張廣根

[內(nèi)容摘要]農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管制是土地財政的根本成因，這將對土地財政影響的分析限制在經(jīng)濟(jì)增長方面。理論分析表明，產(chǎn)權(quán)管制使地方政府獲得土地財政。而土地財政雖然在短期內(nèi)會通過工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和公共支出促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，但不利于長期增長，隨著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)稀缺的增加，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管制和土地財政的負(fù)面影響將會越來越大，本文的實證研究支持了這一結(jié)論。因此，在肯定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管制和土地財政對經(jīng)濟(jì)增長積極作用的同時，應(yīng)該對其負(fù)面效應(yīng)足夠警惕。為了保持長期增長，應(yīng)該逐步放松政府對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的管制，減輕地方政府對土地財政的依賴。

[關(guān)鍵詞]產(chǎn)權(quán)管制；土地財政；經(jīng)濟(jì)增長；實證分析

一、引言和文獻(xiàn)回顧

土地財政是我國的熱點宏觀經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。自1994年財政分稅制改革以來，中央政府將財權(quán)上收的同時將事權(quán)下放，地方政府的預(yù)算內(nèi)收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足于應(yīng)付日益增長的財政支出，于是以土地出讓金為主要成份的相關(guān)收入得以迅速增長，甚至成為地方政府財政收入的主要構(gòu)成部分，被學(xué)者們稱為“土地財政”。土地財政不但構(gòu)成地方政府財政收入的主要部分，也是地方政府財政支出的主要資金來源。地方政府土地財政占地方政府預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算內(nèi)支出的比重，在1998年還分別是12.6%和8.19%，而到了2011年已經(jīng)增加到了81.76%和46.33%，如圖1所示。

地方政府的土地財政依賴引起了眾多學(xué)者的重視。目前對土地財政的研究主要分為兩個方面：一是對土地財政成因的研究，二是對土地財政影響的研究。對于土地財政的成因，主流觀點包括：一是認(rèn)為土地財政源自我國1994年以來的分稅制改革，分稅制造成地方政府的財權(quán)和事權(quán)不對稱，從而帶來地方政府沉重的財政壓力。為了緩解財政壓力，地方政府不得不通過土地財政來融資（周業(yè)安，2000；孔善廣，2007；羅必良，2010；盧洪友等）。二是認(rèn)為我國上級政府對下級政府以GDP導(dǎo)向的官員晉升激勵，使我國形成了對上級政府負(fù)責(zé)而不是對公民負(fù)責(zé)的地方競爭機(jī)制，導(dǎo)致地方政府競向通過土地財政來發(fā)展經(jīng)濟(jì)（Li and Zhou，2005；周黎安，2007等）。還有部分學(xué)者注意到了我國土地制度對土地財政生成的作用，他們認(rèn)為我國征地制度、土地產(chǎn)權(quán)制度、二元土地管理制度和二元土地經(jīng)營制度是土地財政形成的制度基礎(chǔ)（程瑤，2009；婁成武和王玉波，2011；黃小虎，2012；唐在富，2012等）。

眾多學(xué)者也從不同角度研究了土地財政的影響，總體上可以分為三個方面：一是關(guān)于土地財政與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的研究。有些學(xué)者認(rèn)為土地財政有利于我國的經(jīng)濟(jì)增長（杜尋君等，2009；陳志勇和陳莉莉，2011等）。有些學(xué)者認(rèn)為土地財政短期內(nèi)促進(jìn)但長期內(nèi)不利于我國經(jīng)濟(jì)增長（幸波和于淑俐，2010；劉玉萍等，2012等）。二是關(guān)于土地財政與房地產(chǎn)（價格）的關(guān)系的研究。多數(shù)研究認(rèn)為土地財政造成了我國房地產(chǎn)業(yè)的虛高，是我國房價居高不下的重要原因（周彬和杜兩省，2010；鄭思齊和師展，2011；李青等，2013等）。三是許多學(xué)者研究了土地財政的其他影響。如張俊遠(yuǎn)和王瑞芳（2013）認(rèn)為土地財政導(dǎo)致了生產(chǎn)要素市場的扭曲，郭志勇和顧乃華（2013）認(rèn)為土地財政導(dǎo)致了我國城市化虛高，還有其他學(xué)者認(rèn)為土地財政導(dǎo)致地方財政不可持續(xù)、帶來金融風(fēng)險、影響社會穩(wěn)定等。

現(xiàn)有文獻(xiàn)對于土地財政成因和影響的分析缺乏系統(tǒng)性，也就是說，土地財政的成因與土地財政的影響無關(guān)。這種成因與影響割裂的分析，使得對土地財政影響的分析過于泛化，如此以來，土地財政幾乎導(dǎo)致了所有的經(jīng)濟(jì)或社會問題，比如房價上漲、貧富差距過度、經(jīng)濟(jì)增長方式粗放、消費(fèi)需求不足、金融風(fēng)險過大、社會不穩(wěn)定因素增加等，事實上，這些現(xiàn)象確實在某種程度上與土地財政有關(guān)，但是絕非全部是土地財政引起的。造成這種研究現(xiàn)狀的原因，一是與學(xué)者們的研究方法有關(guān)，現(xiàn)有的計量實證研究法是基于歷史數(shù)據(jù)而對學(xué)者意欲分析的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象進(jìn)行檢驗。這是一種對描述性質(zhì)的研究，并無法對兩個變量之間的關(guān)系給出深入的理論說明，實證研究雖然必要，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。二是學(xué)者們對于土地財政影響的分析過于隨意，很大程度上出于自己的興趣意圖進(jìn)行研究設(shè)計。

本文認(rèn)為必須將土地財政成因分析與影響分析有機(jī)聯(lián)系起來，用成因分析來限制影響分析的范圍。盡管財政分權(quán)（分稅制）和政治集權(quán)（政績考核）確實是土地財政重要的形成原因，但是土地財政之所以稱為“土地”財政，從根源上講，與土地特別是農(nóng)村土地有關(guān)，更為準(zhǔn)確的說，與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的政府管制有關(guān)。盡管部分學(xué)者已經(jīng)認(rèn)識到農(nóng)村土地制度對于土地財政生成的重要性，但是并沒有認(rèn)識到現(xiàn)行土地制度的本質(zhì)特征在于政府對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的管制，而正是這種管制才是土地財政生成的根本原因。之所以強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)管制對土地財政的影響，另一個原因在于，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管制限制了對土地財政影響范圍的分析。根據(jù)產(chǎn)權(quán)管制理論，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管制使農(nóng)地稀缺產(chǎn)權(quán)處于公共領(lǐng)域之中，導(dǎo)致社會交易成本上升和社會產(chǎn)出下降，因此，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管制的經(jīng)濟(jì)后果是社會經(jīng)濟(jì)績效的下降。土地財政是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管制的直接后果，沒有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管制，即使存在財政分權(quán)和政治集權(quán)，也不會存在土地財政。因此，土地財政對我國經(jīng)濟(jì)績效即經(jīng)濟(jì)增長的影響，才是土地財政最根本的影響，而根據(jù)產(chǎn)權(quán)管制理論，土地財政不利于我國的經(jīng)濟(jì)增長。

二、產(chǎn)權(quán)管制、土地財政與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的理論解釋

產(chǎn)權(quán)管制理論是產(chǎn)權(quán)公共領(lǐng)域理論、租值消散理論和政府管制理論的有機(jī)結(jié)合。產(chǎn)權(quán)公共領(lǐng)域理論是由巴澤爾（1997）創(chuàng)立的，其核心觀點是由于各種原因?qū)е庐a(chǎn)權(quán)不能完全界定，從而使產(chǎn)權(quán)處于公共領(lǐng)域之中，產(chǎn)權(quán)處于公共領(lǐng)域會使資源配置績效降低。而租值消散理論則進(jìn)一步解釋了產(chǎn)權(quán)處于公共領(lǐng)域會使資源配置績效降低的原因，產(chǎn)權(quán)處于公共領(lǐng)域之中會形成一種非專有收入（或稱為“租”），理性經(jīng)濟(jì)主體對非專有收益的追逐導(dǎo)致租值消散從而引起資源配置績效降低。現(xiàn)代政府管制理論強(qiáng)調(diào)政府的產(chǎn)業(yè)管制（進(jìn)入管制和價格管制）會使社會經(jīng)濟(jì)績效降低。將政府管制理論與產(chǎn)權(quán)公共領(lǐng)域理論和租值消散理論相結(jié)合便形成了產(chǎn)權(quán)管制理論，該理論將政府管制的對象理解為基于特定客體的產(chǎn)權(quán)。與政府管制理論相比，產(chǎn)權(quán)管制理論更適合分析中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷及其經(jīng)濟(jì)績效（何一鳴等，2013）。產(chǎn)權(quán)管制理論的核心觀點是什么呢？何一鳴和羅必良（2008）認(rèn)為，“對產(chǎn)權(quán)的不當(dāng)限制，會使產(chǎn)權(quán)在很大程度上失去意義”，而只要對“產(chǎn)權(quán)集合中的一個或多個子權(quán)利的運(yùn)用實施限制甚至刪除，就屬于‘產(chǎn)權(quán)管制范疇”，“管制會約束產(chǎn)權(quán)安排的選擇空間，進(jìn)而會影Ⅱ向其經(jīng)濟(jì)績效”。而產(chǎn)權(quán)管制影響經(jīng)濟(jì)績效的原理，就在于產(chǎn)權(quán)管制“把資源留在了公共領(lǐng)域，它們的經(jīng)濟(jì)價值便是租金，從而引起了所有理性主體的攫取行為”，“公共領(lǐng)域內(nèi)的資源隨著攫租活動的加劇而減少”，最終引起資源配置績效的下降。由此可見，產(chǎn)權(quán)管制→公共領(lǐng)域→租值消散→績效降低就是產(chǎn)權(quán)管制理論的基本邏輯。