“參與式”鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式探析

肖 勇，張紫琳

（樂山師范學院 四川樂山 614000）

“參與式”鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式探析

肖 勇，張紫琳

（樂山師范學院 四川樂山 614000）

目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的主要模式是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)科層化模式”和“鄉(xiāng)政村治”模式；這兩種模式存在治理主體單一、治理方式單一、治理效率不高等諸多問題?！皡⑴c式”鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式是指與政策有利害關(guān)系的公民個人、組織和政府、志愿組織一起參與公共決策、分配資源、合作治理的一種新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式，它具有治理主體多元化、治理手段多元化、治理過程規(guī)范化等優(yōu)勢。在參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的實施過程中應注意治理主體的相互關(guān)系和多種治理方式的綜合運用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式；參與式；多元化

“參與式”鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式是一種新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式，它摒棄了政府權(quán)威、單一的最高權(quán)力中心的公共服務的管理權(quán)，轉(zhuǎn)向具有多中心和復雜性的公共服務的管理權(quán)歸屬；由什么都管的全能主義管理權(quán)限轉(zhuǎn)向管自己該管的事情的有限政府的管理模式；由管理過程中自上而下、“金字塔”式的權(quán)力運行方式，轉(zhuǎn)向管理過程中自上而下和自下而上的協(xié)商、互動、博弈的“參與式”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式。簡言之，就是一種以廣泛、有序的參與為核心的新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式?！皡⑴c式”鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式有利于我國目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的發(fā)展。2008年中共中央通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，繼續(xù)強調(diào):“更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用”[1]。大力支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共組織、社會組織及公民各主體間的多元參與、合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系，能夠營造良性的治理氛圍，增強公民的政治認同感，提升公共組織的合法性，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革，完善創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行模式，以期達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“善治”。

一、目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的主要模式及其存在的主要問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)科層化模式。

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)科層化模式內(nèi)涵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)科層化模式是以官僚制為特征的垂直的金字塔式的組織管理模式，各個行政職位都是依次按照等級制來進行安排，每一個職位都有自己的權(quán)力管轄范圍，文職人員不經(jīng)由民眾的選舉產(chǎn)生，而是通過該人員所取得的文憑或通過考試認定的技術(shù)資歷任命產(chǎn)生的，其權(quán)力來源于職位，組織結(jié)構(gòu)集中于高層，組織形式持久不變并具有很強的穩(wěn)定性，是一種直線制的組織結(jié)構(gòu)模式。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)科層化模式存在的主要問題。

（1）決策組織金字塔式的官僚科層制。直線制的組織結(jié)構(gòu)是一種集權(quán)式的決策組織結(jié)構(gòu)，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共事務管理中的大多決策性政策都是決策層進行自上而下命令式的傳達。農(nóng)民的需求往往因為官僚科層制的多層級束縛不但缺乏回應的動力而且大大降低了行政效率。同時傳統(tǒng)的科層官僚體制主要依靠單一的管制措施，其治理的壟斷性排出了其他社會單元參與政府管理的可能性，更加不利于行政的民主化實現(xiàn)，群眾的參與性也不強。決策權(quán)威集中化造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理中的惡性循環(huán)。

（2）公務信息存在片面選擇性。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理過程中公務信息的取得方式和流通上，處于決策層的組織人員大多數(shù)都是根據(jù)自身意愿制定決策，不免有個人喜好偏見等色彩的存在，農(nóng)民也往往是受決策層的鼓動和宣傳來被動的接受意見，由于并沒有健全的法律法規(guī)、規(guī)章制度來保障農(nóng)民為決策所提供的有效信息得到?jīng)Q策層的支持與回應，農(nóng)民對于決策信息的主觀能動性和進言獻策的動力挫傷了。而這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理極易使得政府人員中官本位思想嚴重，臃腫龐大的機構(gòu)對環(huán)境感知能力差，信息閉塞，溝通與協(xié)調(diào)的困難，以及受決策者的偏好影響等，在這種情況下，公布的信息也必然是片面的、有選擇性的。

（3）農(nóng)民利益的表達渠道因嚴重官僚化而堵塞。由于垂直的官僚科層制的組織機構(gòu)使得政府與農(nóng)民都是自上而下單向度的權(quán)利管治，農(nóng)民的訴求得不到表達與回應。農(nóng)民的利益被要求通過指定的渠道得到表達，導致農(nóng)民的自主參與意識薄弱，同時由于農(nóng)民參與渠道的限制和堵塞，使得部分農(nóng)民不得不走上制度外的表達自身利益的道路，甚至會引起眾多村民為保障自身權(quán)力和利益發(fā)生的失范行為。比如近年來農(nóng)民上訪、集體示威游行事件的增多很多是由于政府的公務信息不夠公開、透明，對于農(nóng)民的訴求處理遲緩，回應較慢，導致農(nóng)民對于政府的信任度不高，嚴重影響政府的公眾形象。

（二）鄉(xiāng)政村治模式。

1．鄉(xiāng)政村治模式內(nèi)涵。鄉(xiāng)政指的是鄉(xiāng)一級政權(quán)（包括鎮(zhèn)政權(quán)），以國家的強制力為后盾，具有行政性和集權(quán)性，就是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)代表國家行使政治、行政、經(jīng)濟等管理權(quán)力,突出政權(quán)建設(shè),村內(nèi)事務則由廣大群眾通過自治組織依法實行自治。在我國，鄉(xiāng)政村治是作為“村民自治”的現(xiàn)實表現(xiàn)和應然選擇被提出來的。其中吳理財在其《官民合作體制：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的思路探討》中具體論述了這種模式，其根本特點就是“官民合作”[2]。

2．鄉(xiāng)政村治模式下存在的主要問題。

（1）鄉(xiāng)政村治模式中的“侵權(quán)”、“越權(quán)”行為。在鄉(xiāng)政村治的治理模式中，受傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理模式的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共事務的管理中從領(lǐng)導的地位和作用轉(zhuǎn)換到指導的地位，村民也是從被領(lǐng)導到自主治理的角色轉(zhuǎn)換，這種轉(zhuǎn)變都不可能一蹴而就。那么在其治理的過程中必然會有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的“侵權(quán)”與“越權(quán)”行為產(chǎn)生。尤其在現(xiàn)有的法律條例對于村民自治的范圍還沒有達到細微入至的情況下，導致鄉(xiāng)政與村治之間因互相的工作摩擦，產(chǎn)生對領(lǐng)導與指導具體事務的治理過程中出現(xiàn)認識上的誤區(qū)，以及一些不容易通過法律法規(guī)來界定的問題。在這種領(lǐng)導與指導的尷尬情形下任何一方都不能有效順暢的發(fā)展。所以在鄉(xiāng)政村治中就需要有明確詳盡的法律條文來約束和規(guī)定，從而保障農(nóng)民的自治，使得鄉(xiāng)政村治得到健康良好的發(fā)展。

2013年11月19日，湖北省天門市漁薪鎮(zhèn)菜廟村7組就發(fā)生了一起令人震驚的土地侵占事件。天門市漁薪鎮(zhèn)蔡廟村7組村民肖東平，肖孝平的農(nóng)用耕未經(jīng)他們同意，被強行大面積破壞。以菜廟村村委會書記姚中堂為首的相關(guān)人等為達到其不可告人的授意菜廟村7組村名程國慶、程正云等人成立所謂的村民自治委員會，私自收取相關(guān)村名60多萬人民幣，糾結(jié)施工隊使用大型推土機多臺，武力強行要挾并控制肖東平以及肖孝平等，將其大量畝多的耕地夷為平地，并拖來大量沙土將耕地覆蓋。同時將肖東平種植有上千株的葡萄基地以及附帶農(nóng)作物根底破壞殆盡，損失數(shù)以萬計。

這個案例說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理過程中的政務不透明，政府私設(shè)名目與部分村民同流合污，從中牟利。更加說明鄉(xiāng)政村治中的村民自治監(jiān)督機構(gòu)不夠完善，沒有多元主體的共同治理，互相的利益難以達到平衡，沒有彼此牽制的作用。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職能較強，而社會公共服務職能較弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還不能完全順應當前建設(shè)服務型政府的大環(huán)境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然是被動地執(zhí)行上級政府的政策，并沒有集中精力去主動建設(shè)農(nóng)村的公共服務。同時，受傳統(tǒng)治理模式的影響，政府更多的精力是放在行政績效上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是對上級負責，以完成上級的指標為主要任務，所以導致產(chǎn)生了很多的“形象工程”、“面子工程”的出現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村物質(zhì)化的公共產(chǎn)品供給缺乏，對公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的范圍、方式、途徑和救濟等公共服務提供有限。

（3）鄉(xiāng)政管理與村民自治間的矛盾沖突愈演愈烈。在現(xiàn)實鄉(xiāng)政村治生活中，大量出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“事權(quán)”與“財權(quán)”的失衡導致鄉(xiāng)政管理與村民自治間的矛盾沖突愈演愈烈。首先是“事權(quán)”的失衡，縣鄉(xiāng)級地方政府事權(quán)的劃分很不規(guī)范，比如有些貧困縣至今仍然對鄉(xiāng)實行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的體制，甚至在一些財力相對薄弱的地區(qū)，縣政府進行縣鄉(xiāng)之間的事權(quán)劃分僅僅是為了擺脫縣級財政一部分本屬于自己的一部分支出責任。

其次是“財權(quán)”的失衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有相應的財產(chǎn)權(quán)，財產(chǎn)權(quán)依然由縣財政掌控，阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村管理的靈活性，同時對于本鎮(zhèn)外出村民中的成功精英人士，發(fā)起對故鄉(xiāng)的建設(shè)投資，而這筆財務權(quán)利依然沒能交予鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民的自治管理，而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接收入囊中，降低了這些成功人士建設(shè)家鄉(xiāng)的積極性。這些大大小小摩擦都會帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民間的利益矛盾。當然在對農(nóng)村社會事業(yè)建設(shè)的投入中，各方治理主體在享受權(quán)利保障的同時也應大力支持公益事業(yè)，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同承擔對于農(nóng)村義務教育費用以及農(nóng)村公共設(shè)施支出等一系列財政包袱，主動承擔公共責任，防止村民由于利益矛盾或自身環(huán)境問題而導致村民失范行為的發(fā)生。

（一）參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的內(nèi)涵。

參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式是指與政策有利害關(guān)系的公民個人、組織和政府、志愿組織一起參與公共決策、分配資源、合作治理的一種新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式。參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式強調(diào)社會組織和公眾個人參與社會和社區(qū)的管理過程，同時大力發(fā)展政府、企業(yè)、社會組織及公民各個主體間的多元參與、合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系，并最終建立起一種政府主導，社會、企業(yè)、公眾多元主體參與的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制。

（二）參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的優(yōu)勢。

1．參與治理主體的多元化。參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的突出優(yōu)勢是強調(diào)治理主體的多元性，在制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共決策的過程中，擴大參與治理主體的范圍，避免治理過程中治理主體的單一、治理方式單一、治理效率不高等諸多問題；盡可能多地讓這些利益相關(guān)者都能夠參與到治理中去，其治理的主體除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身以外，還包括與政策有利害關(guān)系的公民個人、組織和政府、志愿組織一起參與公共決策、分配資源、合作治理。通過吸納各個社會群體的參與，提高行政決策質(zhì)量，進而改善行政治理。最主要的是能夠給農(nóng)民提供一個能夠充分表達利益訴求的通道，各個鄉(xiāng)村社會組織共同參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展建設(shè)中，吸引更多的外出成功人士投資建設(shè)自己的家鄉(xiāng)，使得人們收獲更多的幸福歸屬感，推動中國實現(xiàn)全面小康社會的進程。

2．參與式治理過程的規(guī)范化。參與式治理模式在其治理的過程中注重民主合作?！皡⑴c式”鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理強調(diào)治理過程中的公民參與,凸顯治理中民主的價值?？梢哉f,參與式治理是對治理理論的超越,是一種新型的民主治理模式。同時在治理過程中，各方的利益主體也必須尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威，只有在法律制度的框架下，進行有秩序的參與，才能減少層級制帶來的上下內(nèi)外溝通的障礙，增加相互之間的聯(lián)系，尤其是橫向聯(lián)系的控制，規(guī)則的束縛。建立起以互信合作為基礎(chǔ)的政府與社會的良性互動關(guān)系，規(guī)范實施過程中的合理合法，才能最終實現(xiàn)參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的民主。

3.參與式治理效益的最大化。參與式治理模式的公共性是其根本屬性。參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式能在均衡各方利益的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)公共利益的最大化。治理效益主要體現(xiàn)在其公共性上，尋求整合鄉(xiāng)村社會組織間相互關(guān)系中產(chǎn)生的諸多矛盾，以及有關(guān)利益糾紛問題的解決，以建造人民福祉，滿足國家和農(nóng)民之間的互惠共贏為目的，從而實現(xiàn)公共利益的均衡化和最大化。同時，參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式有助于鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展和鄉(xiāng)村人民生活水平的提高。因為在參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式下，可以把鄉(xiāng)村社會中的非政府力量聯(lián)合起來，共同服務于鄉(xiāng)村社會。這樣不僅可以減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政負擔，還可以最大限度地為鄉(xiāng)村民眾謀取利益，從而實現(xiàn)多方共贏。正如著名行政管理學者張康之先生所提出的:“多元共存的社會在運行機制和社會構(gòu)成方式上必然是合作制的,只有在合作的原則下,人們之間的交往行為才不是矛盾的和沖突的?”[3]。

4．治理方式的多元化和訴求表達通道的多元化。參與式 治理模式帶有尋求某種多元化發(fā)展道路的積極去向。學者馮廣志認為，“參與”不僅僅是傳統(tǒng)意義上的參加某一事物或活動，其更深的含義是“賦權(quán)”、“自治”、“民主”，等等[4]。參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的基本治理方法就是讓鄉(xiāng)民積極、主動地參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的實施中來，而非傳統(tǒng)的被動式參與。事實上，采用自上而下與自下而上參與式方法相結(jié)合的治理模式，是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的最好模式。同時，為避免在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過程中農(nóng)民以及各方弱勢群體的話語權(quán)微弱，從而使得鄉(xiāng)村公共政策偏離公平的軌道，則需要將分散的弱勢群體組織起來，使之真正成為鄉(xiāng)民的利益代表者，充分發(fā)揮其鄉(xiāng)村社會的代表作用，并成為推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的第三方力量。在具體治理過程中，理事會、公告—評論、座談會、協(xié)商會、開放式聽取意見等等方式，均是較常見的實施形式。

三、參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式在實施中應注意的問題

（一）構(gòu)建治理主體時的注意事項。

1．必須明確多元治理主體間的“合作”關(guān)系。參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是以服務為前提、服務為手段、服務為目的而設(shè)置的由政府主導、多元治理主體共同參與的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式。這種模式雖然明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織和政府組織仍然是最重要的治理主體，但它們必須與各個鄉(xiāng)村的社會組織一起來治理農(nóng)村的日常公共事務。所以，地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該對鄉(xiāng)村中的事務治理就必須擯棄傳統(tǒng)的“管制”手段，更多地發(fā)揮其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的服務與指導功能。正如美國著名政治學者亨廷頓觀點：“發(fā)展中國家要想解決現(xiàn)代化面臨的問題，就必須依靠政府的主導職能，由政府創(chuàng)制和執(zhí)行政策推動社會、經(jīng)濟改革”[5]。因此在參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從治理的新視角提高政府的服務意識、農(nóng)民作為治理主體的參與意識，從而促使公共資源更好地滿足鄉(xiāng)村利益多元化發(fā)展的需要。

2．必須明確多元治理主體各自承擔的公共治理責任。在目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府始終處于最核心的主導地位，對于多元?治理主體共同參與公共事務的治理，必須強調(diào)其在多中心治理中發(fā)揮其引導者和掌舵者的功能，同時又必須強調(diào)政府適度讓渡權(quán)力，從而保持多中心在鄉(xiāng)村社會治理過程中的動態(tài)均衡，讓政府與鄉(xiāng)民通過協(xié)商的方式來共同治理鄉(xiāng)村公共事務。同時“從廣大民眾以及第三部門應當承擔更多地公共管理職能，因為他們作為納稅人和政府資源的提供者，有權(quán)利更多地接入和參與公共政策的制定和實施”[6]。同時在治理過程中，政府的許多信息必須通過網(wǎng)絡(luò)向社會大眾公開，公眾也可以通過信息網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督政府的運作，這樣公民與政府之間有了可以直接對話的新渠道。

3．必須明確治理主體在公共參與中的事項范圍。針對于參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的程序規(guī)定首先需要明確各個治理主體在公眾參與中的事項范圍。治理主體在制定公共決策程序的時候，其決策必然受到技術(shù)、財政和時間等資源條件的限制，并非在每件事情上，都可能進行公眾參與。我們國家目前對于公眾參與的法律法規(guī)，尚未系統(tǒng)的確立，大多比較散見于諸多規(guī)章制度條例中。值得借鑒的是部分地區(qū)實施的規(guī)章制度，諸如《湖南省行政程序規(guī)定》第37條：“公眾參與的范圍、代表的選擇應當保障受影響公眾的意見能夠獲得公平的表達”?！逗贾菔腥嗣裾_放式?jīng)Q策程序規(guī)定》第5條第3項:“通過召開座談會、聽證會、協(xié)商會等方式征求行業(yè)協(xié)會、中介機構(gòu)、利益相關(guān)者、人民團體和公眾的意見，確保利益相關(guān)群體尤其是殘疾人、失業(yè)者等社會群體的意見平等表達?！?/p>

4．大力發(fā)展和培育各類鄉(xiāng)村社會組織。通過破除傳統(tǒng)的政府全能主義觀念，確立農(nóng)民治理主體在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的有序參與，促進農(nóng)村公共資源更好地滿足非政府組織來承接政府部分管理和服務職能，創(chuàng)造條件發(fā)揮民間組織的自我管理、自我監(jiān)督、自我服務職能。大力培育各種非政府組織，凝聚各類鄉(xiāng)村社會組織的力量，使其能有效發(fā)揮對國家權(quán)力的制約和監(jiān)督功能。才能從根本上為政府減負，才能實現(xiàn)政府治理模式的創(chuàng)新。同時政府也應該順應潮流，主動改革，杜絕官員抵觸心理，提高自身政治覺悟意識。

（二）運用各種治理方式時的注意事項。

1．必須明確中央對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的方針政策。 “中國的改革過程交織著政府選擇外不規(guī)則和社會成員選擇內(nèi)部規(guī)則的雙重秩序演化路徑”[7]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理與發(fā)展都需要堅持黨的領(lǐng)導，貫徹黨的基本路線，堅定地走中國特色社會主義道路，始終確保改革的正確方向，在治理過程中明確中央對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的基本原則和方針政策。從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層。需要攜手共進，共同推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)變革的實施。強化政府宏觀調(diào)控、強調(diào)監(jiān)督和監(jiān)管體系；弱化政府的微觀經(jīng)濟管理職能，盡可能多的讓市場充分發(fā)揮資源配置的作用，為政府減輕負擔的同時還能最大化發(fā)展自身優(yōu)勢，使得非政府組織有了更多的市場靈活性和創(chuàng)新性，以及提升政府對于市場環(huán)境的感知力和敏銳度，促進農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展，創(chuàng)新思路，為城鄉(xiāng)一體化、和新農(nóng)村建設(shè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2．健全相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的保障制度。參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的實施除了國家的政策指導方針，更要有相應的、健全的法律法規(guī)來保障它的有效實施，缺乏法治保障的民主參與式孱弱甚至是不切實際的。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式下的農(nóng)村法治化水平也逐漸提高，但時至今日，與發(fā)展參與式民主相適應的各種法治條件尚未確立，很多關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的法律法規(guī)還未能足夠細化。因此需要基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種方式積極引導和深化鄉(xiāng)村法治建設(shè)，力求將公平、正義的法治理念確立為政府主導的理念和目標，使依法行政真正成為行政執(zhí)法的基本準則，同時加強與民眾的互動，努力宣傳法治意識，充分了解民意，從而為參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理提供穩(wěn)定、透明、責任、陽光的法治基礎(chǔ)和制度保障。

3．必須因地制宜地制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的措施，并不斷試點。參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理模式是一項具有創(chuàng)新性的管理工作卻也是基于目前我國現(xiàn)有的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式改革的一種挑戰(zhàn)，任務也異常艱巨。參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式在實際操作中既不能完全撇棄傳統(tǒng)的管理模式，也不能一味爭求創(chuàng)新，想要徹底的一次性改革，而是基于我國農(nóng)村的廣闊地域，現(xiàn)有的地理條件和治理環(huán)境，人民長期的生活習慣以及根深蒂固的被動民主等情況，實事求是，因地制宜，選擇相適應的革新措施，一步一個腳印地堅持和開拓鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理。

據(jù)2010年開展的全國第六次人口普查結(jié)果顯示，全國總?cè)丝跒?,339，724,852人。數(shù)據(jù)表明，我國人口增長處于低生育水平階段。城鎮(zhèn)人口比重大幅度上升。這次人口普查顯示，居住在鄉(xiāng)村的人口為67415萬人，占50.32%。同2000年相比，城鎮(zhèn)人口比重上升13.46個百分點。如果不考慮農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展、人口數(shù)量的逐年變化等這些特殊的實際情況,實行一刀切,對治理模式生搬硬套,就不能夠有效改善參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理改革。

因此只有在綜合考慮農(nóng)村人口數(shù)量的變化，經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的前提下進行試點,當試點的成果初次見效并總結(jié)取得相關(guān)的經(jīng)驗教訓后，才能再做決定性策略，保證措施的有效實施與工作的全面開展。同時更需要給各個地方政府的具體實施留有一定的操作運行的空間,并且積極倡導和鼓勵各個地方政府根據(jù)該地的實際情況，在治理過程中的各個方面進一步開拓創(chuàng)新。近年湖北的“咸安新政”、四川平昌縣公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委成員、深圳大鵬鎮(zhèn)“三輪兩票制”選舉鎮(zhèn)長、山西省臨琦縣卓里鎮(zhèn)“兩票制”等等,都是一些有益的探索。

4．積極推動自下而上的“草根民主”的發(fā)展。參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式不能再在“自上而下”的單向軌道上進行，需要建立健全農(nóng)民的參與機制，將“自上而下的國家制度安排與自下而上的利益訴求納入制度化管理”[8]，擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的路徑依賴，尋找自下而上草根實踐的內(nèi)發(fā)力量，讓農(nóng)民群眾積極發(fā)揮其自主能動性和創(chuàng)新性，除了提高政治覺悟、參與意識外還需要協(xié)同各個治理主體共同承擔公共事務，有效發(fā)揮草根自發(fā)的作用。

參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式由于政府的主動放權(quán)，政府從服務的視角出發(fā)優(yōu)化政府的主導職能，從而減少了由于基層人民的權(quán)利得不到保障而帶來的群體性事件，尤其是農(nóng)民上訪、聚眾游行等問題，從而有利于社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。自古以來，農(nóng)民的力量不可估量，其中不乏基層農(nóng)民的辛苦勞作與創(chuàng)作智慧，所以在治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應穩(wěn)步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理變革的實施，積極推動自下而上“草根民主”的發(fā)展，構(gòu)建良性互動的參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式。

5．必須建立有效的制度績效評估機制。參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式在治理方式中應建立開放、科學、民主的參與體系，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務公開的監(jiān)督約束機制?？梢越梃b1993年海口市規(guī)劃局的行政規(guī)定，實施分權(quán)、透明與回應的制度績效，以公開、透明為原則，實行透明辦公，避免暗箱操作，方便投資者與群眾。進行窗口辦公，將辦事制度、辦事程序、運作緩解、相關(guān)材料、時限規(guī)定通過規(guī)范的技術(shù)性安排如觸摸式電腦顯示屏讓公眾了解、熟悉，減少辦事過程中的“盲點”和誤區(qū)，既提高工作效率，也方便群眾。

同時還必須改變干部考核程序，制定規(guī)范的干部績效評估考核，優(yōu)化考核程序。注重非政府組織、以及社會輿論機構(gòu)等各個治理主體的參與，提升外部治理主體對干部的績效評估作用，并通過評估機制來分析和解決參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式中遇到的問題和對策。

總之，將“自上而下的考核和自下而上的績效評估參與監(jiān)督結(jié)合起來”，建立起具有中國特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理監(jiān)管模式，必將極大提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式中治理績效評估機制的客觀性、公平性和公正性。

[1]《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》（2008年2月27日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第二次全體會議通過）[N].人民日報,2008-03-05.

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[3]張康之.走向合作治理的歷史進程[J].湖南社會科學,2006,(4):34.

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[5]［美］塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].上?！蒙虾Ｈ嗣癯霭嫔纾?008∶117.

[6]胡益芬.參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理——第三部門與政府關(guān)系探析[J].重慶社會科學,2004，(1).

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[8]景躍進.村民自治與中國特色的民主政治之路[J].天津社會科學,2002,(1):43.

(責任編輯:李宗侯 )

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2004-12-12

肖 勇,（1964-），重慶江津人，法學碩士，樂山師范學院法學與公共管理學院教授，研究方向：政治學和法學。

張紫琳,（1990-），甘肅慶陽人，樂山師范學院法學與公共管理學院本科生，專業(yè)：行政管理。