鐘會(huì)兵

（武漢科技大學(xué)　文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北　武漢，430081）

社會(huì)保障權(quán)的立法保護(hù)及其救濟(jì)*①

鐘會(huì)兵

（武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北武漢，430081）

從憲法規(guī)范、法治行政和依法審判等國(guó)家權(quán)力配置理論和實(shí)踐分析可知，建立社會(huì)保障制度與保護(hù)社會(huì)保障權(quán)需要啟動(dòng)社會(huì)保障立法程序。但立法機(jī)關(guān)立法違法或立法瑕疵、不立法或簡(jiǎn)單授權(quán)立法、拖延立法等消極立法，都會(huì)侵害社會(huì)保障權(quán)。對(duì)于違反社會(huì)保障立法義務(wù)的行為，我國(guó)可以借鑒現(xiàn)有法律經(jīng)驗(yàn)和理論，通過(guò)理論和制度創(chuàng)新提供司法性救濟(jì)、立法機(jī)關(guān)自身救濟(jì)和政治救濟(jì)的通道。

社會(huì)保障權(quán)；立法保護(hù)；法規(guī)違法；立法懈?。粰?quán)利救濟(jì)

國(guó)際數(shù)字對(duì)象唯一標(biāo)識(shí)符（DOI）：10.16456/j.cnki.1001-5973.2015.05.010

人類進(jìn)入社會(huì)化大生產(chǎn)以后，公民個(gè)體甚至家庭時(shí)刻受到“失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力”②引自《世界人權(quán)宣言》第25條。等情勢(shì)的威脅。于是，社會(huì)保障權(quán)逐步成為現(xiàn)代社會(huì)的基本人權(quán)③社會(huì)保障權(quán)是否是憲法基本權(quán)利的問(wèn)題存在爭(zhēng)議。近十余年，很多學(xué)者從法學(xué)理論、憲法文本、司法判例、國(guó)際條約等角度證成了該問(wèn)題?？隙ㄕf(shuō)已逐漸為大多數(shù)學(xué)者所接受。，現(xiàn)代各國(guó)也普遍建立了社會(huì)保障制度，以化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保障人權(quán)、共享發(fā)展成果和保障社會(huì)和諧可持續(xù)發(fā)展。社會(huì)保障權(quán)的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)是這項(xiàng)法律制度安排的首要問(wèn)題，而立法保護(hù)又首當(dāng)其沖，但其似乎并未得到普遍重視和研究④若將社會(huì)保障權(quán)的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)分為立法、行政和司法保護(hù)三類，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究成果中后兩者明顯居多。在研究社會(huì)保障立法或立法保護(hù)的成果中，分析立法缺陷、呼吁加強(qiáng)某類立法的多，深入剖析立法障礙、立法違法、救濟(jì)規(guī)制的少。具體情形可參見(jiàn)中國(guó)知網(wǎng)等。。

一、社會(huì)保障權(quán)立法保護(hù)的必然性

1.憲法委托：立法保護(hù)規(guī)范分析

憲法規(guī)范具有原則性與高度概括性特點(diǎn)，憲法規(guī)定的是國(guó)家的根本制度和重大根本性問(wèn)題。憲法不可能事無(wú)巨細(xì)地進(jìn)行規(guī)定，而是要求立法機(jī)關(guān)制定具體法律以貫徹實(shí)施。這種通過(guò)憲法規(guī)范“委托”⑤這里的委托借用了民法概念，但它顯然不具備民法委托需要受托方同意的要件。立法機(jī)關(guān)制定法律的情形，稱之為憲法委托。憲法委托理論認(rèn)為，憲法規(guī)范要求立法機(jī)關(guān)制定法律的委托，“并不是一個(gè)單純的對(duì)立法者的政治或倫理的呼吁，而是一個(gè)有強(qiáng)制性的、法拘束性的義務(wù)。”⑥陳新民：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》（上冊(cè)），濟(jì)南：山東人民出版社，2001年，第157頁(yè)。

這種做法在各國(guó)憲法規(guī)范和實(shí)踐中也是通例。從憲法文本規(guī)定及含義上看，憲法委托可分為明顯委托與隱含委托兩種。明顯委托指憲法直接規(guī)定了立法機(jī)關(guān)的立法義務(wù)。《土庫(kù)曼斯坦憲法》第34條規(guī)定：“公民在年老、患病、殘廢、喪失勞動(dòng)能力、失去供養(yǎng)和失業(yè)的情況下，享有社會(huì)保障權(quán)?！惺惯@種權(quán)利的方式和條件由法律調(diào)整?！雹俳苛种骶帲骸妒澜鐟椃ㄈ珪?，青島：青島出版社，1998年，第378頁(yè)?！吨抢埠蛧?guó)政治憲法》第19條規(guī)定：“憲法確保所有人享有：……社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利。……將由法定人數(shù)通過(guò)的法律就該權(quán)利的行使作出規(guī)定。”②姜士林主編：《世界憲法全書》，青島：青島出版社，1998年，第1846頁(yè)。隱含委托指憲法以隱含的方式要求立法機(jī)關(guān)制定相關(guān)法律?！兑獯罄埠蛧?guó)憲法》第38條規(guī)定：“每個(gè)喪失勞動(dòng)能力和失去必需的生活資料的公民，均有權(quán)獲得社會(huì)的扶助和救濟(jì)?！雹劢苛种骶帲骸妒澜鐟椃ㄈ珪?，青島：青島出版社，1998年，第1248頁(yè)。雖然此憲法條文沒(méi)有直接規(guī)定立法機(jī)關(guān)以積極作為方式去立法，但其所包含的義務(wù)指示顯而易見(jiàn)。

社會(huì)保障制度和社會(huì)保障權(quán)是現(xiàn)代國(guó)家的重要制度，也是政治性、社會(huì)性、技術(shù)性十分強(qiáng)的復(fù)雜的系統(tǒng)，欲將其內(nèi)容在憲法中詳盡規(guī)定是不現(xiàn)實(shí)的，委托立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法是必然選擇。這種委托形成的立法義務(wù)是十分嚴(yán)肅的法定義務(wù)，立法機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)有為與不為的選擇自由。如果不進(jìn)行立法或者立法行為與結(jié)果不當(dāng)，則構(gòu)成違憲，并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的憲法責(zé)任。

2.法治行政：立法先行

行政機(jī)關(guān)完成社會(huì)保障給付是各國(guó)通行做法。法治行政當(dāng)代行政和行政法的基本理論，也是社會(huì)保障行政的準(zhǔn)則。依據(jù)法治行政基本規(guī)則，若無(wú)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)難以作為，社會(huì)保障權(quán)也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

法國(guó)是行政法的發(fā)源地。法治行政意味著政府行政活動(dòng)須有法律依據(jù)，由法律明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)的設(shè)立、權(quán)限、行為方式和程序、法律責(zé)任等。行政權(quán)行使要嚴(yán)格限定在法律規(guī)定范圍內(nèi)。韋德的法治對(duì)行政法的四項(xiàng)基本要求中，第一位的是“任何事件都必須依法而行”?！皩⒋嗽瓌t適用于政府時(shí)，他要求每個(gè)政府都能夠證實(shí)自己所做的事是有法律授權(quán)的。否則他的行為就是侵權(quán)行為或侵犯他人的自由。政府行使權(quán)力的一切行為，即所有影響他人權(quán)利義務(wù)的行為都必須有嚴(yán)格的法律依據(jù)。受到影響的人可以訴諸法院。如果法律依據(jù)不充分，法院將撤銷此行為?！雹埽塾ⅲ萃ろf德著，徐炳等譯：《行政法》，北京：中國(guó)大百科全書出版社，1997年，第23頁(yè)。所以，離開了立法機(jī)關(guān)的立法，行政機(jī)關(guān)便難以產(chǎn)生。

二戰(zhàn)以后，尤其近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，行政機(jī)關(guān)的管理職能空前擴(kuò)大，若嚴(yán)格要求行政機(jī)關(guān)所有行為都須有法律依據(jù)，勢(shì)必導(dǎo)致法律泛濫成災(zāi)和行政癱瘓。故在法律規(guī)定之外，應(yīng)許可行政機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)。此外，行政事務(wù)復(fù)雜化、管理對(duì)象多樣化、行政技術(shù)專業(yè)化，都使立法機(jī)關(guān)的立法無(wú)法適應(yīng)行政管理需要，為此立法機(jī)關(guān)不得不采取授權(quán)方式，將某些立法權(quán)授予行政機(jī)關(guān)行使，由此行政立法出現(xiàn)了?，F(xiàn)代法治行政在賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)“法律保留原則”；行政立法權(quán)并不是具有完整意義的獨(dú)立的立法權(quán)，且其立法活動(dòng)始終受到立法機(jī)關(guān)的監(jiān)控制約，行政立法僅僅是立法的補(bǔ)充和完善。行政自由裁量權(quán)和行政立法的存在只是法治行政理念基于實(shí)踐發(fā)展的延伸，更沒(méi)有改變立法機(jī)關(guān)在社會(huì)保障權(quán)實(shí)現(xiàn)中首當(dāng)其沖的地位。

3.依法審判：立法是源頭活水

從法治精神而言，在權(quán)利的各種保護(hù)和救濟(jì)途徑中，司法保護(hù)是最后一道保護(hù)閥。故此，有學(xué)者給基本權(quán)利下了個(gè)一針見(jiàn)血的概念——“作為對(duì)人民政府的限制，是一個(gè)憲法上承認(rèn)的，司法上可執(zhí)行的權(quán)利。”⑤Frank B.Cross，The Error of Positive Rights，48 UCLA L，Rev.857，200.司法在我國(guó)也被稱作法的適用。無(wú)論是法院的設(shè)立、法官的任免，還是司法程序、判決效力，都是依法進(jìn)行的。法官審理案件，更是“以法律為準(zhǔn)繩”來(lái)決定實(shí)體上的權(quán)利義務(wù)。正是基于此，馬克思曾講：“法官除了法律就沒(méi)有別的上司?！雹蕖恶R克思恩格斯全集》（第1卷），北京：人民出版社，1956年，第76頁(yè)。可見(jiàn)，立法是社會(huì)保障權(quán)司法保護(hù)的前提，沒(méi)有立法上的保護(hù)，司法保護(hù)就成了無(wú)源之水、無(wú)本之木。因此，無(wú)論是從與社會(huì)保障權(quán)相關(guān)的憲法規(guī)范和理論分析，還是從保障權(quán)利和規(guī)范權(quán)力的行政與司法需要，或者從社會(huì)保障權(quán)實(shí)現(xiàn)的實(shí)踐來(lái)看，社會(huì)保障立法都是建立社會(huì)保障制度、實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障權(quán)的啟動(dòng)行為。

二、立法機(jī)關(guān)違反社會(huì)保障立法義務(wù)情形分析

義務(wù)必須合法謹(jǐn)慎善意地履行。然而歷史經(jīng)驗(yàn)證明，絕對(duì)的權(quán)力必然會(huì)腐敗。立法機(jī)關(guān)的立法義務(wù)也是一種國(guó)家權(quán)力，也會(huì)服從這一歷史規(guī)律；同時(shí)，其履行狀況還要受制于立法環(huán)境、立法者知識(shí)水平等因素的約束，立法機(jī)關(guān)違反立法義務(wù)在所難免。其情形總體分為兩類：

1.立法機(jī)關(guān)制定的社會(huì)保障法規(guī)違法或存在明顯法律瑕疵

將法律規(guī)范違憲違法視為立法機(jī)關(guān)違反了立法義務(wù)當(dāng)無(wú)異議，并且它也應(yīng)當(dāng)是違反立法義務(wù)的主要情形。在實(shí)踐中，同一立法機(jī)關(guān)制定的法律直接明顯地與現(xiàn)存憲法與法律明顯抵觸的并不多見(jiàn)，往往是在法律執(zhí)行或案件審判中發(fā)現(xiàn)了法律沖突；但下級(jí)立法機(jī)關(guān)制定出來(lái)的下位法與上位法的沖突在我國(guó)并不鮮見(jiàn)；諸多被授權(quán)制定法律實(shí)施細(xì)則的部門規(guī)章與法律、部門規(guī)章之間的沖突也屢有發(fā)生。

法規(guī)違法，當(dāng)然是瑕疵。但本處所稱的“明顯法律瑕疵”，主要是指由于立法機(jī)關(guān)在立法中的某種不慎或不足，在法律文件里存在著的明顯影響其應(yīng)然效力發(fā)揮的因素。從當(dāng)前的社會(huì)保障立法實(shí)踐看，如下幾個(gè)方面值得關(guān)注：一是關(guān)于立法內(nèi)容框架問(wèn)題。社會(huì)保障包括社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和優(yōu)撫四個(gè)由低到高有機(jī)構(gòu)成部分，但由于社會(huì)保障法律體系的不完整、四個(gè)概念缺乏清晰界定，造成了一定程度的社會(huì)保障權(quán)的缺失、交叉和保障對(duì)象面過(guò)窄等問(wèn)題。二是社會(huì)保障權(quán)益的公平性問(wèn)題。從理論上來(lái)講，社會(huì)保障屬于社會(huì)財(cái)富的第二次分配，應(yīng)遵守公平優(yōu)先原則。但在社會(huì)保障立法和實(shí)踐中，諸多類別的大量公民未被納入社會(huì)保障體系、“同命不同價(jià)”的權(quán)益差別還廣泛存在。三是社會(huì)保障法律規(guī)范體系功能和實(shí)效性問(wèn)題。社會(huì)保障是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，其運(yùn)行需要諸多方面的配合和保障。由于沒(méi)有專門的社會(huì)保障立法，社會(huì)保障規(guī)范往往缺乏對(duì)諸多問(wèn)題的考量，這就為社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)了困難。首先，我國(guó)社會(huì)保障法規(guī)存在與其他法律規(guī)范的兼容性問(wèn)題，如預(yù)算法、民法、勞動(dòng)法等；其次，由于當(dāng)前存在的“法出多門，各行其是”的現(xiàn)狀，社會(huì)保障運(yùn)行往往缺乏相關(guān)配套的輔助性措施、強(qiáng)制規(guī)定，社會(huì)保障因?yàn)槿狈γ鞔_性和強(qiáng)制性往往難于執(zhí)行；最后，我國(guó)社會(huì)保障法規(guī)呈現(xiàn)出較重的強(qiáng)化行政權(quán)的傾向，對(duì)社會(huì)保障必然涉及的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等配合缺乏適度關(guān)注，社會(huì)保障權(quán)糾紛可訴性并未完全得到法律確認(rèn)①龔向和、鄧煒輝：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)保障權(quán)之可訴性透視——基于〈人民法院案例選〉（1992—2010）的文本分析》，《河北法學(xué)》2012年第3期。，通過(guò)仲裁和司法途徑解決該糾紛仍困難重重。

2.立法機(jī)關(guān)立法不作為

與法規(guī)違憲相比，我國(guó)學(xué)者對(duì)立法機(jī)關(guān)違反立法義務(wù)的另一種情形——立法不作為的研究明顯不足了。②目前的成果可見(jiàn)梁存寧、陳新民、陳愛(ài)娥等幾位學(xué)者的研究成果。參見(jiàn)梁存寧：《關(guān)于立法不作為問(wèn)題的憲法思考》，《人大研究》2004年第8期；陳新民：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》（上冊(cè)），濟(jì)南：山東人民出版社，2001年，第164頁(yè)；陳愛(ài)娥：《立法怠惰與憲法條文之直接適用》，http：//www.law-thinker.com/show.asp？id=2082.立法不作為是指立法機(jī)關(guān)負(fù)有的立法義務(wù)是實(shí)現(xiàn)憲法秩序或其他特定目標(biāo)的唯一手段，但立法者在確定時(shí)間內(nèi)或合理時(shí)間內(nèi)不積極制定法律或不完全地頒布法律。鑒于認(rèn)定立法機(jī)關(guān)立法不作為是十分重大的憲法行為，因此筆者贊同日本學(xué)者的觀點(diǎn)③日本學(xué)者蘆部信喜教授認(rèn)為，日本對(duì)立法不作為的認(rèn)定設(shè)定了“幾乎等于否認(rèn)”四個(gè)嚴(yán)苛條件：“（1）必須立法的法規(guī)內(nèi)容相當(dāng)明確，（2）顯然有事前救濟(jì)的必要性，（3）別無(wú)救濟(jì)手段存在，……（4）須經(jīng)過(guò)相當(dāng)期間?！眳⒁?jiàn)［日］蘆部信喜著，李鴻禧譯：《憲法》，臺(tái)北：月旦出版社，1995年，第342-343頁(yè)。，為其設(shè)定嚴(yán)格的構(gòu)成條件：（1）立法機(jī)構(gòu)負(fù)有立法義務(wù)；（2）立法義務(wù)涉及憲法秩序或其他重大特定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；（3）立法是唯一手段；（4）立法機(jī)關(guān)確定期限內(nèi)或合理期限內(nèi)沒(méi)有履行或沒(méi)有完全履行立法義務(wù)。對(duì)于第一個(gè)條件，實(shí)質(zhì)上是涉及前述提到憲法委托的問(wèn)題。第二個(gè)條件事實(shí)上是關(guān)于履行立法義務(wù)的必要性問(wèn)題，這種必要性應(yīng)當(dāng)是維護(hù)憲政秩序、保護(hù)社會(huì)保障權(quán)的需要。當(dāng)然，這種必要性程度在實(shí)踐中往往屬于立法機(jī)關(guān)的裁量范圍?！傲⒎ㄊ俏ㄒ皇侄巍眴?wèn)題本身是一個(gè)需要立法機(jī)關(guān)和違憲審查機(jī)關(guān)裁量的問(wèn)題，這和各國(guó)的法律體制與法律實(shí)踐密不可分。對(duì)于第四個(gè)條件，涉及兩個(gè)較為復(fù)雜的問(wèn)題：立法期限和授權(quán)立法問(wèn)題。

當(dāng)然，立法機(jī)關(guān)決不會(huì)公然宣稱不制定法律，而最常見(jiàn)的立法不作為就是不斷地通過(guò)“假以時(shí)日”等待“立法時(shí)機(jī)成熟”來(lái)懈怠立法。因此，立法期限問(wèn)題就變得較為微妙了。從憲法規(guī)范來(lái)考察，立法期限有兩種情形：一是明示立法期限，即明確表示某種法律應(yīng)于何時(shí)制定。如《德意志聯(lián)邦共和國(guó)憲法》第117條規(guī)定：與第三條第二款相抵觸的法律在同基本法的該條款相適應(yīng)，仍屬有效，但有效期不得超過(guò)1953年3月31日。在憲法中明確規(guī)定立法期限的情況并不多見(jiàn)。另一種就是廣泛存在的未明示立法期限。這顯然不意味著立法者可以遙遙無(wú)期地制定法律，而是應(yīng)該在適當(dāng)時(shí)間內(nèi)為之。立法機(jī)關(guān)必須遵照法治精神，以忠誠(chéng)合作的態(tài)度及時(shí)進(jìn)行立法，否則便構(gòu)成立法不作為。

社會(huì)保障立法正是現(xiàn)代意義上的授權(quán)立法的標(biāo)志之一①有學(xué)者認(rèn)為，19世紀(jì)英國(guó)出現(xiàn)的由樞密院制定阻止疾病傳播的規(guī)章和事隔兩年通過(guò)的《濟(jì)貧法（修正）》授權(quán)濟(jì)貧委員會(huì)制定規(guī)章、管理濟(jì)貧工作的現(xiàn)象，可作為現(xiàn)代意義上的授權(quán)立法（也稱委任立法）的產(chǎn)生標(biāo)志。參見(jiàn)周少青：《論授權(quán)立法的合法性》，《河北法學(xué)》2003年第6期。。事實(shí)上，授權(quán)立法或委任立法也是一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題。隨著社會(huì)發(fā)展，社會(huì)保障立法存在著很多技術(shù)性、專門性和細(xì)則性問(wèn)題。立法機(jī)關(guān)在專業(yè)技能及程序上難以適應(yīng)新情況。英國(guó)大臣權(quán)力委員會(huì)報(bào)告指出：“首先議會(huì)的立法時(shí)間趕不上社會(huì)對(duì)法律的實(shí)際需求量；其次，議會(huì)缺乏技術(shù)型的立法力量（而現(xiàn)代立法的內(nèi)容又極具技術(shù)性）；再次，議會(huì)立法缺乏對(duì)緊急事件急速處理的能力，缺乏對(duì)新情況的適應(yīng)性；復(fù)次，議會(huì)立法不能像授權(quán)立法那樣有從容試驗(yàn)、不斷完善的機(jī)會(huì)；最后，議會(huì)立法在遇有緊急情況時(shí)，難以及時(shí)地保障人民的利益。”②［英］詹寧斯著，蓬勃譯：《英國(guó)議會(huì)》，北京：商務(wù)印書館，1959年，第489-490頁(yè)。可見(jiàn)，授權(quán)立法具備充足的存在理由。③鄧世豹博士對(duì)于授權(quán)立法的存在理由概括為六個(gè)方面：議會(huì)受時(shí)間壓迫；立法技術(shù)問(wèn)題的處理；社會(huì)危機(jī)與突發(fā)事件處理；立法實(shí)驗(yàn)；授權(quán)立法的靈活性；其他方面的理由。參見(jiàn)鄧世豹：《授權(quán)立法的法理思考》，北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2002年，第29-33頁(yè)。這樣，問(wèn)題就出來(lái)了：“在委任立法權(quán)力的法律中，必須規(guī)定一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，否則違背分權(quán)原則?！雹芡趺麚P(yáng)：《美國(guó)行政法》，北京：中國(guó)法制出版社，1995年，第305頁(yè)。根據(jù)已有研究結(jié)果⑤參見(jiàn)范忠信、范沁芳：《論對(duì)授權(quán)立法中授權(quán)行為的監(jiān)控——各國(guó)現(xiàn)制比較及我國(guó)現(xiàn)制之反省》，《法律科學(xué)》2000年第1期，第3-11頁(yè)；鄧世豹：《授權(quán)立法的法理思考》，北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2002年，第182-190頁(yè)。，這個(gè)“明確標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)當(dāng)包括如下內(nèi)容：首先，授權(quán)必須合憲合法，立法者的地位必須得到保證，委托立法權(quán)必須受到制約，遵守法律保留原則⑥根據(jù)立憲主義理論與實(shí)踐，不可能將之無(wú)限制地讓立法機(jī)關(guān)去自由裁量。根據(jù)鄧世豹博士對(duì)各國(guó)授權(quán)立法實(shí)踐的總結(jié)研究，下列事項(xiàng)可以進(jìn)行授權(quán)立法：社會(huì)保障法實(shí)施細(xì)則，可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)或者社會(huì)保障職能部門、或者地方立法機(jī)關(guān)制定；社會(huì)保障法中的技術(shù)性事項(xiàng)，可以授權(quán)有雄厚技術(shù)力量的行政機(jī)關(guān)或者社會(huì)保障職能部門、或者其他機(jī)構(gòu)制定；地方性立法事項(xiàng)，可以授權(quán)地方當(dāng)局制定。相反，憲法和法律明確規(guī)定的法律保留事項(xiàng)不得授權(quán)立法。參見(jiàn)鄧世豹：《授權(quán)立法的法理思考》，北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2002年，第111頁(yè)。；其次，授權(quán)必須明確，對(duì)擬授立法權(quán)規(guī)定明確限度，使其受到法定的目的、授權(quán)范圍、授權(quán)運(yùn)作方式等要素制約；最后，授權(quán)應(yīng)當(dāng)規(guī)定監(jiān)督檢查方式。

從憲法規(guī)范分析，從新中國(guó)成立開始，憲法為立法機(jī)關(guān)提供的社會(huì)保障立法的法律依據(jù)是充分的，憲法委托也是明確的。但是，從當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障立法的現(xiàn)狀和問(wèn)題來(lái)看，尤其是至今無(wú)專門社會(huì)保障法的事實(shí)，立法機(jī)關(guān)是否積極履行了社會(huì)保障立法義務(wù)是值得商榷的，畢竟立法期限已有50余年了。不過(guò)，如果更進(jìn)一步考察我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展的歷史，這個(gè)結(jié)論會(huì)被部分地修正：1986年以前，我國(guó)社會(huì)保障事實(shí)上實(shí)行的是單位保障模式，它掩蓋了社會(huì)保障的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，因此，當(dāng)時(shí)社會(huì)保障立法并未形成急迫的社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求；而最近20年以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障制度處于探索、調(diào)整的轉(zhuǎn)型時(shí)期，影響社會(huì)保障立法的諸多因素近些年才逐漸清晰。當(dāng)然，疑問(wèn)并非沒(méi)有，如在1986年以后，立法機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)及時(shí)授權(quán)國(guó)務(wù)院先制定社會(huì)保障行政法規(guī)？《社會(huì)保險(xiǎn)法》等法律是否存在授權(quán)條款太多且缺乏規(guī)制之虞？對(duì)于存在的法規(guī)沖突是否需要更積極地去統(tǒng)一？

三、立法機(jī)關(guān)違反社會(huì)保障立法義務(wù)的救濟(jì)

“行政權(quán)和司法權(quán)的專橫和武斷不過(guò)弄臟了水流，立法權(quán)的濫用則敗壞了水源?！雹傩そ鹈鳎骸吨袊?guó)立法檢視與反省——側(cè)重于行政領(lǐng)域的立法檢討》，《河南政法干部管理學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第3期。當(dāng)立法機(jī)關(guān)違反立法義務(wù)時(shí)，對(duì)公民社會(huì)保障權(quán)的保護(hù)將產(chǎn)生原生性的損害。因此，當(dāng)立法機(jī)關(guān)違反立法義務(wù)時(shí)，必須要提供有效的救濟(jì)手段?！八痉?quán)有權(quán)判斷立法的不法與執(zhí)法的不法。立法的不法在立法權(quán)內(nèi)是難以得到糾正的；執(zhí)法的不法總是受到行政權(quán)的袒護(hù)，唯有司法的合憲性及合法性審查與判斷才可克去這一痼疾?！雹谥x暉：《價(jià)值重建與規(guī)范選擇》，濟(jì)南：山東人民出版社，1998年，第4頁(yè)。事實(shí)上，對(duì)于如何救濟(jì)，很多的法律經(jīng)驗(yàn)和研究成果值得借鑒。

縱觀各國(guó)憲政實(shí)踐，法機(jī)關(guān)以作為的方式違反立法義務(wù)時(shí)，其救濟(jì)或?qū)彶榇篌w上可以分為以下四種模式：由普通法院在審理具體案件中對(duì)該案件所適用的法律和法規(guī)進(jìn)行合憲合法性審查和裁決的司法機(jī)關(guān)審查模式；立法機(jī)關(guān)審查模式；由憲法所規(guī)定的專門機(jī)關(guān)對(duì)法律和其他法規(guī)的合憲性進(jìn)行審查和裁決的專門機(jī)關(guān)審查模式；由兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家法定機(jī)關(guān)共同進(jìn)行審查和裁決的復(fù)合審查模式。有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于立法不作為，存在憲法訴愿、法規(guī)審查、聯(lián)邦總統(tǒng)制衡、直接適用等四種可能的救濟(jì)途徑。③陳新民：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》（上冊(cè)），濟(jì)南：山東人民出版社，2001年，第165-169頁(yè)。事實(shí)上，這些模式或途徑均有自己深厚的理論根基和長(zhǎng)短不一的實(shí)踐，也均有較為固定的國(guó)家樣本。因此，各有優(yōu)劣的各種救濟(jì)模式之間難免存在爭(zhēng)議，試圖用一種模式去取代另一種模式甚至一統(tǒng)天下是不現(xiàn)實(shí)的。而目前可行的做法只能是在深刻分析我國(guó)歷史傳統(tǒng)、政治體制、權(quán)力配置和法律文化的基礎(chǔ)上，進(jìn)行遵循規(guī)律、與現(xiàn)實(shí)協(xié)調(diào)并行之有效的制度創(chuàng)新。

從世界范圍來(lái)看，訴訟是解決立法機(jī)關(guān)違法立法義務(wù)的重要途徑之一。但在中國(guó)，這種途徑需要認(rèn)真分析。我國(guó)憲法第三條規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！边@就排除了行政機(jī)關(guān)、普通司法機(jī)關(guān)審查的法律根基。所以，有學(xué)者提出在全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)之下設(shè)憲法委員會(huì)進(jìn)行違憲審查。④參見(jiàn)程湘清：《關(guān)于憲法監(jiān)督的幾個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題》，《憲法研究》1992年第4期；陳云生：《走法治必由之路——論憲法和法律監(jiān)督的制度化》，《比較法研究》1997年第1期；許崇德、胡錦光：《完善我國(guó)憲法監(jiān)督制度的若干問(wèn)題思考》，《我國(guó)當(dāng)前法律實(shí)施的問(wèn)題和對(duì)策》，北京：中國(guó)民主法制出版社，1997年。事實(shí)上，這種設(shè)想本身就將立法機(jī)關(guān)的立法行為排除在違憲審查對(duì)象之外了，顯然是不可取的。之所以有將憲法委員會(huì)設(shè)在全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)之下這樣的制度設(shè)想，主要緣于對(duì)“全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”的顧忌。筆者以為，這事實(shí)上是一種誤解，是將全國(guó)人大的雙重身份混為一談了。按照我國(guó)憲法第57、58條之規(guī)定，全國(guó)人大既是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，也是國(guó)家立法機(jī)關(guān)。最高國(guó)家權(quán)力是人民主權(quán)的體現(xiàn)，在法律層面體現(xiàn)為制憲權(quán)和修憲權(quán)，是不受審查的；而立法權(quán)只是國(guó)家具體權(quán)力的一種，是可以審查的。因此，從理論層面，當(dāng)立法機(jī)關(guān)違反社會(huì)保障立法義務(wù)時(shí)，是可以進(jìn)行審查的。但是在當(dāng)前中國(guó)，如果對(duì)立法機(jī)關(guān)違法立法義務(wù)行為進(jìn)行審查，必須進(jìn)行必要的憲法修改和制度設(shè)計(jì)。結(jié)合我國(guó)實(shí)際，可以考慮在全國(guó)人大之下設(shè)立與立法機(jī)關(guān)（而非作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大）平行的憲法法院。

鑒于我國(guó)現(xiàn)行政制安排、立法機(jī)關(guān)在社會(huì)保障立法問(wèn)題上的廣泛自由裁量權(quán)以及立法中的“國(guó)會(huì)自律原則”①參見(jiàn)韓大元、林來(lái)梵、鄭賢君：《憲法學(xué)專題研究》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年，第433頁(yè)。，決定了解決問(wèn)題的主要思路和途徑是以全國(guó)人大為主體的立法機(jī)關(guān)不斷加強(qiáng)和完善自身的能力、制度和程序。其中內(nèi)容主要包括：立法機(jī)關(guān)更加積極及時(shí)審慎立法、更加積極謹(jǐn)慎授權(quán)立法、加大法規(guī)審查力度等。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)在這方面有明顯進(jìn)步：2004年5月，全國(guó)人大常委會(huì)法律工作委員會(huì)新設(shè)了一個(gè)工作機(jī)構(gòu)——法規(guī)審查備案室；2014年出臺(tái)的《決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和部署：“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提?！プ√岣吡⒎ㄙ|(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵”，“完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制。加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”，“加快保障和改善民生、推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)。依法加強(qiáng)和規(guī)范……社會(huì)保障、扶貧、慈善、社會(huì)救助等方面的法律法規(guī)”。

從實(shí)質(zhì)上講，對(duì)立法機(jī)關(guān)違反社會(huì)保障立法義務(wù)的救濟(jì)，并非單純的法律問(wèn)題，而也是一個(gè)政治問(wèn)題。面對(duì)權(quán)力分立形成的壁壘，可以在政治行為的原動(dòng)力上尋求救濟(jì)的種子：正常運(yùn)作的立法機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)正當(dāng)?shù)胤从彻姳Ｗo(hù)社會(huì)保障權(quán)的愿望，立法機(jī)關(guān)當(dāng)中主要政黨或執(zhí)政黨在立法義務(wù)的履行上，也必然要體現(xiàn)公眾意愿以獲得其更加堅(jiān)強(qiáng)的支持。因此，作為領(lǐng)導(dǎo)核心的執(zhí)政黨，可以通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)、支持和引導(dǎo)人民行使相關(guān)政治權(quán)利以及政黨活動(dòng)，來(lái)開辟違反立法義務(wù)救濟(jì)的新思路。

The Legislation Protection And The Remedy Of Social Security Rights

Zhong Huibing
（School Of Humanities，Law And Economics，Wuhan University Of Science and technology，Wuhan Hubei，430081）

From an analysis of the theory and practice of state power allocations as constitution regulation，administration and adjudication by law，it is evidently necessary to start the social security legislation procedure in order to establish a social security system and protect social security rights.The negative legislation of no legislation，simple authorized legislation and delayed legislation will all encroach on social security rights because of the legislature's law-breaking legislation and legislation defects.To deal with the violation of legislation obligation of social security，the existing law and theory can be used for reference to provide judicial remedy，legislature self remedy and political remedy by theoretical and systematic innovation.

social security rights；legislation protection；law-breaking of the rules and regulations；legislation slackness；remedy of rights

DF391.3

A

1001-5973（2015）05-0122-06

責(zé)任編輯：寇金玲

2015-08-26

鐘會(huì)兵（1960— ），男，湖北谷城人，武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士。

本文為作者主持研究的2011年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“社會(huì)保障制度中國(guó)家責(zé)任研究”（11YJCZH256）的階段性成果。