宋繼碧

(宿遷學(xué)院社會(huì)服務(wù)系，江蘇 宿遷 223800)

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《民辦教育促進(jìn)法》視角下民辦高校教師法律地位探析

宋繼碧

(宿遷學(xué)院社會(huì)服務(wù)系，江蘇 宿遷 223800)

我國民辦高校教師的法律地位一直是教育界普遍關(guān)注的問題。本文從我國《民辦教育促進(jìn)法》的視角入手，分析了民辦高校的性質(zhì)定位、民辦高校的性質(zhì)對教師法律地位的影響、民辦高校與教師的法律關(guān)系，探討了民辦高校教師聘任制合同的法理依據(jù)，提出了保障民辦高校教師法律地位的保障措施和長效機(jī)制。

民辦高校教師；法律；探討

一、對民辦高等學(xué)校性質(zhì)的定位分析

對民辦高校的性質(zhì)定位，國際上新的理論觀點(diǎn)將民辦高校歸屬為非營利組織的范疇。所謂非營利組織,是指不以獲取利潤為目的、而以推進(jìn)社會(huì)公益為宗旨的獨(dú)立部門,是介于政府組織和營利組織之間的一切社會(huì)組織。在《民辦教育促進(jìn)法》出臺之前,存在“營利性”和“非營利性”兩種爭論,認(rèn)為民辦高校應(yīng)根據(jù)其目的分為營利與非營利兩種。但是根據(jù)我國民辦高校的投資辦學(xué)基礎(chǔ)來看，我國的民辦高?；径际峭顿Y辦學(xué)而非捐資辦學(xué)，從我國民辦高校發(fā)展的軌跡和實(shí)際效果來看，投資者舉辦民辦高校的目的和效果都是雙重的，即有公益目的和效果，也有獲取收益目的和效果，二者兼而有之。2002年施行的《民辦教育促進(jìn)法》第2條規(guī)定：“國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人，利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)?！薄督逃ā返?5條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)企事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、其他組織及公民個(gè)人依法舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。任何組織及個(gè)人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)?！苯Y(jié)合以上規(guī)定中我們可以看出，民辦高校具有典型的非營利性特征，不同于一般的營利性企事業(yè)單位，也不同于公辦高等學(xué)校,公辦高校的非自治性決定了其在本質(zhì)上仍屬于政府部門的高校?！睹褶k教育促進(jìn)法》第51條規(guī)定“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)。取得合理回報(bào)的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！钡?8條：“民辦學(xué)校終止時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行財(cái)務(wù)清算。民辦學(xué)校自己要求終止的，由民辦學(xué)校組織清算；被審批機(jī)關(guān)依法撤銷的，由審批機(jī)關(guān)組織清算；因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)而被終止的，由人民法院組織清算?！睆倪@個(gè)條文可以看出，民辦學(xué)校的終止要實(shí)行清算，清算是屬于典型的公司終止的法定程序，因此可以看出法律又傾向于把民辦高校按照營利性組織來對待。當(dāng)然，關(guān)于民辦學(xué)校的性質(zhì)定位，我國2010年的《教育規(guī)劃綱要》提出：“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理?！钡菍?shí)踐中由于我國民辦學(xué)校投資主體的相對單一性和我國的社會(huì)性質(zhì)與法律規(guī)定的特殊性，導(dǎo)致我國的民辦高校很難是營利性的或者非營利性的，由此可以看出國家把民辦高校劃分為營利性和非營利性兩類的政策指導(dǎo)，但是在實(shí)踐中仍然很難推進(jìn)。

從前述的分析可以看出，我國的民辦高校的特征具有二重性，雖然民辦高校不以營利為直接目的，兼具培養(yǎng)高層次人才的公益目的，但是法律也賦予了舉辦者在辦學(xué)結(jié)余中取得合理報(bào)酬的權(quán)利，由此看出又不同于公辦高校和一般的非營利性組織，所以我們可以這樣界定，民辦高等學(xué)校是一種介于公益性組織和非公益性組織的之間的，兼具公益性和營利性的雙重性質(zhì)的社會(huì)組織，即民辦非企業(yè)單位或者民辦事業(yè)單位。其實(shí)這種對民辦高校定位的就是潘懋元先生在《我國民辦高等教育發(fā)展的第三條道路》中提及的第三條道路。從我國當(dāng)前的民辦高等教育發(fā)展的實(shí)際情況及其我國的國情來看，這種形式其實(shí)是主要的發(fā)展渠道，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國現(xiàn)有的676所民辦高校中，要求取得相應(yīng)回報(bào)的占了絕大多數(shù)。對民辦高校定位為民辦非企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)形式，從民辦高校的長遠(yuǎn)發(fā)展來看還是不利于的。

二、民辦高校定位對民辦高校教師法律地位的影響

前文敘述了民辦高校的定位問題，關(guān)于民辦高校的法律定位存在的爭議與不確定性，導(dǎo)致了民辦高校教師的法律地位也處于不確定和不穩(wěn)定的狀態(tài)，對于民辦高校教師既不能按照普通的民辦企業(yè)對待，也沒有按照國家事業(yè)單位對待的法律依據(jù)與政策，民辦非企業(yè)的法律屬性致使民辦高校的管理者存在很多的困惑，大家都在“摸著石頭過河”。改革開放以來，民辦高校為國家和社會(huì)培養(yǎng)了大批優(yōu)秀人才，已成為我國高等教育事業(yè)發(fā)展的重要組成部分和促進(jìn)教育改革的重要力量。民辦高校教師在這個(gè)格局中扮演了不可或缺的角色，發(fā)揮了不可替代的作用，為我們國家教育發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但與民辦教育所做出的重要貢獻(xiàn)極不協(xié)調(diào)的，卻是民辦教育從業(yè)者的尷尬處境。在現(xiàn)實(shí)中，民辦高校的教職員工在工資補(bǔ)貼、社會(huì)保障、退休待遇、職稱評定、科研項(xiàng)目申報(bào)、評先選優(yōu)、子女上學(xué)等方面的政策與公辦高校相比仍有很大差距。關(guān)于高校教師的法律地位的確定最早是在1999年施行的《中華人民共和國高等教育法》，第48條規(guī)定：“高等學(xué)校實(shí)行教師聘任制。教師經(jīng)評定具備任職條件的，由高等學(xué)校按照教師職務(wù)的職責(zé)、條件和任期聘任。高等學(xué)校教師的聘任，應(yīng)當(dāng)遵循雙方平等自愿的原則，由高等學(xué)校校長與受聘教師簽訂聘任合同?！钡?0條：“國家保護(hù)高等學(xué)校教師及其他教育工作者的合法權(quán)益，采取措施改善高等學(xué)校教師及其他教育工作者的工作條件和生活條件。”當(dāng)時(shí)的法律條文主要規(guī)定的是公辦高等學(xué)校的情況，但是《高等教育法》也規(guī)定“本法所稱高等學(xué)校是指大學(xué)、獨(dú)立設(shè)置的學(xué)院和高等?？茖W(xué)校，其中包括高等職業(yè)學(xué)校和成人高等學(xué)校。”由此也可以看出這里的大學(xué)并沒有區(qū)分公辦與民辦，因此我們可以認(rèn)為關(guān)于民辦高校教師的法律地位是可以適用高等教育法的，同時(shí)也規(guī)定了高等學(xué)校教師采用教師聘任制，既然實(shí)施聘任制就可以適用《勞動(dòng)合同法》的相關(guān)規(guī)定來解決教師的聘任問題。民辦高校教師法律地位的明確規(guī)定是在《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》(以下簡稱《民辦教育促進(jìn)法》)，該法的出臺標(biāo)志著我國首次以法律的形式明確規(guī)定了民辦高校教師的法律地位和合法權(quán)益，《民辦教育促進(jìn)法》第27條規(guī)定：“民辦學(xué)校的教師、受教育者與公辦學(xué)校的教師、受教育者具有同等的法律地位。”第二十四條：“民辦學(xué)校自主聘任教師、職員。民辦學(xué)校聘任教師、職員，應(yīng)當(dāng)簽訂聘任合同，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)等?！庇纱宋覀兛梢钥闯鲫P(guān)于民辦高校教師的法律地位和聘任辦法法律都已經(jīng)有了明確的規(guī)定和保障，具體的適用可以按照《勞動(dòng)合同法》，同時(shí)在權(quán)利得不到保障時(shí)，法律應(yīng)該給與無差別的保障和救濟(jì)。但是從現(xiàn)實(shí)來看，這樣一個(gè)規(guī)定并沒有得到完全的落實(shí)。

雖然《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定了民辦高校教師與公辦高校教師具有同等的法律地位，但是在實(shí)踐層面和現(xiàn)實(shí)生活中，民辦高校教師很多權(quán)益仍然得不到保障，民辦高校教師還是與公辦高校教師得不到相同的待遇。這里的法律規(guī)定的同等地位指的是法律關(guān)系的主體在法律適用上的權(quán)利義務(wù)平等問題，即必須體現(xiàn)法律主體的普遍性、內(nèi)容的同一性和權(quán)利救濟(jì)的非歧視性原則。關(guān)于主體的普遍性是指法的適用對象具有普遍性。法是具有概括性的，通常是為一般的人、抽象的人而不是為具體的人、特定的人提供行為標(biāo)準(zhǔn)的，它的適用對象是普遍的。

三、民辦高校與教師之間的法律關(guān)系分析

在我國《勞動(dòng)合同法》出臺之前，關(guān)于我國民辦高校與教師之間的法律關(guān)系問題一直沒有明確的法律規(guī)定，意見不一，學(xué)界的主流觀點(diǎn)有兩種。第一種觀點(diǎn)是聘任合同是行政合同，行政合同說認(rèn)為高等教育的公益性、教師的職業(yè)特征決定了高校教師聘任合同是行政合同，而不是一般的民事合同，認(rèn)為這種觀點(diǎn)僅適用于公辦高校，對于民辦高校而言不存在行政合同的問題。關(guān)于民辦高校與教師之間是什么法律關(guān)系，我國《勞動(dòng)法》沒有明確高校教師是否屬于勞動(dòng)者的范疇，但是《勞動(dòng)合同法》在使用范圍方面作了規(guī)定，我們來看看《勞動(dòng)合同法》的規(guī)定，第2條規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織、民辦非企業(yè)單位等組織( 以下稱用人單位) 與勞動(dòng)者建立勞動(dòng)關(guān)系，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動(dòng)合同, 適用本法。國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和與其建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者, 訂立、履行、變更、解除或者終止勞動(dòng)合同, 依照本法執(zhí)行。”我們可以看出民辦高校應(yīng)該屬于典型的民辦非企業(yè)組織，按《勞動(dòng)合同法》的立法精神,民辦非企業(yè)單位可以與勞動(dòng)者訂立勞動(dòng)合同，就說明法律認(rèn)可民辦學(xué)校與教師具有勞動(dòng)關(guān)系的本質(zhì)，承認(rèn)民辦學(xué)校與教師之間的關(guān)系是勞動(dòng)合同關(guān)系或者勞動(dòng)雇傭關(guān)系，簽訂的合同是聘任合同。聘任合同的本質(zhì)是勞動(dòng)合同或者民事合同，因此雙方應(yīng)該在平等協(xié)商充分自愿的基礎(chǔ)上簽訂合同，聘任的本質(zhì)或者實(shí)質(zhì)其實(shí)是體現(xiàn)一種民事法律關(guān)系，雙方是民法意義上的橫向關(guān)系，簽訂聘任合同的最終目的是讓雙方能夠雙向選擇。但是現(xiàn)實(shí)中民辦高校與教師之間實(shí)際上還是一種管理與被管理的橫向關(guān)系，學(xué)校是管理者、領(lǐng)導(dǎo)者、主導(dǎo)方，教師是被管理者、服從、被動(dòng)的地位。其實(shí)，在實(shí)踐中，高校一般不能把自己視為與教師在同等地位，在聘任的過程中，除了一些個(gè)別的教授或者一些引進(jìn)的人才可以與學(xué)校討價(jià)還價(jià)之外，一般的教師很難與學(xué)校平等對話，充分表達(dá)自己的夙愿，從當(dāng)前就業(yè)的形勢來看，基本局勢是學(xué)校選擇教師遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于教師選擇學(xué)校，高校簽訂聘任合同基本上采用的是格式合同，合同的內(nèi)容當(dāng)然是由學(xué)校事先已經(jīng)確定好的，教師基本沒有選擇的余地。由此可見，在合同簽訂時(shí)雙方的地位已經(jīng)不平等了。當(dāng)前就業(yè)壓力大，若教師跟學(xué)校討價(jià)還價(jià)提條件提要求，就可能得不到這份工作，教師還是處于弱勢地位。因此這種平等只能是表面上的看似平等，其實(shí)還是不平等不公平，但是要真正實(shí)現(xiàn)這種平等還是有很大的難度的。民辦高校與教師之間的關(guān)系又具有民事關(guān)系的性質(zhì)。民事合同以司法自治為原則，只要當(dāng)事人不違反有關(guān)公共秩序和善良風(fēng)俗的法律，就享有完全的契約自由。但是這種契約自由原則還受到行政法治原則和符合國家教育目的性質(zhì)原則的制約。

通過前面的分析可以看出，民辦高等學(xué)校在我國當(dāng)前實(shí)行的是聘任制，教師與學(xué)校之間的關(guān)系屬于勞動(dòng)關(guān)系，也是一種二者之間建立的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系為標(biāo)志的勞動(dòng)關(guān)系，具體表現(xiàn)為二者之間的一種權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在勞動(dòng)合同簽訂之后，學(xué)校和教師之間的關(guān)系為平等主體之間的民事關(guān)系，雙方建立的基礎(chǔ)是平等的民事關(guān)系，不依賴于民辦學(xué)校單方面是否錄用的用人制度，學(xué)校和教師都有完全的自主決定權(quán)。

四、完善和提高民辦高校教師法律地位的對策

我國當(dāng)前的歷史原因及其我國的現(xiàn)實(shí)情況導(dǎo)致對民辦高校的區(qū)別對待，致使民辦高校教師地位低、保障不穩(wěn)定、待遇低、教師隊(duì)伍不穩(wěn)定，流失嚴(yán)重，已經(jīng)成為制約民辦高校發(fā)展的最大瓶頸。為確保民辦高校教師隊(duì)伍的穩(wěn)定，保障我國民辦高等教育科學(xué)健康發(fā)展，可以采取相關(guān)的措施來促進(jìn)民辦高校的發(fā)展。

一是從政策上大力扶持，相關(guān)政府部門應(yīng)該盡快清理并糾正對民辦高校的各類歧視政策，落實(shí)民辦高校教師待遇，讓民辦高校教師在資格認(rèn)定、職稱評審、進(jìn)修培訓(xùn)、課題申請、評先選優(yōu)、國際交流等方面與公辦學(xué)校教師享受同等待遇，在人才引進(jìn)、子女就學(xué)等方面享受與當(dāng)?shù)赝壨惞k學(xué)校教師同等的待遇，主管部門要制定相應(yīng)支撐機(jī)制和評價(jià)體系，鼓勵(lì)優(yōu)秀教師在公立大學(xué)與民辦大學(xué)之間的無障礙流動(dòng)。

二是在經(jīng)濟(jì)扶持方面，政府應(yīng)適當(dāng)?shù)慕o予民辦高校一些財(cái)政補(bǔ)貼，加強(qiáng)對民辦高校的監(jiān)管，提高民辦高校教師待遇，確保民辦高校在崗教職工的實(shí)際收入、社保、退休后待遇和本地區(qū)公辦高校同層級的教職工等同，這樣民辦高校教師沒有后顧之憂才能安心教書育人。

三是切實(shí)完善和實(shí)施相關(guān)法律制度，有關(guān)部門應(yīng)認(rèn)真落實(shí)《高等教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》、《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》及《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》等相關(guān)法律法規(guī)及政策文件中促進(jìn)民辦教育發(fā)展的各項(xiàng)政策，創(chuàng)造公立大學(xué)和民辦大學(xué)公平競爭的環(huán)境，保證民辦大學(xué)與公立大學(xué)真正享有同等待遇和權(quán)利。

2015-03-30

宋繼碧( 1979- )， 男，碩士研究生，助理研究員。研究方向：教育管理與高校思想政治教育。