李麗萍

摘要：在現(xiàn)有的財政預(yù)算管理體制下，如何做好財政資金的有效使用和分配工作，使有限的財政資金創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)和社會效益，是目前各行政單位必須實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，作者就建立和健全財政支出績效評價體系，實(shí)現(xiàn)財政資金效益最大化以及目前財政支出績效評價存在的難點(diǎn)進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：財政支出；績效評價；制度建設(shè)；規(guī)范發(fā)展

財政支出績效評價是一項非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它涉及面廣，技術(shù)性強(qiáng)，工作量大，難以操作。然而，作為衡量各行政單位管理財政資金的能力和水平的重要標(biāo)準(zhǔn)，建立和健全財政支出績效評價體系又勢在必行。實(shí)際上，財政支出績效評價試點(diǎn)工作早在2001年國家就首次在湖南開展，2009年財政部出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，一些省份也相應(yīng)出臺了對應(yīng)的實(shí)施方案，國家和地方財政部門及審計機(jī)關(guān)都在積極探索和完善財政支出績效評價體系建設(shè)。但從目前情況來看，績效評價體系還未得到真正意義上的實(shí)現(xiàn)，還處在探索階段。

一、 現(xiàn)階段實(shí)施財政支出績效評價的難處

（一） 缺乏外部大環(huán)境的支撐

由于財政資金的使用分配工作一般都是在財政部門的指導(dǎo)下開展，只有在大框架的支撐下，才能有法可依，有章可循，才有自身特質(zhì)上的管理創(chuàng)新。這樣復(fù)雜的工程確非是各個單位自身內(nèi)部能夠解決的。

1、 缺乏財政支出績效評價制度化的程序保障

“無規(guī)矩不成方圓”，現(xiàn)在財政支出績效評價工作確實(shí)無具體的規(guī)則可遵循，雖然有《暫行辦法》的出臺，但落實(shí)到具體怎么操作、由誰來操作、結(jié)果怎么評價、誰來監(jiān)督考核等根本問題，還沒有針對性的具體方案，《暫行辦法》只能是一個無法實(shí)施的條文。沒有法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定和要求，只能延緩財政支出績效評價總體工作改革和發(fā)展的進(jìn)程。

2、 缺乏基本要素環(huán)節(jié)未形成專門的評價體系

財政支出績效評價體系的建立涉及內(nèi)容廣、專業(yè)性強(qiáng)，公平、公正和公開的透明度要求高，這就必須要有一整套全面的業(yè)務(wù)要素集合體來構(gòu)成。需要專門的評價管理組織機(jī)構(gòu)，專業(yè)的評價指標(biāo)體系、專業(yè)的第三方評價機(jī)構(gòu)以及對績效評價結(jié)果的運(yùn)用和獎懲約束機(jī)制，其中專業(yè)的評價指標(biāo)體系的構(gòu)建又是一項相當(dāng)關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，比較難以把握和借鑒。而這些要素的建立也不是很容易就可以解決的事，但缺乏這些要素，不僅直接影響財政支出績效評價工作的權(quán)威性，而且根本就無法開展這項工作。

（二）內(nèi)部基礎(chǔ)薄弱

1、上下意識淡薄，缺乏專門的績效評價機(jī)構(gòu)隊伍

由于受利益驅(qū)使，各單位領(lǐng)導(dǎo)層普遍對財政支出績效評價工作重視程度不夠，甚至抵觸，長期無人分管，無專門的機(jī)構(gòu)，無專業(yè)人員，無具體的工作操作規(guī)范。實(shí)際上，現(xiàn)在社會整體對財政支出績效評價工作普遍意識薄弱。

2、項目支出預(yù)算編制和執(zhí)行不科學(xué)，缺乏程序監(jiān)督管理

在預(yù)算編制時，各單位大都存在“重安排、輕監(jiān)督，重爭取、輕管理，重使用、輕績效”等一系列問題。項目立項工作往往由領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)，有時決定上某個項目僅僅通過“辦公會”、“現(xiàn)場會”的形式就“拍板定論”，項目究竟是否需要，項目的目標(biāo)、任務(wù)是否科學(xué)、合理，缺乏專業(yè)、嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的評審論證程序。在這種缺乏責(zé)任、缺乏民主下的立項，往往是只積極爭取資金，而對項目支出根本不進(jìn)行績效評估，金額的安排也就是“拍腦殼”，預(yù)算執(zhí)行大都缺乏跟蹤問效管理。

3、 不注重資金合理性分配，缺乏效益理念

財政資金是納稅人的錢，來源有限，投入產(chǎn)出必須講究經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。目前，就各單位的中央專項項目而言，一般都來源于各單位的申報及省局的統(tǒng)一安排，但實(shí)踐中財政資金分配有限，而各單位項目眾多，出現(xiàn)“僧多粥少”的狀況。為了平衡，會出現(xiàn)平均主義，不管項目工程大小，所需資金多少，都“一人一碗”，結(jié)果卻都嫌少吃不飽，工程沒辦法按期開工建設(shè)，或者出現(xiàn)未考慮各單位自身實(shí)際情況，項目設(shè)置不合適或同一項目年年安排，出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)等原因，導(dǎo)致財政資金使用浪費(fèi)、完成質(zhì)量不理想，大大降低了有限財政資金的使用效益。

二、推行財政支出績效評價工作的對策思考

針對目前財政支出績效評價工作所面臨的實(shí)際困難，雖然大環(huán)境并非完全具備條件，但建立財政支出績效評價體系已是大勢所趨。在探索中前進(jìn)，把內(nèi)外環(huán)境中存在的問題結(jié)合起來，加強(qiáng)分析調(diào)研，根據(jù)自身的特點(diǎn)和需要，在實(shí)踐中摸索，解決存在的問題，在工作中不斷總結(jié)提高，促使財政支出績效評價工作早日規(guī)范運(yùn)行。

1、 從實(shí)際出發(fā)，加快出臺切實(shí)可行的績效評價具體實(shí)施辦法

管理離不開制度，從科學(xué)規(guī)范、有利操作的角度出發(fā)，必須加快財政支出績效評價具體實(shí)施方案、操作流程、內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制等規(guī)則的出臺，對具體的財政支出績效評價工作提供事前、事中和事后的工作指導(dǎo)和保障，為更好開展財政支出績效評價工作打下扎實(shí)的基礎(chǔ)，促進(jìn)此項工作常態(tài)化的初步形成。財政支出績效評價管理工作主要還是由財政部門總體負(fù)責(zé)管理，這就要求財政部門和各單位之間要加強(qiáng)緊密聯(lián)系，相互理解和支持。

2、 加大宣傳力度，構(gòu)建專業(yè)化機(jī)構(gòu)隊伍

制度落實(shí)關(guān)鍵到人，人的綜合水平?jīng)Q定績效評價工作的推進(jìn)進(jìn)程。此項工作的順利開展，離不開領(lǐng)導(dǎo)層的支持和重視。首先必須建立與之對應(yīng)的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，落實(shí)職能、人員和經(jīng)費(fèi)，其中配置與之對應(yīng)的具備高專業(yè)素質(zhì)的人才是重中之重。機(jī)構(gòu)隊伍的構(gòu)建為進(jìn)一步落實(shí)財政支出績效評價工作的有效開展奠定堅石，注入精髓之柱。其次，必須對相關(guān)人員加強(qiáng)培訓(xùn)，強(qiáng)化意識，進(jìn)一步提升參與評價人員的操作水平。再次，要加強(qiáng)調(diào)研，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，要充分依托現(xiàn)代信息科技建立互助交流信息平臺，共享資源，多舉措多渠道提升財政支出績效評價工作的有效進(jìn)行及長遠(yuǎn)發(fā)展。

3、 注重評價指標(biāo)的實(shí)效，引入第三方專業(yè)評價組，促公平、公正和公開

績效評價的核心是建立一套科學(xué)、完善、行之有效的指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)，使得財政支出績效評價能夠量化、具體化，為評價各方面的績效情況提供技術(shù)性保障和可靠的分析依據(jù)。

績效評價體系還沒有具體的指標(biāo)體系可以借鑒，必須根據(jù)中國的實(shí)際情況，既考慮共性又照顧個性，既注重經(jīng)濟(jì)效益更立足社會效益。先易后難，以點(diǎn)及面，穩(wěn)步推進(jìn)。在國家財政部門的支持和指導(dǎo)下，地方政府積極組織開展基層調(diào)研，加強(qiáng)聯(lián)系，相互學(xué)習(xí)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)、專業(yè)分析、補(bǔ)充選擇，由簡到繁，分步試點(diǎn)，積極探索，不斷完善，推進(jìn)適合中國特色社會主義發(fā)展的財政支出績效評價指標(biāo)體系的建立，使財政資金產(chǎn)生實(shí)實(shí)在在的效益。

4、 注重財政支出問效，嚴(yán)肅項目預(yù)算編制，建立績效評價結(jié)果獎懲約束機(jī)制

通過績效評價，對項目運(yùn)行和資金使用情況進(jìn)行跟蹤問效，不但可以促進(jìn)財政支出效益的逐步提高，也能促進(jìn)項目管理和決策水平的提高。對項目的預(yù)算編制提出高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求是從源頭上解決投入產(chǎn)出效益的重要手段。在項目初步確定后，應(yīng)當(dāng)組織開展認(rèn)真嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乜尚行哉撟C，組織專家對項目實(shí)施方案是否符合國家相關(guān)政策規(guī)定，是否具有可操作性，風(fēng)險程度進(jìn)行項目預(yù)算可行性評審，對項目內(nèi)容、資金額度和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行合理性、準(zhǔn)確性評審，并給出專家評審意見和決策建議，為日后的項目支出績效評價工作做好鋪墊。當(dāng)然，為提高不同項目的建設(shè)效率，也可區(qū)別項目資金投入的多少，按不同資金層次劃分不同的審批實(shí)施流程，但無論如何，對項目的支出績效評價必不可少。

對于中央專項項目，為更好地解決各單位的實(shí)際需要，提高有限財政資金的使用效率，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各單位上報項目情況，分輕重緩急，按照資金額度，建立重點(diǎn)項目庫（經(jīng)專家評審后進(jìn)入項目庫），由省財政統(tǒng)籌安排一定比例的資金額度，按重點(diǎn)項目排序優(yōu)先級集中安排至相應(yīng)的單位，并會同財政、審計部門監(jiān)督整個項目的實(shí)施，并由第三方中介或?qū)＜医M對項目支出進(jìn)行績效終評。對比例資金額度外的資金，作為未列入重點(diǎn)項目庫的基本建設(shè)項目投入資金進(jìn)行均衡安排，在按期完成后進(jìn)行項目支出績效評價。

績效評價絕不是形式，注重效益就必須注重評價結(jié)果的運(yùn)用，包括對重大項目支出績效評價結(jié)果的定期公示，對不同評價結(jié)果實(shí)行不同處置。加強(qiáng)獎罰力度，嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究制，要通過績效考評，增加違規(guī)成本，對項目預(yù)算執(zhí)行過程中各環(huán)節(jié)責(zé)任人產(chǎn)生真正的約束作用，評價結(jié)果作為一項年度考核指標(biāo)與領(lǐng)導(dǎo)層的政績、升職掛鉤，與各單位的利益掛鉤。主管部門可把評價結(jié)果分成各層次，在各層次不同范圍內(nèi)，對來年項目資金安排優(yōu)先秩序不一樣，資金獎懲比例不一樣；對評價不好的，可允許整改，整改期后再評。對還是達(dá)不到要求的，取消來年項目資金安排，以及對單位全年的績效考核獎勵的發(fā)放，以此促進(jìn)項目規(guī)范實(shí)施和資金的強(qiáng)化管理，達(dá)到財政資金的合理分配和有效使用。

總之，建立和完善財政支出績效評價體系，能夠促進(jìn)財政支出管理水平上升一個新的臺階，為行政資金使用更加規(guī)范和科學(xué)，實(shí)現(xiàn)中國社會經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)偉大的中國復(fù)興夢發(fā)揮積極作用。（作者單位：江西省女子監(jiān)獄）

參考文獻(xiàn)：

[1]陳文瓊.完善我國財政支出績效評價的對策建議[J].海南金融，2007（3）.

[2]中二.我國預(yù)算支出績效考評的現(xiàn)狀、問題及對策[J].預(yù)算管理和支出，2008（7）

[3]李欣.財政績效評價的原則和指標(biāo)體系[J].嶺南學(xué)刊，2007 （4）

[4]財政部預(yù)算司.《加強(qiáng)財政支出管理 提高財政資金使用效益——<財政支出績效評價管理暫行辦法>解讀》.中國財政.2009（21）

[5]許夢博，許罕多.關(guān)于我國財政績效管理問題的思考[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2007 （5）