大藤峽水利樞紐壩區(qū)征地移民安置規(guī)劃略述

王金波，王沛然

（1、中水東北勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限公司，吉林 長(zhǎng)春130021；2、河海大學(xué) 江蘇 南京 210000）

1 樞紐工程建設(shè)區(qū)實(shí)物指標(biāo)

大藤峽水利樞紐工程建設(shè)區(qū)征地涉及桂平市南木鎮(zhèn)、西山鎮(zhèn)、江口鎮(zhèn)、金田鎮(zhèn)4個(gè)鎮(zhèn)6個(gè)村的土地，工程征地總面積1 129.37 hm2，其中：征收土地 677.44 hm2，征用土地 451.39 hm2。

征收土地涉及桂平市南木鎮(zhèn)、西山鎮(zhèn)，工程建設(shè)區(qū)搬遷人口3 569人、房屋133 317 m2；征收土地面積 677.94 hm2，其中：水田 126.08 hm2，旱地117.80 hm2，園地 7.07 hm2，林地 185.70 hm2。

征用土地涉及桂平市南木鎮(zhèn)、西山鎮(zhèn)、江口鎮(zhèn)及金田鎮(zhèn)，搬遷人口306人、房屋11 952 m2；征用土地面積 451.39 hm2，其中：水田 71.30 hm2，旱地93.84 hm2，園地 3.13 hm2，林地 53.60 hm2。

2 移民安置規(guī)劃

大藤峽水利樞紐工程建設(shè)區(qū)永久占地涉及征占桂平市南木鎮(zhèn)和西山鎮(zhèn)6個(gè)村、63個(gè)村民組的土地，征占前人均標(biāo)準(zhǔn)耕地0.009～0.13 hm2，愈接近市區(qū)，人均耕地愈少，分布在壩址至桂平市黔江彩虹橋6.6 km沿江兩岸。該地區(qū)已被桂平市納入開(kāi)發(fā)規(guī)劃范圍，近年來(lái)城市的發(fā)展已經(jīng)沖擊著本來(lái)已稀少的土地資源，各類企業(yè)的引入，侵占著大量的土地資源，臨近桂平市的渡頭村和西山村人均耕地已經(jīng)不能滿足糧食的自給自足。移民安置如果按常規(guī)土地調(diào)整安置，已經(jīng)不可行，但由于工程征占使人均耕地達(dá)不到基本口糧田的農(nóng)戶，還要盡量調(diào)整少部分土地，保證其基本口糧田（人均0.02 hm2）。

2.1 評(píng)價(jià)體系的確定

該工程生征地移民安置規(guī)劃生產(chǎn)水平指標(biāo)體系，采用人均標(biāo)準(zhǔn)耕地面積和人均農(nóng)業(yè)純收入，作為移民安置規(guī)劃的主要指標(biāo)來(lái)確定規(guī)劃目標(biāo)。

生活水平指標(biāo)體系以人均建設(shè)用地、人均住房面積、交通出行、用水、用電條件作為生活水平安置目標(biāo)。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，進(jìn)行安置點(diǎn)規(guī)劃，對(duì)外交通規(guī)劃。新的生存環(huán)境超過(guò)原有的居住條件。

2.2 指標(biāo)值預(yù)測(cè)

生產(chǎn)水平指標(biāo)，2011年庫(kù)區(qū)及樞紐建設(shè)區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民，年人均純收入為4 837～5 013元，根據(jù)調(diào)查，工程建設(shè)征地區(qū)移民家庭人均純收入構(gòu)成情況，農(nóng)林業(yè)收入占47.74%～81.42%。根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃，推至規(guī)劃水平年2014年，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民農(nóng)業(yè)人均純收入做為規(guī)劃目標(biāo)值。規(guī)劃水平年2014年工程建設(shè)征地區(qū)，農(nóng)民人均純收入農(nóng)業(yè)目標(biāo)值西山鎮(zhèn)為3 397元，南木鎮(zhèn)為4 430元。

2.3 生產(chǎn)安置規(guī)劃

根據(jù)測(cè)算，0.089 hm2旱地折為 0.067 hm2水田，標(biāo)準(zhǔn)耕地以水田為單位。

壩區(qū)占地主要集中在桂平市南木鎮(zhèn)的弩灘村、黎明村和洛連村，以上3個(gè)村緊鄰桂平市，近年來(lái)新增建設(shè)項(xiàng)目占用大量土地，土地資源緊張，且村內(nèi)沒(méi)有機(jī)動(dòng)地用來(lái)調(diào)整安置移民。因此，壩區(qū)生產(chǎn)安置，原則上不再進(jìn)行村外大量土地調(diào)整，也不進(jìn)行外遷考慮。對(duì)于人均耕地達(dá)不到0.02 hm2的組，在村內(nèi)進(jìn)行土地調(diào)整，并通過(guò)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目來(lái)補(bǔ)充失地收入。

工程建設(shè)區(qū)征收土地涉及西山鎮(zhèn)白蘭村、西山村和南木鎮(zhèn)的聯(lián)江村、弩灘村、黎明村和渡頭村。其中征占比例較大的為西山鎮(zhèn)的白蘭村和南木鎮(zhèn)的弩灘村，征占比例達(dá)36.89%和59.32%，其次為西山鎮(zhèn)的西山村為11.83%，其它村征占的比例較小，比例小于6%，在移民安置規(guī)劃時(shí)，不考慮調(diào)整土地的方式安置，將土地補(bǔ)償費(fèi)直接發(fā)放到個(gè)人，不進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。對(duì)于白蘭、西山、和弩灘3個(gè)村，經(jīng)計(jì)算規(guī)劃水平年（2014年）3個(gè)村的生產(chǎn)安置人口為4 033人，要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)值，還需調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、第三產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)等措施提高農(nóng)業(yè)收益。

桂平市政府對(duì)移民安置規(guī)劃提出要“搬得出，穩(wěn)得住，有發(fā)展”的總規(guī)劃目標(biāo)，這需要的不僅是資金，還要有資源?，F(xiàn)在建設(shè)區(qū)的土地資源是有限的，如何把有限土地資源，能充分利用，是安置規(guī)劃的重點(diǎn)。大藤峽水利樞紐工程區(qū)農(nóng)業(yè)人均純收入4837元，此次規(guī)劃對(duì)其種植結(jié)構(gòu)進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整，結(jié)合城郊優(yōu)勢(shì)規(guī)劃服務(wù)型新農(nóng)業(yè)，對(duì)60歲以上移民進(jìn)行養(yǎng)老保障投資等多種形式投資組合，使移民達(dá)到或超過(guò)原有的生產(chǎn)和生活水平。

2.3.1 養(yǎng)老保障投資

根依據(jù)調(diào)查成果分析，桂平市工程占地涉及60歲以上人口占11%，根據(jù)廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)自治區(qū)勞動(dòng)保障廳等部門(mén)關(guān)于《廣西壯族自治區(qū)被征地農(nóng)民社會(huì)保障試行辦法》的通知桂政辦發(fā)（2008）18號(hào)中第八條：“被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金的籌集”的規(guī)定：

1）被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障籌資額度，可按養(yǎng)老保障金啟領(lǐng)年齡60周歲、平均預(yù)期壽命75周歲、參保當(dāng)期銀行存款一年定期利率及當(dāng)?shù)卮_定的養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)等基本要素，采取倒算的辦法測(cè)算確定。

2）被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金由個(gè)人、集體、政府共同出資籌集。三方出資的比例，個(gè)人和集體部分不高于70%，政府部分不低于30%，具體出資比例由統(tǒng)籌地人民政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際確定。

3）個(gè)人承擔(dān)部分主要從征地安置補(bǔ)助費(fèi)中抵繳；集體出資部分，不足部分計(jì)列入工程投資。

2.3.2 服務(wù)型新農(nóng)業(yè)投資

這種思考，基于隨著人們生活水平的提高，對(duì)生活質(zhì)量的要求也在提高，城市中的人們，想吃綠色蔬菜，可以自己來(lái)種，自己來(lái)采摘，也可以統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，按需派送的方式，吃上健康放心的食品；另一方面，也是城市人休閑度假的好方式。該方案考慮土地出租前適當(dāng)平整、砌護(hù)，配套相應(yīng)的機(jī)動(dòng)車道、人行道到田間，同時(shí)增加一些公共的休息建筑，因此土地的租金不能等同于普通的土地出租。初步規(guī)劃按每份（0.006 7 hm2）出租土地，考慮管理人工費(fèi)用，土地配套投入815.93萬(wàn)元。

3.3.3 第三產(chǎn)業(yè)投資

現(xiàn)在大藤峽樞紐壩區(qū)已被列為桂平市總體規(guī)劃當(dāng)中，按著規(guī)劃，將有一條42 m寬的景觀大道經(jīng)過(guò)該區(qū)域，電站的建設(shè)，為該地區(qū)的繁榮，起到了提速的作用。該地區(qū)將成為商業(yè)、旅游、休閑的風(fēng)水寶地。為了提高移民的收入，考慮采用第三產(chǎn)業(yè)投資的方式，進(jìn)行方案設(shè)計(jì)。弩灘村與白蘭村在柳歐嶺、大坡嶺移民安置點(diǎn)的主要干道邊規(guī)劃三產(chǎn)及商服用地40 m2/人，其中商業(yè)門(mén)面房用地10 m2，統(tǒng)建兩層共20 m2，用于生產(chǎn)開(kāi)發(fā)。西山村在大坡嶺安置點(diǎn)考慮10 m2/人商服用地土地，統(tǒng)建兩屋共20 m2商業(yè)門(mén)面房用于生產(chǎn)開(kāi)發(fā)。西山村不考慮三產(chǎn)用地。生產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地性質(zhì)仍為集體。門(mén)面房及三產(chǎn)用地以生產(chǎn)隊(duì)為單位集中管理，不具體分配到個(gè)人。建房和征地投入6 514.2萬(wàn)元。

2.4 生產(chǎn)安置效益分析

2.4.1 效益分析

生產(chǎn)安置效益分析，原則上分析由于工程建設(shè)征占土地，使農(nóng)民的土地減少而影響的收入，經(jīng)調(diào)查，建設(shè)區(qū)農(nóng)業(yè)純收入還相對(duì)較低，收入的組成，沒(méi)有完全弄清楚，此次采用農(nóng)業(yè)人均純收入作為分析目標(biāo)，這樣可以使我們的規(guī)劃成果，更有說(shuō)服力。西山鎮(zhèn)和南木鎮(zhèn)2011年農(nóng)業(yè)人均純收入，分別為5 013元和4 837元。此次通過(guò)對(duì)第三產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、服務(wù)型農(nóng)業(yè)的開(kāi)發(fā)以及對(duì)60歲以上移民進(jìn)行養(yǎng)老保障投資等多種形式投資組合，各小組的人均純收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了由于工程征占土地而影響的農(nóng)民收入。

2.4.2 資金平衡分析

這次大藤峽水利樞紐工程建設(shè)區(qū)生產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資共9 510.72萬(wàn)元，生產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資來(lái)源為各村民小組的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、水利設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)。經(jīng)計(jì)算，西山村補(bǔ)償費(fèi)用不足，尚有資金缺口120.96萬(wàn)元，弩灘村資金有剩余7 114.49萬(wàn)元，白蘭村資金剩余109.74萬(wàn)元，單從恢復(fù)或超過(guò)由于征占農(nóng)民土地影響的收入來(lái)說(shuō)，通過(guò)采取上述措施，是可以達(dá)到讓農(nóng)民的純收入超過(guò)原有的生活水平的。

2.5 不適當(dāng)?shù)陌仓梅桨?/h3>

工程建設(shè)征占農(nóng)民的土地，產(chǎn)生的生產(chǎn)安置人口，再?gòu)钠渌胤秸{(diào)整土地來(lái)進(jìn)行生產(chǎn)安置（目前新開(kāi)發(fā)土地的地方基本上沒(méi)有），這種調(diào)整是用補(bǔ)給農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)中支付。實(shí)際上又會(huì)產(chǎn)生新的生產(chǎn)安置人口。特別是南方的地區(qū)，人均耕地很少。這種拆東墻補(bǔ)西墻的安置方案，本身存在著許多隱患，不利于工程項(xiàng)目的長(zhǎng)期發(fā)展。

中國(guó)農(nóng)民世世代代耕種在土地上，他們唯一擁有的只有土地。土地法規(guī)定，農(nóng)民并不是土地的法定擁有者，只是使用者，但對(duì)于農(nóng)民來(lái)講，土地已是他生存的根本，成為他們的財(cái)產(chǎn)一樣看待。城市的擴(kuò)張，土地資源日益稀缺并開(kāi)始迅猛升值，這成為農(nóng)民緊握土地不肯放手的重要原因。雖然現(xiàn)在一些農(nóng)民，可以通過(guò)其他多種途徑來(lái)增加收入，的確特別是南方的農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度已經(jīng)很低。但祖祖輩輩傳承下來(lái)的土地，他們?nèi)砸暈槭且环N身份象征。在征地過(guò)程中，農(nóng)民是弱勢(shì)群體，這只會(huì)增加他們的負(fù)擔(dān)與不滿。我們?cè)谧龃筇賺{水利樞紐壩區(qū)移民安置方案時(shí)，做了一個(gè)長(zhǎng)效補(bǔ)償方案，這不是首個(gè)以土地入股方式做的移民安置方案。它的好處在于，農(nóng)民是以土地入股的方式，參與電站的建設(shè)，讓失地農(nóng)民在電站存續(xù)期內(nèi)按一定的標(biāo)準(zhǔn)按月領(lǐng)取長(zhǎng)效補(bǔ)償資金，最大程度地保障了失地農(nóng)民的長(zhǎng)期生活保障，等到電站壽命期結(jié)束，如果再建電站，還可以補(bǔ)償，否則，土地還是農(nóng)民的，這種效益是長(zhǎng)期的，不是短暫的，無(wú)論從心里上，還是形式上，農(nóng)民都是可以接受的。從政府部門(mén)角度來(lái)看，對(duì)農(nóng)民也算是一種負(fù)責(zé)任的行為，補(bǔ)償資金不是一次性補(bǔ)償?shù)睫r(nóng)民手中，可以長(zhǎng)期得到土地帶來(lái)的收益，避免了失地農(nóng)民頭二年有錢花，以后連生活都難維系的局面，不斷上訪，給社會(huì)安定留下隱患。但這種形式，沒(méi)有國(guó)家法律、法規(guī)的支持，得不到行政部門(mén)的認(rèn)可，實(shí)施起來(lái)，難度大。

2.6 外業(yè)工作受到的阻力

在桂平市目前新增建設(shè)項(xiàng)目較多，有高鐵項(xiàng)目、開(kāi)發(fā)區(qū)項(xiàng)目、高速公路項(xiàng)目、旅游開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、大藤峽項(xiàng)目等，這些項(xiàng)目的建設(shè)都需要有大量的征地。然而這些項(xiàng)目的征地標(biāo)準(zhǔn)，存在較大的差異，執(zhí)行的政策也不一樣。大藤峽項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與其他項(xiàng)目的補(bǔ)償，到農(nóng)民手中的補(bǔ)償款來(lái)看，是低的。這樣在項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)物調(diào)查階段，就受到了農(nóng)民的抵制，雖然我們一再?gòu)?qiáng)調(diào)，水利項(xiàng)目較其他項(xiàng)目在對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償上存在的前期補(bǔ)償補(bǔ)助加后期扶持的政策，但農(nóng)民依然認(rèn)可，在每畝地的絕對(duì)補(bǔ)償款上。這與現(xiàn)在市場(chǎng)運(yùn)作的項(xiàng)目相比，在土地補(bǔ)償單價(jià)上存在一定的差距，農(nóng)民無(wú)法接受。其次，農(nóng)民對(duì)政府的不信任，在現(xiàn)場(chǎng)我們可以看出，農(nóng)民對(duì)于國(guó)家建設(shè)大藤峽項(xiàng)目，是盼望和支持的，但由于水利項(xiàng)目工程量較大，占地較多，在征地過(guò)程中，農(nóng)民懷疑政府有圈地的嫌疑，使調(diào)查工作阻力較大。

對(duì)于當(dāng)前穩(wěn)定壓倒一切的時(shí)期，作為政府社會(huì)穩(wěn)定還是放在第一位，作為國(guó)家項(xiàng)目，地方政府又不得不配合完成征地工作，這樣業(yè)主就要在很多方面犧牲一些利益，項(xiàng)目沒(méi)審批通過(guò)，業(yè)主口袋里又沒(méi)有充裕的錢來(lái)滿足政府與地方的各種要求。對(duì)于老百姓的各種要求，政府有時(shí)也愛(ài)莫能助，政府不會(huì)用自己的威信來(lái)承擔(dān)這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。因此，尋求一條百姓滿意，政府積極，業(yè)主可承受的安置方案，是需要探索和深思的課題。