地方國庫現(xiàn)金管理模式探析

周亞煌

摘要：近年來，地方財政庫存資金量不斷增加，國庫庫存持續(xù)高速增長，且保持在較高水平，大量閑置資金滯留國庫，地方國庫如何在確保財政支出需要和國庫資金安全、完整的前提下，實現(xiàn)國庫庫存余額最小化，投資收益最大化，已成為地方財政部門亟待研究的課題。

關鍵詞：國庫；現(xiàn)金管理；可行性；構想

一、實施地方國庫現(xiàn)金管理的意義

1.有利于提高國庫現(xiàn)金使用效益

改革開放以來，我國經濟保持著良好的發(fā)展態(tài)勢，各級財政收入平穩(wěn)、快速增長，節(jié)余資金越來越多。國庫庫存資金的時間價值得到了重視和發(fā)掘。自2006年12月開始，中國人民銀行、財政部開始對中央國庫現(xiàn)金定存開展首次操作，截至2011年末，共進行國庫定期存款操作41期，累計投放資金13796.4億元 ；回購國債操作2期 ，累計中標金額229.9億元。在中央國庫現(xiàn)金管理取得突破性進展的同時，通過適時開展地方國庫現(xiàn)金管理，有利于在國庫存款計息的基礎上，進一步理順財政部門、人民銀行、商業(yè)銀行之間的關系，提高國庫現(xiàn)金的使用效益。

2.有利于加強財政政策和貨幣政策的協(xié)調配合

國庫現(xiàn)金作為央行基礎貨幣的重要組成部分，其增加或減少對市場貨幣供應量具有倍數(shù)收縮或擴大作用；而且國庫現(xiàn)金管理是連接財政政策與貨幣政策最直接有效的結合點。通過國庫現(xiàn)金管理運作，不但能夠擴大中央銀行貨幣政策調控范圍，增加中央銀行可調控的基礎貨幣流量，擴大調控范圍，增加調控手段和渠道，增強實施宏觀調控的能力和靈活性；還可進一步改進財政部與中央銀行在貨幣市場運行方面的協(xié)調與溝通，提高貨幣政策調控的完整性和有效性。

3.有利于提高國庫管理整體水平

將資金時間價值、現(xiàn)金流和資產負債管理等現(xiàn)代財務管理概念引入國庫現(xiàn)金管理，有利于國庫管理體系的現(xiàn)代化建設。從國際通行做法和國內國庫管理制度改革方案設計看，國庫集中支付與國庫現(xiàn)金管理是一個有機整體，開展國庫現(xiàn)金管理有利于深化國庫管理制度改革，促進國庫資金運行機制的改善等。

4.有利于控制政府借債數(shù)量，降低借債成本

2006～2011年，中央國庫現(xiàn)金回購國債操作2期 ，累計中標金額229.9億元 。用低效益的國庫現(xiàn)金買入較高成本的國債，提前收回部分國債，不僅減輕了財政撥付資金的壓力，也降低了財政借債成本。

二、當前推行地方國庫現(xiàn)金管理面臨的困難

1.地方財政預算編制與執(zhí)行不夠合理 ， 影響國庫庫存優(yōu)化管理的前瞻性和穩(wěn)定性

在預算編制方面： 首先， 地方財政部門預算不夠科學， 許多地方財政尤其是基層財政還沒有實現(xiàn)完全意義上的部門預算， 較多依靠歷史經驗和政府部門的指導性意見制定本年財政收支數(shù)， 不能運用數(shù)理模型來對本年財政收支進行科學預測； 其次， 預算編制時間的滯后性較強， 預算計劃往往要在當年的第二季度發(fā)到各個部門手中， 國庫部門在此期間無法根據(jù)預算計劃對庫款支撥業(yè)務進行審核， 僅依據(jù)財政部門的 “臨時計劃” 執(zhí)行， 其財政安排的隨意性較大； 再次， 地方預算編制中的專項資金安排較多， 項目進度也較模糊， 在一定程度上造成了地方財政安排的隨意性。 在預算執(zhí)行方面， 預算收支項目進度不均衡。 由于預算收支項目多， 在執(zhí)行時間和進度上不可能完全一致，導致預算實際執(zhí)行數(shù)和計劃數(shù)存在一定差異， 進而預算執(zhí)行方面， 預算收支項目進度不均衡。 由于預算收支項目多， 在執(zhí)行時間和進度上不可能完全一致，導致預算實際執(zhí)行數(shù)和計劃數(shù)存在一定差異， 進而使庫存資金大幅波動。

2.地方政府融資活動不規(guī)范 ， 影響著國庫現(xiàn)金管理的規(guī)范性

我國一直不允許地方政府直接進行融資活動， 但目前的實際狀況是各級地方政府都通過不同渠道進行了融資， 如通過成立政府控制的企業(yè)進行融資、 承諾支出以及直接借款等。 這些融資活動是在沒有明確規(guī)范的情況下進行的， 形成了地方政府的實際債務， 而且債務收入的現(xiàn)金流量沒有納入政府財政的管理， 更沒有納入國庫管理， 使地方政府的財政狀況處于不確定的狀況， 很容易導致財政風險。

3.地方政府具有較強的投機動機 ， 影響著國庫現(xiàn)金管理的收益性與安全性

國庫現(xiàn)金管理是將市場性原則引入非市場性的公共財政領域的一項活動， 如果運用不當， 其結果可能導致政府行為的異化。 地方政府在現(xiàn)金管理中， 往往只追求單一的效益目標， 具有較強的投機動機， 再加上地方政府控制和抵抗風險的能力較弱， 很容易發(fā)生投資失敗、 出現(xiàn)巨額損失的現(xiàn)象。

4.地方政府開展國庫現(xiàn)金管理的基礎條件不夠完善， 影響國庫現(xiàn)金管理的有效性

首先是國庫單一賬戶體系建立問題。 從國外的經驗看， 完善的國庫單一賬戶制度是國庫現(xiàn)金管理的重要基礎之一。 但是目前這項制度的改革在一定程度上、 在部分地區(qū)還浮于表層， 多重設置賬戶、 財政資金分散收付、 大量資金沉淀在眾多賬戶上等現(xiàn)象大量存在， 真正意義上的國庫單一賬戶體系的形成還有待時日， 勢必會影響國庫資金的高效運作。 其次是電子技術手段不足， 影響國庫庫存優(yōu)化管理的及時性。 目前我國銀行體系已經建立了比較完善的電子聯(lián)行網絡系統(tǒng)， 國庫系統(tǒng)也在進一步推行電子化。 但是， 從總體上看， 計算機應用水平還有待于進一步提高， 特別對于縣 （市） 而言， 財、 稅、 庫、 行之間的聯(lián)合信息傳輸網絡尚未完全構建起來， 國庫收入、 撥款與退庫尚未完全實行電子化， 從而影響國庫庫存管理的及時性。

5. 國庫現(xiàn)金抵押品質量問題 ， 影響國庫現(xiàn)金的安全性

能否保證地方國庫現(xiàn)金及時擁有優(yōu)質客戶的金融資產作為抵押品， 是決定地方國庫現(xiàn)金管理順利開展的一個重要前提。 中央國庫現(xiàn)金管理規(guī)定， 為保證資金安全， 國庫現(xiàn)金管理存款銀行在接受國庫存款時，必須以可流通國債現(xiàn)券作為質押， 質押國債的面值數(shù)額為存款金額的 12%。 實行地方國庫現(xiàn)金管理， 可效仿國庫現(xiàn)金管理的做法， 但商業(yè)銀行分支行常常缺乏足夠的、 優(yōu)良的質押品， 來保證國庫現(xiàn)金存款的絕對安全。 因此， 如何選擇抵押品種類、 如何管理抵押品成為地方國庫現(xiàn)金管理的又一難題。

三、完善地方國庫現(xiàn)金管理的相關措施及建議

1.加快制定相關規(guī)章制度，確保地方國庫現(xiàn)金管理穩(wěn)步、規(guī)范開展

當前，地方國庫現(xiàn)金管理需求客觀存在，尤其在部分經濟發(fā)達省份操作愿望更為強烈。財政部和人民銀行應加強聯(lián)系協(xié)調，抓緊制定、出臺相關的規(guī)章制度，為地方國庫現(xiàn)金管理提供政策依據(jù)和指導準則，并引導在局部范圍已存在的地方國庫現(xiàn)金管理行為規(guī)范化和陽光化。借鑒中央國庫現(xiàn)金管理相關制度，對地方國庫現(xiàn)金管理操作的基本原則、相關部門間職責分工、責任追究等予以明確，使得全國各地的地方國庫現(xiàn)金管理在統(tǒng)一、規(guī)范的框架下進行操作，確保地方國庫現(xiàn)金管理安全、穩(wěn)定、有序開展。

2.提高國庫現(xiàn)金流預測能力

準確的國庫收支預測能為國庫現(xiàn)金管理提供量化的操作目標，是國庫現(xiàn)金管理運作的決策基礎，必須高度重視現(xiàn)金流量預測工作?？蓮囊韵路矫嬷郑阂皇且M一步完善預算管理制度，加強預算編制的科學性、準確性，從源頭上保證國庫現(xiàn)金流的可預見性和規(guī)律性，減少預算執(zhí)行過程中的主觀因素。二是加強中央銀行、財政和收入征繳管理等部門之間的溝通與協(xié)作，逐步建立起國庫現(xiàn)金大額支付報備制度和嚴格的國庫現(xiàn)金支付預測實時報告制度，有效提高現(xiàn)金流預測精確度，保持國庫庫存最佳持有量。三是要加快財稅庫銀橫向聯(lián)網建設，實現(xiàn)最新收支信息的及時傳遞，提高國庫收支信息的反饋效率。四是中央銀行和財政部要加強溝通協(xié)調，實施國庫資金動態(tài)分析和常規(guī)化預測，研究國庫現(xiàn)金預測、預警分析模型，建立操作性強、準確性高的動態(tài)分析模型，以提高國庫現(xiàn)金操作和國庫融資的科學性、準確性。

3.建立高效透明的信息共享機制和披露機制

在地方財政、國庫、銀行等部門間逐步建立和完善信息交流體系，實現(xiàn)資源共享，為提高財政、貨幣政策調控的有效性和協(xié)調性提供依據(jù)；二是財政部和中央銀行總行要建立起信息溝通機制，實現(xiàn)信息資源共享，增強操作的及時性和預見性；三是建立完善的信息披露機制，加強人大、審計等部門的監(jiān)督工作，加強對國庫現(xiàn)金管理各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督，保證現(xiàn)金管理的管理權和操作權歸屬真正按照權責利對等的原則合理劃分。

4.強化監(jiān)督管理，防范國庫資金運作風險

當國庫資金離開央行國庫賬戶進入商業(yè)銀行后，這部分國庫資金就游離在外，存在潛在的資金風險。因此，要選擇信用好、服務高效的金融機構開展運作，在進行商業(yè)銀行定期存款操作時，必須要求存款銀行提供一定比例的質押物，盡量防范可能出現(xiàn)的存款本金無法收回、影響財政預算資金的正常撥付等情況發(fā)生。人行要增設國庫資金運作管理賬戶，監(jiān)督國庫資金的流向、數(shù)額。

5. 制定國庫現(xiàn)金管理應急預案

國庫現(xiàn)金管理實質上是隨著市場經濟體制改革的不斷深入，對財政資金權益的一種市場化承認。財政資金權益在獲得市場化認可的同時，也必將承擔由此帶來的一定風險。如當財政庫底資金低于預警線甚至出現(xiàn)臨時性頭寸不足時，應對補充財政資金的渠道方式作出制度性規(guī)定，同時地方政府相關部門對國庫現(xiàn)金管理運作中出現(xiàn)的緊急情況應事先制定應急預案，確保財政資金在可控范圍內安全、有效地流動。

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