賀善侃（東華大學，上海200051）

充分發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線在 “全面深化改革”戰(zhàn)略布局中的作用

賀善侃
（東華大學，上海200051）

全面深化改革的總目標凸顯了政治體制改革的重要性。統(tǒng)一戰(zhàn)線在 “全面深化改革”戰(zhàn)略布局中的作用集中體現(xiàn)在政治體制改革之中。我國政治體制改革的總目標與統(tǒng)一戰(zhàn)線的主題完全一致。治理現(xiàn)代化與發(fā)展社會主義協(xié)商民主完全一致。陽光政治與完善制約和監(jiān)督機制完全一致。

統(tǒng)一戰(zhàn)線；全面深化改革；政治體制改革；社會主義協(xié)商民主

習近平總書記最近提出的 “四個全面”這一黨和國家工作的戰(zhàn)略布局是我們黨治國理政的戰(zhàn)略布局，是引領民族偉大復興的戰(zhàn)略布局。這一戰(zhàn)略布局不僅要管到2020年全面小康社會建成之日，而且對實現(xiàn)第二個百年奮斗目標也具有戰(zhàn)略指導意義。同樣，圍繞 “四個全面”的戰(zhàn)略布局充分發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的作用，也是相當長的一個歷史時期內我們必須重視的一項重要戰(zhàn)略任務。

習近平總書記在論述 “四個全面”的邏輯關系時指出：全面建成小康社會是我們的戰(zhàn)略目標，全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨是三大戰(zhàn)略舉措。全面深化改革作為推進全面實現(xiàn)小康目標的一個根本動力，關系到能否全面建成小康社會，關系到能否實現(xiàn)中華民族的偉大復興。

一、我國政治體制改革總目標與統(tǒng)一戰(zhàn)線主題的一致性

習近平總書記強調：“改革開放是黨在新的時代條件下領導人民進行的新的偉大革命，是決定當代中國命運的關鍵抉擇?！保?］“全面深化改革”，是繼十一屆三中全會三十多年以來，我國的社會生產力、人民生活水平、綜合國力邁上一個大臺階之后，我們黨作出的又一個具有重大歷史意義的決定、新的歷史起點上的重大戰(zhàn)略部署。

《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！保?］3習近平總書記指出：全面深化改革的總目標，是兩句話組成的一個整體。一是準確提出了全面深化改革的根本方向。治理體系和治理能力現(xiàn)代化往什么方向走？這是一個根本性問題?！巴晟坪桶l(fā)展中國特色社會主義制度”這句話規(guī)定了我們的方向就是中國特色社會主義。二是準確抓住了全面深化改革的全局和根本，規(guī)定了根本方向指引下完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的鮮明指向。今天，擺在我們面前的一項重大歷史任務，是推進中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。這就需要著眼于國家治理體系和治理能力的總體效應，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而不是零敲碎打地調整、碎片化地修補。這兩個方面結合起來可以看出，我們的全面深化改革是帶有根本性、全局性的中國特色社會主義的國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程。

全面深化改革的總目標凸顯了政治體制改革的重要性。因而，統(tǒng)一戰(zhàn)線在 “全面深化改革”戰(zhàn)略布局中的作用也集中體現(xiàn)在政治體制改革之中。

“我國政治體制改革的目標是，建設有中國特色的社會主義民主政治，健全社會主義法制，切實保障人民群眾當家作主的權力?！保?］我國政治體制改革的重要目標是發(fā)展社會主義民主政治。

中國的政治體制改革，以黨的十一屆三中全會為標志開始起步，是在改革開放大背景下不斷推進的?；仡?0多年前，我國政治體制改革的起因就在于 “權力過分集中”這一傳統(tǒng)政治體制的弊端。1980年鄧小平同志曾明確提出了改革黨和國家領導制度的要求。鄧小平同志指出：“從黨和國家的領導制度、干部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象，權力過分集中的現(xiàn)象，家長制現(xiàn)象，干部領導職務終身制現(xiàn)象和形形色色的特權現(xiàn)象?！保?］327

鄧小平同志指出的這種政治體制弊端源自我國長期的歷史傳統(tǒng)、體制慣性和社會習俗等諸多因素的作用。長期以來，在我國高度集權的政治體制下，社會公共權力高度集中于國家，國家管理權力高度集中于政黨，政黨權力高度集中于中央，中央權力高度集中于主要領導人。雖然這種體制曾經起過重大的作用，但隨著改革的深入，其固有的弊端日益凸現(xiàn)。權力的高度集中，不僅使黨政不分、以黨代政的領導體制凝固化，而且使從中央到地方的各級政府都在黨的一元化領導這種橫向集權中被整合進黨的組織體系，使中央與地方之間的行政關系逐漸轉化為黨內的組織關系。30多年的我國政治體制改革的種種舉措，諸如，改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式、改革和完善決策機制、深化行政管理體制改革、推進司法體制改革、深化干部人事制度改革、加強對權力的制約和監(jiān)督等，無不是針對我國權力高度集中的政治體制的。

2013年11月召開的十八屆三中全會在談到政治體制改革時指出，緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的深化政治體制改革，加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設社會主義法治國家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。

以擴大社會主義民主為目標的我國政治體制改革，把政治體制改革與尊重和保障人權結合起來，依法保證全體社會成員平等參與、平等發(fā)展的權利；努力保障公民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權等，把發(fā)展人民民主作為政治體制改革的主要內容。如十八屆三中全會 《決定》所指出：“發(fā)展社會主義民主政治，必須以保證人民當家作主為根本……更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，充分發(fā)揮我國社會主義政治制度優(yōu)越性。”［2］28

我國政治體制改革的總目標與我黨統(tǒng)一戰(zhàn)線的主題是完全一致的。統(tǒng)一戰(zhàn)線的任務就是要調動一切積極因素，化消極因素為積極因素，把一切可以團結的力量都團結起來。要鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，必須牢牢把握大團結大聯(lián)合的主題。早在改革開放初期，鄧小平同志就明確規(guī)定，進入新歷史發(fā)展階段的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的任務是 “調動一切積極因素，努力化消極因素為積極因素，團結一切可以團結的力量，同心同德，群策群力，維護和發(fā)展安定團結的政治局面，為把我國建設成為現(xiàn)代化的社會主義強國而奮斗”［4］187。十六大以后，面對復雜多變的國際環(huán)境和艱巨繁重的改革發(fā)展任務，我黨提出并貫徹科學發(fā)展觀、構建和諧社會等重大戰(zhàn)略思想，統(tǒng)一戰(zhàn)線面臨著新的任務新的要求。在2006年7月召開的全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上，胡錦濤同志指出，鞏固和壯大統(tǒng)一戰(zhàn)線，是貫徹落實科學發(fā)展觀、全面建設小康社會的必然要求。并強調，我們的事業(yè)越發(fā)展，我們就越要鞏固和壯大統(tǒng)一戰(zhàn)線；統(tǒng)一戰(zhàn)線的優(yōu)勢越得到發(fā)揮，團結的人越多，我們的力量就越強大，我們的事業(yè)就越能更好地向前發(fā)展。在建設有中國特色的社會主義事業(yè)中，我黨提出的科學發(fā)展觀對統(tǒng)一戰(zhàn)線提出了新的要求，根據(jù)這些新的要求，采取新的對策，是在新的歷史條件下鞏固和壯大統(tǒng)一戰(zhàn)線，發(fā)展我們的事業(yè)的迫切需要。

中共十八大對鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線作出了新的部署，賦予人民政協(xié)更重大的責任、更光榮的使命。在2013年全國政協(xié)新年茶話會上，習近平總書記把統(tǒng)一戰(zhàn)線的主題與實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢結合起來，指出：堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)調關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局的重要作用，促進政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系的和諧，最大限度調動一切積極因素，共同致力于實現(xiàn)中華民族偉大復興。

我國政治體制改革目標與我黨統(tǒng)一戰(zhàn)線主題的結合，可集中于奠定擴大公民參與的社會基礎。政治參與是現(xiàn)代政治文明中公民的一項重要的政治行為，是指普通公民通過各種合法方式參加政治生活以直接或間接地影響政府政策的行為。在公民參與政治的過程中，需要一種組織和協(xié)調機制，而在對政治參與有影響的所有政治變量中，政黨的影響是最大的。從某種意義上說，政黨這種政治共同體就是為適應公民政治參與擴大的要求而產生和興起的，政黨要解決的問題就是如何把公眾的意志帶到政府系統(tǒng)中去，而政黨解決這一問題的途徑就是一定的政治體制。統(tǒng)一戰(zhàn)線的目標就是通過建立一套行之有效的政治體制，即按照民主政治和現(xiàn)代法制的要求，建立起配置合理的權力架構和治理結構，奠定擴大公民參與的社會基礎，實現(xiàn)大團結大聯(lián)合的主題。統(tǒng)一戰(zhàn)線的政治協(xié)商制度和人民政治協(xié)商會議則是我國在社會主義民主政治上的一大創(chuàng)造，此種民主形式的優(yōu)點就在于能夠保證來自各界的政協(xié)委員在選舉活動之外能自由地表達自己的意見，平等地參與公共政策的決策，以整合各方政治力量的意見和利益。

二、治理現(xiàn)代化與協(xié)商民主的一致性

治理現(xiàn)代化的一個重要標志是政治現(xiàn)代化，而民主的、有效的政治制度正是政治現(xiàn)代化的集中體現(xiàn)。2014年9月，習近平總書記在慶祝全國人大成立60周年大會的講話中用8個能否來評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的?！叭w人民能否依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業(yè)”；“人民群眾能否暢通表達利益要求”；“社會各方面能否有效參與國家政治生活”；“國家決策能否實現(xiàn)科學化、民主化”是其中的四條。而這四條與協(xié)商民主的發(fā)展程度具有密切關系。

從 “管理”到 “治理”，是主體一元化向多元化的轉變。治理是政府、市場、社會組織、黨、人大、政協(xié)等多元主體協(xié)同合作，而不是政府單方面居高臨下，包攬一切?！吧浦巍睆娬{ “公共事務公共管理”，它把公共管理定義為政府、社會組織、社區(qū)單位、企業(yè)、個人等所有利益攸關者共同參與、協(xié)同行動的過程，認為 “善治”意味著國家與社會良性互動、協(xié)同治理。因此，建立集體決策和共同參與制度，加強公共選擇和公共博弈，實現(xiàn)責任共擔，利益分享，權力協(xié)同，這是當代治理理論的主要訴求。顯然，要實現(xiàn) “善治”的要求，離不開廣泛多層的協(xié)商民主。

黨的十八大對 “社會主義協(xié)商民主”作出了新的概括。十八大關于社會主義協(xié)商民主新概括的主要理論貢獻，在于形成了政治協(xié)商與社會協(xié)商相結合的更加廣泛的 “社會主義協(xié)商民主”的新思想，為未來中國社會主義協(xié)商民主制度的創(chuàng)新發(fā)展指明了方向。

十八大報告明確提出了 “推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”的新思考和新要求，主張 “通過國家政權機關、政協(xié)組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商、廣納群言、廣集民智、增進共識、增強合力”［5］26。報告還專門強調 “積極開展基層民主協(xié)商”，在完善基層群眾自治中 “加強議事協(xié)商”［5］27。顯然，十八大所提出的 “社會主義協(xié)商民主”概念已經遠遠超出了傳統(tǒng)政治協(xié)商的形式、渠道、主體與范圍，意在通過政治協(xié)商與社會協(xié)商的對接，構建更加廣泛的協(xié)商民主渠道、制度與機制。

在長期的革命和建設實踐中，中國共產黨領導的協(xié)商民主實際上涵蓋了兩種實現(xiàn)形式：政治協(xié)商與社會協(xié)商。政治協(xié)商主要是與代表人士的協(xié)商，屬于 “精英協(xié)商”；社會協(xié)商主要是與人民的協(xié)商，屬于比政治協(xié)商更為廣泛的大眾協(xié)商。中國共產黨領導的政治協(xié)商已經趨于成熟，目前已經上升為我國的基本政治制度，而社會協(xié)商目前還處在初步探索階段，無論是理論內涵還是實施途徑、制度，都還有待深化。

與政治協(xié)商相比，社會協(xié)商的協(xié)商對象更廣泛、協(xié)商方式更多樣、協(xié)商內容更豐富而復雜，因而，在制度設計上也必然更為復雜。當今，積極拓展社會各界有序參與協(xié)商渠道；注重營造協(xié)商討論的民主氛圍；努力提高協(xié)商民主實效；進一步加強協(xié)商民主制度和機制建設。可以說，完善制定年度協(xié)商工作計劃的制度，建立協(xié)商議政互動交流機制，健全政協(xié)委員知情明政、服務聯(lián)絡、履職信息公開等各項制度，推動協(xié)商民主的廣泛多層制度化開展，是實現(xiàn)政治協(xié)商與社會協(xié)商相結合，發(fā)展社會協(xié)商的有效途徑。

2014年，習近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上提出了推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的戰(zhàn)略任務，提出了健全社會主義協(xié)商民主體系、要真協(xié)商、大力開展基層協(xié)商民主等三點具體要求。根據(jù)這三點要求：

其一，要拓寬中國共產黨、人民代表大會、人民政府、人民政協(xié)、民主黨派、人民團體、基層組織、企事業(yè)單位、社會組織、各類智庫等的協(xié)商渠道，深入開展政治協(xié)商、立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、社會協(xié)商、基層協(xié)商等多種協(xié)商；建立健全提案、會議、座談、論證、聽證、公示、評估、咨詢、網絡等多種協(xié)商方式；不斷開拓協(xié)商民主的新領域，創(chuàng)建協(xié)商民主的新形式，推進協(xié)商民主上新臺階。

其二，要動真格，不僅要協(xié)商，而且要協(xié)商好，不斷提高協(xié)商民主的科學性和實效性。根據(jù)習近平總書記 “在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦”［6］的指示精神，我們要開展全方位的協(xié)商民主，不能把協(xié)商民主局限于小圈子，局限于某個方面、某個組織；要有協(xié)商的實實在在的內容，真正廣泛聽取各方面意見，并切實加以貫徹落實，不能做樣子，搞形式主義，有協(xié)商而無民主。正如習近平總書記所說：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民要解決的問題的?！薄皡f(xié)商就要真協(xié)商，真協(xié)商就要協(xié)商于決策之前和決策之中，根據(jù)各方面的意見和建議來決定和調整我們的決策和工作，從制度上保障協(xié)商成果落地，使我們的決策和工作更順乎民意、合乎實際?！保?］

其三，要逐漸把社會協(xié)商作為協(xié)商民主的重點，把協(xié)商民主的觸角延伸到基層群眾之中，在基層廣大群眾中開展好協(xié)商。習近平總書記指出：“人民群眾是社會主義協(xié)商民主的重點。涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點在基層群眾中開展協(xié)商?！保?］要克服把精英協(xié)商視為協(xié)商民主的唯一形式從而忽視基層群眾的認識誤區(qū)，使協(xié)商民主真正成為推進社會主義民主政治的 “利器”。

三、陽光政治與權力監(jiān)督的一致性

“完善制約和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益”，是深化政治體制改革，發(fā)展社會主義民主政治的重要目標之一。黨的十三大、十四大、十五大直至十七大，都相繼提出完善民主監(jiān)督制度問題。十八大更是強調 “健全權力運行制約和監(jiān)督體系”，“加強黨內監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行”［5］28-29。

十八屆三中全會 《決定》指出，全面深化改革要 “以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點”［2］3。社會的公平正義不僅僅指社會財富的公平分配，更應體現(xiàn)為形成一整套確保財富公平分配的社會公正機制。諸如：有無公正的權利保障機制和利益表達機制；有無完善的公共政策；有無不同群體的平等參與權、利益表達權和監(jiān)督權，等等。

可見，社會公平正義的實現(xiàn)，離不開權力運行機制的改革，真正做到 “決策科學，執(zhí)行堅決，監(jiān)督有力”。三中全會強調，要加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監(jiān)督。從實踐看，由于權力制約不力、監(jiān)督乏力，少數(shù)主要領導干部把權力作為謀取個人利益的工具，習慣凌駕于班子集體之上、凌駕于組織之上，大搞 “一言堂”，甚至一手遮天，這是實現(xiàn)社會公平正義的最大阻力之一。

十八屆三中全會特別指出，“堅持用制度管權管事管人”，“把權力關進制度籠子”，“構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系”，“加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監(jiān)督，加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督”。

在中國的權力監(jiān)督體系中，民主黨派的監(jiān)督有著特殊作用。在中國政治制度下，由于中國共產黨是執(zhí)政黨，民主黨派是參政黨，“長期共存，互相監(jiān)督”主要是民主黨派監(jiān)督共產黨。新時期發(fā)展社會主義民主政治，必須形成民主黨派民主監(jiān)督的新體制。各級黨政領導要高度重視民主黨派這一寶貴的政治資源，在發(fā)揮民主黨派建言獻策作用的過程中主動聽取意見，自覺接受監(jiān)督；要克服把民主黨派視為 “政治擺設”的錯誤做法，或僅把民主黨派視為 “智囊團”、“思想庫”的片面看法，充分挖掘民主黨派作為 “監(jiān)控器”的政治作用；要形成制度，加強雙向溝通，在各項事務中真正發(fā)揮民主黨派的積極性和創(chuàng)造性。從政治體制的角度著眼，應建立健全民主黨派對中國共產黨權力監(jiān)督體制，諸如：（1）著力推進黨際監(jiān)督的規(guī)范化建設，從制度上克服黨際監(jiān)督的隨意性； （2）加強民主黨派開展黨際監(jiān)督工作的程序化建設，在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)上建立健全相應的制度；（3）建立創(chuàng)新機制，創(chuàng)新黨際監(jiān)督形式，拓寬黨際監(jiān)督渠道；（4）建立配套運行保障機制，加強與其他形式監(jiān)督體系有機聯(lián)系，增強監(jiān)督合力。

完善統(tǒng)一戰(zhàn)線權力監(jiān)督體系，更為重要的目的是通過統(tǒng)一戰(zhàn)線的中介作用，實施有效的群眾監(jiān)督，從而建立健全真正的人民民主。

群眾對政治權力的監(jiān)督是通過政治參與進行的。有序的政治參與離不開一種組織和協(xié)調人民參與政治的有效機制。在當代中國，以中國共產黨領導的統(tǒng)一戰(zhàn)線正是把人民的政治參與納入秩序化軌道的橋梁和平臺。構成統(tǒng)一戰(zhàn)線的各民主黨派是聯(lián)系人民大眾和公共權力的最好中介，也是對接政治協(xié)商與社會協(xié)商的最好中介。

在全面深化改革的過程中，為適應社會主義民主政治建設，尤其要加強和改進政協(xié)民主監(jiān)督，做到開展監(jiān)督有計劃、有題目、有載體、有成效。強化民主監(jiān)督組織協(xié)調、知情反饋、溝通聯(lián)系等環(huán)節(jié)的制度建設，提高監(jiān)督實效。

全面深化改革是個系統(tǒng)工程，內容豐富繁多。充分發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線在全面深化改革過程中的作用也涉及方方面面。這里僅是從中國的政治體制改革這一視角，就民主參與機制、協(xié)商民主機制和民主監(jiān)督機制等方面內容，對統(tǒng)一戰(zhàn)線在全面深化改革中的作用作一初步探討。

［1］習近平總書記系列講話精神學習讀本［M］.北京：中共中央黨校出版社，2013：31.

［2］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2013：3.

［3］江澤民論有中國特色社會主義（專題摘編）［M］.北京：中央文獻出版社，2002：299.

［4］鄧小平文選（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994：327.

［5］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗［M］.北京：人民出版社，2012.

［6］習近平.在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話［N］.人民日報，2014-09-22.

（責任編輯：張迦寓）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2015.02.002

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1672－0911（2015）02－0002－05

2015-03-20

賀善侃 （1947-），男，東華大學教授，上海市統(tǒng)戰(zhàn)理論研究會常務理事。