論我國環(huán)境公益訴訟原告資格的確定

謝慧敏

摘 要：環(huán)境公益訴訟彌補了傳統(tǒng)訴訟模式對環(huán)境侵權救濟的不足，針對武漢市餐飲油煙的污染現(xiàn)狀，結合公共利益的保護、國外立法例及地方司法實踐，在武漢地區(qū)應以地方規(guī)范性文件的形式賦予公民、人民檢察院、環(huán)保NGO和政府及相關部門環(huán)境公益訴訟的主體資格。

關鍵詞：環(huán)境公益訴訟；原告資格；環(huán)境公共利益

一、環(huán)境公益訴的理論基礎

1970年美國《清潔空氣法》關于公民訴訟的條款標志著環(huán)境公益訴訟作為一種新的訴訟形態(tài)就此產(chǎn)生，而在2012年修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》（下稱《民事訴訟法》）第55條則將我國的環(huán)境公益訴訟從法學理論變成了我國的法律現(xiàn)實。

環(huán)境公益訴訟是指“由于自然人、法人或其他組織的違法行為或者不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或有侵害之虞時，法律允許公民或團體為維護環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度”。

（1）環(huán)境公益訴訟具有公益性。環(huán)境公益訴訟的根本目的不在于維護私人的利益，而在于保護環(huán)境，維護整個社會及全人類的生存環(huán)境和環(huán)境公共利益。（2）環(huán)境公益訴訟原告具有特殊性。根據(jù)環(huán)境保護法和民事訴訟法及司法解釋的相關規(guī)定，法律規(guī)定的機關和有關組織及其符合一定條件的社會組織只要發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境等損害公共利益的行為就可以向人民法院提起訴訟。（3）環(huán)境公益訴訟具有較強的專業(yè)性。環(huán)境公益訴訟在收集證據(jù)、鑒定損害后果等方面需要運用專業(yè)的知識和技術，體現(xiàn)出較強的專業(yè)性和技術性。

二、環(huán)境公益訴訟原告的范疇

（一）公民個人作為環(huán)境公益訴訟的原告。首先，公民個人是公共環(huán)境的最直接利害關系人。自然環(huán)境作為一種公共物品極易遭到過度利用，確立其原告主體資格能夠最大程度地調(diào)動其主體的積極性，以避免“公地悲劇”的繼續(xù)存在。其次，從比較法的角度看，賦予公民環(huán)境公益訴訟主體資格是一項國際慣例。在美國，根據(jù)“私人檢察長”理論建立起公民訴訟，公民個人或法人團體因為獲得了國家或法律的特別授權而成為公共權力的代表，有權作為公共利益的代表對損害社會公共利益的行為提起訴訟。最后，我國憲法為公民參與環(huán)境公益訴訟進行背書。我國憲法第2條為為環(huán)境公益訴訟提供了最堅實的群眾基礎。將環(huán)境公益訴訟建立在公民參與的基礎之上有助于訴訟公正性的提高。

（二）人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟的原告。無論是英美法系還是大陸法系，檢察機關都是提起、參與環(huán)境公益訴訟的中堅力量，在保護環(huán)境公共利益中起到了至關重要的作用。因為環(huán)境侵權案件具有較強的專業(yè)性和特殊性，特別是當前信息公開度較低的情況下，環(huán)境侵權案件的舉證需要豐富的人力、物力和財力資源。而檢察院相應的舉證能力較強，能夠廣泛而有效地搜集證據(jù)，有利于案件的審明。

（三）環(huán)保NGO作為環(huán)境公益訴訟的原告。在我國，最大的環(huán)保NGO是中華環(huán)保聯(lián)合會，主要從事全國范圍內(nèi)環(huán)境投訴案件調(diào)查、代理訴訟、代理投訴人與政府協(xié)調(diào)處理環(huán)境案件等工作。我國現(xiàn)行法律雖未明文確定環(huán)保NGO的環(huán)境公益訴訟原告主體資格，但地方司法實踐實際上已經(jīng)確認了其資格。

環(huán)保NGO是利益博弈中環(huán)境公共利益的最佳代言人。環(huán)保NGO作為生態(tài)法人，以保護環(huán)境公益為其目標，其非營利性的特征降低了其淪為利益集團的工具的可能性。環(huán)保NGO除了以保護環(huán)境為其最高宗旨之外，不存在自身的特殊的利益訴求。此外，環(huán)保NGO作為環(huán)境公益訴訟的原告有利于政府職能的充分實現(xiàn)。NGO組織實質(zhì)上承擔了對于稀缺公共物品的保護的職能，這對于政府提高公共管理職能有著不可替代的作用。不僅在理論上，在維護環(huán)境公共利益的司法實踐中，環(huán)保NGO作為環(huán)境公益訴訟的原告也發(fā)揮了重要作用。諸如中華環(huán)保聯(lián)合會訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權糾紛案等一系列具有重大影響的環(huán)境公益訴訟案件在我國環(huán)境保護進程中都具有里程碑式的意義。

（四）政府及相關部門作為環(huán)境公益訴訟的原告。首先，政府是公共利益的代表，是公共環(huán)境資源的權利主體?！董h(huán)境保護法》第16條規(guī)定：“地方各級人民政府應當對本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。”政府除采取行政措施以保護公共環(huán)境利益外，也有采取司法保護措施的義務。環(huán)境行政機關作為公眾受托人和國家環(huán)境資源所有權代表人，可以直接對侵害公共環(huán)境利益的違法行為提起訴訟。其次，國外先進經(jīng)驗表明政府及相關部門可以作為環(huán)境公益訴訟的原告。最后，我國相關法律法規(guī)已經(jīng)把環(huán)境職能部門列為環(huán)境公益訴訟的原告之一。

綜上所述，我國應以立法形式確認公民個人、人民檢察院、環(huán)保NGO和政府及相關部門作為環(huán)境公益訴訟的原告的主體資格，從而完善現(xiàn)行的環(huán)境訴訟制度。

三、武漢市餐飲油煙公益訴訟的原告主體資格

餐飲油煙污染的廣泛性和環(huán)保部門自身的局限性使得現(xiàn)行對餐飲油煙的治理存在諸多困難，治理效果也不盡人意。筆者認為，可以從以下幾個方面著手：（1）就公民的餐飲油煙公益訴訟的原告主體資格而言，要完善監(jiān)督機制、確立公民的訴權機制，依據(jù)憲法，在《武漢市環(huán)境保護條例》第6章——防治環(huán)境污染和其他公害中賦予受餐飲油煙侵害的公民以起訴權，對提起公民提起的公益訴訟進行審查，符合起訴條件的，應當為其提供必要的技術和法律援助并給予一定獎勵。同時，又要對公民濫用環(huán)境公益訴訟權利予以限制。具體而言，應當建立訴前的前置通知程序和訴訟費用兩種機制。訴前通知的前置程序是指公民在提起公益訴訟前必須通知當?shù)丨h(huán)境行政保護機關，后者在一定時間內(nèi)不予處理或者未妥善處理，公民方可向法院提起公益訴訟。訴訟費用制度是指若原告方勝訴，則由被告方承擔訴訟費用；若原告方敗訴，則由原告承擔訴訟費用。（2）就人民檢察院而言，武漢市各級檢察院在提起餐飲油煙公益訴訟時，應當遵循人民法院居中裁判原則、當事人訴訟權利平等原則和不得調(diào)解原則，對嚴重違反國家、地方關于環(huán)境保護的法律、法規(guī)的餐飲油煙排放行為提起公益訴訟。（3）就環(huán)保NGO而言，應采取多種手段發(fā)揮其環(huán)境代言人的重要作用。武漢市的環(huán)保類NGO的數(shù)量和規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應，同時武漢市民環(huán)保意識也普遍有待提高。更重要的是，武漢市環(huán)保NGO的資金全部來自于會員會費，故其發(fā)展就受到很大限制因此，政府應當鼓勵建立武漢市環(huán)保NGO協(xié)作網(wǎng)，加大政府投資，為其提供充足的資金來源、技術支持和法律保障，使其在餐飲油煙環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮重要作用。（4）就政府及相關部門而言，應當將其原告資格限定在民事公益訴訟領域。當某一行政行為侵害了環(huán)境公共利益時，由政府及相關部門提起行政公益訴訟不符合訴訟當事人雙方存在利益沖突的規(guī)定，同時，根據(jù)《行政訴訟法》第2條，行政訴訟的原告應當為公民、法人或其他組織。武漢市自2013年7月起，原環(huán)保部門承擔的餐飲油煙治理等執(zhí)法職責正式移交至城管部門。應當為其提供先進的技術、配套的設備、專業(yè)的人才、豐富的資源和強大的財政支持，使其取證更加迅速、準確，舉證更加有效、便捷，真正發(fā)揮環(huán)境公益訴訟制裁違法行為、保護公共利益的作用。

參考文獻：

[1]李摯萍：《中國環(huán)境公益訴訟原告主體的優(yōu)劣分析和順序選擇》，《河北法學》2001年第1 期

[2] 陳虹：《環(huán)境公益訴訟功能研究》，《法商研究》2009年第1期