戚建剛+易君

摘 要：我國食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問的合法性危機既體現(xiàn)在“作為行為”中，也體現(xiàn)在“不作為行為”中，突出表現(xiàn)為社會對其作出的風(fēng)險評估結(jié)論持不信任態(tài)度。原因在于：科學(xué)顧問缺乏科學(xué)上的卓越性和獨立性及其活動缺乏透明性。需要設(shè)計公正和科學(xué)的科學(xué)顧問成員的遴選制度、廣泛和有效地支撐其開展風(fēng)險評估工作的網(wǎng)絡(luò)體系、精密和完整的利益聲明規(guī)則、合理和全面的食品安全風(fēng)險評估活動的公開等制度來有效克服科學(xué)顧問的合法性危機。

關(guān)鍵詞：食品安全 風(fēng)險評估 科學(xué)顧問 合法性危機

中圖分類號：DF3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-8330（2014）02-0090-10

雖然不同國家和地區(qū)對食品安全風(fēng)險評估的科學(xué)顧問具有不同的稱謂，比如，在美國，食品安全風(fēng)險評估的科學(xué)顧問是食品建議委員會① 和食品與藥品管理局的科學(xué)委員會；② 在歐盟，是歐洲食品安全管理局的科學(xué)委員會和科學(xué)小組；③我國食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問則是食品安全風(fēng)險評估專家委員會④與食品安全風(fēng)險評估中心。⑤雖然稱謂不同，但它們都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相似的制度功能，即增強食品安全風(fēng)險評估結(jié)論的科學(xué)性，進而保障食品安全風(fēng)險管理決策的合法性。然而，與歐盟及美國的食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問制度相比，由于我國的食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問制度起步比較晚，理論研究相當(dāng)欠缺，積累的經(jīng)驗也相對不足，因而在實踐中引發(fā)了諸多問題，致使社會公眾對該項制度產(chǎn)生了嚴(yán)重的不信任，也削弱了行政機關(guān)所作出的食品安全風(fēng)險管理決策的科學(xué)性。由此，亟需從食品安全法制的視角探究治理我國食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問的具體之道。圍繞該問題，筆者主要從以下三方面展開論述。

一、食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問合法性危機之突出表現(xiàn)

我國食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問的合法性危機，既體現(xiàn)在他們對特定食品實施風(fēng)險評估的情形之中，也表現(xiàn)在社會公眾需要他們積極對某一食品實施風(fēng)險評估時，他們卻不作為或遲延作為的情形之中。對于前一種情形，可以稱為“作為行為”中的合法性危機；對于后一種情形，可以稱為“不作為行為”中的合法性危機。

（一）“作為行為”中的合法性危機

盡管到目前為止，我國食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問從事的食品安全風(fēng)險評估實例并不多，然而，從這些為數(shù)不多的風(fēng)險評估實例中不難發(fā)現(xiàn)，他們已經(jīng)陷入了合法性危機，突出表現(xiàn)為社會公眾和同行專家對科學(xué)顧問作出的風(fēng)險評估結(jié)論持懷疑和不信任的態(tài)度，而對制度的信任是人們服從該制度的心理基礎(chǔ)，也是制度具有生命力的動力機制。⑥因而，缺乏公眾信任的食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問自然不會得到公眾的支持，科學(xué)顧問中的專家也被戲稱為“磚家”。有時，甚至連行政機關(guān)自身也不得不不采納科學(xué)顧問所作出的風(fēng)險評估結(jié)論。比如，針對一些人大代表和學(xué)者對我國全民食鹽強制加碘策略的科學(xué)性的質(zhì)疑，⑦2010年4月7日，衛(wèi)生部致函國家食品安全風(fēng)險評估專家委員會，要求對膳食中碘對健康的影響進行評估。2010年5月14日，國家食品安全風(fēng)險評估委員會發(fā)表《中國食鹽加碘和居民碘營養(yǎng)狀況的風(fēng)險評估》報告。該報告的基本結(jié)論是，繼續(xù)實施食鹽加碘策略對于提高包括沿海地區(qū)在內(nèi)的大部分地區(qū)居民的碘營養(yǎng)狀況十分必要。⑧2010年7月，衛(wèi)生部依據(jù)該風(fēng)險評估報告，作出由于我國居民碘缺乏的健康風(fēng)險大于碘過量的健康風(fēng)險而繼續(xù)實施食鹽強制加碘策略的決策。應(yīng)當(dāng)指出，《食鹽加碘和居民碘營養(yǎng)狀況的風(fēng)險評估》是我國食品安全風(fēng)險評估委員會首次就重大食品安全問題的潛在風(fēng)險作出的評估。然而，該風(fēng)險評估報告一出爐，就遭到不少同行專家和社會公眾的強烈質(zhì)疑與反對，有學(xué)者甚至認(rèn)為該風(fēng)險評估報告是“一場魔術(shù)”，而衛(wèi)生部以及食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問是“魔術(shù)師”。⑨然而，值得玩味的是，2011年8月31日，衛(wèi)生部發(fā)布《食用鹽碘含量》標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定從2012年3月15日起，食鹽碘含量將不再“一刀切”，各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)厝巳簩嶋H碘營養(yǎng)水平，在規(guī)定范圍內(nèi)浮動添加。⑩顯然，《食用鹽碘含量》標(biāo)準(zhǔn)的修改從反面證明了此前國家食品安全風(fēng)險評估委員會發(fā)布的風(fēng)險評估報告的科學(xué)性之不足。又如，作為2010年我國食品安全重大議題之一的面粉增白劑存廢之爭（化學(xué)物質(zhì)過氧化苯甲酰、過氧化鈣的俗稱），終因衛(wèi)生部于2010年12月14日就撤銷食品添加劑過氧化苯甲酰、過氧化鈣公開征求意見，而暫告停歇。衛(wèi)生部于公開征求意見過程中發(fā)布《關(guān)于擬撤銷食品添加劑過氧化苯甲酰和過氧化鈣的相關(guān)情況》，以權(quán)威的官方信息宣布了國內(nèi)外關(guān)于在面粉中使用過氧化苯甲酰的安全限量標(biāo)準(zhǔn)，以及在此限量下使用的安全性，這是具有科學(xué)意義的風(fēng)險評估結(jié)論。B11它是衛(wèi)生部依據(jù)食品安全風(fēng)險評估專家的意見作出的結(jié)論。然而它同樣受到同行專家和社會公眾的批評與質(zhì)疑；B12同時，衛(wèi)生部的決策也未完全依據(jù)該評估結(jié)論。既然是具有科學(xué)性的風(fēng)險評估結(jié)論，那么就應(yīng)當(dāng)作為衛(wèi)生部決策的依據(jù)，B13既然在面粉中使用安全限量之內(nèi)的過氧化苯甲酰不會對人體帶來健康風(fēng)險，那么衛(wèi)生部就應(yīng)當(dāng)作出堅持在面粉中可以使用安全限量之內(nèi)的過氧化苯甲酰的決定，然而，衛(wèi)生部卻作出了一年過渡期后徹底廢除面粉添加劑的決定。B14再如，2012年11月19日21世紀(jì)網(wǎng)報道，第三方檢測顯示酒鬼酒中的塑化劑含量超標(biāo)高達260%，由此引起社會公眾強烈恐慌。兩天之后，國家質(zhì)檢總局、衛(wèi)生部和國家食品安全風(fēng)險評估中心有關(guān)負(fù)責(zé)同志公布，“國家食品安全風(fēng)險評估中心根據(jù)國際通用風(fēng)險評估方法和歐洲食品安全局推薦的人體可以耐受攝入量，以媒體報道的酒鬼酒中塑化劑含量為1.08mg/kg計算，按照我國人均預(yù)期壽命，每天飲用1斤，其中的塑化劑不會對健康造成損害”。B15顯然，這一意見屬于科學(xué)意義上的對酒鬼酒中安全限量的塑化劑的風(fēng)險評估結(jié)論，理應(yīng)受到社會公眾和同行專家的尊重，然而，社會公眾和同行專家對此并不接受。這既表現(xiàn)為酒鬼酒的股票在復(fù)牌當(dāng)日就遭股民大量拋售而跌停，同時也殃及整個白酒行業(yè)板塊，也表現(xiàn)為該結(jié)論正日益受到社會公眾和專家學(xué)者的詰難。B16這是因為，2011年6月衛(wèi)生部簽發(fā)的551號文件《衛(wèi)生部辦公廳官員通報食品及食品添加劑中鄰苯二甲酸酯類物質(zhì)最大殘留量的函》規(guī)定塑化劑的最大殘留量為0.3㎎/㎏，衛(wèi)生部的這份文件中所規(guī)定的限量值是基于風(fēng)險評估的結(jié)果，B17可是，國家食品安全風(fēng)險評估中心的負(fù)責(zé)人卻認(rèn)為超過該文件規(guī)定最大殘留量近3倍的酒鬼酒，每天飲用1斤也不會對人健康帶來損害，這顯然與衛(wèi)生部之前所規(guī)定的限量值相矛盾。而據(jù)新浪網(wǎng)的一份題為《白酒塑化劑事件是否對你有影響》的調(diào)查，自國家食品安全風(fēng)險評估中心發(fā)布評估意見的3天之內(nèi)，就有近3萬人參與其中，對于四個選項：擔(dān)心影響健康，將逐漸戒酒并勸告身邊親友；無所謂，身體已經(jīng)被蘇丹紅、地溝油等練得百毒不侵；不受影響，而且中國是酒文化，飲酒量無法自己控制；相信權(quán)威部門，每天飲用白酒不超過1斤就沒問題。參與調(diào)查者投贊成票的比例分別是：54.7%、33.1%、 6.3%和5.9% ，B18也就是說，參與調(diào)查的社會公眾極為不信任國家食品安全風(fēng)險評估中心發(fā)布的評估意見。

（二）“不作為行為”中的合法性危機

在實踐中，其合法性危機還表現(xiàn)為不作為或遲延作為，對于一些其危害性在科學(xué)上存在爭議的食品沒有給出權(quán)威性的評估意見，對于一些事關(guān)社會公眾重大健康風(fēng)險的食品，則遲遲未實施風(fēng)險評估，由此所帶來的負(fù)面后果毋庸置疑。比如，對于轉(zhuǎn)基因食品安全的風(fēng)險評估，我國的食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問至今尚未作出科學(xué)的評估結(jié)論。然而，在科學(xué)界，對于轉(zhuǎn)基因食品安全的風(fēng)險，一直存在廣泛的爭議以及許多不確定性，諸如，它們對生命結(jié)構(gòu)改變后的連鎖反應(yīng)不確定；導(dǎo)致食物鏈潛在風(fēng)險不確定；污染、增殖、擴散及其清除途徑不確定等。B19可是，一些轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)企業(yè)基于巨大的商業(yè)利益考慮，一方面發(fā)布轉(zhuǎn)基因食品對人體不存在健康風(fēng)險的評估報告，另一方面則大量種植和銷售非法的轉(zhuǎn)基因作物和食品，對此，2011年4月28日的《每日經(jīng)濟新聞》、B204月29日的《華夏時報》、B21《經(jīng)濟觀察網(wǎng)》、B22《中國新聞網(wǎng)》B23以及《中國經(jīng)營網(wǎng)》B24等媒體作了詳細(xì)披露。這些媒體報道所揭問題著實讓社會公眾擔(dān)心，其中，有兩個問題值得深究：一是為農(nóng)業(yè)部抽檢不合格，從而遭到“封殺”的超級玉米品種，都是經(jīng)國家農(nóng)作物品種審定委員會審定通過的“合格”產(chǎn)品，比如，“登海605”、“登海662”等；二是在安全性未加以明確之前，違法的轉(zhuǎn)基因食物已進入多地多個品種的兒童食物，比如，惠氏“S-26愛兒素嬰兒配方豆粉”、 伊利“胡蘿卜營養(yǎng)米粉”、含有轉(zhuǎn)基因水稻Bt63成分的米飯等等。而這兩個問題都指向?qū)D(zhuǎn)基因作物或食品的風(fēng)險評估。換言之，如果對這些轉(zhuǎn)基因作物或食品，我國食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問在事先能作出客觀、中立的科學(xué)評估，就不會產(chǎn)生一系列可能侵害社會公眾及公共利益的后果。可是，我國食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問對之一直沉默不語。又如，在2008年9月三鹿問題奶粉全面披露之前的3個月，在國家質(zhì)檢總局食品生產(chǎn)監(jiān)督司網(wǎng)站上，就有消費者投訴嬰兒食用三鹿奶粉后患腎結(jié)石的情況。然而，食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問并沒有啟動對三鹿問題奶粉的風(fēng)險評估，因而無法確切掌握三鹿問題奶粉的社會危害性，也就沒有采取及時和有效的防范措施。等到衛(wèi)生部組織調(diào)查組對三鹿集團奶粉進行深入調(diào)查時，已經(jīng)是在9月中旬了，錯過了治理三鹿奶粉危機事件的關(guān)鍵3個月，這不僅在客觀上加速了三鹿奶粉集團的滅亡，也加重了對消費者的損害。B25再如，前述酒鬼酒，甚至是整個白酒行業(yè)中的塑化劑事件。由于在2011年5、6月間，我國臺灣地區(qū)發(fā)生因塑化劑而引發(fā)的重大食品安全危機，波及數(shù)百家廠商、千余項產(chǎn)品，島內(nèi)民眾更是一度談 “塑”色變，在這種背景下，2011年6月中國酒業(yè)協(xié)會因獲知白酒產(chǎn)品中含有塑化劑有關(guān)信息，要求相關(guān)企業(yè)查清白酒中的塑化劑產(chǎn)生來源，當(dāng)年12月又發(fā)布通知要求白酒企業(yè)進一步提高食品安全意識，2012年4月，協(xié)會再次強調(diào)嚴(yán)控白酒產(chǎn)品塑化劑含量。B26從理論上講，既然我國臺灣地區(qū)發(fā)生了塑化劑事件，而我國大陸的酒業(yè)協(xié)會也已經(jīng)反復(fù)強調(diào)查清和嚴(yán)控相關(guān)白酒企業(yè)中的塑化劑，那么我國的食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問應(yīng)當(dāng)有所作為，積極主動地對白酒的塑化劑安全限量進行風(fēng)險評估，然而，他們一直無所作為，直到2012年11月19日21世紀(jì)網(wǎng)進行相關(guān)報道之后，才匆匆發(fā)表意見。可是，社會公眾已經(jīng)對他們的意見持不信任態(tài)度。其他事關(guān)社會公眾重大健康風(fēng)險的食品，比如，食品中的反式脂肪酸、鎘的膳食暴露等，食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問至今也未給出明確的科學(xué)評估建議。

二、食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問合法性危機之原因分析

以上分析表明，我國食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問已經(jīng)陷入了合法性危機，那么他們陷入合法性危機的原因何在？縱觀在實踐中所暴露出的問題，筆者認(rèn)為可以歸納為以下幾方面。

（一）科學(xué)顧問缺乏科學(xué)上的卓越性

專家權(quán)威是一種建立在科學(xué)理性基礎(chǔ)上異于傳統(tǒng)強制性的知識話語權(quán)。B27正是由于缺乏科學(xué)上的卓越性，才使我國食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問權(quán)威的根基受到動搖，社會公眾難以信任他們能夠作出科學(xué)的風(fēng)險評估結(jié)論或者他們自身能夠?qū)ι鐣枨笞鞒龇e極的回應(yīng)。那么我國的食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問為何會缺乏科學(xué)上的卓越性？一些學(xué)者將其中的原因更多地歸咎于食品安全風(fēng)險問題在客觀上的復(fù)雜性和食品安全風(fēng)險評估科學(xué)自身的局限性。B28“任何參與為風(fēng)險決策提供信息的科學(xué)家都不會對事實的不確定性感到意外。認(rèn)識數(shù)據(jù)的局限性是基本的科學(xué)訓(xùn)練”。B29然而，筆者認(rèn)為，這一原因是包括歐盟及美國在內(nèi)的世界各國食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問都普遍存在的，而科學(xué)的食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問法律制度的一個重要目的就是盡可能化解這種因復(fù)雜性和局限性所帶來的難題，于是才對食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問的卓越性提出嚴(yán)格、甚至是苛刻的要求。由此，從法制建設(shè)角度而言，我們需要從我國現(xiàn)行的規(guī)范食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問的法律制度層面來分析導(dǎo)致他們?nèi)狈茖W(xué)上的卓越性的具體原因。

1.缺乏一整套嚴(yán)格和公正的程序制度來招聘和遴選最高水準(zhǔn)的科學(xué)專家組成食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問。對于我國食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問的成員的招聘和遴選程序及其所應(yīng)具備的專業(yè)水平，《食品安全法》及其實施條例、《食品安全風(fēng)險評估管理規(guī)定（試行）》都沒有規(guī)定。對于作為科學(xué)顧問組成部分的食品安全風(fēng)險評估專家委員會的專家的條件，《國家食品安全風(fēng)險評估專家委員會章程》第13條作了規(guī)定。其中，涉及專業(yè)水平的條件有三項：即從事專業(yè)技術(shù)工作，具有副高級以上專業(yè)職稱（副高級職稱者需具有博士學(xué)位），年齡在 65歲以下（院士除外），身體健康；具體從事食品安全風(fēng)險評估工作，或者從事與食品安全風(fēng)險評估相關(guān)的工作；業(yè)務(wù)水平突出，在國內(nèi)相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域具有較高的學(xué)術(shù)威望，或者具備豐富的工作經(jīng)驗。對于食品安全風(fēng)險評估中心的專家的條件，現(xiàn)有法律規(guī)范及衛(wèi)生部的規(guī)范性文件都沒有規(guī)定。而對于這些專家的招聘和遴選程序，也缺乏法律規(guī)范依據(jù)，這表明行政機關(guān)在遴選和聘請科學(xué)顧問的專家方面，實際上存在著非常大的自由裁量空間。例如，關(guān)于我國第一屆國家食品安全風(fēng)險評估專家委員會的成員組成，在衛(wèi)生部官方網(wǎng)頁上只能看到專家委員會的成立決定、擬入選以及最終確定入選名單的公示通知，對于專家的選擇標(biāo)準(zhǔn)、程序、方式等問題僅有一句話：即“第一屆風(fēng)險評估專家委員會是在有關(guān)部門、科研機構(gòu)和大專院校推薦的專家中，按照多學(xué)科組成、代表性和獨立評估等原則產(chǎn)生的，并向社會進行了公示”。 B30

2.缺乏嚴(yán)格的質(zhì)量保障程序來確?？茖W(xué)顧問所作出的風(fēng)險評估結(jié)論具有可靠性?；谑称钒踩L(fēng)險本身的復(fù)雜性以及科學(xué)顧問專家知識的局限性，為確?？茖W(xué)顧問所作出的評估結(jié)論經(jīng)得起同行專家和社會公眾的詰難和質(zhì)疑，就需要一整套嚴(yán)格的質(zhì)量保障程序來確?？茖W(xué)顧問的評估結(jié)論是權(quán)威和可靠的。對此，我國現(xiàn)行法律規(guī)范卻處于空白狀態(tài)。而在食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問法制比較發(fā)達的地區(qū)，則已建立比較完善的制度。例如，歐洲食品安全管理局的四階段質(zhì)量保障程序：一是自我評估：歐洲食品安全管理局的科學(xué)委員會使用自我審查的形式來確保持續(xù)性地遵循相同的步驟以實施每一次科學(xué)評估，比如，確保所有的科學(xué)數(shù)據(jù)被清楚地描述和參考、在規(guī)定的期限之內(nèi)達成共識等；二是內(nèi)部審查，歐洲食品安全管理局的一個內(nèi)部審查小組對經(jīng)自我評估程序的科學(xué)結(jié)論作第二次復(fù)查，該小組會提出修改建議；三是外部審查，歐洲食品安全管理局通過建立外部獨立的專家小組來對其內(nèi)部的質(zhì)量審查程序加以審查，外部專家小組會提出建議；四是質(zhì)量管理年度報告，歐洲食品安全管理將內(nèi)部和外部的審查建議匯編成質(zhì)量管理年度報告，該報告的作用是增強其工作程序的質(zhì)量，并在其官方網(wǎng)站上公布。

3.缺乏完整和高效的食品安全風(fēng)險信息和數(shù)據(jù)交換網(wǎng)絡(luò)體系來有效地支撐科學(xué)顧問開展高質(zhì)量的風(fēng)險評估工作。因為食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問不能在真空中從事食品安全風(fēng)險評估工作，需要大量精確的信息和專業(yè)化的科學(xué)知識與數(shù)據(jù)，所以在法律上需要安排一種確保科學(xué)顧問開展高質(zhì)量的風(fēng)險評估工作的支撐體系，也就是完整和高效的食品安全風(fēng)險信息和數(shù)據(jù)交換網(wǎng)絡(luò)體系。然而，對于這樣一種支撐體系，我國現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)范并沒有較為科學(xué)的規(guī)定。唯一的依據(jù)是《食品安全風(fēng)險評估管理規(guī)定（試行）》第8條和第4條的規(guī)定。根據(jù)第8條第1款的規(guī)定，食品安全風(fēng)險評估專家委員會無權(quán)收集需要評估的食品的風(fēng)險信息和數(shù)據(jù)，而是由衛(wèi)生部來提供，即衛(wèi)生部根據(jù)食品安全風(fēng)險評估的需要組織收集有關(guān)信息和資料?？墒?，衛(wèi)生部如何收集信息和資料呢？于是，根據(jù)第4條的規(guī)定，由衛(wèi)生部確定的食品安全風(fēng)險評估技術(shù)機構(gòu)負(fù)責(zé)承擔(dān)食品安全風(fēng)險評估相關(guān)科學(xué)數(shù)據(jù)、技術(shù)信息、檢驗結(jié)果的收集、處理、分析等任務(wù)。那么，其他國家行政機關(guān)又如何提供信息和數(shù)據(jù)呢？根據(jù)第8條第2款的規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)協(xié)助收集前款規(guī)定的食品安全風(fēng)險評估信息和資料。通過分析這些條款可以發(fā)現(xiàn)，目前支撐我國食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問開展高質(zhì)量的風(fēng)險評估的信息網(wǎng)絡(luò)體系是十分脆弱的。理由在于：一是將大量的食品安全風(fēng)險信息源排除在該體系之外。我國的現(xiàn)實情況是，主要的食品安全風(fēng)險評估信息和數(shù)據(jù)存在于食品生產(chǎn)和經(jīng)營企業(yè)、各類行業(yè)協(xié)會、以及農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。按照現(xiàn)行的網(wǎng)絡(luò)體系，這些最重要的食品安全風(fēng)險信息源卻被排除在外。二是雖然規(guī)定了國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)協(xié)助衛(wèi)生部收集信息，但這些部門到底有哪些？通過什么途徑協(xié)助、不協(xié)助的法律后果是什么，協(xié)助的期限是多少等問題，則沒有規(guī)定。三是雖然規(guī)定了由衛(wèi)生部確定的食品安全風(fēng)險評估技術(shù)機構(gòu)負(fù)責(zé)承擔(dān)食品安全風(fēng)險評估相關(guān)科學(xué)數(shù)據(jù)和技術(shù)信息的收集，但現(xiàn)行的食品安全風(fēng)險評估技術(shù)機構(gòu)在人員、編制、經(jīng)費等方面都存在不足，比如，它只是一個事業(yè)單位，只有總共200多個編制，目前全國只有一家等。至于它如何與中央和地方其他相關(guān)食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)溝通和聯(lián)絡(luò)，如何獲得這些機關(guān)的協(xié)助等重要問題，現(xiàn)行法律都沒有規(guī)定。

（二）科學(xué)顧問缺乏科學(xué)上的獨立性

專家的本質(zhì)特點是價值中立，以確保專家能夠忠實于公共利益，在不受外部影響的情況下來實施食品安全風(fēng)險評估的獨立性制度，是實現(xiàn)其科學(xué)上的卓越性的最重要手段，同時，也是贏得社會公眾和其他同行信任的重要因素?！妒称钒踩L(fēng)險評估管理規(guī)定（試行）》第6條規(guī)定：“國家食品安全風(fēng)險評估專家委員會依據(jù)本規(guī)定及國家食品安全風(fēng)險評估專家委員會章程獨立進行風(fēng)險評估，保證風(fēng)險評估結(jié)果的科學(xué)、客觀和公正。任何部門不得干預(yù)國家食品安全風(fēng)險評估專家委員會和食品安全風(fēng)險評估技術(shù)機構(gòu)承擔(dān)的風(fēng)險評估相關(guān)工作?！薄秶沂称钒踩L(fēng)險評估專家委員會章程》第19條規(guī)定：“專家委員會根據(jù)衛(wèi)生部下達的風(fēng)險評估任務(wù)，按照相應(yīng)程序獨立開展風(fēng)險評估工作?！庇纱丝梢?，我國有關(guān)食品安全風(fēng)險評估的法律規(guī)范及其他規(guī)范性文件已經(jīng)明確了專家獨立、客觀、公正地進行風(fēng)險評估的基本原則，然而，這些原則性的規(guī)定根本無法為食品安全風(fēng)險評估工作的獨立開展提供強有力的和可以操作的保障。在現(xiàn)實中，缺乏獨立性保障的食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問的成員，既可能被政府潛在的權(quán)力運行規(guī)則所牽制，成為“傀儡”專家，也有可能成為利益集團的代言人，成為被管制者借以捕獲管制者的工具。B31具體而言，我國食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問存在依附性的情形主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

1. 對行政機關(guān)的依附。雖然《食品安全風(fēng)險評估管理規(guī)定（試行）》第6條規(guī)定食品安全風(fēng)險評估專家委員會獨立實施風(fēng)險評估，但令人感到困惑的是，該管理規(guī)定的其他諸多條款卻讓食品安全風(fēng)險評估專家委員會嚴(yán)重依附于行政機關(guān)。比如，第7條規(guī)定，國家食品安全風(fēng)險評估專家委員會開展食品安全風(fēng)險評估任務(wù)的來源由衛(wèi)生部下達；第10條規(guī)定，對于國家食品安全風(fēng)險評估計劃和優(yōu)先評估項目的確定，由衛(wèi)生部決定；第12條第1款規(guī)定，對于根據(jù)衛(wèi)生部下達的評估任務(wù)，國家食品安全風(fēng)險評估專家委員會提出風(fēng)險評估實施方案，需要報衛(wèi)生部備案；第12條第2款規(guī)定，對于在實施風(fēng)險評估過程中，需要進一步補充信息和數(shù)據(jù)的，國家食品安全風(fēng)險評估專家委員會需要向衛(wèi)生部提出數(shù)據(jù)和信息采集方案的建議。而第15條和第18條甚至進一步規(guī)定，對于風(fēng)險評估的結(jié)果和報告，國家食品安全風(fēng)險評估專家委員會應(yīng)當(dāng)及時向衛(wèi)生部報告；對于食品安全風(fēng)險評估結(jié)果的公布，則由衛(wèi)生部依法向社會公布。顯然，這些條款嚴(yán)重削弱了食品安全風(fēng)險評估專家委員會的獨立性。而從實踐中來看，以第一屆國家食品安全風(fēng)險評估專家委員會的組成情況為例，進行評估的42名委員絕大多數(shù)都來自國家部委的下屬機構(gòu)，委員會委員由衛(wèi)生部選聘，分別來自于各有關(guān)醫(yī)藥院校、科研單位、藥檢部門及醫(yī)院各不同專業(yè)。B32至于我國科學(xué)顧問的另一組成部分——食品安全風(fēng)險評估中心，則直接屬于事業(yè)單位，受國家行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。因為國家食品安全風(fēng)險評估中心建立了理事會，是食品安全風(fēng)險評估中心的決策監(jiān)督機構(gòu)，負(fù)責(zé)中心的發(fā)展規(guī)劃、財務(wù)預(yù)決算、重大事務(wù)、章程擬訂和修訂等事項，按照有關(guān)規(guī)定履行人事等方面的管理職責(zé)，并監(jiān)督食品安全風(fēng)險評估中心的運行。而衛(wèi)生部是食品安全風(fēng)險評估中心理事長單位，國務(wù)院食品安全辦、農(nóng)業(yè)部為副理事長單位，工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管局等部門為理事單位。雖然從理論上而言，讓食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問依附行政機關(guān)的初衷正是為了科學(xué)決策，但是行政機關(guān)的決策思維和使命與科學(xué)顧問的工作思維和使命并不一致，有時，甚至完全相反。面對強大的行政權(quán)力，科學(xué)顧問往往喪失獨立性，他們被稱作“御用專家”，科學(xué)也就變成了政治的工具。

2.缺乏保障科學(xué)顧問忠實于公共利益和客觀地科學(xué)事實的具體制度。盡管《食品安全風(fēng)險評估管理規(guī)定（試行）》第7、10、12條等條款使得食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問依附于行政機關(guān)，但這并不必然導(dǎo)致科學(xué)顧問一定不能忠實于科學(xué)事實，可是，如果缺乏保障科學(xué)顧問忠實于科學(xué)事實的具體制度，那么則根本無法實現(xiàn)客觀、公正和獨立。這是因為，食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問成員的中立性本身只是一個假設(shè)，他們具有經(jīng)濟人動機，“經(jīng)濟人”或“理性人”的基本行為動機是獲利，追求的是個人效用、利潤的最大化，這種在評估過程中的自利取向往往會埋下?lián)p害他人及公眾利益的禍根。B33依據(jù)公共理論選擇邏輯，由于專家行為的靈活性以及自利動機的強烈刺激，當(dāng)決策結(jié)果與專家個體利益或價值偏好具有聯(lián)系時，他們的行為實際上也是盡可能地利用自己的一切資源去獲取自身效用的最大化，而不是其聲稱的最大限度地增進公共利益。B34然而，對于此類保障科學(xué)顧問忠實于科學(xué)事實和公共利益的制度，我國現(xiàn)行的法律規(guī)范沒有規(guī)定。雖然《國家食品安全風(fēng)險評估專家委員會章程》在第15條B35和第17條第（四）項B36有所規(guī)定，但是這些規(guī)定極為原則，缺乏可操作性，比如，如何認(rèn)定“可能與自身利益相關(guān)的風(fēng)險評估工作”中的“利益”，由誰來認(rèn)定，以及通過何種程序認(rèn)定等，都沒有規(guī)定。

（三）科學(xué)顧問的活動缺乏公開透明性

我國食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問的評估結(jié)論若要獲得社會公眾和同行專家的信任與支持，還需要遵循公開和透明的法律規(guī)則。這是因為，如果他們的活動是不為公眾所知的或者在很大程度上不為公眾所知，公眾難以監(jiān)督他們的行為，對其信任自然會大打折扣。這正如有學(xué)者所指出的：“通過公開的決策程序，將使原本黑盒子式的政策形成過程處于大眾輿論監(jiān)督的陽光下，降低了行政官僚圖利自我或他人的可能，強化了責(zé)任監(jiān)督機制，增進了民眾對于政府的信賴”。B37盡管這一觀點主要針對行政機關(guān)而言，然而同樣適用于我國食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問的行為?？墒?，現(xiàn)行的關(guān)于食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問的法律規(guī)范對此僅作了極為有限的規(guī)定，即《食品安全風(fēng)險評估管理規(guī)定（試行）》第18條規(guī)定， 衛(wèi)生部應(yīng)當(dāng)依法向社會公布食品安全風(fēng)險評估結(jié)果。此外，通過對食品安全風(fēng)險評估中心網(wǎng)站公開的僅有的3份食品安全風(fēng)險評估報告——《食品中丙烯酰胺的危險性評估》、《中國食鹽加碘和居民碘營養(yǎng)狀況的風(fēng)險評估》、《蘇丹紅危險性評估報告》——的分析和梳理可以發(fā)現(xiàn)，對于每一項食品安全風(fēng)險評估科學(xué)建議的目標(biāo)和適用范圍的信息，參與食品安全風(fēng)險評估的專家名單（除《中國食鹽加碘和居民碘營養(yǎng)狀況的風(fēng)險評估》注明了專家組和工作組名單外），評估的議程和時間，關(guān)于科學(xué)建議的會議紀(jì)要、少數(shù)派成員的意見，這些科學(xué)建議被拒絕或修改的理由等信息均未涉及，也沒有公開；對于某一食品安全風(fēng)險作出評估建議時，所使用的任何既定的指南、數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、默認(rèn)假設(shè)、決定標(biāo)準(zhǔn)以及對于任何偏離既定規(guī)定的做法的理由等信息，用以識別相關(guān)數(shù)據(jù)和其他信息的方法，作出科學(xué)建議所依據(jù)的數(shù)據(jù)來源信息，適用或排除某些數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)的信息等公開較少且不全面和完整；對于作出科學(xué)建議時所涉及的不確定性和差異性的信息以及對其進行解釋說明的信息等并未一同公開。顯然，我國食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問的行為依然主要是黑盒子式活動，離全過程的透明和公開還有非常遙遠的距離。

三、克服食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問合法性危機之食品安全法制度

以上對我國食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問合法性危機突出表現(xiàn)及其原因的分析，其實揭示了我國《食品安全法》以及其他規(guī)范科學(xué)顧問的相關(guān)法律規(guī)范，既沒有考慮對科學(xué)顧問的中立性、權(quán)威性、透明性的訴求，也沒有關(guān)注科學(xué)顧問的專家知識可能被濫用的機制，其結(jié)果將可能是：專家角色的“空洞化”和“符號化”與專家知識濫用同時存在，B38科學(xué)顧問作出的科學(xué)建議及科學(xué)績效也會陷入民眾的不信任之中。然而，來自歐盟和美國等食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問法制比較發(fā)達地區(qū)的理論與實踐的經(jīng)驗告訴我們，擔(dān)負(fù)提供食品安全風(fēng)險評估科學(xué)建議職責(zé)的科學(xué)顧問若要獲得其他政府機構(gòu)以及公眾的信任，食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問的法律制度的設(shè)計者至少會遇到這樣一些難題：如何確保他們所提供的評估建議具有科學(xué)上的卓越性？如何確保他們是在一種忠實于公共利益的獨立的狀態(tài)下作出評估意見，或者如何克服他們在經(jīng)濟利益上存在的或明或暗的偏見并防止行政機關(guān)和其他組織的干涉？如何讓他們在透明和公開的條件下提供科學(xué)意見？B39這些問題恰恰是目前困擾我國食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問的制度設(shè)計者的難題，也是我國科學(xué)顧問出現(xiàn)合法性危機的原因。由此，筆者在適當(dāng)借鑒和合理改造發(fā)達國家地區(qū)的法制經(jīng)驗基礎(chǔ)之上，B40提出克服我國食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問合法性危機之具體的食品安全法制度。

1.設(shè)計公正和科學(xué)的食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問成員的遴選制度。公正和科學(xué)的遴選制度是確?？茖W(xué)顧問能夠作出高質(zhì)量的風(fēng)險評估報告，并獲得公眾和同行專家信任的基礎(chǔ)性制度。對于這項制度，我國現(xiàn)行法律規(guī)定得相當(dāng)不足，一些關(guān)鍵的環(huán)節(jié)缺失。筆者認(rèn)為，一項完整的公正和科學(xué)遴選的制度至少應(yīng)當(dāng)包括四個環(huán)節(jié)：一是適格的候選人的評價標(biāo)準(zhǔn)。對此，《國家食品安全風(fēng)險評估專家委員會章程》第13條規(guī)定了3項，筆者認(rèn)為，這3項標(biāo)準(zhǔn)是不夠的，還需要加上兩項：即具有跨學(xué)科的，最好是國際化背景的專業(yè)經(jīng)驗，以及具有嫻熟的食品安全風(fēng)險評估信息的溝通技巧。二是遴選程序。對此，我國現(xiàn)行法律規(guī)范沒有明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，它應(yīng)當(dāng)包括五個階段：（1）衛(wèi)生部運用多種媒體和新聞手段，向全國范圍內(nèi)發(fā)布遴選科學(xué)顧問成員的公告。（2）衛(wèi)生部組織專家對申請人申請的有效性進行形式上的審查。（3）衛(wèi)生部組織專家對適格的候選人進行實質(zhì)上的評價。（4）衛(wèi)生部確定最佳候選人的入圍名單。（5）衛(wèi)生部從入圍名單中任命候選人。三是科學(xué)顧問成員的更新程序。對此，《國家食品安全風(fēng)險評估專家委員會章程》第17條規(guī)定了專家委員會委員資格終止的情形，第18條簡單規(guī)定了專家委員會委員每屆任期為五年。筆者認(rèn)為，這里至少需要規(guī)定：更新成員的情形，比如辭退、辭職或任期屆滿；需要履行的更新程序，比如，食品安全風(fēng)險評估專家委員會主任向衛(wèi)生部提出建議，衛(wèi)生部根據(jù)遴選程序選擇新成員等步驟。四是與遴選相關(guān)的候選人的身份信息的保障。筆者認(rèn)為，這一點對于確保有足夠優(yōu)秀的候選人來參加遴選程序非常重要，因而需要作出規(guī)定，比如，有權(quán)獲得這些候選人身份信息的主體，主體需要遵守的法定義務(wù)等。對于這四個環(huán)節(jié)，筆者建議衛(wèi)生部或者食品安全風(fēng)險評估專家委員會通過發(fā)布規(guī)范性文件的方式來加以規(guī)范。就像歐洲食品安全管理局通過兩個內(nèi)部指引——《關(guān)于協(xié)助食品安全管理局的科學(xué)工作的科學(xué)委員會、科學(xué)小組和外部專家的成員的選擇決定》B41與《關(guān)于科學(xué)委員會、科學(xué)小組以及它們的工作團體的建立和運作決定》B42——來法制化那樣。

2.設(shè)計廣泛而有效地支撐科學(xué)顧問開展風(fēng)險評估工作的網(wǎng)絡(luò)體系，或者各類合作性制度。此類制度類似于科學(xué)顧問安放在全國各地的手足或耳目，幫助其快速和高質(zhì)量地實施風(fēng)險評估。筆者認(rèn)為，未來的法律制度設(shè)計至少應(yīng)當(dāng)包括以下合作性制度：一是建立利害關(guān)系人B43協(xié)商平臺來開展合作。衛(wèi)生部自身或者委托食品安全風(fēng)險評估中心實施該項合作制度。這項制度是食品安全風(fēng)險評估中心與各類利益團體進行合作的主要制度安排。衛(wèi)生部應(yīng)當(dāng)通過一項指南，詳細(xì)規(guī)定食品安全風(fēng)險評估中心與各類利益團體之間合作的具體制度。比如，該平臺的職責(zé)與任務(wù)、平臺的構(gòu)成、平臺的主席、平臺的會議制度與工作方法和資金等內(nèi)容。二是建立食品安全風(fēng)險評估咨詢平臺來實施合作。咨詢平臺是國家食品安全風(fēng)險評估中心與地方行政機關(guān)之間開展合作的關(guān)鍵性制度，以實現(xiàn)兩者之間的食品安全風(fēng)險信息和數(shù)據(jù)的共享。筆者認(rèn)為，衛(wèi)生部可以在衛(wèi)生行政系統(tǒng)內(nèi)建立食品安全風(fēng)險評估咨詢平臺，并通過指南的方式規(guī)定咨詢平臺的各項制度，比如，咨詢平臺的成員構(gòu)成、出席會議規(guī)則、獨立性、保密性、透明性、秘書、會議的召集、議程、法定人數(shù)與投票、結(jié)束爭議、書面程序、解釋與會議所使用的語言、工作小組、會議記錄和文件的發(fā)送以及補助等。三是建立食品安全風(fēng)險評估各類網(wǎng)絡(luò)聯(lián)絡(luò)點來實施合作。網(wǎng)絡(luò)聯(lián)絡(luò)點可以視為咨詢平臺的有機組成部分，因為咨詢平臺的成員是借助于網(wǎng)絡(luò)聯(lián)絡(luò)點來開展具體的任務(wù)。它的主要使命是就與食品安全風(fēng)險評估相關(guān)的科學(xué)事項來支持咨詢平臺的工作，從而支撐國家食品安全風(fēng)險評估中心工作。網(wǎng)絡(luò)聯(lián)絡(luò)點可以設(shè)在全國的各類研究機構(gòu)、大學(xué)、食品生產(chǎn)和經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的衛(wèi)生所等，使觸角能夠延伸到非常廣泛的領(lǐng)域。衛(wèi)生部也應(yīng)當(dāng)通過內(nèi)部指南的方式來規(guī)定網(wǎng)絡(luò)聯(lián)絡(luò)點與咨詢平臺開展合作的制度，比如成員構(gòu)成、主要使命、經(jīng)費來源、會議制度等。

3.設(shè)計精密和完整的利益聲明規(guī)則，確?？茖W(xué)顧問成員嚴(yán)格依據(jù)公共利益來實施風(fēng)險評估，不受其他組織的利益和意志的影響。筆者認(rèn)為，如要較為有效地實現(xiàn)獨立性原則，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)和完整的利益聲明規(guī)則，即應(yīng)當(dāng)通過法律規(guī)則的方式規(guī)定，科學(xué)顧問的成員在從事食品安全風(fēng)險評估活動時承諾與該活動不存在直接或間接的利害關(guān)系。對于我國科學(xué)顧問的制度設(shè)計者而言，利益聲明規(guī)則可能顯得陌生，對于它的功能或許持懷疑態(tài)度，然而，從歐洲食品安全管理局的經(jīng)驗來看，利益聲明規(guī)定對于確?？茖W(xué)顧問成員的獨立性以及獲得社會公眾和其他國家行政機關(guān)的信任非常有效。對此，歐盟《統(tǒng)一食品安全法》第37條首先規(guī)定了兩種類型的利益聲明，即利益的年度聲明和利益的特別聲明。該法規(guī)定，歐洲食品安全局的管理委員會、咨詢論壇的成員和執(zhí)行主任應(yīng)當(dāng)制作一份承諾宣言和一份利益宣言，以表明不存在違反他們獨立性的直接或間接利益，這些申報應(yīng)當(dāng)每年以書面形式作出?？茖W(xué)委員會和科學(xué)小組的成員應(yīng)當(dāng)制作一份承諾宣言和一份利益宣言，以表明不存在違反他們獨立性的直接或間接利益，這些申報應(yīng)當(dāng)每年以書面形式作出。管理委員會成員、執(zhí)行主任、咨詢平臺成員、科學(xué)委員會和科學(xué)小組的成員以及參與工作小組的外部專家，在每次會議時都應(yīng)當(dāng)聲明不存在任何與議程項目有關(guān)而影響其獨立性的利益存在。而《關(guān)于利益聲明的獨立和科學(xué)決策規(guī)則》B44等指南則進一步具體化了歐盟《統(tǒng)一食品安全法》第37條的內(nèi)容。這些指南不僅增加一種利益的聲明類型，即利益的口頭聲明——是對利益的年度聲明和利益的特別聲明的補充，在每一次會議開始之前，歐洲食品安全局的成員應(yīng)當(dāng)口頭聲明可能損害其獨立性且與相關(guān)會議議題有關(guān)，但尚未在利益的年度聲明和利益的特定聲明中加以聲明的利益事項。此外，歐洲食品安全局對利益聲明的諸多相關(guān)事項還進行了明確規(guī)定，比如，對所涉及的關(guān)鍵術(shù)語，像利益、利益沖突、經(jīng)濟利益、研究經(jīng)費、相關(guān)利益，作了較為詳細(xì)的界定；規(guī)定了利益聲明和評估的原則；規(guī)定了三種類型的利益聲明中所需要聲明的利益類型；規(guī)定了如何對三種類型的利益進行審查；規(guī)定了對成員個人資料的保護等等。筆者認(rèn)為，我國可能并不需要完全照搬歐洲食品安全管理局的這些利益聲明規(guī)則，但不能忽視這些規(guī)定的功能，即旨在通過實施具有可操作性的利益聲明規(guī)則來保證歐洲食品安全局的成員能夠忠實于公共利益，避免受其他組織的不良影響，從而獨立實施風(fēng)險評估。由此，適當(dāng)借鑒其中的一些利益聲明規(guī)則類型，比如年度利益聲明和口頭利益聲明，對于確保我國食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問的獨立性是十分有益的。

4.設(shè)計合理和全面的食品安全風(fēng)險評估活動公開和透明的制度。如前所述，現(xiàn)行的食品安全風(fēng)險評估公開制度僅僅是結(jié)果公開，而且由衛(wèi)生部來公開，作為具體作出風(fēng)險評估的科學(xué)顧問無權(quán)自行公開。筆者認(rèn)為，這種公開制度顯然無法滿足社會公眾和同行專家的知情權(quán)，也難以獲得他們的信任和支持，我們需要一項合理和全面的食品安全風(fēng)險評估活動公開和透明的制度。該項制度的內(nèi)容至少包括四個方面：一是首先要取消由衛(wèi)生部統(tǒng)一來公開食品安全風(fēng)險評估信息的做法，科學(xué)顧問有權(quán)在遵守相關(guān)保密規(guī)定的前提下，自行公開食品安全風(fēng)險評估信息。二是確立衛(wèi)生部和科學(xué)顧問公開信息的原則，即全過程都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)透明性，而不僅僅是最終的科學(xué)建議或結(jié)論應(yīng)當(dāng)向社會公開；透明和公開的信息具有可理解性（特別是能夠為社會公眾所理解）和可復(fù)制性，從而能讓其他專家來驗證。三是規(guī)定需要重點公開的事項，比如，每一項食品安全風(fēng)險評估結(jié)果的目標(biāo)和適用范圍的信息，具體而言，該評估結(jié)果的背景以及需要回答的問題；評估結(jié)果所針對的對象和范圍，包括被評估的活動、事項或危害， 被暴露的人群，對評估范圍加以限制的理由等。又如，對某一事項作出評估結(jié)果時，所使用的任何既定的指南、數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、默認(rèn)假設(shè)、決定標(biāo)準(zhǔn)以及對于任何偏離既定規(guī)定的做法的理由等信息。再如，用以識別相關(guān)數(shù)據(jù)和其他信息，包括文獻調(diào)查的范圍和標(biāo)準(zhǔn)的方法，科學(xué)顧問的議程和時間，關(guān)于評估結(jié)果的會議紀(jì)要、少數(shù)派成員的意見等等。四是要對公開性與保密性之間的關(guān)系加以規(guī)范化。這首先需要明確公開和透明是基本原則，而保密是例外?？茖W(xué)顧問所從事的風(fēng)險評估活動的信息應(yīng)當(dāng)最大限度地公開或讓公眾獲得，而只有在具有正當(dāng)?shù)姆ǘɡ碛汕闆r下，最小數(shù)量的信息才能被保密。其次，即使對于依法應(yīng)當(dāng)保密的信息，如果為了保障社會公眾健康的需要，該類信息也應(yīng)當(dāng)公開，保密的要求將被解除，社會公眾有權(quán)及時獲得該類信息。再次，規(guī)定某一信息是否應(yīng)當(dāng)保密時所需要考慮的因素：比如，公開是否會給個體或公司帶來經(jīng)濟損失或不正當(dāng)?shù)内A利；公開是否會嚴(yán)重干擾科學(xué)顧問的活動；公開是否會違反現(xiàn)行有效的法律等。最后，要規(guī)定保密的方式，比如，科學(xué)顧問的成員應(yīng)當(dāng)簽署一份書面聲明以表明遵守保密的義務(wù)，并且，這種義務(wù)一直持續(xù)到其職責(zé)的終止。

應(yīng)當(dāng)指出，以上四項制度是克服我國食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問合法性危機的主要制度，其他制度，比如，類似于歐洲食品安全管理局的風(fēng)險評估質(zhì)量評估制度、科學(xué)顧問的經(jīng)費保障制度、科學(xué)顧問的集體決策且成員之間享有平等發(fā)言權(quán)制度等，都能在一定程度上發(fā)揮相應(yīng)的功能?？梢哉f，通過這些制度的有效運作，我國的食品安全風(fēng)險評估科學(xué)顧問將走出合法性危機，從而獲得社會公眾和同行專家的高度信任，也能為食品安全風(fēng)險管理決策提供充分的科學(xué)保障。

The Legitimate Crisis of Science Advisers of Risk Assessment

for Food Safety and Its Overcome in China

QI Jian-gang YI Jun

Abstract： The legitimate crisis of scientific advisers of risk assessment for food safety in China arises from both their “action” and “inaction”， particularly because the public distrust their risk assessment conclusions. The cause lies in the absence of excellence and independence of scientific advisers and the lack of transparency in their activities. In order to overcome the legitimate crisis， it is suggested to design a fair and scientific election system to select members of science advisors， to establish extensive and effective network system to support risk assessment， to formulate accurate and comprehensive rules on declaration of interest， and to adopt a reasonable and comprehensive system open to public of risk assessment for food safety.

Key words：food safety risk assessment science adviser legitimate crisis