唐 鈞

政府購買社會工作服務：進展與前瞻

唐 鈞

2006年以來，在中國，作為政府購買社會組織服務的一個重要部分——購買社會工作服務逐漸呈現(xiàn)出百花齊放、百家爭鳴的景象，推動著社會工作隊伍建設和社會工作本身的發(fā)展。但由于政策缺失，在政府購買社會工作服務中仍然存在 “目標偏離”和“陷阱”的困境。在社會治理和政社分開的大背景下，政府的角色需要做根本性的調整。目前，社會工作機構乃至社會組織面對的仍是一個絕對的賣方市場。社會工作機構應該以社會工作的價值理念為立足之本，擯棄行政色彩和科層制的影響，以平等的伙伴關系——同工相處。

政府；社會工作機構；購買服務

2013年中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：要“激發(fā)社會組織活力”，“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”，要“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/mrdx/2013-11/16/c_132892941.htm，2013-11-16。

之前與以上精神相契合，民政部、財政部發(fā)布了《關于政府購買社會工作服務的指導意見》。本研究將就“政府購買社會工作服務”這一議題，對與之相關的概念框架、歷史與現(xiàn)狀、成績與問題等做出描述、分析和評價，然后試圖在進一步深入研究的基礎上，提出具有可行性和可操作性的政策建議。

一、政府購買社會工作服務的概念框架

關于政府購買社會工作服務概念框架的討論，在政府和學界都是一個熱門的話題。近年來，在官方文獻和學術著作中，都有詳盡的闡述。

（一）關于政府購買社會工作服務的官方表述

在《關于政府購買社會工作服務的指導意見》中，對政府購買社會工作服務給出了以下的定義：“政府購買社會工作服務，是政府利用財政資金，采取市場化、契約化方式，面向具有專業(yè)資質的社會組織和企事業(yè)單位購買社會工作服務的一項重要制度安排?！雹凇睹裾俊⒇斦筷P于政府購買社會工作服務的指導意見》，民政部網(wǎng)站，http://sw.mca.gov.cn/article/zcwj/201304/20130400441061. shtml，2013-04-08。

此前，在2012年舉行的全國政府購買社會工作服務戰(zhàn)略研討會上，民政部副部長羅平飛在講話中提出

了政府購買社會工作服務的外延：“政府購買社會工作服務，從內容看，既包括補救性、生存性的專業(yè)服務，也包括預防性、發(fā)展性的專業(yè)服務；從領域看，既涵蓋社會福利、社會救助、社區(qū)建設、精神衛(wèi)生、教育輔導、殘障康復等先行領域，也涵蓋矯治幫教、人口計生、應急處置、群眾文化等新進領域；從對象看，既涉及城市流動人口、農村留守人員、困難和受災群眾，也涉及一般社會公眾。”①《民政部副部長羅平飛在全國政府購買社會工作服務戰(zhàn)略研討會上的講話》，民政部網(wǎng)站http://sw.mca.gov.cn/article/ ldjh/201305/20130500462799.shtml。

在某種意義上，上述政府購買社會工作服務的外延，可以說是一種相對寬泛的廣義的界定，因為其涉及的范圍幾乎相當于整個社會服務或者社會福利服務。事實上，在具體的工作實踐中，還有一種范圍較窄的狹義的說法。2009年，民政部發(fā)布了《關于促進民辦社會工作機構發(fā)展的通知》，文件中強調，“促進民辦社工機構發(fā)展，必須加強政府購買社會工作服務”②《民政部關于促進民辦社會工作機構發(fā)展的通知》，民政部網(wǎng)站http://sw.mca.gov.cn/article/zcwj/200910/20091000039648.shtml，2009-10-19。。2014年，民政部又發(fā)布了《關于進一步加快推進民辦社會工作服務機構發(fā)展的意見》。文件中進一步強調，要“加快推進政府購買社會工作服務”③《民政部關于進一步加快推進民辦社會工作服務機構發(fā)展的意見》，民政部網(wǎng)站http://sw.mca.gov.cn/article/ zcwj/201404/20140400622204.shtml，2014-04-17。。顯而易見，這兩個文件中所指的政府購買社會工作服務，專指政府購買民辦社會工作機構的服務。

以上官方文獻中對“政府購買社會工作服務”內涵和外延的界定，可以看作是政府部門對這個概念所做的操作性定義。

（二）關于政府購買社會工作服務的學術論述

在學界，政府購買社會工作服務也成了一個熱門議題，有不少研究者對此提出了自己的見解。趙一紅④趙一紅：《政府購買社會工作服務模式分析》，《社會工作》，2012（4）。在《政府購買社會工作服務模式分析》一文提出：政府購買的“社會工作服務”的定義應該包含兩層含義：一層是“社會工作”，他引用了王思斌對社會工作所下的定義，“即是以利他主義為指導，以科學的知識為基礎，運用科學的方法進行助人服務活動”⑤王思斌：《社會工作概論》，北京：高等教育出版社，2006。。 另一層含義是“服務”，他認為：這里所講的服務應該是從政府這個特定的角度來探討，即與政府購買一詞相連接。因此，“社會工作服務”首先應該以受助人需要為目的，依靠科學的助人技巧和科學的方法與手段來完成，同時是政府購買的各項服務活動而不是其他活動。

趙一紅的詮釋涉及三個關鍵詞：“社會工作”、“服務”、“政府購買”。前兩個詞他解釋得很清楚，但對于“政府購買”則說得比較含糊，只是簡略地一筆帶過。實際上，就政府購買社會工作服務這個政府行動或者行政行為的創(chuàng)意而言，如果把這樣的表述當作一個句子，處于主語和謂語地位的后者可能比合成賓語的前兩者更為重要。

政府購買的創(chuàng)意可能源于“政府采購”。一般來說，政府采購是為了滿足日常政務活動或公共服務的需要，政府及其下屬機構（在中國稱為“事業(yè)單位”或“國有企業(yè)”）用財政性資金采購商品的行為。政府采購不僅是一個購買商品的過程，而且是一個包括了與政府采購行為相關的政策、程序、過程及管理的總稱。后來，這種采購行為擴展到了工程和服務，并從流行的“市場語言”中引入了“工程外包”和“服務外包”。

一般而言，可以承接外包工程或外包服務的單位，必須是通過規(guī)定程序的審查，具備了一定資質的公司企業(yè)或非營利組織。

在《政府和非營利組織項目運作機制、策略和邏輯》一文中，陳為雷就是從“外包”的角度比較直白地為政府購買社會工作服務做出界定的。他認為：“政府購買社會工作服務項目可以等同于社會工作服務項目外包?！雹訇悶槔祝骸墩头菭I利組織項目運作機制、策略和邏輯——對政府購買社會工作服務項目的社會學分析》，《公共管理學報》，2014（3）。他解釋道：傳統(tǒng)上我國政府通過直接舉辦福利事業(yè)單位提供社會工作服務，采用按人頭撥款的方式支付服務人員工資和有關服務費用，資金流動發(fā)生在體制內。隨著經濟社會的不斷發(fā)展和人民生活水平的提高，人們對社會工作服務的需求日益增加，但政府直接提供服務的成本高、效益低下、手段單一等弊端也日益凸顯。在這種情況下，我國各地借鑒西方發(fā)達國家政府購買服務的做法，不再直接舉辦福利事業(yè)單位，而是把社會工作服務項目外包給非營利組織。在這里，政府以項目的形式對非營利組織進行資金供應，非營利組織以項目的形式申請資金并提供服務，資金分配不僅不依賴條線體制，而且超越了條線體制。

但是，陳為雷的解釋只說到了一個方面。實際上，政府購買社會工作服務的提出，還有另外一種考慮，即為了突破政府支持社會工作發(fā)展的財政限制。2006年，中共十六屆六中全會提出了“要建設宏大的社會工作人才隊伍”的要求。隨后，社會工作在中國蓬勃興起。但是，緊接著，社會工作發(fā)展卻遇上了資金瓶頸。當今中國的財政制度似乎有個原則性的規(guī)定，即國家財政的經費撥款只對體制內且只能用于硬件建設，否則就是國有資產“流失”。然而，社會工作的發(fā)展從一開始就決定不走“事業(yè)編制”的體制內老路，而是試圖與同樣方興未艾的社會組織同呼吸、共命運。這樣十分有新意的改革思路，卻一頭撞上了國家財政撥款的制度性障礙。所以，在社會工作發(fā)展初期，有限的資金大多來自“福利彩票公益金”。

所幸有2002年人大常委會通過并于2003年開始實行的《政府采購法》②《中華人民共和國政府采購法》，人民網(wǎng)，http://www.people.com.cn/GB/jinji/20020629/764316.html。， 此項法律規(guī)定了政府采購可以包括三個方面——貨物、工程和服務。饒有興味的是，在亞行委托蘇明、賈西津等中國學者于2010年所撰寫的《中國政府購買公共服務研究》一文中提到：“在采購范圍中，對于服務的理解僅限于政府自身運作的后勤服務，而范圍更廣泛、更重要的公共服務并沒有被列入采購范圍?！雹厶K明、賈西津、孫杰、韓俊魁：《中國政府購買公共服務研究》，《財政研究》，2010（1）。更加幸運的是，上述“理解”并沒有在《政府采購法》中明確表述。法律條文對服務采購所做的界定總算是給公共服務留下了余地。這才使社會工作發(fā)展的資金有了源頭活水，就是可以通過政府購買社會工作服務的方式獲得發(fā)展資金。

從國際經驗看，這種做法也是符合國際共識和慣例的。追根溯源，“政府購買社會福利服務”的創(chuàng)意應該來自于英國，發(fā)端于20世紀80年代英國首相撒切爾夫人推動的社會福利制度改革。在福利國家時期，英國的社會福利制度也是通過舉辦政府機構來對有需要的人群進行服務照料，這種制度安排的弊端被認為效率低、效果差。所以，撒切爾夫人的改革中就倡導創(chuàng)辦私營的社會服務機構。政府通過“政府采購”的方式，按照法定的程序進行招投標，將社會服務項目“外包”給中標的社會服務機構。政府本身則退居幕后，扮演起“發(fā)包者”和“監(jiān)督者”的角色。通過政府購買的方式，既搞活了社會服務，又增加了就業(yè)機會，所以在社會、經濟兩個領域中，政府購買被視為效率和效果 “一舉兩得”的創(chuàng)舉。

在對官方文獻和學術著作進行了一番溫故知新之后，再讀《意見》中的這樣一段話：“建立健全政府購買社會工作服務制度，深入推進政府購買社會工作服務，是加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設、促進民辦社會工作服務機構發(fā)展的內在要求；是創(chuàng)新公共財政投入方式、拓寬公共財政支持范圍、提高公共財政投入效益的重要舉措；是改進現(xiàn)代社會管理服務方式、豐富現(xiàn)代社會管理服務主體、完善現(xiàn)代社會管理服務體系的客觀需要；對于加快政府職能轉變、建設服務型政府、有效滿足人民群眾不斷增長的個性化、多樣化社會服務需求，具有十分重要的意義?！雹佟睹裾?、財政部關于政府購買社會工作服務的指導意見》，民政部網(wǎng)站，http://sw.mca.gov.cn/article/zcwj/201304/20130400441061. shtml，2013-04-08。仔細品味，其潛臺詞是意味深長的。

二、政府購買社會工作服務的發(fā)展進程

在理清了政府購買社會工作服務的概念框架之后，接下來就要以歷時性、動態(tài)性、發(fā)展性的視角，進一步探討2006年以來政府購買社會工作服務的發(fā)展進程和工作模式。

自從2006年黨的十六屆六中全會提出“要建設宏大的社會工作人才隊伍”迄今，以政府購買社會工作服務的視角看，大致可以分成三個發(fā)展階段：即2009年以前的探索階段，2009—2012年的試點階段和2012年以來的發(fā)展階段。這樣的劃分是以中國社會工作的主管單位——民政部的官方文件中的提法為依據(jù)的。

（一）試點探索階段（2009年及以前）

在2009年發(fā)布的民政部《關于促進民辦社會工作機構發(fā)展的通知》②《民政部關于促進民辦社會工作機構發(fā)展的通知》，民政部網(wǎng)站，http://sw.mca.gov.cn/article/zcwj/200910/20091000039648.shtml，2009-10-19。中提出：“推進政府購買民辦社工機構服務。促進民辦社工機構發(fā)展，必須加強政府購買社會工作服務。各地要積極爭取財政資金，制定出臺專門政策措施，以項目招標、委托等多種方式，逐步建立政府向民辦社工機構購買服務機制，加快從‘養(yǎng)人辦事’向購買服務轉變?！睆奈募械南嚓P說法看，此時的政府購買社會工作服務應該還停留在務虛階段，最終落到了著眼未來的“逐漸建立”上。

這說明，在2009年以前，“政府購買社會工作服務”已經提出，但尚未成氣候，還處在地方性的“探索”階段。這當然與宏觀的社會經濟大環(huán)境相關，當時雖然已出臺了《政府采購法》，但如同前文中提到的亞行報告所說，專家們的判斷是“公共服務并沒有被列入采購范圍”。

在實踐中，情況可能正好相反。雖然社會工作在2006年才得到黨和國家最高層面的重視，但就地方性的探索而言，則可以追溯到20世紀的90年代。

1995年，上海市浦東新區(qū)社會發(fā)展局出資，委托上海基督教青年會管理“羅山市民會館”（街道社區(qū)服務中心），開政府出資支持社團組織提供社會工作服務之先河。③藍煜昕：《社會管理創(chuàng)新的上海實踐：馬伊里訪談錄》，《中國非營利評論》，2012（1）。同時，浦東新區(qū)還在濰坊社區(qū)、東方醫(yī)院和工讀學校建立了3個社會工作服務站，“使社會工作不僅局限在社區(qū)工作中，還滲透到學校和醫(yī)院”④王曦影：《馬局長的大構想》，《光明日報》，2001-10-14。。1997年，浦東新區(qū)社會發(fā)展局首次面向全國引進社會工作專業(yè)畢業(yè)生，并于1999年注冊成立了“浦東新區(qū)

社會工作者協(xié)會”，專門從事社會工作研究和服務。①劉小霞、徐永祥：《社會工作專業(yè)化、職業(yè)化的有益探索——上海樂群社工服務社個案分析》，《華東理工大學學報》，2004（2）。2002年，浦東新區(qū)在國內率先將購買公共服務的費用全部納入財政預算，并通過契約式管理和第三方專業(yè)評估保證政府購買公共服務的質量。②馮夢成：《合作與互動:上海浦東新區(qū)構建新型政社關系考察》，《中國發(fā)展》，2008（4）。2003年，中國第一家民辦專業(yè)社會工作機構——樂群社工服務社在上海浦東新區(qū)呱呱墜地。③劉小霞、徐永祥：《社會工作專業(yè)化、職業(yè)化的有益探索——上海樂群社工服務社個案分析》，《華東理工大學學報》，2004（2）。同年，上海市政法系統(tǒng)為推行“司法社工”，組建了三大社會工作服務社團——自強社會服務總社、新航社區(qū)服務總站和陽光青少年事務中心，麾下?lián)碛?300多名專業(yè)社會工作者，由政府向其購買服務。④馬伊里：《上海社會工作的實踐探索》，《行政管理改革》，2010（6）；陳為雷：《政府和非營利組織項目運作機制、策略和邏輯——對政府購買社會工作服務項目的社會學分析》，《公共管理學報》，2014（3）。有研究表明，在2004 年，浦東新區(qū)就有14個政府職能部門出資2228萬元購買社會組織服務；2005年增加到4197萬元；2006年，浦東新區(qū)政府向43家社會團體和117 家民辦非企業(yè)單位購買服務，經費增加到5955萬元。⑤馮夢成：《合作與互動:上海浦東新區(qū)構建新型政社關系考察》，《中國發(fā)展》，2008（4）。

在這一階段，上海市采用的購買社會工作服務的方式是：政府預先規(guī)劃并設置有目標任務的“項目”，然后出資委托社工機構運作。因此，這一方式在業(yè)內被稱為“上海模式”。

2007年，深圳市為了推進社會工作人才隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化，推出了發(fā)展社會工作的“1＋7”文件，確定了以“政府出錢、監(jiān)管，民間機構自主運作” 為主要特征的社會工作體系的基本架構。關于社會工作發(fā)展的資金來源，文件規(guī)定：公共財政要發(fā)揮社會工作發(fā)展的資金主渠道功能， 同時鼓勵和動員社會參與。但是，在開始階段，市一級試點單位的經費主要來自市福利彩票公益金，區(qū)一級經費來自區(qū)財政。此后的兩年時間內，市、區(qū)兩級投入1億多元用于支持社會工作發(fā)展和購買社工服務。政府分4 批購買了700多個社工崗位，分布在市、區(qū)兩級的民政、教育、司法、殘疾人服務、社區(qū)（ 包括婦女、計生）、青少年、醫(yī)務、禁毒、信訪及勞務工等領域，由民間社會工作機構派出專業(yè)社工提供服務。⑥向木楊：《政府購買社工服務的“深圳模式”實踐》，《社會工作》，2009（8）。

在這一階段，深圳市采用的購買社會工作服務的方式是：政府出資為需要開展社會工作的政府機構、事業(yè)單位、基層社區(qū)等購買社工崗位，然后由社會工作機構聘用社會工作者并派駐服務單位，開展社會工作服務。因此，這一方式在業(yè)內被稱為“深圳模式”。

要說明的是，地方政府當時的政策措施并不成熟：其一，在社會工作服務發(fā)展初期，由于政府和社會，包括服務對象，都對社會工作不甚了解。加之專業(yè)的社會工作者也非常之少，如果不能把他們相對集中地組織起來，就難以顯示專業(yè)社會工作的優(yōu)勢。正因為如此，在中國，專門的民辦社會工作機構應運而生。這些機構有的屬于社會團體，有的屬于民辦非企業(yè)單位。其二，在政府購買社會工作服務初期，還沒有建立制度化的招標、投標、中標的競爭性程序，大多采用的是委托的方式。但客觀地說，當時社會工作服務處于從無到有的萌芽狀態(tài)，僅有的幾個社工機構也形不成競爭的態(tài)勢。

（二）制度創(chuàng)立階段（2009—2012）

“十二五”規(guī)劃的制定，使政府購買基本公共服務真正擺上了黨和國家的議事日程。2010年，在中共中央《關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》⑦《〈中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議〉輔導讀本》，北京：人民出版社，2010。和隨后發(fā)布的《國民經濟和社會發(fā)展第

十二個五年規(guī)劃綱要》①《國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，北京：人民出版社，2011。中，用同樣的措辭提出：“改革基本公共服務提供方式，引入競爭機制，擴大購買服務，實現(xiàn)提供主體和提供方式多元化?！?/p>

在這樣的背景下，2010年出臺的《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中，首先提出了要“研究制定政府購買社會工作服務政策”②《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/GB/1026/11795989. html，2010-06-06。。緊接著，在2011年，中組部、民政部、財政部等18個部委和群團組織發(fā)布了《關于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設的意見》。文件中同樣提出了“研究制定政府購買社會工作服務政策，引入競爭機制，規(guī)范購買程序，完善購買方式，建立綜合績效評價體系”③《關于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設的意見》，民政部網(wǎng)站，http://sw.mca.gov.cn/article/zcwj/201304/20130400441038.shtml，2013-04-08。。

從以上兩個官方文件中可以看到，在這一階段，與政府購買社會工作服務相關的提法已經從“逐步建立”上升為“研究制定”了。這就是說，作為政府的一項工作任務，具體地說，作為民政部門的一項工作任務，政府購買社會工作服務已經真正擺上了議事日程，開始“研究制定”相關政策了。

到2012年4月，在中組部、民政部、財政部等19個部委和群團組織共同制定的《社會工作專業(yè)人才隊伍建設中長期規(guī)劃（2011—2020年）》中，“政府購買”一詞出現(xiàn)了7次之多。譬如：“制定政府購買社會工作服務政策，將民辦社會工作服務機構納入政府支持范圍，建立并逐步完善政府與民辦社會工作服務機構的合作機制。”“完善民辦社會工作服務機構發(fā)展政策，加大政府購買社會工作服務崗位力度，改善民辦社會工作服務機構發(fā)展環(huán)境?！薄巴ㄟ^政府購買服務等方式，配備社會工作專業(yè)人才，逐步實現(xiàn)每個農村社區(qū)至少配備一名社會工作專業(yè)人才的目標?！雹堋渡鐣ぷ鲗I(yè)人才隊伍建設中長期規(guī)劃（2011—2020年）》，民政部網(wǎng)站，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/ shgz/201204/20120400302330.shtml，2012-04-26。這說明，這一階段的“研究制定”已經結出碩果。

就實踐而言，在這一階段，政府購買社會工作服務已經被地方政府廣泛接受。出臺了專門政策，制定了配套制度的省份有廣東、浙江、上海、四川、遼寧等；省會城市則有杭州、成都、沈陽和貴陽等。⑤《地方政府向社會組織購買服務：探索中不斷前行》，《中國社會組織》，2013（10）。按媒體報道的相關數(shù)字計算，2012年，全國用于購買社會工作服務的資金約為12.5億元。⑥《民政部：2013年全國購買社工服務逾17.3億元》，中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/jrzg/2013-12/30/content_2557242. htm，2013-12-30。

在北京，據(jù)不完全統(tǒng)計，2010年，北京市政府用于購買社會組織服務的資金達7.88億元；其中，市民政局利用財政資金1500萬元，購買了300項公益項目。2011年，北京市政府用于購買社會組織服務的資金增長到8億元，市民政局從福彩公益金中拿出400萬元，用于購買社會組織公益服務項目114個。到2012年，市民政局仍然從福彩公益金中拿出400萬元，用于購買社會組織公益服務項目。⑦《北京市政府購買社會工作情況簡介》，《社會與公益》，2012（8）。

相比而言，廣東省步子要跨得更大一些。2009—2012年，廣東省政府購買社會工作服務的資金共達111109萬元，其中，財政預算投入87528萬元，福彩公益金投入22360萬元，其他來源1221萬元。從年度數(shù)據(jù)看，2009年投入8893萬元，2010年投入18133萬元，2011年投入26767萬元，2012年投入57316萬元，可以說是連年翻番。在廣州、深圳、佛山、中山等市，財政預算已經成為政府購買社會工作服務的主渠道，

東莞市更是在全國率先將社會工作經費全部納入財政預算。①張和清、向羽：《廣東省社會工作發(fā)展現(xiàn)狀及其經驗反思》，王杰秀、鄒文開、王嬰、鄒學銀主編：《社會工作發(fā)展報告（2011—2012）》，北京：社會科學文獻出版社，2013。

2012年，在評選年度全國社會工作領域十件大事時，政府購買社會工作服務當選并被排在第二位：“2012年，中央財政安排2億元專項資金，用于支持社會組織參與社會服務資助項目，共帶動社會資金3.2億元，185萬群眾直接受益。這是中央政府首次通過建立公共財政資助機制加強對社會工作服務組織的培育和扶持?！雹凇?012年度全國社會工作領域十件大事出爐》，民政部網(wǎng)站，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/gzdt/201306/20130600473717. shtml，2013-09-06。

在這一階段，地方政府的探索和創(chuàng)新，給予了中央政府研究制定相關政策有力的支持。譬如，廣州市在學習了上海和深圳的經驗之后，又結合港澳社會工作發(fā)展的經驗，從2010年開始，在基層建立起“街道家庭綜合服務中心”。民辦社工機構以中心為依托，以社區(qū)為平臺，通過整合社區(qū)資源，發(fā)揮專業(yè)社工作用，提供專業(yè)綜合服務。在資金投入上，借鑒香港“整筆撥款津貼制度”，形成從財政預算、政府采購、合約簽訂、資金撥付到財務審計的一整套制度。發(fā)展出了具有政府購買社會工作服務項目的“廣州模式”。③《政府購買社工服務七年花費11億》，《南方都市報》，2014-07-23。

又如，上海市首創(chuàng)的“公益創(chuàng)投”也非常有特色。創(chuàng)投即“創(chuàng)業(yè)投資”，是一個經濟學、金融學的時尚概念，指的是有市場經驗的投資者為創(chuàng)業(yè)者提供融資，同時用自己掌握的知識和信息幫助創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)。公益創(chuàng)投借用了這個概念，意指政府請出支持性的公益組織對有發(fā)展?jié)摿Φ姆招怨娼M織提出的具有創(chuàng)新性和可行性的社會服務項目提供創(chuàng)業(yè)及發(fā)展資金，同時在項目執(zhí)行過程中幫助公益組織進行綜合能力建設。2009—2011年上海市舉辦了三次“社區(qū)公益創(chuàng)投大賽”，資金來自財政預算和福彩公益金，實際資助2605萬元，共資助了154個社會服務項目。④王勁穎：《上海公益招投標與公益創(chuàng)投的制度變遷》，《中共青島市委黨校、青島行政學院學報》，2014（1）。公益創(chuàng)投既有效地滿足了基本公共服務需求，又通過項目實施實實在在地提高了公益組織的能力。

（三）制度發(fā)展階段（2012年以后）

2012年11月民政部、財政部發(fā)布的《關于政府購買社會工作服務的指導意見》和2013年國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》再次將政府購買社會工作服務向前推進了一大步，上一階段研究制定的相關政策陸續(xù)出臺，作為一項政府的工作任務進入了貫徹落實階段。特別要指出的是：從時間上看，“政府購買社會工作服務政策”規(guī)范性文件的出臺還要先于內容更為廣泛的“政府向社會力量購買服務”的規(guī)范性文件。是否可以這樣認為，政府購買社會工作服務起到了為這項改革打先鋒的作用。

在這一階段，新的提法非常明確。上述的兩個文件中，前者的說法是：“中央財政安排專項資金”，“各級財政要將政府購買社會工作服務經費列入財政預算”。⑤《民政部、財政部關于政府購買社會工作服務的指導意見》，民政部網(wǎng)站，http://sw.mca.gov.cn/article/zcwj,201304/20130400441061. shtml，2013-04-08。后者的提法是：“政府向社會力量購買服務所需資金在既有財政預算安排中統(tǒng)籌考慮。隨著政府提供公共服務的發(fā)展所需增加的資金，應按照預算管理要求列入財政預算?！雹蕖秶鴦赵恨k公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，國務院辦公廳網(wǎng)站，http://www.gov.cn/xxgkpub/govpublic/ mrlm/201309/t20130930_66438.html，2013-09-30。

自此，“納入財政支持范圍”成為一系列官方文件的常用語。在2013年發(fā)布的民政部《關于加快推進災害社會工作服務的指導意見》中就提出：要將災害社會工作服務經費納入財政支持范圍。①《民政部關于加快推進災害社會工作服務的指導意見》，民政部網(wǎng)站，http://sw.mca.gov.cn/article/zcwj/201312/20131200569908. shtml，2013-12-30。在2014年發(fā)布的共青團中央、中央綜治辦、民政部等6部門發(fā)布的《關于加強青少年事務社會工作專業(yè)人才隊伍建設的意見》中也提到：要將青少年事務社會工作服務納入政府購買支持范圍，逐步加大財政投入力度。②《共青團中央、中央綜治辦、民政部等六部門關于印發(fā)〈關于加強青少年事務社會工作專業(yè)人才隊伍建設的意見〉的通知》，民政部網(wǎng)站，http://sw.mca.gov.cn/article/zcwj/201401/20140100577738.shtml，2014-01-17。

尤其是2014年5月出臺的《社會救助暫行辦法》專門規(guī)定：“縣級以上地方人民政府可以將社會救助中的具體服務事項通過委托、承包、采購等方式，向社會力量購買服務?！薄吧鐣α繀⑴c社會救助，按照國家有關規(guī)定享受財政補貼、稅收優(yōu)惠、費用減免等政策。”這項行政法規(guī)中還特別指出：“縣級以上地方人民政府應當發(fā)揮社會工作服務機構和社會工作者作用，為社會救助對象提供社會融入、能力提升、心理疏導等專業(yè)服務?！雹邸渡鐣戎鷷盒修k法》，中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/flfg/2014-02/27/content_2624221.htm，2014-02-27。

至于怎樣納入財政支持范圍，2014年發(fā)布的民政部《關于進一步加快推進民辦社會工作服務機構發(fā)展的意見》中做了周密的部署：將社會工作專業(yè)人才配備、社會工作崗位設置、機構管理服務能力與成效等情況作為政府購買民辦社會工作服務機構服務的重要依據(jù)。規(guī)范政府購買社會工作服務程序，除技術復雜、性質特殊的社會工作服務項目和崗位，原則上均應通過公開招標方式競爭性購買，公平對待民辦社會工作服務機構承接政府購買社會工作服務。嚴格民辦社會工作服務機構承接政府購買社會工作服務的資質條件，加強對政府購買社會工作服務的監(jiān)督管理和績效評價，建立健全評價結果反饋應用與獎懲機制，確保民辦社會工作服務機構依法依約提供服務。積極發(fā)展社會工作專業(yè)評估與咨詢服務機構，為開展政府購買社會工作服務提供技術支持。④《民政部關于進一步加快推進民辦社會工作服務機構發(fā)展的意見》，民政部網(wǎng)站，http://sw.mca.gov.cn/article/ zcwj/201404/20140400622204.shtml，2014-04-17。

2013年12月，民政部在廣州舉行的“全國政府購買社會工作服務和志愿服務記錄制度推進會”上，民政部部長李立國披露：截至2013年底，全國民辦社會工作服務機構數(shù)量已達2000多家，比2012年增長1倍；其中廣東、浙江兩省的民辦社會工作服務機構數(shù)量突破400家，上海、四川等地突破100家。2013年，全國政府購買社會工作服務資金已達17.3億多元，比去年增長38%。⑤《民政部：2013年全國購買社工服務逾17.3億元》，中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/jrzg/2013-12/30/content_2557242. htm，2013-12-30。

到2014年，中國大多數(shù)省、直轄市、自治區(qū)都已經出臺了政府購買服務或公共服務的地方性法規(guī)。至于政府購買社會工作服務，除了上海、廣東等省市在2013年就已經出臺了相關的行政規(guī)章以外，到2014年，又有安徽、黑龍江、河北、河南、山西等省發(fā)布了政府購買社會工作服務的實施意見。

在實踐中，政府購買社會工作服務已經成為各地政府的普遍做法，上海、深圳、廣東、北京等在前兩個階段已經處于領先地位的地區(qū)，正按照自己創(chuàng)造的模式繼續(xù)前進，逐漸走向成熟。除此之外，還有更多的地區(qū)正在迎頭趕上：2014年，廣西社工協(xié)會獲得中央財政支持50萬元，開展居家養(yǎng)老社會工作服務示范

項目。①《承接政府購買服務 社會組織還需扶持》，《南國早報》，2014-12-05。2014年，江西省首次實施政府購買社會工作服務，吉安協(xié)同社會工作服務中心居家養(yǎng)老服務等17個項目予以正式立項，每個項目將獲得3萬至5萬元省級福彩公益金資助。②《我省首次實施政府購買社會工作服務》，《江西日報》，2014-03-23。2014年，重慶市市級財政安排的1635萬元專項資金主要用于購買社區(qū)社會工作服務、特殊困難群體社會工作服務和專業(yè)領域群體社會工作服務三類項目，共覆蓋全市25個區(qū)縣，受益人群200余萬人。從今以后，重慶市財政部門決定將社會工作列入市財政子科目，建立市級財政支持政府購買社會工作服務的長效機制。③《重慶安排1635萬元政府購買社會工作服務專項資金》，《經濟參考報》，2014-10-09。

政府購買社會工作服務的熱情漸次擴展到各個層次的城市，包括大城市、中等城市和小城市，可以說是方興未艾，逐漸形成了良好的發(fā)展勢頭，甚至已經擴散到農村地區(qū)。

在這一階段，更加饒有興味的實踐探索是在政府把控的資源之外尋找“購買社會工作服務”新的資金來源的努力。2013年6月，寧波市順利進行了“百家民營企業(yè)—百家社會組織—百個公益項目”的對接，即讓社會組織提出公益服務的創(chuàng)意和項目預算，然后請民營企業(yè)認捐。這種方式打破了“政府購買”的框框，讓市場力量直接參加到社會治理中來。④《寧波百家民營企業(yè)、社會組織對接百個公益項目》，《寧波日報》，2013-06-28。從這個意義上說，寧波的經驗具有突破性的意義。

2014年2月，深圳市民政局與華民慈善基金會總會簽訂合作備忘錄，準備在“前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)”試點公益信托公司，旨在“探索家族信托和慈善公益信托運行模式，支持財富傳承和公益事業(yè)發(fā)展”。這又是一個將資本力量引入社會服務的創(chuàng)舉，具有更加深遠的創(chuàng)新意義。⑤《華民慈善基金會在深圳前海探索設立試點公益信托公司》，《成功》，2014（3）。

在這一階段，政府購買社會工作服務迅速發(fā)展的例子可以說不勝枚舉，學術理論界對此做出了總結和評析。2014年11月，王思斌在《中國社會報》上發(fā)表署名文章指出：政府購買社會組織服務的創(chuàng)新性表現(xiàn)在四個方面：第一，有利于做好公共服務和社會服務；第二，有利于促進經濟增長；第三，促進事業(yè)單位體制改革；第四，能促進社會體制改革，促進社會治理和社會治理體制創(chuàng)新。⑥王思斌：《政府購買服務中的創(chuàng)新和陷阱》，《中國社會報》，2014-11-21。當前在中國，作為政府購買社會組織服務的一個重要部分——購買社會工作服務呈現(xiàn)出了百花齊放、百家爭鳴的景象，推動著中國建設宏大的社會工作隊伍和社會工作本身的發(fā)展走向一片欣欣向榮的大好局面。

三、政府購買社會工作服務的問題和前瞻

在中國，政府購買社會工作服務普遍推開以后，經過幾年的實踐，學界對此也進行了深入的反思和檢討。有很多的研究針對當前政府購買社會工作服務存在的問題進行了剖析。李全彩認為：目前的主要問題是政府購買社會工作服務不僅涉及范圍狹窄，公共服務領域單一，而且不當競爭和效率低下問題已經出現(xiàn)。究其原委：首先， 是國家立法的不完善。其次， 政府購買社會工作服務社會物質條件不充分， 輿論氛圍淡薄，社會認可度低。⑦李全彩：《政府購買社會工作服務：現(xiàn)狀、問題與對策》，《社會福利（理論版）》，2014（7）。馬貴俠，葉士華則指出，問題在于：第一，公共服務領域采購法缺位；第二，“購買”

行為的邏輯困境與衍生問題；第三，“以評促管”的行業(yè)監(jiān)管機制亟需完善；第四，購買資金分批撥付的兩難抉擇；第五，“靜態(tài)”的購買標準設置機制限制社工發(fā)展進程。①馬貴俠、葉士華：《政府向社會工作機構購買服務的運作機制、困境及前瞻》,《廣東工業(yè)大學學報》(社會科學版)，2014（1）。

王思斌最近接連發(fā)表文章，在肯定政府購買社會工作服務成績的同時，也指出了存在的不足并提出了忠告。他對這個問題的分析更加深入了一步，認為：如果政府購買服務做得不好，也可能是一個陷阱，會帶來新的問題，甚至使政府失去信任。問題主要表現(xiàn)在三個方面：第一，政府是為購買服務而購買，并沒有考慮社會最緊迫的需要。第二，政府對與自己有特殊關系的社會組織，即使其缺乏接受委托的能力，但也會優(yōu)先給予資助。第三，一些政府（團體）部門肥水不流外人田，變相自我購買、自我服務。我們必須看到政府購買社會服務中的目標偏離。有的既定目標未能實現(xiàn)是由于行動者能力不足造成的，有的目標未能實現(xiàn)則是在行動者有能力實現(xiàn)目標的情況下發(fā)生的。所以，目標偏離有無意偏離和故意偏離。②王思斌：《政府購買服務中的創(chuàng)新和陷阱》，《中國社會報》，2014-11-21；王思斌：《警惕政府購買社會服務中的目標偏離》，《中國社會工作》，2014（8）。

王思斌的文章中提出了與當今政府購買社會工作服務政策缺失相關的兩個重要概念，一是“目標偏離”，二是“陷阱”，后果是“使政府失去信任”。此后果不可謂不嚴重，要理解王思斌的理論概括，就要涉及更大的社會經濟背景。

（一）政府購買社會工作服務和“社會治理”、“政社分開”

中共十八屆三中全會關于政治領域和社會領域深化改革的論述中，有兩個概念是最為重要的。這就是“社會治理”和“政社分開”。

目前，國內有很多研究者都對社會治理給出了解釋。但要深刻地理解社會治理，恐怕要從治理的原意去琢磨。20世紀90年代，聯(lián)合國全球治理委員會列出了治理概念的四個特征：其一，治理不是一套規(guī)章條例，也不是一種活動，而是一個過程。其二，治理的建立不以支配為基礎，而以調和為基礎。其三，治理同時涉及公、私部門。其四，治理并不意味著一種正式制度，但確實有賴于持續(xù)的相互作用。③斯莫茨：《治理在國際關系中的正確運用》，肖孝毛譯，《國際社會科學》，1999（1）。從以上對治理特點的表述中，可以提煉出四個關鍵詞，即“過程”、“調和”、“多元”和“互動”。

參照以上治理的四大特征，也可以概括出社會治理的四大特征：其一，社會治理必須強調“過程”。社會治理是在不斷發(fā)展變化的社會經濟背景下進行的，所以既不能靠制定一套“一刀切”的規(guī)章條例，也不能靠一場“運動式”的大轟大嗡一蹴而就。其二，社會治理必須倡導“調和”。社會本身是一個有自組織能力的有機體，不能試圖用某種強力乃至蠻力去“支配”社會。而是要讓社會本身發(fā)揮其自我生存、自我發(fā)展乃至自我糾錯、自我修復的功能。其三，社會治理必須兼顧“多元”。社會是由各個社會階層和社會群體構成的，治理必須非常重視治理主體的多元化——各個社會階層，各個社會群體，不論多數(shù)少數(shù)，不論強勢弱勢，不論公立民營，共同參與社會治理，共同分享發(fā)展成果。其四，社會治理必須注重“互動”。要引導全社會達成利益共識，尤其是針對長期目標的利益共識，要建立一個適合多元主體參與的治理框架和社會機制。以這樣的理論框架建構的社會治理的概念，是對諸如一刀切、運動式、壓迫型、堙堵型、恩賜性、排斥性、一言堂、功利心等幾乎所有“全能政府”的毛病的批判和反思。

與社會治理相輔相成的另一個概念是政社分開。什么是政社分開？看起來好像是一個十分深奧的議題，

其實并非如此。前民政部部長崔乃夫20世紀80年代在倡導社區(qū)服務時說過：“凡是社會和群眾可以做的就盡量放手，做不了的，就由政府按照行政程序來承擔?！雹俅弈朔颍骸蛾P于民政理論中的幾個問題——韓京承同志〈民政散論〉書序》，《社會工作》，1995（2）。實際上這就是用大白話表述的政社分開。這個理念無疑與社會治理強調的“過程”、“調和”、“多元”和“互動”是一致的。

檢視最早的有關政府購買社會工作服務的文件，可以看到“加快從‘養(yǎng)人辦事’向購買服務轉變”②《民政部關于促進民辦社會工作機構發(fā)展的通知》，民政部網(wǎng)站，http://sw.mca.gov.cn/article/zcwj/200910/20091000039648.shtml，2009-10-19。的說法，從某種意義上說，就是提出動議的初衷。其中的邏輯關系是這樣的：因為要社會治理，因為要政社分開，所以政府和社會的關系就要改變了。這包括：第一，政府不再是對社會領域實行大包大攬的全能型政府；第二，過去政府靠事業(yè)單位辦理社會事務，這種“養(yǎng)人辦事”的方式效率和效果都不好；第三，政府和社會的新型關系是平等的合作伙伴關系；第四，對于社會領域中存在的各種問題，政府與社會各方通過互動、交流、協(xié)商、溝通，最終以社會契約的方式交由社會組織去辦理、去解決；第五，在各種社會契約中，最常見的就是用市場手段去購買，政府購買社會工作服務的本質是強調與合作伙伴之間的平等交易。

如果對上述邏輯關系不能深刻理解，只圖在表面上熱熱鬧鬧地依樣畫葫蘆，那就有可能出現(xiàn)王思斌所說的“陷阱”和“目標偏離”，并且最終會導致政府失信于公眾，失信于社會。當前在政府購買社會工作服務中出現(xiàn)的種種問題，根源就在這里。所以就政策建議而言，最主要的還是政府要真正轉變觀念。

（二）政府購買社會工作服務與政府角色的轉變

在社會治理和政社分開的大背景下，政府的角色是需要做根本性的調整的。改革30多年來，“全能政府”的高大上形象已經被顛覆，但是，“強勢政府”依然如故。這種強勢的基礎，就是政府壟斷社會領域幾乎所有的資源。也正因為這樣，當政府購買社會工作服務被當作一項政府的工作任務時，社會工作機構乃至社會組織都面對的是一個絕對的賣方市場，無論是項目，還是崗位，乃至資金，都是政府說了算，買方幾乎沒有選擇的余地。絕對的權力必然會導致事物走向反面，于是就有了“陷阱”，有了“目標偏離”，有了政府失信于公眾和社會的危險。

如前所述，社會治理的真諦就是多元的利益攸關者通過互動和調和實現(xiàn)共治，進而走向善治和良治。因此，政府購買社會工作服務，不能是政府單方面決定的“一口價”，在競標中也不能總讓出價最低的機構中標。應該在投標前，有一個溝通和談判的過程，讓參與投標的組織充分表達自己的意見，最終選擇性價比高且完成目標的把握較大的社會組織中標。要達到這樣的目的，由第三方機構聘請專家進行匿名評審協(xié)助政府做出選擇十分重要。從這個意義上來說，上海市建構的公益招投標制度，在程序公平上似乎做得更好一些。③王勁穎：《上海公益招投標與公益創(chuàng)投的制度變遷》，《中共青島市委黨校、青島行政學院學報》，2014（1）。

當前，政府迫切需要解決的，還有一個認識問題，這就是政府購買社會工作服務究竟購買的是什么？社會工作服務基本上是人對人的服務。從這個意義上說，政府購買的主要是社會工作者的人工。

從改革的角度看，以往談及事業(yè)單位的缺陷，最突出的問題就是“養(yǎng)人”，其實就是國企在20世紀末已經破除了的“大鍋飯”。所以改革的方向就定在“養(yǎng)‘事’不養(yǎng)‘人’”?，F(xiàn)在政府購買服務，其實也是順著這個思路走，這在民政部《關于促進民辦社會工作機構發(fā)展的通知》中說得很清楚。但是，社會組

織和事業(yè)單位的“國民待遇”是不一樣的，事業(yè)單位再怎么改，除了轉企改制的那一部分，“皇糧”多少還是有得吃的，但社會組織就沒有這個待遇。如果在做購買服務的預算時，不計入人工成本，社會工作機構實際上是無法承受的。當然，在政府壟斷資源的背景下，也許社會組織只能低價接標，但在項目實施過程中就難免會有各種貓膩，這就是王思斌所說的“陷阱”之一。

相關政策的缺失，直接導致了社會工作者工資普遍偏低的問題。2014年7月，民政部副部長宮浦光在吉林考察時說：“要關心社工待遇。當前社工收入與其他行業(yè)員工收入存在較大差距，工資不高會造成人才流失，也將影響社會工作事業(yè)發(fā)展?！雹佟渡绻すべY不高會造成人才流失》，《法制日報》，2014-07-15。按國際慣例，社會工作者與律師、醫(yī)生一樣，都是專業(yè)技術人員：律師是幫助公眾與法院打交道，社會工作者是幫助公眾與政府打交道；醫(yī)生是給個人診療疾病，社會工作者是給社會診療疾病。在中國專業(yè)技術人員中，社會工作者姍姍來遲，也因此成為人事部門一片改革設想的“試驗田”——社會工作師僅是職業(yè)資格而不是專業(yè)技術資格，這應該是社會工作者工資偏低的一個主要原因。社會上有將社會工作者看作是“做好事的”，并偏激地認為做好事就不應該談工資待遇，這顯然是個誤區(qū)。在一些地方，社會工作者甚至成了從事社會管理的廉價勞動者。如果辛勤工作在社會治理第一線的社會工作者的工資都不足以養(yǎng)家糊口，那社會治理又有什么希望？這豈不又是一個“陷阱”？

（三）政府購買社會工作服務與社會組織角色的建構

在社會治理和政社分開的大背景下，社會組織的角色是需要創(chuàng)造性地進行社會建構的。社會工作與社會工作者在中國社會里可以說是從無到有，亦即理論上所說的是在原來的制度框架中“嵌入”的一項新制度，因此，讓社會認識社會工作與社會工作者也是需要時間的。

在社會工作初起時，像上海、深圳那樣建立專門的社會工作機構是可以理解的。因為當時真正在一線做社工的鳳毛麟角，只有將他們聚合到一起，才能顯示出專業(yè)的特色和力量。然而，根據(jù)國際經驗，世界上其實只有聚集各種專業(yè)人士的“社會服務機構”，而很少見專門聚集社會工作者的“社會工作機構”。若講專業(yè)，社會服務也好，社會工作也好，都必須根據(jù)不同的服務對象，如老人、兒童、婦女、殘障人士等，或者是根據(jù)不同的工作領域，如社區(qū)、醫(yī)院、學校等，再進一步地分工。譬如一個為老年人服務的機構，可能除了有社會工作者之外，還需要其他的專業(yè)人員，如醫(yī)生、護士、營養(yǎng)師、康復師等。從這個意義上講，現(xiàn)在的單純的社會工作機構有其不合理之處。從2006年算起，在社會工作發(fā)展了8年之后，其實需要更進一步的“分化—整合”。

從另一個角度看，社會工作機構乃至社會組織其實是可以劃分層次的，從低到高可分為“做活動的”“做項目的”和“做事業(yè)的”三個層次。較高層次的機構日常也做較低層次的工作，但較低層次的機構常常沒有較高層次的更為深邃的專業(yè)眼光和遠大目標。因此，社會服務機構應該以專業(yè)眼光和遠大目標為基礎，創(chuàng)造和發(fā)展可持續(xù)的社會服務事業(yè)。不要滿足于搞熱熱鬧鬧的活動，也不要埋頭跟著各種項目轉，要有所為而有所不為。正因為這樣，要掌握主動權，除了政府購買社會工作服務之外，還需要廣開資金來源。所以說，上海的公益創(chuàng)投、寧波的社企聯(lián)姻和深圳的公益信托具有更加深遠的意義，可以為社會工作機構乃至社會組織爭取更為廣闊的發(fā)展空間。

關于社會工作者的工資待遇低，除了前述的政策不當?shù)脑蛑?，機構本身的分配可能也存在問題。

說得難聽點，有一些機構的運作，都有點像勞工領域的勞務派遣公司，這樣的亂象應該予以制止。社會工作機構至少應該以社會工作的價值理念為立足之本，所以必須盡量擯棄行政色彩和科層制的影響，以平等的伙伴關系——同工相處。如若機構內部都很不“社工”，又怎能以“社工”去影響社會呢？

Government Purchase of Social Work Service: Progress and Prospects

TANG Jun

Since 2006, government purchase of social work service, as an important part of government purchase of social organization service in China, gradually has presented differences, and has promoted social work team construction of and development. But due to the lack of policy in the government purchase of social work service, there still exists "goal deviation" and "trap". In the context of social governance and separation of government and society, the role of government needs to make some fundamental changes. At present, social work agencies and social organizations still face an absolute seller's market. Social work institutions should take the value of social work as the base, get rid of political and the hierarchical effect, get along well as equal partners.

Government; Social work organization; Purchase service

（責任編輯：崔月琴）

唐鈞，中國社會科學院社會政策研究中心秘書長，中國社會科學院社會學研究所研究員，主要研究方向為社會救助制度、中國社會保障體系。（北京，100732）