論我國(guó)環(huán)境公益訴訟的適格主體

張慧杰+賀慧春+王育才

內(nèi)容摘要：目前，明確界定有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的機(jī)關(guān)和組織的范圍是環(huán)境公益訴訟立法和司法解釋亟需解決的主要問(wèn)題之一。本文結(jié)合相關(guān)案例分析環(huán)境公益訴訟主體的適格性問(wèn)題，并建議賦予環(huán)保行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織、公民個(gè)人等主體提起環(huán)境公益訴訟的資格，從而使我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的功能得以有效發(fā)揮。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟 訴訟主體 適格性

引言

新《民訴法》第五十五條明確了我國(guó)提起環(huán)境公益訴訟的條件，規(guī)定了適用環(huán)境公益訴訟的范圍和原告資格問(wèn)題。這使得我國(guó)環(huán)境公益訴訟有法可依，從法律位階上解決了環(huán)境公益訴訟僅僅依靠地方規(guī)定開展的困境，也使得訴訟理念的變革與發(fā)展更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)法律的要求，成為我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)的里程碑。

但是，該條規(guī)定比較原則，只是為環(huán)境公益訴訟制度的創(chuàng)立提供了法律依據(jù)，而具體的實(shí)施規(guī)則尚需在司法實(shí)踐中進(jìn)一步探索。具體哪些國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織能夠成為提起訴訟的主體，還有待于進(jìn)一步明確；否則，環(huán)境公益訴訟的開展將面臨困境。據(jù)《南方周末》報(bào)道，新民訴法實(shí)施8個(gè)月以來(lái)，環(huán)境公益訴訟迎來(lái)的卻是一場(chǎng)“倒春寒”。相比較民訴修法之前的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在環(huán)境公益訴訟中的“基本勝訴”，2013年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)共提起6起環(huán)境公益訴訟，無(wú)一立案，“全軍覆沒”。作為環(huán)保部下屬的“官方”組織尚且如此，民間環(huán)保組織更是步履艱難。從法律層面講，這是環(huán)境公益訴訟主體懸而未決之下，地方法院的集體沉默。

目前，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法（修正案草案）》中關(guān)于環(huán)境公益訴訟主體的規(guī)定正在審議中。筆者認(rèn)為，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)該在新《民訴法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確哪些“機(jī)關(guān)”、哪些“社會(huì)組織”可以成為環(huán)境公益訴訟中的適格主體，即明確界定有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的機(jī)關(guān)和組織的范圍，同時(shí)也應(yīng)在司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上逐步將公民個(gè)人納入環(huán)境公益訴訟的適格主體范圍。

明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”

根據(jù)新《民訴法》的規(guī)定，可以提起環(huán)境公益訴訟的機(jī)關(guān)只有“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，其含義是可以提起環(huán)境公益訴訟的機(jī)關(guān)，要有明確的法律依據(jù)。這個(gè)依據(jù)不僅要求機(jī)關(guān)的設(shè)立和職能由法律規(guī)定，其可以提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利也要由法律明確規(guī)定（高民智，2012）。然而，縱觀我國(guó)關(guān)于環(huán)境公益訴訟的相關(guān)法律，目前可以作為行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟唯一明確、直接的法律依據(jù)只有《海洋環(huán)境保護(hù)法》，其中第九十條明確規(guī)定了海洋行政主管部門可以就海洋環(huán)境污染事件提起公益訴訟，而其他環(huán)保行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)并不具有提起環(huán)境公益訴訟的主體資格（齊樹潔，2013）。因此有關(guān)法律規(guī)定有待完善。

（一）規(guī)定有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的行政機(jī)關(guān)

從我國(guó)環(huán)境執(zhí)法的實(shí)際情況來(lái)看，環(huán)保行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)無(wú)論從權(quán)力大小、權(quán)力行使環(huán)境還是從權(quán)力性質(zhì)看，都與環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要相距甚遠(yuǎn)；賦予其公益訴訟原告資格是對(duì)環(huán)境公權(quán)力的不足和環(huán)境管理體制缺陷的適度矯正。先由政府部門作為公益訴訟原告提起訴訟，能保證環(huán)境公益訴訟這項(xiàng)制度改革由淺入深、由點(diǎn)到面、積極穩(wěn)健地有序展開。同時(shí)，由政府職能部門——環(huán)保行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告探索環(huán)境公益訴訟也有利于社會(huì)穩(wěn)定（曹樹青，2012）。

從近年來(lái)我國(guó)環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐探索來(lái)看，政府機(jī)關(guān)及有關(guān)行使環(huán)境管理職權(quán)的部門都以積極的姿態(tài)參與到訴訟中，這充分體現(xiàn)了相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境公益訴訟的支持和重視。典型的案例有1995年黑龍江省雞西市梨樹區(qū)人民政府訴雞西市化工局、沈陽(yáng)冶煉廠環(huán)境污染案，2002年塔斯曼海輪重大油污賠償案，2007年貴州省清鎮(zhèn)市“兩湖一庫(kù)”管理局訴貴州天峰化工公司排污侵權(quán)案等。

鑒于目前我國(guó)個(gè)別單項(xiàng)環(huán)保法律對(duì)環(huán)境公益訴訟已有零星規(guī)定，因此正在修改的《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)在《海洋環(huán)境保護(hù)法》和新《民訴法》的基礎(chǔ)上，對(duì)有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一做出規(guī)定，其他單項(xiàng)環(huán)保法律則無(wú)需再做出分散規(guī)定（別濤，2013）。對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)做出明確規(guī)定，有利于克服我國(guó)當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法體制存在的諸多弊端，彌補(bǔ)行政執(zhí)法的漏洞，有效加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的效果。

（二）賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的主體資格

此前，我國(guó)法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的主體地位的規(guī)定一直不甚明確，導(dǎo)致案件的受理率偏低。目前我國(guó)檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟制度的積極性并不是很高，這與檢察機(jī)關(guān)沒有專門機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)相關(guān)工作，以及檢察機(jī)關(guān)并不完全具備搜集環(huán)境公益訴訟證據(jù)的專業(yè)能力與手段有較大關(guān)系。因此，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)有待在立法中進(jìn)一步予以明確。

筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)具備環(huán)境公益訴訟的原告資格，不過(guò)其原告資格尚需有關(guān)法律的進(jìn)一步明確，且檢察機(jī)關(guān)也并非在任何時(shí)候均可以提起環(huán)境公益訴訟。只有在找不到其他權(quán)利主體，或者其能力不足、起訴難度過(guò)大時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才有必要提起環(huán)境公益訴訟（劉冬京，葛丹，2012）。

此外，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中處于準(zhǔn)原告的地位，即其不是民事訴訟法和行政訴訟法所規(guī)定的因權(quán)利受到侵害而當(dāng)然獲得的訴權(quán)，其在環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)是由其作為國(guó)家和社會(huì)公益（包括環(huán)境公益）代表人的特定身份而由法律特別授予的（張世軍，2012）。因此，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)支持起訴、督促起訴的方式來(lái)推動(dòng)環(huán)境公益訴訟程序的啟動(dòng)，在推動(dòng)無(wú)效的情況下則采用直接起訴的方式提起環(huán)境公益訴訟。第一，支持起訴，即檢察機(jī)關(guān)利用自身的資源優(yōu)勢(shì)，對(duì)涉及侵害環(huán)境公益的案件，依職權(quán)支持環(huán)境利益受損一方提起環(huán)境公益訴訟。第二，督促起訴，即對(duì)于遭受損害的環(huán)境公共利益，環(huán)保監(jiān)管部門不行使或怠于行使自己的監(jiān)管職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)以監(jiān)督者的身份，采用《檢察建議書》等形式督促環(huán)保監(jiān)管部門依法履行職責(zé)，進(jìn)行行政處罰；或者采用《民事督促起訴書》，督促環(huán)保監(jiān)管部門依法提起訴訟，保護(hù)環(huán)境公共利益（別濤、別智，2008）。第三，直接起訴，即對(duì)于侵害環(huán)境公益的行為，無(wú)人起訴或被督促起訴單位不起訴的，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，直接以原告的身份向法院提起環(huán)境公益訴訟。endprint

據(jù)報(bào)道，自1997年以來(lái)，各地檢察機(jī)關(guān)開始嘗試環(huán)境公益訴訟案件工作，在浙江、福建、河南、山東等地均取得了較好的法律和社會(huì)效果，為檢察機(jī)關(guān)日后開展此項(xiàng)工作提供了豐富的實(shí)踐成果和參考經(jīng)驗(yàn)。典型案例如2003年山東省樂(lè)陵市人民檢察院訴金鑫化工廠違法排污案，2008年廣東省廣州市海珠區(qū)人民檢察院訴被告陳忠明水域污染損害賠償糾紛案，2009年江蘇省無(wú)錫市錫山區(qū)人民檢察院訴李華榮、劉士密破壞高速公路公共環(huán)境案等。

明確“有關(guān)組織”的范圍

新民訴法只規(guī)定了“有關(guān)組織”，而對(duì)有關(guān)組織具體包括哪些社會(huì)組織卻沒有做出明確的規(guī)定，對(duì)環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)未予明確，這不利于環(huán)保組織的發(fā)展及其今后環(huán)境保護(hù)和環(huán)境維權(quán)工作的開展。

據(jù)報(bào)道，我國(guó)環(huán)保民間組織近年來(lái)發(fā)展迅速。截止到2008年10月，全國(guó)共有環(huán)保民間組織3639家（包括港、澳、臺(tái)地區(qū)）。近年來(lái)，越來(lái)越多的環(huán)保民間組織開始涉足民間環(huán)境維權(quán)工作。根據(jù)調(diào)查，已有11%的環(huán)保民間組織參加了環(huán)境維權(quán)工作。尤其是中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，目前每年都會(huì)提起10起左右環(huán)境公益訴訟案件，在社會(huì)上引起較大關(guān)注。事實(shí)上，環(huán)保民間組織貼近基層、貼近民眾，與受害群眾更容易溝通，在向上傳遞信息、對(duì)外發(fā)布消息、向公眾做好疏通工作等方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。國(guó)際環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐已經(jīng)證明，環(huán)保組織無(wú)論在推動(dòng)環(huán)境法的制定還是在參與環(huán)境管理、監(jiān)督環(huán)境法的實(shí)施中都發(fā)揮了不可替代的作用，特別是當(dāng)政府和污染者、破壞者不愿消除環(huán)境污染或提供其他保護(hù)救濟(jì)措施時(shí)。

與個(gè)人相比，環(huán)保組織在專業(yè)知識(shí)、技術(shù)手段、資金力量等各方面都有更大的優(yōu)勢(shì)。典型案例如2011年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴州省貴陽(yáng)市烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠污染環(huán)境公益訴訟案，是我國(guó)社團(tuán)組織進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的首例勝訴判決。2011年，我國(guó)民間環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟第一案—由“自然之友”、重慶綠聯(lián)會(huì)和云南曲靖市環(huán)保局作為原告，中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究與服務(wù)中心作為支持單位的曲靖鉻渣公益訴訟案獲得正式立案并最終達(dá)成調(diào)解協(xié)議。這些案例反映出環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中訴訟實(shí)力較強(qiáng)、社會(huì)效果較好。

因此筆者認(rèn)為，環(huán)保組織應(yīng)作為環(huán)境公益訴訟的主力軍。在我國(guó)目前環(huán)保組織還不夠成熟與完善的情況下，應(yīng)逐步培育成熟的環(huán)保組織，并在《環(huán)境保護(hù)法》的修改中進(jìn)一步明確環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的主體資格，對(duì)經(jīng)一定程序獲得認(rèn)可的環(huán)保組織，如對(duì)依法登記成立的、按照其章程長(zhǎng)期實(shí)際專門從事環(huán)境保護(hù)的、有專職環(huán)境保護(hù)專業(yè)技術(shù)人員和法律工作人員的、非營(yíng)利性的環(huán)境保護(hù)組織可賦予其提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。

賦予公民個(gè)人原告資格

（一）相關(guān)規(guī)定未明確賦予公民個(gè)人原告的資格

雖然新《民訴法》賦予“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，卻始終沒有給予公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的原告資格。因此，我國(guó)目前的環(huán)境公益訴訟是公民“缺席”的環(huán)境公益訴訟。

事實(shí)上，環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的損害具有廣泛性、潛伏性、復(fù)雜性、社會(huì)性，單靠立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的力量不足以保護(hù)環(huán)境公益，必須依靠公眾積極參與環(huán)境行政與環(huán)境司法的過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)。而且，公民個(gè)人與環(huán)境公益的聯(lián)系最為密切，賦予公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利是從法律上保障公民對(duì)環(huán)境行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)環(huán)境公益民事侵權(quán)行為進(jìn)行補(bǔ)救的根本途徑。

此外，在我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定中，公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟是有一定的法律依據(jù)的，我國(guó)《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等都有關(guān)于單位及個(gè)人提起環(huán)境侵權(quán)訴訟的規(guī)定。而且司法實(shí)踐中也出現(xiàn)了公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟并被法院受理的案例。

（二）賦予公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的資格

政府不可能擁有足夠的執(zhí)法資源在全國(guó)范圍內(nèi)監(jiān)控每一個(gè)污染源，而了解該污染源的公民個(gè)人或環(huán)保組織常常是違法排污、破壞環(huán)境行為最經(jīng)濟(jì)、最有效的監(jiān)督者。環(huán)境公益訴訟不僅是公民個(gè)人維護(hù)公共環(huán)境權(quán)益的一種訴訟手段，而且是公眾參與環(huán)境管理、公害解決過(guò)程的一項(xiàng)重要制度。公民個(gè)人運(yùn)用司法手段解決環(huán)境公害、治理環(huán)境污染、遏制生態(tài)破壞，必將增強(qiáng)公民保護(hù)環(huán)境的意識(shí)和維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益的信念，同時(shí)也為環(huán)境公益訴訟制度的建立與完善創(chuàng)造良好的民眾基礎(chǔ)。因此，在以后的立法和司法解釋中應(yīng)逐步放開對(duì)公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的限制，有條件地賦予公民個(gè)人在環(huán)境公益訴訟中的原告資格。

綜上所述，新民訴法關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定是一個(gè)概括性、指引性條款，更是一個(gè)開放性、宣示性條款，未來(lái)發(fā)展的空間還很大。相關(guān)立法部門應(yīng)該積極順應(yīng)環(huán)保要求、社會(huì)需要，適時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善民訴法、環(huán)保法和相應(yīng)的配套法律和法規(guī)，對(duì)環(huán)境公益訴訟主體的適格性做出具體的規(guī)定，明確有關(guān)機(jī)關(guān)、組織在何種條件下能夠作為原告提起環(huán)境公益訴訟，使環(huán)境公益訴訟制度具有操作性，從而保障我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的健康發(fā)展。

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