白洋　朱伯玉

摘要 公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和利用的國際法應(yīng)當(dāng)是建立在資源生物特性之上的一種法律規(guī)范，只有符合資源生物特性的制度安排才能有效應(yīng)對世界漁業(yè)危機(jī)。實(shí)踐證明，將投入控制和產(chǎn)出控制相結(jié)合的制度安排是對資源生態(tài)整體特性的有力回應(yīng)，能有效遏制資源衰退。從制度的本質(zhì)來看，不得超越總可捕量的共同義務(wù)是制度有效運(yùn)行的前提條件，一旦突破總可捕量底線，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)便不能得到保障，這是一種“皮之不存，毛將焉附”的邏輯關(guān)系；其次，海洋漁業(yè)權(quán)制度公法色彩濃厚。無論是準(zhǔn)入制度還是監(jiān)管層面，離不開公權(quán)力的有效干預(yù)和保障；此外，漁業(yè)權(quán)權(quán)利束中的配額權(quán)和捕撈權(quán)亦非等同，沒有獲得配額并不意味著捕魚權(quán)的消滅，有捕魚權(quán)也并不意味著能夠獲取配額。權(quán)利的持續(xù)實(shí)現(xiàn)以遵守自然規(guī)律的捕撈為前提。最后，從制度整體看，公海漁業(yè)危機(jī)的化解，應(yīng)是一個基于不同產(chǎn)權(quán)實(shí)施模式的綜合管理問題，不僅僅是私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，還應(yīng)包括公共財(cái)產(chǎn)權(quán)、混合財(cái)產(chǎn)權(quán)等。只有牢牢把握制度實(shí)質(zhì)，在科學(xué)確定總可捕量的前提之下，通過落實(shí)有限準(zhǔn)入、健全分配機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)管、深化合作等手段互相配合，才能實(shí)現(xiàn)公海漁業(yè)資源的永續(xù)利用。

關(guān)鍵詞 公海漁業(yè)；國際法；總可捕量；有限準(zhǔn)入；公平分配；強(qiáng)化監(jiān)管

中圖分類號 D912.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2014）06-0171-06 doi：103969/jissn1002-2104201406025

公海漁業(yè)資源是人類重要的蛋白質(zhì)供給來源，20世紀(jì)以來隨著人口增長以及捕撈技術(shù)的提高，一直以來被視作“取之不盡，用之不竭”的公海漁業(yè)資源在人類無度的索取之下，資源危機(jī)呈現(xiàn)加劇的態(tài)勢。究其根源，不外乎是源于人類無度的欲求和有限的資源這對矛盾。如何運(yùn)用法律手段將人類的合理欲求限制在資源極限范圍內(nèi)，成為國際社會亟待破解的難題。本文以公海海洋漁業(yè)資源的法律規(guī)制為研究對象，結(jié)合資源特性對制度的法律實(shí)質(zhì)展開剖析，并在此基礎(chǔ)上希冀探求問題應(yīng)對之良策。

1 公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和利用的國際法律制度現(xiàn)狀

公海是指除各個國家的內(nèi)水、領(lǐng)海，以及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之外，不受任何國家主權(quán)管控的海洋領(lǐng)域[1]。20世紀(jì)以來，在世界人口增加、捕撈技術(shù)的迅猛發(fā)展以及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度確立等因素的影響下，公海漁業(yè)捕撈壓力驟增。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度確立前，200海里外的捕魚量占海洋總捕魚量的5%，而此后的數(shù)字增加至8%-10%[2]。針對日益嚴(yán)峻的公海漁業(yè)資源危機(jī)，國際社會制定了一系列的法律規(guī)制措施。其中，1982年《聯(lián)合國海洋法公約》確立了公海漁業(yè)管理的基本原則和框架。之后，大量區(qū)域性以及全球性的漁業(yè)公約陸續(xù)制定生效，為公海漁業(yè)管理提供了有力的法律保障。

1.1 《聯(lián)合國海洋法公約》確立了公海漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和利用的基本原則

1982年《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）在承襲第一次海洋法公約的基礎(chǔ)上又增加了許多漁業(yè)管理的新規(guī)定：①設(shè)立了有限制的公海自由原則?！豆s》關(guān)于公海捕魚自由的這一基本原則仍未改變，但增加了一系列限制措施?！豆s》116條、117條規(guī)定，“對公海漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)是各國應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，義務(wù)履行的范圍包括對本國公海捕撈業(yè)者采取的各種管理手段以及與他國合作養(yǎng)護(hù)公海漁業(yè)資源?！惫２遏~自由在國際漁業(yè)公約的管控下進(jìn)一步縮小，履行養(yǎng)護(hù)義務(wù)成為權(quán)利獲取的先決條件；②產(chǎn)出管控成為公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的主要手段。公約61條、119條規(guī)定“將各捕撈國的捕撈行為限定在魚種最大可持續(xù)生產(chǎn)量范圍內(nèi)是公海漁業(yè)養(yǎng)護(hù)的目標(biāo)

原則”；③強(qiáng)調(diào)國際合作在養(yǎng)護(hù)公海漁業(yè)中的重要作用。公約反復(fù)強(qiáng)調(diào)各締約國，不論在其管轄海域還是公海，都負(fù)有對海洋資源養(yǎng)護(hù)管理進(jìn)行合作的義務(wù)。例如，公約118條規(guī)定“各國在開發(fā)同種或者不同種類的漁業(yè)資源過程中，應(yīng)當(dāng)采取合作加以養(yǎng)護(hù)，或者在區(qū)域漁業(yè)組織之間展開合作”。

1.2 全球性和區(qū)域性漁業(yè)公約是公海漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和利用的重要法律保障

由于《公約》關(guān)于公海資源養(yǎng)護(hù)和利用的原則性規(guī)定缺乏實(shí)際可操作性，鑒于此，一系列與之相配套的全球性和區(qū)域性漁業(yè)公約陸續(xù)制定生效。代表性的全球性公約有：1993年《促進(jìn)公海漁船遵守國際養(yǎng)護(hù)及管理措施的協(xié)定》、1995年《關(guān)于執(zhí)行〈聯(lián)合國海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群規(guī)定的協(xié)定》。代表性的區(qū)域性公約有：《北太平洋溯河性種群養(yǎng)護(hù)公約》、《養(yǎng)護(hù)大西洋金槍魚國際公約》、《印度洋金槍魚國際公約》、《中西部太平洋高度洄游魚類種群養(yǎng)護(hù)和管理公約》等。此外，大量軟法性質(zhì)的國際決議亦于上世紀(jì)末本世紀(jì)初陸續(xù)制定，例如1991年《關(guān)于禁止在公海使用大型流網(wǎng)的決議》，大型流網(wǎng)作業(yè)被全面禁止實(shí)施；1995年《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》，將生態(tài)系管理以及責(zé)任制捕撈等理念引入漁業(yè)管理。此外，和《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》相配套的規(guī)范性文件，如《在延繩捕魚中減少附帶捕獲海鳥國際行動計(jì)劃》、《養(yǎng)護(hù)和管理鯊魚國際行動計(jì)劃》、《管理捕撈能力國際行動計(jì)劃》、《預(yù)防、阻止和消除非法、未報(bào)告和無管制的捕撈活動國際行動計(jì)劃》等亦陸續(xù)配套制定。這些文件，雖然不具有約束力，但亦是各國磋商的產(chǎn)物，其反映的國際共識和一般原則經(jīng)過發(fā)展將來亦有可能會被納入到國際條約中來[3]。

為了落實(shí)國際公約中資源養(yǎng)護(hù)和利用的具體規(guī)定，全球性和區(qū)域性漁業(yè)組織也相繼成立。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前區(qū)域性國際漁業(yè)組織有44個[4]。其中，產(chǎn)出控制模式即總可捕量制度，以及在此基礎(chǔ)上發(fā)展而來的配額制度成為各大漁業(yè)組織的主要管理手段。漁業(yè)組織在確定總可捕量、制定配額的分配標(biāo)準(zhǔn)以及協(xié)調(diào)解決各成員國間利益紛爭等環(huán)節(jié)中，具有不可替代的主導(dǎo)作用，成為公海海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和利用的主要推動者。

2 從資源生物特性分析公海漁業(yè)國際法律制度的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵

在公海漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和利用領(lǐng)域，雖然有一定數(shù)量的國際法律規(guī)范加以規(guī)制，但是，就目前資源現(xiàn)狀來看，并未達(dá)到人們預(yù)期的治理目標(biāo)。據(jù)2012年糧農(nóng)組織統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，過去幾年公海漁業(yè)捕撈現(xiàn)狀不容樂觀，主要表現(xiàn)為：公海漁獲量持續(xù)下降、遭過度開發(fā)種群比例上升、未充分開發(fā)種群比例下降等；特別對于那些高度洄游、跨界及全部或部分在公海捕撈的漁業(yè)資源，捕撈現(xiàn)狀日益惡化[4]。若不采取有效養(yǎng)護(hù)措施，世界可供商業(yè)捕撈的海洋漁種資源可能在2050年前枯竭[5]。這不得不令我們反思現(xiàn)有治理措施的癥結(jié)所在。究竟何種制度安排才能有效應(yīng)對資源危機(jī)？法律在遏制資源危機(jī)的過程中權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)如何配置才能發(fā)揮應(yīng)有之效？這些都是我們需要思考的關(guān)鍵問題。帶著這些疑問，下文我們試圖從資源的生態(tài)特性為切入點(diǎn)加以分析并論證，以期探求化解之策。

2.1 海洋漁業(yè)資源生物特性分析

從環(huán)境科學(xué)的角度來看，海洋漁業(yè)資源首先是一種可再生性自然資源，只要人類的開發(fā)利用不超出資源的最大可持續(xù)生產(chǎn)量，就可以實(shí)現(xiàn)資源的永續(xù)利用。其次，資源最典型的特點(diǎn)是流動性和洄游性，比如幼魚期間在一國內(nèi)陸發(fā)育成長，成熟之后則會洄游至他國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或者公海生活成長。此外，漁業(yè)資源還具有生態(tài)整體性的特點(diǎn)，資源生長和人類生產(chǎn)活動以及自然環(huán)境條件的變化有著密切的聯(lián)系，食物鏈中的任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會影響整個種群的生態(tài)平衡。比如赤潮、溢油事故甚至海溫的微弱變化等因素都會一定程度影響種群的繁衍，導(dǎo)致生態(tài)失衡。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來看，海洋漁業(yè)資源具有競爭性和非排他性，無法利用明確的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定，是一種典型的公共物品。不同類型的海洋漁業(yè)資源其公共物品特性的強(qiáng)弱程度亦不同。一般來說，海洋漁業(yè)資源的種類可以劃分為灘涂漁業(yè)、近岸漁業(yè)、外海漁業(yè)和公海漁業(yè)等類型，上述資源的公共物品特性，其強(qiáng)弱程度是依次遞進(jìn)的[6]。

2.2 資源生物特性基礎(chǔ)上的制度安排

馬克思曾經(jīng)說過，立法者不是在創(chuàng)造法律，而只是表述法律。立法者以及法學(xué)家只是把客觀存在的規(guī)律用法律的語言表達(dá)出來罷了[7]。英文中“l(fā)aw”是“規(guī)律”和“法律”兩個意思兼而有之的，“法律”和“規(guī)律”即是一體兩面的統(tǒng)一體。也就是說，法律必須符合自然規(guī)律，才能發(fā)揮其應(yīng)有治理效果，公海漁業(yè)法律亦不例外。如前文所述，公海漁業(yè)資源公共物品特性最為典型，并且具有可再生性、整體性、洄游性等特點(diǎn)。制度安排只有建立在符合公海漁業(yè)資源上述生物特性基礎(chǔ)上，方能實(shí)現(xiàn)資源的永續(xù)利用。《公約》所確立的產(chǎn)出式管理原則既是對這種資源特性的一種回應(yīng)。所謂產(chǎn)出式管控是指在科學(xué)確定魚種總可捕量的前提下，通過一定的分配標(biāo)準(zhǔn)將捕撈指標(biāo)具體分配至各捕撈個體手中，保證捕撈行為不超魚種最大可持續(xù)生產(chǎn)量的管理模式。

實(shí)踐亦證明，產(chǎn)出控制和漁具漁法等投入控制措施相結(jié)合的情況下，資源的養(yǎng)護(hù)效果最好。尤其是結(jié)合配額捕撈模式，效果更為明顯。據(jù)美國國家海洋漁業(yè)局（National Marine Fisheries Service， NMFS ）1999年的漁業(yè)調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，捕撈配額制度推行之后，目標(biāo)魚種的最大可持續(xù)生產(chǎn)量呈現(xiàn)恢復(fù)態(tài)勢[8]。就公海漁業(yè)管理實(shí)踐來看，不論是《公約》，還是其他全球和區(qū)域漁業(yè)協(xié)定，在傳統(tǒng)投入控制的基礎(chǔ)上實(shí)施產(chǎn)出控制管理，即在公海漁業(yè)資源最大可持續(xù)生產(chǎn)量范圍內(nèi)進(jìn)行捕撈，成為公海漁業(yè)管理的目標(biāo)和實(shí)施原則。

2.3 制度安排背后的法律實(shí)質(zhì)

全球化發(fā)展產(chǎn)生的全球性問題需要有效治理，而推動有效治理則依賴于良好的國際制度安排[9]。產(chǎn)出控制結(jié)合投入控制的國際制度安排，即是能夠有效應(yīng)對公海漁業(yè)危機(jī)的科學(xué)管理機(jī)制。那么這一制度模式背后又有蘊(yùn)涵何種法律特質(zhì)？從法理上來說，任何一種制度都離不開權(quán)利義務(wù)這一核心范疇的倫理審視。就海洋漁業(yè)法律制度而言，公海漁業(yè)法律關(guān)系所指向的客體是人的捕撈行為，具體表現(xiàn)為漁業(yè)權(quán)。從權(quán)利行使的主體來看，海洋漁業(yè)權(quán)又可以細(xì)分為內(nèi)國法上的漁業(yè)權(quán)制度和國際法上的漁業(yè)權(quán)制度（本文以國際法上的漁業(yè)權(quán)制度為研究對象，排除了一國海域內(nèi)養(yǎng)殖漁業(yè)的權(quán)利，即定置漁業(yè)權(quán)。因?yàn)楹Ｑ筚Y源衰退的主要誘因，是由捕撈行為特別是公海捕撈所引發(fā)的，而非漁業(yè)的養(yǎng)殖行為）。從權(quán)利包含類型來看，漁業(yè)權(quán)應(yīng)當(dāng)包括捕撈權(quán)以及在捕撈權(quán)基礎(chǔ)上設(shè)定的配額權(quán)。若要進(jìn)一步明晰公海漁業(yè)權(quán)的本質(zhì)特性，就應(yīng)弄清資源特性決定下的權(quán)利義務(wù)關(guān)系究竟是如何配置的，這是把握制度有效運(yùn)行的關(guān)鍵。

2.3.1 從問題的本質(zhì)來看，遵循不得超越總可捕量的共同義務(wù)是制度設(shè)立的前提

解決公海漁業(yè)問題必須把握問題的實(shí)質(zhì)。其中，在總可捕量限定的范圍內(nèi)捕撈是所有捕撈國必須遵循的共同義務(wù)，也是設(shè)立公海漁業(yè)權(quán)制度的前提條件。我們在管理實(shí)踐中必須牢牢堅(jiān)守這一底線。制度所設(shè)定的權(quán)利，無論其法律特性如何歸類，“公權(quán)、私權(quán)、準(zhǔn)物權(quán)”，必須服從于總可捕量這一前提，方能發(fā)揮應(yīng)有之效。超越總可捕量底線的“權(quán)利”，好比空頭支票，無論支票面額如何巨大，面對無魚可捕的海洋，支票所有人亦只能望洋興嘆?！捌ぶ淮?，毛將焉附”所表達(dá)的即是這種含義[10]。此外，公海漁業(yè)資源是全人類共同的資源財(cái)富，利益共同體中的每一個成員都有權(quán)利從這種公共財(cái)中獲得惠益[11]。當(dāng)然權(quán)利的行使必然伴隨著義務(wù)的履行，對公海漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)則是利益共同體中的每一成員應(yīng)當(dāng)肩負(fù)的責(zé)任和義務(wù)，而絕不是單個國家和捕撈個人自己的事情。只有每一個成員自覺遵守養(yǎng)護(hù)的責(zé)任和義務(wù)，嚴(yán)格在總可捕量限定的范圍內(nèi)從事捕撈，整體利益涵蓋之下個體利益才能持續(xù)得到兌現(xiàn)。

2.3.2 海洋漁業(yè)權(quán)制度公法色彩濃厚，且權(quán)能的實(shí)現(xiàn)受控于自然規(guī)律

在不超越總可捕量共同義務(wù)基礎(chǔ)之上建立起來的海洋漁業(yè)權(quán)制度，雖然外在特征具有物權(quán)的某些特征，比如對配額享有支配、排他的特性。但是，從權(quán)源（行政許可）、客體的共享性（公共物品）以及私權(quán)的局限性等因素來看，把漁業(yè)權(quán)等同于完全意義上的私權(quán)是有所偏失的。特別是在公海漁業(yè)資源這種特殊公共資源面前，私權(quán)的設(shè)定存在很大的局限性，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，“趨利避害”是人之天性，經(jīng)濟(jì)人的理性決定了公海漁業(yè)這種公共資源的養(yǎng)護(hù)必須在強(qiáng)化管理之下才能取得實(shí)效，而非個人的自覺；其次，資源的洄游性以及所具有的生態(tài)整體性特點(diǎn)亦決定了個人或者單個國家難以肩負(fù)起公海漁業(yè)可持續(xù)利用的管理職能。

此外，漁業(yè)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)亦牢牢受控于自然規(guī)律之下。公海漁業(yè)作為一種人類共享資源，捕撈的權(quán)利是一種人類共同享有的權(quán)利，沒有獲得捕撈配額并不意味著捕撈權(quán)的喪失。反過來看，即使經(jīng)過許可獲得捕撈權(quán)，如果沒有遵守漁業(yè)公約并履行相應(yīng)的養(yǎng)護(hù)義務(wù)亦不能獲取捕撈配額。就算獲得配額權(quán)，如果超越資源極限進(jìn)行捕撈，權(quán)利的持續(xù)實(shí)現(xiàn)亦得不到保證，用一句話概括，即“即捕魚權(quán)系人定的，然可捕量則是天定的，即生態(tài)規(guī)律所決定的”。任何人定規(guī)則在自然規(guī)律面前所能做的只能是服從抑或適應(yīng)，不能違背。否則，面對的必然是自然規(guī)律的嚴(yán)懲。這也是包括漁業(yè)問題在內(nèi)的各類環(huán)境資源危機(jī)產(chǎn)生的主要根源，值得人類反思。

2.3.3 從制度整體看，漁業(yè)危機(jī)的應(yīng)對是一個基于不同產(chǎn)權(quán)實(shí)施模式的綜合管理問題

本文認(rèn)為解決“公地悲劇”的手段必然需要依靠財(cái)產(chǎn)權(quán)制度——不僅僅是私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，還包括公共財(cái)產(chǎn)權(quán)，共有財(cái)產(chǎn)權(quán)、混合財(cái)產(chǎn)權(quán)等等，公海漁業(yè)問題亦不例外。正如有學(xué)者所提及的那樣“所有適用于環(huán)境保護(hù)的方法最終都建立在財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上。即便是環(huán)境管制也是一種基于財(cái)產(chǎn)權(quán)的環(huán)境保護(hù)方法。管制給使用環(huán)境物品的人施加了一種私人義務(wù)，在這個過程中，必然會伴隨著創(chuàng)造一種執(zhí)行管制措施的公共權(quán)利。因此，環(huán)境保護(hù)中的選擇并非是否要適用基于財(cái)產(chǎn)權(quán)的方法，而是在各種不同的情形下適用哪種基于財(cái)產(chǎn)權(quán)的方法”[12]。

因此，解決公海漁業(yè)資源的公地悲劇問題，應(yīng)針對全球性和區(qū)域性漁業(yè)組織、國家以及漁民個人等不同主體適用多種產(chǎn)權(quán)模式。諾獎獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆女士在經(jīng)過縝密的經(jīng)濟(jì)分析之后，亦主張?jiān)诤Ｑ鬂O業(yè)治理領(lǐng)域推行多中心治理的模式，即實(shí)施公共產(chǎn)權(quán)之下的自我組織與管理模式[13]。比如，在以社區(qū)為單位的漁業(yè)管理實(shí)踐中，漁業(yè)政策的制定即改變以往的“自上而下”生成模式，而是由社區(qū)、漁民以及利益相關(guān)者共同參與到制定過程中來，共同分享資源養(yǎng)護(hù)和利用領(lǐng)域的權(quán)利，并承擔(dān)與之權(quán)利相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。此種治理思想誘導(dǎo)下，漁民遵守和維護(hù)管理制度的自覺性得到加強(qiáng)，形成了一種自我監(jiān)督機(jī)制，從而使制度的整體實(shí)施效率大幅提高[14] 。不過，奧氏同時亦強(qiáng)調(diào)多中心治理亦離不開政府管制的主導(dǎo)作用，因?yàn)楹Ｑ鬂O業(yè)資源治理過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即有限準(zhǔn)入政策的制定和落實(shí)離不開政府的推動[13]。

綜上，從制度的實(shí)質(zhì)來看，公海漁業(yè)法律的制定和適用必須把握前文述及的兩點(diǎn)原則：一是，遵循不得超越總可捕量捕撈的共同義務(wù)；二是，運(yùn)用綜合手段，包括不同類型的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度在內(nèi)的手段措施對公海漁業(yè)進(jìn)行管理。上述理念是化解危機(jī)，實(shí)現(xiàn)公海漁業(yè)資源可持續(xù)利用的基本思路。

3 從制度實(shí)質(zhì)看制度的完善

通過前文對制度實(shí)質(zhì)的剖析，所闡明的道理只有一個，即不論法律采取何種管制手段，只有牢牢將人類捕撈行為有效限定在資源捕撈極限范圍內(nèi)，才能實(shí)現(xiàn)資源的永續(xù)利用。當(dāng)前公海漁業(yè)危機(jī)日益加深，主要癥結(jié)即植根于各捕撈國對公海漁業(yè)資源共同養(yǎng)護(hù)義務(wù)的規(guī)避，捕撈力度超出了資源的承載力所致。欲解決這一難題，作者認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)圍繞以下幾個方面展開。

3.1 科學(xué)確定總可捕量

科學(xué)確定公海魚種資源的總可捕量是關(guān)系產(chǎn)出控制制度能否取得實(shí)效的首要因素。總可捕量的設(shè)定如若高于資源的最大可持續(xù)生產(chǎn)量，不僅起不到應(yīng)有的養(yǎng)護(hù)效果，甚至?xí)M(jìn)一步加劇資源的惡化；相反，如果總可捕量的設(shè)定低于資源的最大可持續(xù)生產(chǎn)量，則會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益受損和一定程度的資源浪費(fèi)現(xiàn)象[15]。目前，公海漁業(yè)管理實(shí)踐中，國際漁業(yè)組織和旗船國在選擇評估魚種、資料搜集以及確立總可捕量等環(huán)節(jié)中，是主要的制度實(shí)施者?！敦?fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》即要求旗船國應(yīng)按照相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)和方法，及時、可靠以及全面的搜集評估數(shù)據(jù)和資料，并保證對數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確性。

為確保各船旗國及時有效的反饋真實(shí)的評估數(shù)據(jù)，全球和區(qū)域組織應(yīng)確立具有法律效力的工作機(jī)制，保證成員國按照要求報(bào)送科學(xué)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，具體應(yīng)包括的步驟和方式如下：第一，日志格式應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化（單獨(dú)的漁獲量、努力量和生物數(shù)據(jù)表格），確保獲取完整、準(zhǔn)確且詳盡的捕撈歷史記錄；第二，應(yīng)建立國際觀察員培訓(xùn)計(jì)劃，隨船出海的觀察員只有訓(xùn)練有素，方能保證所搜集漁業(yè)資料的可靠性。觀察員應(yīng)記錄漁船位置、捕撈品種、數(shù)量，保證漁業(yè)資料的真實(shí)完整性；第三，應(yīng)安裝漁船監(jiān)測系統(tǒng)，實(shí)時監(jiān)測漁船的公海捕撈行為；第四，建立一套囊括漁業(yè)生物數(shù)據(jù)及漁業(yè)發(fā)展所涉不同層級的數(shù)據(jù)搜集系統(tǒng)，包括目標(biāo)商業(yè)物種及副漁獲物漁獲量、丟棄物及底棲無脊椎物種（珊瑚蟲、海綿體，等）漁獲量、環(huán)境變量（海底溫度等）數(shù)據(jù)，以對深海漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行全面評估。

3.2 嚴(yán)格落實(shí)有限準(zhǔn)入

在公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)施過程中，有限準(zhǔn)入制度是將人類的欲求合理限定在資源極限邊界范圍內(nèi)的先決條件。落實(shí)有限準(zhǔn)入制度，離不開來自國際漁業(yè)組織和旗船國公權(quán)力的管制。實(shí)踐中，主要通過行政許可的方式來落實(shí)有限準(zhǔn)入制度 [16]。許可證制度對入漁者資格、配額的確認(rèn)、漁船以及漁具的規(guī)格型號均明確予以規(guī)定，是控制捕撈努力量的最佳手段。在公海漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和利用過程中，嚴(yán)控入漁準(zhǔn)入是維系公海管理能否取得實(shí)效的關(guān)鍵?！蛾P(guān)于執(zhí)行1982年12月10日《聯(lián)合國海洋法公約》有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》18條即規(guī)定“捕撈國應(yīng)根據(jù)全球和區(qū)域漁業(yè)協(xié)定規(guī)定的相關(guān)要求，通過采取捕撈許可證照及批準(zhǔn)書等方式對公海船只進(jìn)行管制；”“船只未經(jīng)批準(zhǔn)許可，禁止公海捕撈。禁止船只超越許可規(guī)定的條件和范圍進(jìn)行公海捕撈”。當(dāng)然，許可證制度只是落實(shí)有限準(zhǔn)入的一種，而非唯一。實(shí)踐中還應(yīng)結(jié)合其他準(zhǔn)入制度加以管理，比如禁漁期、禁漁區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等手段。

3.3 完善公平的分配機(jī)制

從本質(zhì)上來看公海漁業(yè)國際法律的目標(biāo)價值定位有二，一是“定紛止?fàn)帯保恰翱沙掷m(xù)利用”。而公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的難點(diǎn)在于分配問題，只有制定公平合理的分配標(biāo)準(zhǔn)，才能有效實(shí)現(xiàn)“定紛止?fàn)帯钡哪繕?biāo)訴求。在分配問題上，《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的內(nèi)容十分有限，只是規(guī)定“要確保養(yǎng)護(hù)措施不能在形式上或者實(shí)際實(shí)施中對他國漁民存在歧視”。盡管區(qū)域漁業(yè)組織在分配領(lǐng)域已經(jīng)形成了自己的一套分配模式，但是受強(qiáng)勢集團(tuán)利益支配的影響，現(xiàn)實(shí)中發(fā)達(dá)漁業(yè)國和落后國家在配額的分配環(huán)節(jié)中還存在諸多不公平之處[17]。

本文認(rèn)為，制定公平合理的分配標(biāo)準(zhǔn)十分必要。而資源的公共物品特性則決定了必須綜合考慮多種因素科學(xué)加以制定。首先，應(yīng)堅(jiān)持“共同有區(qū)別”責(zé)任原則。發(fā)展中國家受經(jīng)濟(jì)以及科技水平等因素的制約，本國對資源的依賴程度較高，為了幫助落后國家解除貧困、提高其人民生活的水平，發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家在配額的發(fā)放上應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。只有在共同有區(qū)別責(zé)任原則基礎(chǔ)上設(shè)置有區(qū)別的分配標(biāo)準(zhǔn)，才能提高各捕撈實(shí)體對資源養(yǎng)護(hù)的積極性，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的分配平等；其次，養(yǎng)護(hù)義務(wù)的履行是獲取捕撈權(quán)利的前提。義務(wù)履行如果沒有相應(yīng)的權(quán)利作保障，便不能有效調(diào)動公海捕撈國履行養(yǎng)護(hù)義務(wù)的積極性。因此建立一套有效的義務(wù)履行評價機(jī)制至關(guān)重要，應(yīng)秉持“義務(wù)履行多少來稱量權(quán)利獲得”的公平分配理念加以制定。例如，在資源評估環(huán)節(jié)，如果公海捕撈國積極提供科學(xué)的捕撈數(shù)據(jù)和相關(guān)資料，應(yīng)當(dāng)作為配額發(fā)放的重要參考標(biāo)準(zhǔn)予以考慮；最后，必須在尊重歷史性權(quán)利的基礎(chǔ)上分配捕撈配額。歷史性的權(quán)利包括既有的漁獲努力量、漁獲歷史實(shí)績等因素。只有在把握歷史全局觀的基礎(chǔ)上，加以分配才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的平等。

3.4 強(qiáng)化公海捕撈監(jiān)管

制度的成功實(shí)施離不開有效地監(jiān)管。完善的監(jiān)管制度是實(shí)現(xiàn)海洋漁業(yè)資源可持續(xù)利用的根本保障。實(shí)踐過程中，公海漁業(yè)的監(jiān)管是整個制度最為脆弱的環(huán)節(jié)，為了規(guī)范公海捕撈秩序，打擊IUU捕撈行為，《漁船協(xié)定》第3條規(guī)定“旗船國應(yīng)確保每艘有權(quán)懸掛本國旗幟的漁船向其提供捕撈作業(yè)區(qū)域、漁獲量以及上岸量等相關(guān)捕撈資料，以方便該締約方按照本協(xié)定履行其義務(wù)”。《負(fù)責(zé)任守則》第7條亦規(guī)定：“各捕撈國應(yīng)嚴(yán)格按照本國法律落實(shí)公海漁業(yè)監(jiān)測、管制和執(zhí)法等措施，酌情考慮實(shí)施觀察員計(jì)劃、檢查計(jì)劃和船只監(jiān)測系統(tǒng)等手段”?！禝UU行動計(jì)劃》則整篇對公海各類非法捕撈行為加以全面規(guī)制。在具體的監(jiān)管實(shí)踐中，成員國之間達(dá)成的公海聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制亦一定程度上打擊了各類公海非法捕撈行為，強(qiáng)化了公海漁業(yè)資源的監(jiān)管力度。

盡管國際社會在公海的監(jiān)管力度有所強(qiáng)化，但是由于受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使以及公海自然特性等因素的影響，IUU捕撈情形依然嚴(yán)峻。下一步，公海漁業(yè)監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)強(qiáng)化全球性漁業(yè)組織和區(qū)域間漁業(yè)組織的宏觀管理，具體措施包括：科學(xué)制定公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)一步細(xì)化公海捕撈的監(jiān)管措施，如在成員國間推行船只監(jiān)測系統(tǒng)（VMS， Vessel Monitoring Systems）、實(shí)施國際觀察員計(jì)劃以及加強(qiáng)海上聯(lián)合執(zhí)法合作的力度等等。各捕撈成員國則應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)國際漁業(yè)組織的管理規(guī)定，加強(qiáng)對本國漁船在公海捕撈的全過程監(jiān)管，比如，捕撈階段應(yīng)落實(shí)捕撈許可、填寫捕撈日志、安裝VMS系統(tǒng)或者推行觀察員制度；上岸后對漁獲物裝卸以及交易進(jìn)行登記，嚴(yán)禁無證采購漁獲；捕撈全程的各類資料，如捕撈日志、冷藏記錄，甚至交易的發(fā)票等，都應(yīng)及時整理歸檔，以供日后檢查核實(shí)[18]。只有國際漁業(yè)組織和旗船國政府全方位的共同監(jiān)管模式，才能保證公海漁業(yè)資源的可持續(xù)利用。

4 結(jié) 語

公海漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和利用是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，僅僅依靠法律手段難以實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。因此，問題的解決離不開多元主體的共同參與和多種手段保障實(shí)施。只有在投入控制、產(chǎn)出控制、海洋自然保護(hù)區(qū)、增殖放流、經(jīng)濟(jì)激勵措施以及建立完善的漁民社區(qū)保障機(jī)制等多種手段的全力配合下，才能有效化解漁業(yè)危機(jī)。

（編輯：于 杰）

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Abstract International legal regime about fishery resources conservation and utilization should such a legal norm， which built on top of the biological characteristics of resources. Only institutional arrangements that comply with the biological characteristics of the resources can respond effectively to the crisis in world fisheries. Practice has proved that the institutional arrangements that input control and output control are combined each other can effectively curb the resources recession. Essentially， the common obligation that does not exceed the total allowable catch system is the fundamental guarantee of system running.Once the TAC is broken， the realization of rights can not be guaranteed.Besides， the right of marine fisheries has obviously public law attributes.Either access system or regulatory， requires the public authority to intervene and guarantee effectively ；in addition， quotas and fishing rights are not equal rights. No quota does not mean the elimination of fishing rights， and getting fishing rights does not mean getting quota.Realization of the rights must comply with the laws of nature. Finally， from the overall perspective of the system， coping with high seas fisheries crisis should be based on the implementation of integrated management of different modes of property rights， not just private property； public property and mixed property rights should be included.Only firmly grasping the essence of system，under the premise of scientifically determining the total allowable catch， through strict access，sound distribution mechanism，strengthening supervision，and deepening cooperation， we can achieve the sustainable use of marine fishery resources.

Key words fishery resources； international law； the total allowable catch； limited access； equitable distribution； strengthen supervision