◆王文波

一、稅收征管質(zhì)量考核（評(píng)價(jià)）的沿革和面臨的問(wèn)題

稅收征管質(zhì)量評(píng)價(jià)是對(duì)納稅人納稅遵從狀況和稅務(wù)機(jī)關(guān)服務(wù)水平、執(zhí)法能力的全面反映。目前我國(guó)稅收征管改革的目標(biāo)取向已經(jīng)由單純追求稅收收入轉(zhuǎn)為在確保收入的前提下提高征管質(zhì)量和征管效率。而隨著全社會(huì)法律意識(shí)的不斷提高，納稅人強(qiáng)烈要求行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提高行政效率。在這種情況下，建立科學(xué)、合理、公平的征管質(zhì)量評(píng)價(jià)制度，以準(zhǔn)確衡量并有效促進(jìn)稅收征管質(zhì)量和征管效率的提高，是一個(gè)迫切需要解決的課題。

1994年稅收征管改革以后，稅收征管績(jī)效考核工作走過(guò)了從平均主義思想下的賞罰調(diào)劑、德能勤績(jī)的評(píng)價(jià)向量化考核、目標(biāo)考核不斷演進(jìn)的歷程。1999年國(guó)家稅務(wù)總局出臺(tái)了《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于開(kāi)展征管質(zhì)量考核工作的通知》，其中規(guī)定征管質(zhì)量用登記率、申報(bào)率、入庫(kù)率、滯納金加收率、欠稅增減率、立案率、申報(bào)準(zhǔn)確率、結(jié)案率、處罰率、復(fù)議變更率10個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量。2000年，出臺(tái)的《稅收征管質(zhì)量考核暫行辦法》保留了其中的7條作為考核指標(biāo)，立案、結(jié)案率和復(fù)議變更率被刪除。2003年起開(kāi)始執(zhí)行《稅收征管質(zhì)量考核辦法》，辦法中規(guī)定以登記率、申報(bào)率、入庫(kù)率、滯納金加收、率欠稅率和處罰率作為評(píng)估的指標(biāo)，2003年6月,國(guó)家稅務(wù)總局修訂印發(fā)了《稅收征管質(zhì)量考核辦法》,改按登記率、申報(bào)率、入庫(kù)率、滯納金加收率、欠稅增減率和處罰率即征管“六率”考核稅收征管質(zhì)量。

以往這些以績(jī)效考核為主要方式的評(píng)價(jià)機(jī)制在管理理念、機(jī)制設(shè)計(jì)、具體運(yùn)作等方面都存在一些問(wèn)題，并已經(jīng)成為稅收征管發(fā)展的制約因素，具體表現(xiàn)為：考核指標(biāo)設(shè)計(jì)落后，指標(biāo)過(guò)少無(wú)法形成體系，不能全面準(zhǔn)確地反映稅收征管的實(shí)際狀況；混淆納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)的義務(wù)和責(zé)任，將應(yīng)由納稅人擔(dān)責(zé)的“申報(bào)率”、“虧損率”簡(jiǎn)單考核稅務(wù)機(jī)關(guān)，造成基層數(shù)據(jù)造假和強(qiáng)制納稅人修改申報(bào)表等后果；忽視稅務(wù)機(jī)關(guān)的自我評(píng)價(jià)，更缺乏社會(huì)、公眾對(duì)稅收征管工作的管理與控制；征管質(zhì)量評(píng)價(jià)從內(nèi)容到形式都不規(guī)范，存在很大的隨意性，因而評(píng)價(jià)結(jié)果很難做到客觀公正，甚至完全流于形式等。再?gòu)睦碚撗芯縼?lái)看，我國(guó)現(xiàn)階段有關(guān)稅收征管質(zhì)量評(píng)價(jià)理論的研究，明顯滯后于稅收理論、稅收信息化和征管改革實(shí)踐，征管質(zhì)量評(píng)價(jià)迫切需要理論指導(dǎo)。

進(jìn)入二十一世紀(jì)以來(lái)，針對(duì)稅源管理面臨的新形勢(shì)和新問(wèn)題，總局提出了信息管稅的新思路，并研究提出了以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，開(kāi)展稅源專(zhuān)業(yè)化管理的指導(dǎo)意見(jiàn)。這些新的工作要求，迫切需要我們的稅收征管質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制與其相適應(yīng)，從而真實(shí)、準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)稅收征管改革帶來(lái)的變化，評(píng)價(jià)我們的稅收征管工作中的成績(jī)、不足以及改進(jìn)的問(wèn)題，尤其是要能客觀評(píng)價(jià)納稅人自我遵從狀況和稅務(wù)機(jī)關(guān)征管工作主觀努力帶來(lái)的績(jī)效變化。我們可以形象地將征管質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制形容為稅務(wù)部門(mén)的“體檢表”。這張?bào)w檢表，能夠客觀真實(shí)地反映一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門(mén)稅收征管工作的實(shí)際情況，能夠科學(xué)評(píng)價(jià)各地稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收征管的主觀努力程度，形成指導(dǎo)各地稅務(wù)機(jī)關(guān)強(qiáng)化稅收征管工作的“指揮棒”。因此，與時(shí)俱進(jìn)的征管質(zhì)量評(píng)價(jià)體系具有非常重要的戰(zhàn)略意義。

二、現(xiàn)代化稅收征管質(zhì)量評(píng)價(jià)體系的架構(gòu)設(shè)計(jì)

（一）構(gòu)建現(xiàn)代化稅收征管質(zhì)量評(píng)價(jià)體系的原則

構(gòu)建一個(gè)科學(xué)的現(xiàn)代化稅收征管質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，需要從稅收征管工作的定位入手，以稅務(wù)部門(mén)的發(fā)展戰(zhàn)略為指導(dǎo)，設(shè)計(jì)統(tǒng)一關(guān)聯(lián)、方向一致、全面覆蓋、關(guān)鍵突出的征管質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)鏈。

首先，稅收征管的價(jià)值定位。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)稅收征管的價(jià)值定位更多的應(yīng)該是公共服務(wù)的提供，提升稅收遵從度，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供穩(wěn)定的稅源保障。其工作的著力點(diǎn)應(yīng)該是提升社會(huì)和公民需求的滿(mǎn)足以及稅務(wù)機(jī)關(guān)管理征納遵從行為的能力。

其次，總局近年來(lái)提出了以“兩個(gè)提高、兩個(gè)降低”（提高稅法遵從度、提高納稅人滿(mǎn)意度、降低稅收流失率、降低征納成本）為目標(biāo)的現(xiàn)代化征管體系，規(guī)劃了在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)稅收征管的美好愿景。國(guó)家稅務(wù)總局宋蘭副局長(zhǎng)在2012年全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)深化稅收征管改革工作會(huì)議上提出“要完善稅收征管質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制，要圍繞‘兩提高、兩降低’的目標(biāo)，探索建立包含稅法遵從度、納稅人滿(mǎn)意度、稅收流失率、征納成本等在內(nèi)的稅收征管質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，客觀評(píng)價(jià)稅收征管工作成效和納稅人稅法遵從程度”，已經(jīng)對(duì)征管質(zhì)量評(píng)價(jià)辦法提出了比較明確的要求。

綜上所述，為構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代化稅收征管形勢(shì)的征管質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，我們需要把握以下幾個(gè)原則：

第一，將考核改為評(píng)價(jià)?？己耸沁\(yùn)用特定的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)對(duì)過(guò)去的行為進(jìn)行評(píng)定，考核結(jié)果往往與利益深度掛鉤，相對(duì)剛性。而評(píng)價(jià)是對(duì)對(duì)象判斷的過(guò)程，是一個(gè)綜合計(jì)算、觀察和咨詢(xún)等方法的復(fù)合分析過(guò)程。評(píng)價(jià)不一定設(shè)定特定的標(biāo)準(zhǔn)，有些評(píng)價(jià)的事物不一定能量化，評(píng)價(jià)的結(jié)果主要用來(lái)分析和指導(dǎo)工作，結(jié)果的運(yùn)用相對(duì)綜合和柔性。

第二，將稅收征管工作作為整體進(jìn)行評(píng)價(jià)。要把稅收遵從度、納稅人滿(mǎn)意度、稅收流失率以及征納成本共同納入稅收征管質(zhì)量評(píng)價(jià)的整體內(nèi)容。稅收遵從度以及納稅人滿(mǎn)意度互為補(bǔ)充，是稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收征管的內(nèi)在要求和外在表現(xiàn)，稅收流失率是稅收征管的客觀效果，征納成本反映稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人的投入產(chǎn)出，四個(gè)類(lèi)別分別從內(nèi)部、外部、成本、效果方面進(jìn)行全面的衡量與分析，為稅務(wù)機(jī)關(guān)改進(jìn)完善征管工作提供科學(xué)有效的衡量標(biāo)尺。

第三，對(duì)征管工作效能以及征管流程規(guī)范的評(píng)價(jià)應(yīng)該成為稅收征管績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵。2014年全國(guó)稅收工作會(huì)議召開(kāi)以后，新的稅收征管模式和工作任務(wù)都對(duì)我們的機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作程序提出了新的要求，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，全面提高稅務(wù)部門(mén)工作效率，是當(dāng)前和今后的一項(xiàng)重要工作。通過(guò)對(duì)稅收征管關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵業(yè)務(wù)的征管工作效能以及工作流程進(jìn)行評(píng)價(jià)，在橫向上與同級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)比較、在縱向上與本單位歷年來(lái)的結(jié)果進(jìn)行比較，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)自身的征管能力，進(jìn)行周期性的全面體檢，有利于為征管質(zhì)量績(jī)效的持續(xù)改進(jìn)提供一個(gè)科學(xué)客觀的參照值，也是促進(jìn)我們各項(xiàng)稅收工作程序的簡(jiǎn)化和工作效率提高的標(biāo)尺。

第四，建立適應(yīng)評(píng)價(jià)工作需要的多種評(píng)價(jià)方式。對(duì)稅法遵從的評(píng)價(jià)主要采取能量化的手段，科學(xué)設(shè)計(jì)稅法遵從度的衡量指標(biāo)，建立有效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；采取委托第三方機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)征集、問(wèn)卷調(diào)查、座談?wù){(diào)研等方式，開(kāi)展納稅人滿(mǎn)意度調(diào)查；對(duì)稅收流失率進(jìn)行研究，運(yùn)用多種計(jì)算方式進(jìn)行測(cè)算；征稅成本通過(guò)人、財(cái)、物的核算，納稅成本通過(guò)抽樣統(tǒng)計(jì)途徑，形成比較準(zhǔn)確的稅收征納成本數(shù)據(jù)。

（二）構(gòu)建現(xiàn)代化稅收征管評(píng)價(jià)體系的方法

1.“3E”評(píng)價(jià)法

“3E”評(píng)價(jià)法就是經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性并重的評(píng)價(jià)方法，從單一的維度擴(kuò)展到多維度。所謂“經(jīng)濟(jì)”是指投入成本的降低程度；“效率”維度反映所獲得的工作成果與工作過(guò)程中的資源消耗之間的對(duì)比關(guān)系；“效益”維度通常用來(lái)描述政府所進(jìn)行的工作或提供的服務(wù)在多大程度上達(dá)到了政府的目標(biāo)，并滿(mǎn)足了公眾的需求。從三個(gè)維度的內(nèi)涵可以看出，“3E”評(píng)價(jià)法更強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)的成本投入取得最大的效益，對(duì)事物的評(píng)價(jià)更全面更均衡。將這一法則具體運(yùn)用到構(gòu)建稅收征管質(zhì)量評(píng)價(jià)體系中，可從完全不同的角度對(duì)現(xiàn)行的征管行為進(jìn)行評(píng)價(jià)，如關(guān)注稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅源管理中投入的成本及取得的實(shí)際效果，對(duì)“信息采集有效性”、“查找非正常戶(hù)成功”、“特定業(yè)務(wù)征管監(jiān)控效果”、“整體稅收風(fēng)險(xiǎn)變化”以及征納成本評(píng)價(jià)的諸多方面充分考慮并運(yùn)用“3E”評(píng)價(jià)法。

2.平衡記分卡法

平衡記分卡首次提出了政府短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)、組織戰(zhàn)略與評(píng)估指標(biāo)體系相結(jié)合的要求。在評(píng)估的四個(gè)緯度中，顧客和財(cái)務(wù)的角度注重組織的現(xiàn)狀，而內(nèi)部業(yè)務(wù)角度和創(chuàng)新與學(xué)習(xí)角度則關(guān)注組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，因?yàn)檫@兩個(gè)方面是組織發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，只有這兩個(gè)方面保證了，才能保證組織未來(lái)的顧客滿(mǎn)意和財(cái)務(wù)優(yōu)化。所以在本評(píng)價(jià)體系中，將稅務(wù)工作者對(duì)納稅申報(bào)、稅款征收、發(fā)票管理等方面的滿(mǎn)意作為滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)的一個(gè)重要方面納入體系之中。就是希望稅務(wù)機(jī)關(guān)能夠不僅關(guān)注稅收征管的表面指標(biāo)，也要關(guān)注真正對(duì)稅收征管起內(nèi)在作用的因素——人，關(guān)注人的成長(zhǎng)、關(guān)注稅務(wù)干部素質(zhì)的提高和自身職業(yè)發(fā)展。

3.360度績(jī)效考評(píng)方法

360度績(jī)效考評(píng)法是一種由上司、同事、下屬和客戶(hù)等多方面人員對(duì)員工進(jìn)行全方位績(jī)效考評(píng)的方法。我們運(yùn)用360評(píng)價(jià)的原理，在評(píng)價(jià)體系中從多個(gè)維度進(jìn)行考慮，包括納稅人角度、稅務(wù)機(jī)關(guān)角度、其他社會(huì) 第三方的角度等進(jìn)行評(píng)價(jià)。

4.關(guān)鍵評(píng)價(jià)指標(biāo)（KPI法）

稅收征管工作涉及方方面面，我們的質(zhì)量評(píng)價(jià)工作如果平均用力，不區(qū)分重點(diǎn)，就會(huì)陷入主次不分、頭緒繁雜而成效不佳的境地。為此，必須引入KPI法，圍繞稅務(wù)部門(mén)的戰(zhàn)略目標(biāo)，厘清對(duì)這些戰(zhàn)略目標(biāo)影響較大的主要指標(biāo)，從而使主要的測(cè)量指標(biāo)能夠準(zhǔn)確反映戰(zhàn)略目標(biāo)的完成情況。這樣有利于抓住問(wèn)題的主要矛盾，分析問(wèn)題，解決問(wèn)題。如下面的魚(yú)骨圖所示：

（三）構(gòu)建現(xiàn)代化稅收征管質(zhì)量評(píng)價(jià)體系的框架和流程

以“兩個(gè)提高、兩個(gè)降低”為目標(biāo)，國(guó)家稅務(wù)總局提出了在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)稅收征管工作的愿景。稅務(wù)部門(mén)作為一個(gè)組織，其愿景的表達(dá)，應(yīng)該作為我們開(kāi)展評(píng)價(jià)工作的基礎(chǔ)出發(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn)，據(jù)此整個(gè)評(píng)價(jià)體系要分為四大部分：一是對(duì)提高稅法遵從度的評(píng)價(jià)；二是對(duì)納稅人滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)；三是降低稅收流失率測(cè)算評(píng)價(jià)；四是運(yùn)用“投入—產(chǎn)出”法對(duì)征納成本進(jìn)行評(píng)價(jià)。

基于以上認(rèn)識(shí)，我們對(duì)稅收征管質(zhì)量評(píng)價(jià)的基本流程確定為“分析、調(diào)查、評(píng)價(jià)、改進(jìn)”。在分析、調(diào)查的基礎(chǔ)上，根據(jù)各方面評(píng)價(jià)量表和底稿，形成評(píng)價(jià)報(bào)告，對(duì)稅收征管質(zhì)量進(jìn)行趨勢(shì)分析，對(duì)改進(jìn)征管工作提出建議。

“分析”要采用人機(jī)結(jié)合的方式，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，開(kāi)展信息分析，對(duì)征管運(yùn)行中的問(wèn)題進(jìn)行收集梳理，把握總體征管狀況，找準(zhǔn)影響征管質(zhì)量和存在稅收風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為調(diào)查實(shí)證提供指導(dǎo)，提高評(píng)價(jià)的效率和針對(duì)性。信息分析主要為后續(xù)環(huán)節(jié)提供可能性、趨勢(shì)性參考，未經(jīng)充分調(diào)查實(shí)證或無(wú)法保證數(shù)據(jù)來(lái)源真實(shí)性、完整性的信息分析內(nèi)容不能直接用作評(píng)價(jià)結(jié)論。

“調(diào)查”要以事實(shí)為依據(jù)，以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，依托信息分析的支持，根據(jù)調(diào)查資源的實(shí)際情況，在確保公正性、可比性、代表性的前提下，對(duì)各被評(píng)價(jià)單位進(jìn)行全面實(shí)地核查或部分核查、隨機(jī)抽樣，為征管質(zhì)量評(píng)價(jià)提供具體、真實(shí)、客觀的依據(jù)。

“評(píng)價(jià)”要在分析或調(diào)查取得真憑實(shí)據(jù)的基礎(chǔ)上，全面、客觀地作出結(jié)論，并總結(jié)原因和趨勢(shì)，提出進(jìn)一步提高征管質(zhì)量的措施。要正確區(qū)分評(píng)價(jià)與考核，如需選取評(píng)價(jià)體系中的內(nèi)容用于考核各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)，必須針對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的行為、責(zé)任，厘清征納雙方的法律地位和責(zé)任義務(wù)，確保激勵(lì)的目的性和有效性，不能混淆納稅人、稅務(wù)機(jī)關(guān)的責(zé)任和義務(wù)。

“改進(jìn)”要以評(píng)價(jià)結(jié)論和措施建議為標(biāo)尺和指導(dǎo)，針對(duì)征管薄弱環(huán)節(jié)，夯實(shí)征管基礎(chǔ)，切實(shí)創(chuàng)新完善體制機(jī)制。

三、四個(gè)維度的稅收征管質(zhì)量評(píng)價(jià)體系內(nèi)容

（一）第一個(gè)維度：稅法遵從度評(píng)價(jià)

提高稅法遵從度是稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人共同的責(zé)任和義務(wù)，表現(xiàn)為：一是納稅人依法誠(chéng)信納稅的意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，自行申報(bào)納稅的質(zhì)量越來(lái)越高；二是稅務(wù)機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)稅收遵從的管理能力，依法行使國(guó)家賦予的稅收管理權(quán)力，促進(jìn)稅法得到公正執(zhí)行；三是稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范度的水平。據(jù)此提高稅法遵從度的評(píng)價(jià)分為：納稅遵從度評(píng)價(jià)、征稅遵從度評(píng)價(jià)以及執(zhí)法規(guī)范度評(píng)價(jià)。

1.納稅人的遵從度評(píng)價(jià)

納稅遵從度指的是在現(xiàn)行稅法框架下，納稅人對(duì)稅法遵從的自愿性和傾向性。根據(jù)歐盟國(guó)家納稅遵從風(fēng)險(xiǎn)管理理論，將納稅人遵從風(fēng)險(xiǎn)分為四部分：（1）登記風(fēng)險(xiǎn)（不及時(shí)登記）、（2）申請(qǐng)風(fēng)險(xiǎn)（不及時(shí)申報(bào)）、（3）申報(bào)風(fēng)險(xiǎn)（不如實(shí)申報(bào)）、（4）支付風(fēng)險(xiǎn)（不及時(shí)繳納稅款）。我們借鑒這四種分類(lèi)，并加入具有中國(guó)特色的發(fā)票問(wèn)題，將納稅遵從度評(píng)價(jià)從及時(shí)登記、及時(shí)申報(bào)、如實(shí)申報(bào)、及時(shí)入庫(kù)和發(fā)票方面五部分進(jìn)行評(píng)價(jià)。

對(duì)納稅遵從度評(píng)價(jià)主要評(píng)價(jià)的是納稅人的主觀能動(dòng)性，主體是納稅人，不能作為直接考核稅務(wù)部門(mén)工作的依據(jù)，只能客觀的評(píng)價(jià)此區(qū)域內(nèi)納稅人的遵從度狀況，間接地反映稅務(wù)部門(mén)提高納稅人遵從的成效。

2.稅務(wù)機(jī)關(guān)遵從風(fēng)險(xiǎn)管理能力評(píng)價(jià)

主要評(píng)價(jià)稅務(wù)機(jī)關(guān)的主觀努力程度，反映該地區(qū)稅務(wù)機(jī)關(guān)的遵從管理能力和管理效果。包括稅務(wù)機(jī)關(guān)辦稅服務(wù)廳的服務(wù)承載能力、采集納稅人辦稅需求、納稅提醒告知、政策主動(dòng)宣傳、問(wèn)題解答能力的評(píng)價(jià)，還包括以風(fēng)險(xiǎn)管理流程為主導(dǎo)的稅務(wù)機(jī)關(guān)遵從管理能力，包括信息采集、風(fēng)險(xiǎn)分析、外部信息應(yīng)用、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力以及對(duì)遵從風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)反饋等內(nèi)容，側(cè)重于反映稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)遵從問(wèn)題的挖掘和處理能力。如對(duì)“未申報(bào)恢復(fù)申報(bào)”的評(píng)價(jià)，側(cè)重于評(píng)價(jià)稅務(wù)機(jī)關(guān)查找未申報(bào)納稅人并督促其恢復(fù)申報(bào)的情況，由過(guò)去評(píng)價(jià)納稅人的申報(bào)率轉(zhuǎn)向評(píng)價(jià)納稅人的恢復(fù)申報(bào)率，是對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)管理納稅遵從能力的體現(xiàn)。

3.執(zhí)法規(guī)范度的評(píng)價(jià)

執(zhí)法行為是否規(guī)范從一定程度上體現(xiàn)征管質(zhì)量的優(yōu)劣，體現(xiàn)基層稅務(wù)干部的素質(zhì)與能力，體現(xiàn)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的防范程度等。對(duì)執(zhí)法規(guī)范度的評(píng)價(jià)主要是針對(duì)“申報(bào)納稅、稅收評(píng)定、稅務(wù)稽查、強(qiáng)制征收、法律救濟(jì)”征管基本流程環(huán)節(jié)，側(cè)重于在申報(bào)納稅、稅收評(píng)定、行政處罰、法律救濟(jì)等流程中，對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法程序以及稅收?qǐng)?zhí)法文書(shū)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

在執(zhí)法規(guī)范度評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇上，一是指標(biāo)選取要有關(guān)鍵性和代表性，如在稅收評(píng)定流程中，應(yīng)選取納稅評(píng)估、個(gè)體定期定額、核定征收等關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)；二是要有明確的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，要對(duì)照現(xiàn)行稅收法規(guī)，對(duì)每個(gè)指標(biāo)的要求作出規(guī)范；三是特別注意執(zhí)法程序合法合規(guī)性的評(píng)價(jià)，多年來(lái)稅務(wù)機(jī)關(guān)容易形成一個(gè)觀念上的誤區(qū)，就是只要事實(shí)認(rèn)定清楚，執(zhí)法程序往往得不到重視。在本評(píng)價(jià)體系中，要針對(duì)這一突出問(wèn)題設(shè)計(jì)指標(biāo)，進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（二）第二個(gè)維度：納稅人滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)

納稅人滿(mǎn)意度的評(píng)價(jià)在某些地區(qū)的稅務(wù)部門(mén)已經(jīng)作為評(píng)價(jià)稅務(wù)機(jī)關(guān)服務(wù)的手段，但是一直沒(méi)有納入征管工作質(zhì)量評(píng)價(jià)的整體中來(lái)，根據(jù)總局的整體思路，在本次的評(píng)價(jià)體系中，將納稅人滿(mǎn)意度的評(píng)價(jià)作為一項(xiàng)重要的內(nèi)容納入其中，從而形成完整的征管質(zhì)量評(píng)價(jià)體系。

對(duì)納稅人滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)從客觀事實(shí)（通過(guò)各種方式取得的納稅人滿(mǎn)意度）和主觀條件（影響納稅人滿(mǎn)意的稅務(wù)機(jī)關(guān)主觀因素）兩個(gè)角度進(jìn)行評(píng)價(jià)。通過(guò)三種方式實(shí)現(xiàn)：一是稅務(wù)機(jī)關(guān)日常調(diào)查；二是納稅人角度評(píng)價(jià)；三是社會(huì)第三方角度評(píng)價(jià)。

1.納稅人滿(mǎn)意度客觀結(jié)果評(píng)價(jià)

（1）稅務(wù)機(jī)關(guān)日常調(diào)查。即稅務(wù)機(jī)關(guān)在日常征管工作中通過(guò)各種途徑得到的包括納稅人和其他社會(huì)第三方對(duì)滿(mǎn)意度的評(píng)價(jià)。包括工作過(guò)程中的調(diào)查、舉報(bào)等方式取得的相關(guān)信息。

（2）納稅人角度評(píng)價(jià)。納稅人角度的評(píng)價(jià)又包括兩個(gè)方面：一是納稅人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)服務(wù)質(zhì)量和效率的評(píng)價(jià)；二是納稅人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法滿(mǎn)意度的評(píng)價(jià)。服務(wù)質(zhì)效評(píng)價(jià)包括宣傳輔導(dǎo)、服務(wù)設(shè)施、辦稅質(zhì)量和效率、權(quán)益維護(hù)、持續(xù)改進(jìn)、精神面貌、服務(wù)技能等方面。執(zhí)法滿(mǎn)意度的評(píng)價(jià)包括執(zhí)法的公平公正、執(zhí)法依據(jù)的準(zhǔn)確性、執(zhí)法程序的規(guī)范性等方面。

（3）社會(huì)角度評(píng)價(jià)。通過(guò)社會(huì)第三方的角度對(duì)稅務(wù)部門(mén)服務(wù)及執(zhí)法的滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)，調(diào)查的對(duì)象包括人大代表、政協(xié)代表、企業(yè)代表、兼職監(jiān)察員、市民代表等，從稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人以外的第三者的角度審視稅務(wù)機(jī)關(guān)的服務(wù)及執(zhí)法。

2.納稅人滿(mǎn)意度主觀條件評(píng)價(jià)

此類(lèi)評(píng)價(jià)內(nèi)容關(guān)注的是稅務(wù)人員的滿(mǎn)意、創(chuàng)新、提高和學(xué)習(xí)的能力，與稅務(wù)機(jī)關(guān)的價(jià)值直接相連，可用人員整體成長(zhǎng)指數(shù)，稅務(wù)人員滿(mǎn)意度和信息系統(tǒng)使用能力等指標(biāo)表示。在這一層面，人員滿(mǎn)意度反映的是人員工作的主觀能動(dòng)性；創(chuàng)新和學(xué)習(xí)反映的是稅務(wù)人員素質(zhì)的提高，這是稅務(wù)機(jī)關(guān)可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。只有人員滿(mǎn)意了，不斷創(chuàng)新與學(xué)習(xí)，才能使稅務(wù)機(jī)關(guān)的整體管理水平得到提高，使稅務(wù)機(jī)關(guān)具備前進(jìn)發(fā)展的動(dòng)力。

（1）對(duì)組織環(huán)境以及協(xié)作的評(píng)價(jià)。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查的方式，評(píng)價(jià)稅務(wù)員工對(duì)工作環(huán)境、群體協(xié)作以及工作強(qiáng)度的滿(mǎn)意度。

（2）對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)教育培訓(xùn)的評(píng)價(jià)。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查的方式評(píng)價(jià)稅務(wù)員工對(duì)培訓(xùn)內(nèi)容針對(duì)性、稅務(wù)員工經(jīng)驗(yàn)積累推廣程度以及稅務(wù)員工參與培訓(xùn)的機(jī)會(huì)。

（3）對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)創(chuàng)新能力的評(píng)價(jià)。通過(guò)內(nèi)部網(wǎng)站合理化建議渠道查詢(xún)稅務(wù)員工的合理化建議提報(bào)數(shù)以及采納數(shù)。

（三）第三個(gè)維度：稅收流失率評(píng)價(jià)

征管目標(biāo)之一是降低稅收流失率，就是要縮小稅收實(shí)征數(shù)和法定應(yīng)征數(shù)之間的差距，提高稅收征收率，確保稅收收入隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)。這既體現(xiàn)了納稅人履行納稅義務(wù)、遵從稅法的程度，也反映了稅務(wù)機(jī)關(guān)服務(wù)和管理的水平。所以稅收流失率水平的測(cè)算對(duì)于評(píng)價(jià)征管質(zhì)量意義重大。稅收流失率的測(cè)算通過(guò)三種方式：

1.根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控分析測(cè)算

評(píng)估入庫(kù)稅款比例、稽查入庫(kù)稅款比例、反避稅入庫(kù)稅款比例三項(xiàng)內(nèi)容通過(guò)成果從側(cè)面反映稅收流失率。另外，宏觀稅負(fù)分析、微觀稅負(fù)分析、重點(diǎn)稅源企業(yè)稅負(fù)分析和零負(fù)申報(bào)等也作為測(cè)算稅收流失率的工具運(yùn)用在評(píng)價(jià)體系中。

2.隨機(jī)抽樣方式進(jìn)行評(píng)估檢查

運(yùn)用第三方的力量（如稅務(wù)代理或事務(wù)所等），采用隨機(jī)抽樣的方式抽取抽樣對(duì)象，通過(guò)對(duì)抽樣對(duì)象的檢查得出抽樣范圍內(nèi)的稅收流失率，從而測(cè)算整個(gè)稅收流失率。即通過(guò)第三方的力量，客觀的測(cè)算稅收流失率情況。

3.根據(jù)流失模型測(cè)算稅收流失

運(yùn)用總局的稅收流失測(cè)算模型在遵從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別階段所使用的風(fēng)險(xiǎn)特征、主指標(biāo)、輔助指標(biāo)、指標(biāo)閾值的基礎(chǔ)上，通過(guò)設(shè)定各個(gè)指標(biāo)的賦分和調(diào)節(jié)系數(shù)（主要體現(xiàn)規(guī)模、同時(shí)段頻率等方面的差異），計(jì)算納稅遵從風(fēng)險(xiǎn)積分。運(yùn)用這個(gè)積分作為稅收流失率測(cè)算的結(jié)果。

（四）第四個(gè)維度：征納成本評(píng)價(jià)

征納成本包括納稅人的遵從成本和稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收成本。要通過(guò)加強(qiáng)稅法宣傳、優(yōu)化辦稅服務(wù)、簡(jiǎn)化辦稅程序、公正公平執(zhí)法等途徑，減輕納稅人負(fù)擔(dān)，降低納稅人遵從成本；通過(guò)整合管理資源、壓縮管理層級(jí)、加強(qiáng)信息共享等途徑，提高行政效能，降低稅務(wù)機(jī)關(guān)征收成本。為了評(píng)價(jià)該項(xiàng)工作，主要運(yùn)用“3E”評(píng)價(jià)法，從經(jīng)濟(jì)、效率、效益三個(gè)維度對(duì)以下兩方面進(jìn)行評(píng)價(jià)：

1.征稅成本投入產(chǎn)出評(píng)價(jià)

征稅成本的投入是稅務(wù)部門(mén)為取得稅收收入所付出的一切人力、財(cái)力、物力，包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、財(cái)產(chǎn)購(gòu)置費(fèi)和其他費(fèi)用支出。在我們的征管質(zhì)量評(píng)價(jià)體系中，將分別運(yùn)用由財(cái)務(wù)部門(mén)和人事部門(mén)提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算。其中，財(cái)務(wù)的數(shù)據(jù)運(yùn)用投入產(chǎn)出率進(jìn)行測(cè)算，包括行政管理費(fèi)用、信息化經(jīng)費(fèi)投入，人力的數(shù)據(jù)運(yùn)用人力資源成本的投入進(jìn)行測(cè)算，而征管成本率主要是年征稅成本/年稅收收入的數(shù)據(jù)。

由于納稅成本無(wú)法直接控制并且難以準(zhǔn)確核算，降低征納成本的著力點(diǎn)應(yīng)該重點(diǎn)放在降低征稅成本上。然而，征稅成本過(guò)高的實(shí)際，既有歷史的原因，也有現(xiàn)實(shí)因素，在當(dāng)前情況下，簡(jiǎn)單地通過(guò)壓縮稅務(wù)經(jīng)費(fèi)來(lái)降低稅收成本，非但不會(huì)提高稅收效率，相反可能會(huì)導(dǎo)致稅收流失。必須把降低征稅成本作為一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性工程，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念、提高效率、科技興稅，才能取得實(shí)效。首先，要對(duì)征稅成本進(jìn)行測(cè)算和評(píng)價(jià)，轉(zhuǎn)變只考核收入不考核成本的傳統(tǒng)觀念，樹(shù)立“收入-成本=效益”的正確觀念；其次，盡快建立規(guī)范系統(tǒng)的征稅成本核算制度，對(duì)各基層局的稅收成本進(jìn)行監(jiān)控和分析；第三，簡(jiǎn)化程序，實(shí)現(xiàn)信息共享，實(shí)施科技興稅，實(shí)現(xiàn)信息管稅；最后，踐行風(fēng)險(xiǎn)管理，將有限的征管資源最大限度地運(yùn)用到高風(fēng)險(xiǎn)的稅收領(lǐng)域中，實(shí)現(xiàn)稅收征管資源的集約化配置。

2.納稅成本評(píng)價(jià)

納稅成本是納稅人為履行納稅義務(wù)所付出的費(fèi)用和代價(jià)，包括直接成本和間接成本。直接納稅成本是指納稅人為履行納稅義務(wù)而發(fā)生的人、財(cái)、物的耗費(fèi)，比如納稅人按照稅法進(jìn)行稅務(wù)登記、核算、申報(bào)、繳納稅款、賬務(wù)處理、發(fā)票管理等費(fèi)用。間接納稅成本是指納稅人在履行納稅義務(wù)過(guò)程中所承受的精神負(fù)擔(dān)、心理壓力等。

上述文中已提到，納稅成本中的許多內(nèi)容，不但難以衡量，也難以計(jì)算清楚，稅務(wù)部門(mén)能夠做的就是盡可能地提供好的納稅服務(wù)、方便納稅人辦理各項(xiàng)納稅事宜，并盡量不在稅收審批、納稅評(píng)估、稅務(wù)稽查等環(huán)節(jié)增加納稅人的負(fù)擔(dān)。即評(píng)價(jià)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向納稅人的成本，包括納稅人辦理涉稅事宜花費(fèi)時(shí)間成本、費(fèi)用成本、多繳稅金資金占用成本以及納稅成本變動(dòng)率上。此評(píng)價(jià)可通過(guò)三種方式實(shí)現(xiàn)，一是稅務(wù)機(jī)關(guān)測(cè)算；二是納稅人意見(jiàn)；三是第三方對(duì)納稅人的調(diào)查。

四、以“兩高兩低”為目標(biāo)的稅收征管質(zhì)量評(píng)價(jià)體系的重要意義

國(guó)家稅務(wù)總局王軍局長(zhǎng)在2013年7月的一次會(huì)議講話中強(qiáng)調(diào)，要讓績(jī)效管理在激發(fā)干部動(dòng)力活力、促進(jìn)稅收工作持續(xù)改進(jìn)中發(fā)揮“機(jī)制”作用，為稅收事業(yè)發(fā)展提供有力保障。而構(gòu)建科學(xué)有效的征管質(zhì)量評(píng)價(jià)體系是稅收征管現(xiàn)代化的必要措施，是征管質(zhì)量得以持續(xù)改進(jìn)的現(xiàn)實(shí)途徑。對(duì)于客觀真實(shí)反映稅收征管狀況和有效提升征管質(zhì)量意義重大：

1.以科學(xué)創(chuàng)新的評(píng)價(jià)方法形成稅收征管工作的“體檢表”。本評(píng)價(jià)體系借鑒了公共部門(mén)績(jī)效管理（PM）理論，對(duì)稅收征管資源進(jìn)行規(guī)劃、組織、使用，以科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，形成稅收征管工作的一套“體檢表”。通過(guò)定期“體檢”，對(duì)被評(píng)價(jià)對(duì)象在提高納稅人遵從度方面的努力和成效、納稅人滿(mǎn)意度狀況、稅收流失率狀況、征稅成本和納稅成本的變化情況等做出評(píng)價(jià)，從而達(dá)到查找問(wèn)題、指導(dǎo)工作的目的。

2.關(guān)鍵指標(biāo)形成評(píng)價(jià)體系，成為指導(dǎo)各地稅務(wù)機(jī)關(guān)強(qiáng)化稅收征管工作的“指揮棒”。本評(píng)價(jià)體系以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，從稅法遵從度、納稅人滿(mǎn)意度、稅收流失率、征納成本四個(gè)維度，參照KPI法選取關(guān)鍵指標(biāo)，避免平均用力，各關(guān)鍵指標(biāo)綜合后形成評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。對(duì)每項(xiàng)工作的評(píng)價(jià)都采用信息分析和實(shí)地核實(shí)相結(jié)合的方式，首先通過(guò)信息分析找出工作中的薄弱環(huán)節(jié)，然后通過(guò)重點(diǎn)抽樣的方式進(jìn)行實(shí)地核實(shí)，以確保評(píng)價(jià)更加客觀和公正。在納稅人滿(mǎn)意度的評(píng)價(jià)、稅收流失率的測(cè)算等方面引入第三方的機(jī)構(gòu)幫助測(cè)算，以期達(dá)到結(jié)果更加客觀、專(zhuān)業(yè)的目的。

3.評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用得當(dāng)，對(duì)稅收征管工作具有激勵(lì)效應(yīng)和持續(xù)改進(jìn)效果。

通過(guò)機(jī)制設(shè)置，對(duì)稅收征管質(zhì)量評(píng)價(jià)的結(jié)果進(jìn)行有效管理，兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)，實(shí)施處罰，解決干好干壞一個(gè)樣的逆向選擇問(wèn)題，使各地稅務(wù)機(jī)關(guān)的主觀努力能夠得到認(rèn)可，使對(duì)各地稅收工作的考核有據(jù)可依?？茖W(xué)合理的評(píng)價(jià)體系，還可以激發(fā)干部隊(duì)伍正能量，實(shí)現(xiàn)“能者上、平者讓、庸者下”的合理機(jī)制，讓干部切實(shí)感受到“干與不干、干好干壞”不一樣，讓潛心工作、埋頭苦干、實(shí)績(jī)突出的干部有出路、有盼頭。最終實(shí)現(xiàn)稅收事業(yè)與個(gè)人發(fā)展共贏，達(dá)到最優(yōu)組織績(jī)效的目標(biāo)。

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