王培峰

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我國特殊教育政策：總體結(jié)構(gòu)及其問題*——基于特殊教育政策文本的分析

王培峰13

摘 要：我國宏觀特殊教育政策基本形成了總政策、基本政策、具體政策三個系列六個層級的特殊教育政策結(jié)構(gòu)體系。其存在的主要問題包括：一是特殊教育政策類型結(jié)構(gòu)失衡；特殊教育管理政策偏重，教育教學(xué)政策偏輕；特殊教育管理政策、教師政策創(chuàng)新變更快，教育教學(xué)政策和財政政策相對遲后。二是特殊教育政策體系結(jié)構(gòu)失衡。特殊教育具體政策與基本政策倒置，具體政策嚴(yán)重短缺；特殊教育總政策規(guī)范分散，義務(wù)性規(guī)范和授權(quán)性規(guī)范失衡。三是特殊教育政策上下層級間周延性不強。

關(guān)鍵詞：特殊教育政策；文本分析；結(jié)構(gòu)體系

* 本文系國家社會科學(xué)基金“十二五”規(guī)劃2014年度教育學(xué)重點課題“特殊教育支持保障體系研究”（項目編號：AHA140008）階段性成果。

教育政策文本分析是了解教育發(fā)展和教育機構(gòu)變革以及更好地促進教育發(fā)展的重要途徑和方式。從加強特殊教育政策文本研究入手，為完善我國特殊教育支持保障體系建設(shè)提供決策咨詢，是落實《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》和《特殊教育提升計劃（2014-2016）》的重要任務(wù)。本文以我國近30年來宏觀特殊教育政策文本為研究對象，揭示其總體結(jié)構(gòu)體系及存在的主要問題。在這里，宏觀特殊教育政策指的是建國以來國家層面權(quán)威機構(gòu)為決策主體，制定的面向全國的廣義上的教育規(guī)范和準(zhǔn)則，包括立法機構(gòu)的相關(guān)法律、國務(wù)院的相關(guān)行政法規(guī)、教育部的相關(guān)行政規(guī)章。同時也包括中共中央、國務(wù)院及教育部等頒布的狹義上的政策文件。同時，從特殊教育學(xué)段構(gòu)成上看，本文主要立足于義務(wù)教育階段的宏觀特殊教育政策內(nèi)容進行分析。

一、我國特殊教育政策規(guī)范的文本形態(tài)

我國特殊教育政策文本具有“專門性”、“一體化”、“普遍性”三種形態(tài)：（1）以專門單列的特殊教育政策文本呈現(xiàn)的特殊教育政策規(guī)范，或稱為“專門特殊教育政策文本”。它以特殊兒童及其教育的普遍特殊性為依據(jù)而進行專項政策設(shè)計，具有內(nèi)容全面、針對性強、權(quán)威性高、認同度高、效力大等特點。這是特殊教育政策文本存在的主要形態(tài)。需要指出的是，專門的特殊教育政策文本根據(jù)其規(guī)定的內(nèi)容事項的差別也可分為專門單列的特殊教育政策和綜合性特殊教育政策。例如，《關(guān)于加強特殊教育教師隊伍建設(shè)的意見》屬于專門的特殊教育教師政策，《關(guān)于進一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展意見的通知》則屬于綜合性的特殊教育政策。（2）以某些內(nèi)容不同或單獨予以強調(diào)的特殊教育政策規(guī)范寓含在一般公共教育政策文本中的政策文本形態(tài)。它以大部分內(nèi)容與一般公共教育政策普遍一致性為前提而進行普通教育和特殊教育一體化設(shè)計，或稱為“一體化特殊教育政策文本”。如《義務(wù)教育法》中對特殊兒童教育的規(guī)定。（3）具有普遍約束力的一般公共教育政策文本形態(tài)，它以特殊教育政策與一般公共教育政策在某方面規(guī)范上的高度一致性、普遍性為依據(jù)，將特殊教育政策規(guī)范完全融入公共教育政策文本中，進行無差別的政策設(shè)計。如各種學(xué)校安全政策等，這是隱性的特殊教育政策，或稱為“普遍性教育政策文本”。它雖然不同于上述“特教特辦”的專門特殊教育政策文本，但有著相同的政策作用，是特殊教育政策中不可或缺的另一大政策規(guī)范形式。

綜上所述，我們應(yīng)當(dāng)以第一種形態(tài)的專門特殊教育政策規(guī)范為重點，以后兩種形態(tài)的政策規(guī)范為補充和參考，進行特殊教育政策考察。因為專門特殊教育政策文本是對特殊教育政策最為準(zhǔn)確和清晰的表達，具有較強的政策權(quán)威和政策效能，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先作為特殊教育政策規(guī)范考察的對象；而后兩者體現(xiàn)了特殊教育作為公共教育的子系統(tǒng)無法完全脫離公共教育政策規(guī)范而單獨存在，它們肯定會具有某些政策規(guī)范的一致性、重合性，雖然沒有以特殊教育政策的顯性方式來呈現(xiàn)，但實際上也是影響特殊教育的重要政策，有著一定的政策效能，亦應(yīng)是全面系統(tǒng)考察特殊教育政策規(guī)范的重要內(nèi)容。

二、我國宏觀特殊教育政策總體結(jié)構(gòu)體系

通過對上述三種形態(tài)的特殊教育政策文本整理發(fā)現(xiàn)，目前我國宏觀特殊教育政策基本形成了總政策、基本政策、具體政策三個系列六個層級的特殊教育政策結(jié)構(gòu)體系。

（一）特殊教育總政策體系

《憲法》、《教育法》、《殘疾人保障法》、《義務(wù)教育法》、《殘疾人教育條例》、《特殊教育學(xué)校暫行規(guī)程》是我國特殊兒童教育總政策的重要規(guī)范。即以《憲法》為根本性的指導(dǎo)依據(jù)，以《教育法》、《殘疾人保障法》和《義務(wù)教育法》為核心，以《殘疾人教育條例》、《特殊教育學(xué)校暫行規(guī)程》為總體性專門安排的總政策結(jié)構(gòu)。它們分三個政策層級，分別從國家根本制度、教育基本制度，總體性教育安排設(shè)計，以及特殊兒童教育總體性的專門安排，規(guī)定了特殊兒童教育的總體政策文本，在特殊教育政策中具有中心地位。在這里，總政策不是單指法律效力或政策權(quán)威，而是指規(guī)定特殊兒童教育的根本性、方向性、總體性的內(nèi)容，在特殊教育領(lǐng)域?qū)μ厥鈨和逃哂衅毡榧s束力、宏觀指導(dǎo)性和高位權(quán)威性的政策規(guī)范。它最大的特點是與國家根本制度和教育基本制度的根本性質(zhì)直接相關(guān)，且不會隨著時間變化而廢止，只能不斷修訂；它規(guī)定的內(nèi)容不是具體事項，而是宏觀的、根本性的問題。

《憲法》是我國的根本大法，是最上位的法律，為特殊教育政策奠定了最高效力的政策依據(jù)，是處于最頂尖的第一權(quán)威層次的總政策，也可稱為元政策?！督逃ā?、《殘疾人保障法》、《義務(wù)教育法》分別是從教育事業(yè)和殘疾人事業(yè)出發(fā)對《憲法》的進一步具體化。它們依據(jù)《憲法》而制定，是第二層級的總政策?！稓埣踩私逃龡l例》、《特殊教育學(xué)校暫行規(guī)程》作為總體性專門安排的總政策，是特殊兒童教育總政策的第三層級。在這里，盡管《殘疾人教育條例》、《特殊教育學(xué)校暫行規(guī)程》分別是國務(wù)院教育部制定的法規(guī)和規(guī)章，但是它們規(guī)定的事項同樣都是與國家根本制度和教育基本制度相關(guān)的內(nèi)容，且在時間和效力上具有長期性、穩(wěn)定性、權(quán)威性，具有普遍約束力、宏觀指導(dǎo)力，不會隨著時間推移廢止，而只能不斷修訂完善。所有特殊教育政策制定都離不開《殘疾人教育條例》和《特殊教育學(xué)校暫行規(guī)程》設(shè)定的基本要求和規(guī)范，也就是說，它們在特殊教育政策的整個體系中起到了總體性的專門政策地位。

（二）特殊教育基本政策體系

我國特殊教育的基本政策主要是以中央、國務(wù)院的意見、綱要為核心，以教育部等多部委在特定時期發(fā)布的具有長期性、綜合性、宏觀性的意見、綱要、“殘疾人事業(yè)五年規(guī)劃”等為實施安排的基本政策。目前，即形成以中央、國務(wù)院《關(guān)于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》（2008）、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》為核心，以《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》（2008）、《關(guān)于進一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展意見》（2009）、《關(guān)于加強特殊教育教師隊伍建設(shè)的意見》（2012）、《特殊教育提升計劃（2014-2016)》為實施安排的基本政策結(jié)構(gòu)。特殊教育基本政策往往是以“五年”或“十年”時間為期限，在相應(yīng)時期內(nèi)發(fā)揮著綜合性、宏觀性的指導(dǎo)規(guī)范作用。特殊教育基本政策之間具有權(quán)威上的地位高低之分，但又彼此聯(lián)系構(gòu)成一個整體，且這個整體都具有一定效力期限、特定對象、目標(biāo)和方案，因此都屬于基本政策性質(zhì)范疇。

在這里，基本政策是指高層次的、大型的、長遠的、帶有一定戰(zhàn)略性的政策方案。它介于總政策與具體政策之間，具有一定的穩(wěn)定性與連續(xù)性、沿承性。一定時期的基本政策都要以總政策為依據(jù)，同時具體政策制定都要以基本政策為參考。它服從于總政策，是總政策在實施中的具體化，又是具體政策的統(tǒng)帥和依據(jù)?？梢哉f，基本政策是總政策在不同時期的具體化及其適時作出的調(diào)整，同時也是一定時期具體政策的統(tǒng)帥。與總政策相比，基本政策的最大特點就是有明確的時效性，它僅僅是一定時期的政策，隨著條件的變化、任務(wù)的完成，它也會被廢止。

根據(jù)政策決策和頒布機構(gòu)的權(quán)威性，基本政策可以分為不同的權(quán)威層次。目前，中央、國務(wù)院《關(guān)于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》（2008）是“為貫徹落實黨的十七大精神，進一步促進殘疾人事業(yè)發(fā)展”提出的，它規(guī)定了一個黨政任期內(nèi)的殘疾人事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)，在基本政策體系中處于第一層級，占據(jù)核心地位。同時，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》作為我國十年的教育戰(zhàn)略部署，也是基本政策體系中的第一層級的政策規(guī)范?！吨袊鴼埣踩耸聵I(yè)“十二五”發(fā)展綱要》（2008）、《關(guān)于進一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展意見》（2009）、《特殊教育提升計劃（2014-2016)》分別是中殘聯(lián)和教育部為政策制定主體對落實第一層級政策而做出的政策安排，屬于基本政策范疇中的第二層級的政策規(guī)范。

（三）特殊教育具體政策體系

教育部發(fā)布的盲、聾和培智三類特殊學(xué)校《教學(xué)計劃》、《課程計劃》、《義務(wù)教育課程設(shè)置實驗方案》、《關(guān)于開展殘疾兒童少年隨班就讀工作的試行辦法》等屬于我國特殊兒童教育的具體政策文本。

在這里，具體政策是指在基本政策規(guī)定的領(lǐng)域內(nèi)，從不同方面和內(nèi)容對基本政策分解落實的更小的具體的政策規(guī)范，它主要體現(xiàn)為為解決某一問題而制定的“辦法”、“方案”、“計劃”、“實施細則”、“標(biāo)準(zhǔn)”等行動措施安排。特殊教育具體政策具有以下特點：涉及面廣，形式多樣；針對性強，內(nèi)容詳盡；時效性強，變動性大；執(zhí)行性強，操作性強。特殊教育具體政策之間幾乎很少有交叉重疊。因此，它們都是一個平面、同一層級的相對獨立的結(jié)構(gòu)。它們往往是基于某一個基本政策而形成的一個具體政策體系，而每一個具體政策體系既是對相應(yīng)的基本政策任務(wù)的分解和具體化，也是對其政策目標(biāo)的不斷實現(xiàn)過程。

三、我國特殊教育政策總體結(jié)構(gòu)體系存在的主要問題

特殊教育政策本身就是一種重要的教育資源[1]，它能賦予特殊教育活動合法地位，并對特殊教育活動做出價值選擇的優(yōu)先排序。從特殊教育政策數(shù)量角度分析，是檢驗國家對特殊教育活動重視程度的重要變量，它能反映政府意志方向、意愿及其回應(yīng)政策對象需求的情況。

（一）特殊教育政策類型結(jié)構(gòu)失衡

1.特殊教育管理政策偏重（多），教育教學(xué)政策偏輕（少）

從專門特殊教育政策文本數(shù)量看，近三十年來，專門單列的特殊教育課程與教學(xué)政策僅有三類，分別是特殊學(xué)校的教學(xué)計劃（1984-1987）、課程計劃（1993-1994）和義務(wù)教育課程設(shè)置實驗方案（2007），而特殊教育管理政策則有11個。在這里，管理政策雖然是綜合性的政策文本，且其中也或多或少的含有特殊教育課程與教學(xué)方法的規(guī)定，但是從文本篇幅看，管理方面和教師方面的規(guī)范遠遠多于課程與教學(xué)，且其中也僅僅有《關(guān)于開展殘疾兒童少年隨班就讀工作的試行辦法》、《特殊教育學(xué)校暫行規(guī)程》、《關(guān)于“十五”期間進一步推進特殊教育改革和發(fā)展意見》、《關(guān)于進一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展意見》和《特殊教育提升計劃(2014—2016年)》5個政策文本中單列了教育教學(xué)方面的一級或二級政策條目。這反映出政府和教育部對特殊教育發(fā)展改革等管理的主導(dǎo)和控制作用的強力及重視，亦反映了特殊教育管理方面的矛盾及其政策需求。應(yīng)該說，這種政策數(shù)量的格局在我國快速轉(zhuǎn)型的整體社會變革中，具有一定的合理性，同時課程與教學(xué)政策的偏少也為特殊學(xué)校自主開展教育教學(xué)提供了空間和支持。但其問題也顯而易見：

首先，對管理政策的偏重必然帶來地方政府意志和特殊學(xué)校自主辦學(xué)空間的萎縮。我國教育體制總體上呈現(xiàn)出中央集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)特點。這使得國家層面的特殊教育政策在權(quán)力等級處于絕對的權(quán)力上層。同時，地方政府在特殊教育政策執(zhí)行過程中也必然接受這種權(quán)力的制約，接受這種特殊教育政策的剛性要求，使得地方政府在發(fā)展特殊教育時根據(jù)本地需要和實際情況做出相應(yīng)選擇和設(shè)計的權(quán)力空間極為有限，特殊學(xué)校也在這種剛性的管理政策面前失去了自主選擇的能動性。

其次，教育教學(xué)政策偏少，導(dǎo)致許多學(xué)校的教育教學(xué)缺少必要規(guī)范。特殊學(xué)校的課程與教學(xué)雖然存在巨大差異，但是都需要根據(jù)時代變化，有相關(guān)政策提供適宜的政策指導(dǎo)和規(guī)范。這種必要性來自許多特殊學(xué)校師資質(zhì)量不高，自主課程研發(fā)與教學(xué)能力不足、不規(guī)范等原因，因此對他們提供教育教學(xué)規(guī)范是符合實際需要的。也就是說，課程與教學(xué)政策的寬松是有條件的，要建立在學(xué)校和教師實際能力之基礎(chǔ)上，對很多特殊學(xué)校而言并不是因課程與教學(xué)政策少而獲得了更多的自主性，反而使得教育教學(xué)處于失范之中。

最后，從特殊學(xué)校教育和隨班就讀安排形式來看，存在隨班就讀政策數(shù)量嚴(yán)重短缺的問題。盡管自《殘疾人教育條例》頒布以來，隨班就讀要求在多數(shù)特殊教育政策文本中或多或少都有所提及，但是除了1994年《關(guān)于開展殘疾兒童少年隨班就讀工作的試行辦法》這僅有的1個專門政策做出詳細規(guī)定外，其它政策性文件中并沒有系統(tǒng)的全面的規(guī)范，更沒有隨著時代和環(huán)境的變化而創(chuàng)新，以致20多年來仍處于試行之中。在其他綜合性的特殊教育政策中，隨班就讀的政策規(guī)范也沒有單列為二級或三級政策條目，最多僅僅提及而已，缺少具體明確的政策規(guī)范和要求。

2.特殊教育管理政策、教師政策創(chuàng)新變更快，課程與教學(xué)政策和財政政策相對遲后

政策的更迭變化反映了政策問題、理念的變化以及相應(yīng)的政策方案的創(chuàng)新情況，也反映了政府對此問題的重視程度，表達了政府價值選擇的優(yōu)先序和價值立場的向度。近三十年來，自1989年《關(guān)于發(fā)展特殊教育的若干意見》始，共有11個特殊教育管理政策、1個專門的特殊教育教師政策（管理政策和教師政策多是以綜合性的特殊教育政策呈現(xiàn)的）。從年代劃分來看特殊教育管理政策數(shù)量，80年代1個，90年代4個，新世紀(jì)第一個十年4個，第二個十年2個。可見，90年代和新世紀(jì)第一個十年是特殊教育管理政策和教師政策最多的時期。這反映了這兩個階段新問題、新矛盾的多發(fā)和整個社會快速變革的實際需要，表達了決策者在特定時期多樣性、復(fù)雜性、多變性的目標(biāo)調(diào)整，具有一定的合理性和政治經(jīng)濟資源上的可行性，也反映了政府對管理和教師的重視。課程與教學(xué)政策主要是形成于1984-1987年的三類特殊學(xué)校的教學(xué)計劃，1993-1994年的三類學(xué)校課程計劃，2007年的三類學(xué)校義務(wù)教育課程設(shè)置實驗方案，基本上是每個十年做一次更新變化。這明顯存有“穩(wěn)定有余而創(chuàng)新不足”的問題：

第一，課程政策改革嚴(yán)重滯后。自90年代開始，國內(nèi)基礎(chǔ)教育課程改革此起彼伏，比如1999年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》和2001年《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》的頒布，2001年教育部印發(fā)了《基礎(chǔ)教育課程改革綱要(試行)》，同年，出臺了《義務(wù)教育課程設(shè)置實驗方案》，并在2005年出臺各科課程標(biāo)準(zhǔn)實驗稿。然而，盡管特殊教育的課程與教學(xué)政策在2001年《關(guān)于“十五”期間進一步推進特殊教育改革和發(fā)展意見》提出了改革要求，但直到2007年才出臺了三類學(xué)校的課程實驗方案，至今還沒有課程標(biāo)準(zhǔn)。

第二，及時反映國際特殊教育理念的政策變更遲緩。國際上全納教育思想和實踐已在上世紀(jì)中葉風(fēng)靡全球，我國應(yīng)對全納教育理念和提升隨班就讀質(zhì)量呼聲的政策仍創(chuàng)新不足、更新不快，上述指出的《關(guān)于開展殘疾兒童少年隨班就讀工作的試行辦法》自1994年實行至今沒有創(chuàng)新和變化就說明了這個問題。同時，其它綜合性的特殊教育政策也沒有做出相應(yīng)安排。此外，1993-1994年的三類學(xué)校課程計劃到2007年的三類學(xué)校課程設(shè)置實驗方案，十余年間“紋絲不動”、“墨守陳規(guī)”也反映了應(yīng)對新理念創(chuàng)新變更的遲緩。在財政政策方面，特殊教育財政策一直依附于《義務(wù)教育法》的教育財政整體框架，也存在創(chuàng)新不足、更新不快，不能適應(yīng)時代和環(huán)境變化的問題。1986年《義務(wù)教育法》確立教育撥款的“兩個增長”原則后，到2006年《義務(wù)教育法》規(guī)定“國家將義務(wù)教育全面納入財政保障范圍”，整整20年間特殊教育財政政策更新變化一直很慢，特別是在90年代市場經(jīng)濟體制改革不斷深化的情況下，特殊教育財政很難支持特殊學(xué)校的發(fā)展需要，致使許多學(xué)校出現(xiàn)了自辦企業(yè)或出租校舍等創(chuàng)收行為，嚴(yán)重干擾了教育教學(xué)秩序及質(zhì)量。

（二）特殊教育政策體系結(jié)構(gòu)失衡

1.特殊教育具體政策與基本政策倒置，具體政策嚴(yán)重短缺

通過特殊教育政策文本整理發(fā)現(xiàn)，近三十年來，僅有5個（種）具體政策。即專門單列的特殊教育課程與教學(xué)具體政策：三類特殊學(xué)校的教學(xué)計劃（1984-1987）、課程計劃（1993-1994）和義務(wù)教育課程設(shè)置實驗方案（2007），共3個（種）；專門的綜合性的特殊教育具體政策：《關(guān)于開展殘疾兒童少年隨班就讀工作的試行辦法》（1994）、《“十一五”期間中西部地區(qū)特殊教育學(xué)校建設(shè)規(guī)劃（2008-2010年）》（2007），共2個（種）。而基本政策多達12個（種），即《關(guān)于發(fā)展特殊教育的若干意見》(1989)、《關(guān)于“十五”期間進一步推進特殊教育改革和發(fā)展意見》(2001)、《關(guān)于進一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展意見》（2009）、《關(guān)于加強特殊教育教師隊伍建設(shè)的意見》（2012）、《特殊教育提升計劃（2014-2016年）》，共5個；含有一級或二級特殊教育政策條目的綜合性基本政策：中共中央、國務(wù)院《關(guān)于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》（2008）、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》（2010）、5個“八五”到“十二五”《殘疾人事業(yè)發(fā)展綱要》，共7個。由此可見，具體政策和基本政策明顯具有數(shù)量上的倒置結(jié)構(gòu)。這反映了黨和國家以基本政策形態(tài)，按照高位政治權(quán)威向殘疾人分配社會價值的政策偏好，以及我國中央集權(quán)的教育權(quán)力結(jié)構(gòu)的特點及其政策路徑依賴。這是與我國政體及社會結(jié)構(gòu)性質(zhì)相適應(yīng)的，具有權(quán)威性和政治、社會、文化等方面資源支持的可行性。但是帶來的問題也顯而易見，其主要表現(xiàn)在：落空特殊教育基本政策的目標(biāo)與價值，損害特殊兒童教育利益。特殊教育具體政策作為在特定時期、特定范圍，為解決特定問題所規(guī)定的行動目標(biāo)、任務(wù)和準(zhǔn)則，無疑是落實基本政策、達成可預(yù)見的期望不可或缺的重要途徑。以《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》第十章特殊教育部分為例，還可制定的具體政策應(yīng)有“全社會關(guān)心支持特殊教育行動計劃”、“殘疾兒童少年義務(wù)教育質(zhì)量提升計劃”、“擴大和完善隨班就讀的實施建議”、“加快發(fā)展殘疾人高中階段教育實施辦法”、“殘疾人高等教育發(fā)展規(guī)劃”、“加快推進殘疾兒童學(xué)前教育實施辦法”、“特殊教育學(xué)?；巨k學(xué)標(biāo)準(zhǔn)”、“家庭經(jīng)濟困難殘疾學(xué)生資助辦法”等（見表1）。

表1　依據(jù)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》還應(yīng)出臺的具體政策

2.特殊教育總政策規(guī)范分散，義務(wù)性規(guī)范和授權(quán)性規(guī)范失衡

首先，法律規(guī)范分散，缺少發(fā)揮統(tǒng)帥作用的“特殊教育基本法”。我國現(xiàn)行特殊教育法律雖然對特殊教育作了一些規(guī)定，但是存在許多缺陷。其中一個重要問題就是法律規(guī)范分散在《義務(wù)教育法》、《教育法》、《殘疾人保障法》中；而相對較集中全面的《殘疾人教育條例》僅僅是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，層級低、權(quán)威性不高，政策效力不足。這使得我國特殊教育缺少全面系統(tǒng)、集中統(tǒng)一的最高法律規(guī)范，導(dǎo)致特殊教育基本政策依據(jù)較分散，無法獲得完全一致性的解釋和權(quán)威性，進而帶來對規(guī)范界定模糊等問題。比如，對受教育對象的政策目標(biāo)群體的界定，《憲法》規(guī)定“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”（第四十五條）。《教育法》規(guī)定“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會”。這完全確定了所有特殊兒童的接受教育的權(quán)利。但是一方面在《中華人民共和國殘疾人保障法》中卻僅僅界定了“視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾的人”為接受特殊教育的政策目標(biāo)群體范圍。如果說這是對所有殘疾人的界定，是一個概念問題，那么在《義務(wù)教育法》中規(guī)定的“縣級以上地方人民政府根據(jù)需要設(shè)置相應(yīng)的實施特殊教育的學(xué)校（班），對視力殘疾、聽力語言殘疾和智力殘疾的適齡兒童、少年實施義務(wù)教育”，就顯然排除了三類殘疾以外的其他特殊兒童的教育權(quán)益。特別是精神殘疾、多重殘疾等特殊兒童因為身心的“高度障礙”，在現(xiàn)階段的條件下如果連特殊教育學(xué)校（班）的教育都無法接受，通過普通學(xué)校隨班就讀或家庭等其它途徑接受義務(wù)教育更是遙不可及；同時《義務(wù)教育法》中也沒有明確規(guī)定他們接受義務(wù)教育的其他途徑。可見，法律規(guī)范分散是造成“政出多門”、文本信息準(zhǔn)確性不高、歧義多、效力低的重要原因之一。借鑒西方國家特別是美國《殘疾人教育法》的成功經(jīng)驗，出臺專門的“特殊教育基本法”是避免上述問題的必然選擇。

其次，義務(wù)性規(guī)范和授權(quán)性規(guī)范失衡，強制性規(guī)范的義務(wù)主體偏頗。法律規(guī)范分為義務(wù)性規(guī)范和授權(quán)性規(guī)范。授權(quán)性規(guī)范是授予人們“可以”（“享有”）做出某種行為，或者要求別人做出某種行為的法律規(guī)范，一般以“可以”為規(guī)范詞。義務(wù)性規(guī)范是規(guī)定人們必須積極作出或不作出一定行為的法律規(guī)范，它包括命令性和禁止性規(guī)范，一般以“必須”、“應(yīng)當(dāng)”、“不得”為規(guī)范詞。以這些規(guī)范詞數(shù)量和頻次為變量，可以為分析研究法律規(guī)范性質(zhì)提供實證條件。下面以《殘疾人教育條例》為例，通過檢索統(tǒng)計上述規(guī)范詞出現(xiàn)頻次，來分析《殘疾人教育條例》的法律規(guī)范性質(zhì)、要求和效力。

據(jù)檢索統(tǒng)計《殘疾人教育條例》義務(wù)性規(guī)范詞和授權(quán)性規(guī)范詞（見表2），共有48條義務(wù)性行為規(guī)范，9條授權(quán)性行為規(guī)范。在義務(wù)性規(guī)范中“應(yīng)當(dāng)”規(guī)范遠遠多于“必須”規(guī)范。對不同法律主體而言，針對政府及其教育行政等部門、學(xué)校等教育機構(gòu)，及教師的義務(wù)性規(guī)范最多，均為21條。同時據(jù)表3顯示，對政府及其教育行政部門主體全部使用的是“應(yīng)當(dāng)”規(guī)范詞，學(xué)校等教育機構(gòu)及其教師主體使用“應(yīng)當(dāng)”規(guī)范詞18個、強制性義務(wù)性規(guī)范詞“必須”2個、禁止性的義務(wù)性規(guī)范詞“不得”1個，也就說《殘疾人教育條例》中所有的強制性和禁止性的義務(wù)性規(guī)范詞都出現(xiàn)在針對學(xué)校等教育機構(gòu)及其教師主體方面。另外，對殘聯(lián)及其他社會組織單位使用“應(yīng)當(dāng)”義務(wù)性規(guī)范詞3個，對家庭和學(xué)生的使用“應(yīng)當(dāng)”義務(wù)性規(guī)范詞3個。授權(quán)性規(guī)范詞分布在政府及其教育行政部門3個，學(xué)校等教育機構(gòu)及其教師3個，家庭和學(xué)生2個，殘聯(lián)及其他社會組織單位0個。

表2　《殘疾人教育條例》義務(wù)性規(guī)范詞和授權(quán)性規(guī)范詞出現(xiàn)頻次

表3　《殘疾人教育條例》中義務(wù)性和授權(quán)性規(guī)范詞在不同法律主體的分布

上述規(guī)范詞及其分布表明，《殘疾人教育條例》體現(xiàn)了維持我國特殊教育存在和發(fā)展的實際需要，同時也反映出一定的傾向性和偏頗。（1）授權(quán)性法律規(guī)范偏少，制約地方政府和學(xué)校辦學(xué)自主性，以及社會組織的參與性。據(jù)表2、表3進一步統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，《殘疾人教育條例》中義務(wù)性和授權(quán)性規(guī)范詞之比為48:9，義務(wù)性規(guī)范詞占絕對多數(shù)，且絕對多數(shù)是對政府及其教育行政部門、學(xué)校等教育機構(gòu)，及其教師兩個主體（這兩者與殘聯(lián)及其他社會組織單位和家庭學(xué)校兩個主體義務(wù)性規(guī)范詞之比為42:6）。這表明了《殘疾人教育條例》不注重對法律主體的授權(quán)，而是以絕對多數(shù)的義務(wù)性規(guī)范詞重在突出對特殊教育的應(yīng)然規(guī)范和保障功能，特別是對政府及其教育行政部門、學(xué)校等教育機構(gòu)，及其教師義務(wù)主體的約束，這可能會給政府、學(xué)校等主體帶來自主辦學(xué)等決策空間的萎縮。同時，統(tǒng)計表明，為數(shù)不多的授權(quán)性法律規(guī)范主要分布在政府及其教育行政部門主體、學(xué)校等教育機構(gòu)及其教師主體，以及家庭和學(xué)生主體間，沒有對殘聯(lián)及其他社會組織單位做出授權(quán)，這表明《殘疾人教育條例》并未重視社會組織在特殊教育中的作用。（2）對政府及其教育行政部門義務(wù)主體的強制性規(guī)范嚴(yán)重不足。眾所周知，“應(yīng)當(dāng)”和“必須”雖然都是法律的義務(wù)性規(guī)范，但是它們“所指”①的意義在程度、性質(zhì)和法律后果等方面是不同的。根據(jù)漢語詞典解釋“應(yīng)當(dāng)”表達的是“理所當(dāng)然”[2]，即“按照道理當(dāng)如此”，這意味著它是一種邏輯上的主觀性的應(yīng)然解釋，是一種依據(jù)價值標(biāo)準(zhǔn)而做出的理論上的、引導(dǎo)性的、原則性的應(yīng)然指向。這就隱含著另外一種假設(shè)，即雖然依據(jù)價值標(biāo)準(zhǔn)有“應(yīng)為”的主觀性及其行動，但是這個“應(yīng)為”的尺度在客觀條件制約下，可以做出降低、減少，甚至不為等變化，且這些變化是允許的、不受法律強制性約束的。也就說“應(yīng)當(dāng)”是一個有條件的義務(wù)性規(guī)范，在條件之外可有“例外”存在，也不承擔(dān)法律后果?！氨仨殹眲t是嚴(yán)格的、絕對強制性的義務(wù)性規(guī)范。根據(jù)漢語詞典解釋，“必須”表達的是“事理和情理上的必要”，是一種“一定要”的命令。[3]它要求主體必須履行自己的責(zé)任或承擔(dān)自己的法律義務(wù)，且只能這樣行動，而不能那樣行動。也就是說，在該法律關(guān)系的范圍內(nèi)，主體沒有別的選擇。主體在規(guī)定的限度內(nèi)嚴(yán)格地受約束，否則會受到法律的懲罰。據(jù)統(tǒng)計，在《殘疾人教育條例》中“應(yīng)當(dāng)”與“必須”、“不得”兩個義務(wù)性規(guī)范詞之比為45:3，“應(yīng)當(dāng)”義務(wù)性規(guī)范詞占絕多數(shù)，且主要分布在政府及其教育行政等部門；而“必須”、“不得”義務(wù)性規(guī)范詞在政府及其教育行政部門分布為零。“必須”、“不得”3個強制性和禁止性的義務(wù)性規(guī)范詞全部出現(xiàn)在對學(xué)校等教育機構(gòu)及其教師的規(guī)范中。那么，根據(jù)“應(yīng)當(dāng)”和“必須”兩個規(guī)范詞所設(shè)定的法律義務(wù)在程度、性質(zhì)和法律后果等方面的差異，《殘疾人教育條例》所設(shè)定的義務(wù)性規(guī)則實質(zhì)上絕對多數(shù)是“按理如此”、主觀性的、非強制性的應(yīng)然邏輯設(shè)定，特別是對政府及其教育行政部門沒有做出強制性和禁止性的義務(wù)性規(guī)則，同時也沒有對“應(yīng)當(dāng)”義務(wù)性規(guī)范的條件做出充分表述，條件之外的“例外”失去法律規(guī)范制約。這意味著即使主體不作出或作出不到位也是允許的合理存在，且不必承擔(dān)法律后果，不會受到法律約束和制裁。這為政府及其教育行政部門不作為或不到位預(yù)留了空間，也使得《殘疾人教育條例》變異為一份“殘疾人教育的說明書”。譬如，現(xiàn)實中特殊兒童缺少學(xué)前教育就是這種缺陷的最好注腳。相比對學(xué)校等教育機構(gòu)及其教師作出的3條強制性規(guī)范而言，政府及其教育行政等部門強制性義務(wù)性規(guī)范的缺失，不但表明了政府及其教育行政等部門作為決策和立法的重要參與者對自身履行義務(wù)的責(zé)任淡乏和輕視，還表明了對學(xué)校等教育機構(gòu)及其教師等主體的一種推責(zé)心態(tài)?？梢姡黾訉ι鐣M織和學(xué)校的授權(quán)性規(guī)范，以及加強對政府及其教育行政部門的強制性義務(wù)性規(guī)范，是《殘疾人教育條例》修訂的重要內(nèi)容。

（三）特殊教育政策上下層級間周延性不強

特殊教育政策創(chuàng)議的一個重要源流是基于上位政策源流。特殊教育政策作為社會政策的一部分，必然要以《憲法》、《教育法》、《殘疾人保障法》，黨的重大決策和重大社會政策為基礎(chǔ)。下面，以《殘疾人保障法》和《殘疾人教育條例》為例，通過對法律文本中主題詞（句）的內(nèi)容及其數(shù)量做定量分析，來揭示不同層級政策規(guī)范之間的周延性問題。本文主要選取與殘疾人教育有關(guān)的條款，即《殘疾人保障法》選取第三章“教育”，《殘疾人教育條例》選取第二章“學(xué)前教育”、第三章“義務(wù)教育”、第六章“教師”、第七章“物質(zhì)條件保障”。通過進一步分析，我們發(fā)現(xiàn)：

1.《殘疾人保障法》對《憲法》和《義務(wù)教育法》、《教育法》有關(guān)特殊兒童教育法律規(guī)范不周延

《殘疾人保障法》對《憲法》、《義務(wù)教育法》和《教育法》有關(guān)特殊兒童教育法律規(guī)范的周延性主要存在兩個問題：（1）政府、學(xué)校兩個義務(wù)主體在措施內(nèi)容上失調(diào)。政府所采取的措施數(shù)量在《憲法》、《義務(wù)教育法》和《教育法》中都是絕對的多數(shù)，處于絕對主導(dǎo)和義務(wù)主體地位。但在《殘疾人保障法》中，政府主體所采取的措施數(shù)量基本上與學(xué)校持平，都在8條左右，且在規(guī)范詞上政府主體以5個“應(yīng)當(dāng)”的義務(wù)性規(guī)范詞界定了自己的義務(wù)，普通學(xué)校則以2個“必須”和1個“不得”的強制性規(guī)范詞嚴(yán)格界定了義務(wù)行為。這就是說，政府無論在義務(wù)行為的數(shù)量上還是嚴(yán)格程度上都沒有體現(xiàn)自己絕對、嚴(yán)格的主導(dǎo)和主體地位，可能為某些政府行為的不作為或不到位留有空間；相反，學(xué)校特別是普通學(xué)校卻承擔(dān)了更多的義務(wù)。這有違《憲法》和《義務(wù)教育法》、《教育法》中政府義作為務(wù)主體的要求。（2）義務(wù)主體界定不明確，教育行政部門、衛(wèi)生部門等嚴(yán)重“缺席”，社會組織作用發(fā)揮不明顯。發(fā)揮社會參與特殊教育的作用是《憲法》和《教育法》的明確要求，《殘疾人保障法》雖然規(guī)定了“政府有關(guān)部門、殘疾人所在單位和有關(guān)社會組織”義務(wù)主體及其所采取的措施，但是一方面在義務(wù)主體上沒能清楚界定“是誰”，而以“有關(guān)”模糊了具體所指，特別是失去了對政府教育行政部門、衛(wèi)生部門以及企業(yè)生產(chǎn)管理部門的具體界定。然而教育行政部門的主管作用、衛(wèi)生部門在鑒定支持等方面的配合作用、企業(yè)生產(chǎn)管理部門對殘疾人用品生產(chǎn)的指導(dǎo)和規(guī)范、控制作用等，都是其他義務(wù)主體不可替代的。另一方面，在措施上也沒有清楚的界定各主體相應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。這樣，由于義務(wù)主體界定不清及可能帶來邏輯上的科學(xué)性不足和表達上的準(zhǔn)確性不到位，將導(dǎo)致政策可行性嚴(yán)重不足。

2.《殘疾人教育條例》對《殘疾人保障法》有關(guān)特殊兒童教育法律規(guī)范不周延

《殘疾人保障法》是《殘疾人教育條例》制定的基本依據(jù)，《殘疾人教育條例》對《殘疾人保障法》有關(guān)特殊兒童教育法律規(guī)范的周延性主要存在三方面問題：

首先，義務(wù)主體采取的措施不夠周延、清楚和具體。（1）義務(wù)性規(guī)范用詞及其意義上存在不周延問題?！稓埣踩吮Ｕ戏ā穼ζ胀▽W(xué)校以2個“必須”和1個“不得”為強制性規(guī)范詞嚴(yán)格限定了其義務(wù)行為，即“必須招收能適應(yīng)其學(xué)習(xí)生活的殘疾兒童、少年入學(xué)；普通高級中等學(xué)校、中等職業(yè)學(xué)校和高等學(xué)校，必須招收符合國家規(guī)定的錄取要求的殘疾考生入學(xué)，不得因其殘疾而拒絕招收”。但是在《殘疾人教育條例》中卻以“應(yīng)當(dāng)”取代了“必須”和“不得”強制性規(guī)范詞，即“普通學(xué)校應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定招收能適應(yīng)普通班學(xué)習(xí)的適齡殘疾兒童、少年就讀，并根據(jù)其學(xué)習(xí)、康復(fù)的特殊需要對其提供幫助。”這顯然減低了對普通學(xué)校的要求，在表達的意義上明顯不符合《殘疾人保障法》規(guī)則，具有違法的致命缺陷，這是導(dǎo)致現(xiàn)實中隨班就讀工作難以落實的重要根源。（2）學(xué)前教育措施空洞、不具體。盡管《殘疾人教育條例》設(shè)置了諸多殘疾幼兒教育義務(wù)主體（特別是殘疾幼兒學(xué)前教育機構(gòu)），規(guī)定了“教育應(yīng)當(dāng)與保育、康復(fù)結(jié)合實施”，以及“早期發(fā)現(xiàn)、早期康復(fù)和早期教育”要求，但是在相應(yīng)的措施安排上卻沒有針對性的設(shè)計。《殘疾人教育條例》中提出的“殘疾幼兒學(xué)前教育機構(gòu)”，無論在承辦者性質(zhì)、條件、能力等各方面都具有很大的差異性，需要不同政策設(shè)計，而《殘疾人教育條例》沒能對它們做出具有針對性的具體設(shè)計，必然使其作用發(fā)揮失去政策規(guī)范和保障，最終因空泛無力而失去效力。

其次，義務(wù)主體及其措施內(nèi)容存有不恰當(dāng)、不準(zhǔn)確、可行性差等問題。（1）“地方各級人民政府”的部分措施內(nèi)容，特別是“殘疾人教育經(jīng)費由各級人民政府負責(zé)籌措”等內(nèi)容，與《義務(wù)教育法》中“義務(wù)教育經(jīng)費投入實行國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)職責(zé)共同負擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責(zé)統(tǒng)籌落實的體制”相沖突。（2）對特殊教育學(xué)校(班)和隨班就讀以外的其他殘疾人教育形式缺少必要的規(guī)范，現(xiàn)實中少數(shù)以“送教上門”或家長自主開展的“在家就讀”等教育缺少相應(yīng)政策規(guī)范的回應(yīng)。（3）缺少社會參與的政策措施和規(guī)范。譬如，《殘疾人教育條例》盡管提出“國家鼓勵社會力量舉辦殘疾人教育機構(gòu)或者捐資助學(xué)”，但是沒有把社會作為義務(wù)主體設(shè)計其在辦學(xué)、助學(xué)以及其它教育支持方面發(fā)揮作用的政策規(guī)范，存有對《憲法》、《教育法》和《殘疾人保障法》關(guān)于社會主體及其措施內(nèi)容周延性不強的問題。

最后，對相對人及其采取的措施與《殘疾人保障法》不周延?！稓埣踩吮Ｕ戏ā芬?guī)定“接受義務(wù)教育的殘疾學(xué)生、貧困殘疾人家庭的學(xué)生”這兩類相對人，各級人民政府對他們“提供免費教科書，并給予寄宿生活費等費用補助”；同時還規(guī)定了“接受義務(wù)教育以外其他教育的殘疾學(xué)生、貧困殘疾人家庭的學(xué)生”兩類相對人，各級人民政府對他們“按照國家有關(guān)規(guī)定給予資助?！庇纱司湍茌^全面詳細地解決殘疾學(xué)生學(xué)習(xí)的實際困難，具有很強的現(xiàn)實針對性和可行性。而《殘疾人教育條例》作為對《殘疾人保障法》的具體化卻僅僅提出“對經(jīng)濟困難的殘疾學(xué)生，應(yīng)當(dāng)酌情減免雜費和其他費用”，這無論從相對人的界定還是所采取的措施上都失去了“具體化”要求，且還以“經(jīng)濟困難的殘疾學(xué)生”和“應(yīng)當(dāng)酌情減免”使得規(guī)范變得空泛，失去具體“所指”。在這里，“經(jīng)濟困難的殘疾學(xué)生”難以說明是“學(xué)生經(jīng)濟困難”，還是其“家庭經(jīng)濟困難”，且“經(jīng)濟困難”的標(biāo)準(zhǔn)是什么，怎樣才是“經(jīng)濟困難”，由誰來界定；什么條件下才能“應(yīng)當(dāng)酌情減免”，“應(yīng)當(dāng)”、“酌情”怎樣界定，減免多少才是“酌情”，等等。

注釋：

①索緒爾認為，任何語言符號是由“能指”和“所指”構(gòu)成的，“能指”指語言的聲音形象，“所指”指語言所反映的事物的概念等意義本身。

參考文獻：

[1] 謝維和，陳超. 中國教育改革發(fā)展的政策走向分析[J]. 清華大學(xué)教育研究，2006（6）：1-8.

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（責(zé)任編輯 于小艷）

Structural System and Problems of Special Education Policies in our Country——Analysis on the Text of Special Educaion

WANG Peifeng

Abstract:From the investigation about our country’s polices of special education, we can find out that structural system of special education polices are composed of three factors, including full polices, basic polices and specific polices. The problems of special education polices are as follows: structural imbalance of polices types; structural imbalance of polices system; weak connection between macro polices and micro polices.

Key Words:special education polices; textual analysis; structural system

作者簡介：王培峰，南京特殊教育師范學(xué)院特殊教育研究所副教授（江蘇南京，210000）

收稿日期：2015-10-07

中圖分類號：G760

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-6762(2015)06-0070-09