凌文豪

[摘要]統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的實施不僅促進(jìn)了政府公正倫理觀的發(fā)展，發(fā)揚了中華民族“老有所養(yǎng)”的優(yōu)良傳統(tǒng)，而且鞏固了社會保險中“權(quán)利一義務(wù)”對等的倫理價值。但實施過程中的公平性、可持續(xù)性、政策協(xié)調(diào)性以及保障效果等仍存在諸多偏差。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險 倫理偏差 完善策略

[中圖分類號]B82-052 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1007-1539（2014）04-0107-04

2009年9月新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（以下簡稱“新農(nóng)?！保╅_始試點；2011年6月全國城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“城居保”）試點在全國開始啟動，同時部分省份把新農(nóng)保和城居保直接合并為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“城鄉(xiāng)居保”）；2012年社會養(yǎng)老保險實現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋，比先前預(yù)設(shè)規(guī)劃提前了8年。2014年2月8日，李克強主持國務(wù)院常務(wù)會議決定將新農(nóng)保和城居保兩種制度正式合并為城鄉(xiāng)居保制度，實現(xiàn)了兩種制度的全國統(tǒng)一。我國城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的高速發(fā)展引起了國內(nèi)外學(xué)界的高度關(guān)注，諸多學(xué)者對此進(jìn)行了深入的研究和探討，并取得了豐碩的研究成果，但從倫理視角審視城鄉(xiāng)居保的研究尚不多見。本文試圖以城鄉(xiāng)居保制度對倫理道德的促進(jìn)作用為抓手，對其發(fā)展進(jìn)程中相關(guān)問題的倫理偏差進(jìn)行深入的分析，進(jìn)而提出城鄉(xiāng)居保的倫理準(zhǔn)則及其完善策略。

一、城鄉(xiāng)居保是倫理道德的助推器

羅爾斯在其《正義論》中主張在公平機會的前提下首先要關(guān)注那些地位低下和生活環(huán)境最差者，即使社會仍然允許甚至鼓勵分配存在差別，這種差別也必是有利于那些不利者。因此，保障每一個社會成員的基本生活就必然成為政府的倫理責(zé)任和社會道義的基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)居保作為一項社會制度，它不僅對社會經(jīng)濟發(fā)展具有不可忽視的作用，而且對現(xiàn)行的倫理道德具有助推器效應(yīng)。

（一）城鄉(xiāng)居保制度促進(jìn)了政府公正倫理觀的發(fā)展

新農(nóng)保首次明確了政府在農(nóng)村居民養(yǎng)老保障中的責(zé)任，城居保明確了政府在城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障中的責(zé)任。同時城鄉(xiāng)居保也明確了中央和地方財政的投入趨向：一是中央財政保證最低限度的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；二是地方財政對農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老金繳費進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a貼。城鄉(xiāng)居保的對象是具有農(nóng)村戶口的居民和在城鎮(zhèn)居住的非就業(yè)居民，他們在整個社會環(huán)境中所處的經(jīng)濟地位較低、生活狀況較差。

（二）城鄉(xiāng)居保繼承了“老有所養(yǎng)”的尊老傳統(tǒng)

“未富先老”、“人口老齡化”加劇以及跳躍式不平衡發(fā)展，已成為我國目前凸顯的社會問題。隨著城鎮(zhèn)化和市場化的快速推進(jìn)，以及我國家庭結(jié)構(gòu)“四二一”現(xiàn)象的更多呈現(xiàn)，我國傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障受到前所未有的沖擊。人都會經(jīng)歷生死，這符合社會發(fā)展的規(guī)律，每一位社會成員都會由年幼無知的少年變成白發(fā)蒼蒼的老人，這是不容置疑的。因此，社會各界對老年人這個特殊群體施以關(guān)愛和幫助是責(zé)無旁貸的。在我國，對老年人的生活給予較多關(guān)注是人道主義的應(yīng)有之義，城鄉(xiāng)居保強調(diào)政府的社會服務(wù)意識，將廣大老年農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民納入社會保障范圍，是人道主義精神的集中體現(xiàn)，體現(xiàn)出絕大多數(shù)人對共同利益的關(guān)心以及人與人之間的相互尊重。這種關(guān)心和尊重應(yīng)該是現(xiàn)實的、真誠的，因而也必須是具體的，城鄉(xiāng)居保制度正是它的充分體現(xiàn)。

（三）城鄉(xiāng)居保體現(xiàn)了“權(quán)利-義務(wù)”對等的倫理價值

現(xiàn)階段，我國收入分配的差距不僅存在于城鄉(xiāng)居民與公務(wù)員、事業(yè)單位職工和城鎮(zhèn)企業(yè)職工之間，而且農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民內(nèi)部也存在收入差距。國家制定城鄉(xiāng)居保是農(nóng)村與城鎮(zhèn)居民國民權(quán)利平等的一種價值體現(xiàn)，是社會發(fā)展的實質(zhì)性飛躍。根據(jù)課題組調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，72.6%的農(nóng)村居民和47.9%城鎮(zhèn)居民缺乏社會養(yǎng)老保障的持續(xù)繳費能力。根據(jù)相關(guān)制度規(guī)定，城鄉(xiāng)居保制度設(shè)計實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的籌資結(jié)構(gòu)，但這部分補貼資金無論是從水平上還是力度上仍不能解決城鄉(xiāng)居民基本生活需求不斷增長的問題。

二、城鄉(xiāng)居保發(fā)展中的倫理偏差分析

城鄉(xiāng)居保在發(fā)展過程中會出現(xiàn)公平性、可持續(xù)性、協(xié)調(diào)性與保障效果等方面的偏差。

（一）城鄉(xiāng)居保公平性的倫理審視

我國城鄉(xiāng)居保的公平性體現(xiàn)為內(nèi)部公平與外部公平兩個方面。目前我國城鄉(xiāng)居保的外部不公平現(xiàn)象表現(xiàn)為：一是城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工（國家機關(guān)、事業(yè)單位和城鎮(zhèn)企業(yè)職工等就業(yè)人群）的社會養(yǎng)老保障水平差距比較大；二是城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工的社會養(yǎng)老資源分配不均；三是城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工的收入水平差異比較大。在社會養(yǎng)老保險方面，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險大部分由國家和單位承擔(dān)，但對于城鄉(xiāng)居保來說，國家只撥付有限的財政資金，大部分靠城鄉(xiāng)居民個人承擔(dān)，極大地影響了城鄉(xiāng)居民參加養(yǎng)老保險的積極性。隨著我國社會經(jīng)濟形式多樣化格局的形成與發(fā)展，尤其是農(nóng)民工群體和城鎮(zhèn)居民靈活就業(yè)形式的形成，傳統(tǒng)意義上只重視城鎮(zhèn)職工社會保障制度構(gòu)建的思路越來越備受質(zhì)疑。因此，應(yīng)該以發(fā)展的眼光和創(chuàng)新性思維彌合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度在待遇和標(biāo)準(zhǔn)上的差異，建立公平合理的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。

與此同時，城鄉(xiāng)居保也存在內(nèi)部的不公平：一是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老基本生活需求費用標(biāo)準(zhǔn)存在差異。城鎮(zhèn)居民由于生活在城鎮(zhèn)，其基本生活需求相對于農(nóng)村居民而言較高；二是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金費用來源存在差異，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老費用主要來源于基本養(yǎng)老金、家庭養(yǎng)老和儲蓄養(yǎng)老，并無其他來源，而農(nóng)村居民除此之外還有土地養(yǎng)老的保障。鑒于此，應(yīng)在某種程度上適當(dāng)向城鎮(zhèn)居民傾斜，力求保障城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老保險方面的公平性。

（二）城鄉(xiāng)居保內(nèi)部可持續(xù)性的倫理審視

城鄉(xiāng)居保的健康發(fā)展關(guān)鍵在于其財務(wù)的可持續(xù)性。第一，城鄉(xiāng)居保制度注重強化政府責(zé)任。一方面通過繳費補助的形式加大投入力度，另一方面地方政府要給予“資金配套”，這對欠發(fā)達(dá)的地方政府來說可能會帶來籌資上的困難。第二，城鄉(xiāng)居?；鹞茨茏龅奖Ｖ翟鲋怠Ｔ诔青l(xiāng)居保實施過程中，國家對城鄉(xiāng)居保的基金管理尤其對增值缺乏具體、可操作的制度安排。鑒于以上兩種境況，如何保持城鄉(xiāng)居保的可持續(xù)增值事關(guān)我國社會保障體系建設(shè)的成敗。

（三）城鄉(xiāng)居保與相關(guān)制度銜接協(xié)調(diào)性的倫理審視

城鄉(xiāng)居保與國家機關(guān)、事業(yè)單位以及城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度不僅在保障水平、保障方式等方面存在較大差異，而且在其轉(zhuǎn)移接續(xù)方面也存在不能有效銜接的問題。城鄉(xiāng)居保與國家機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)移接續(xù)目前無任何國家層面的依據(jù)涉及，因此他們之間的銜接與協(xié)調(diào)根本無從談起。對農(nóng)民工養(yǎng)老保險的調(diào)查表明，83.12%的農(nóng)民工不愿意購買目前推行的養(yǎng)老保險，80%的企業(yè)主不贊成為農(nóng)民工購買養(yǎng)老保險，接受調(diào)查的農(nóng)民工90%以上沒有購買養(yǎng)老保險，在農(nóng)民工集中的地區(qū)農(nóng)民工退保率高達(dá)95%以上。人社部在2012年11月就《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）公開征求意見。《辦法》提出：“我國職工養(yǎng)老保險、新農(nóng)保以及城居保將實現(xiàn)銜接轉(zhuǎn)換，繳費年限也將明確換算辦法?！掇k法》所指的銜接轉(zhuǎn)換主要有三種情況：職保轉(zhuǎn)為新農(nóng)?；虺蔷颖＃恍罗r(nóng)?；虺蔷颖＾D(zhuǎn)為職保；新農(nóng)保和城居?；マD(zhuǎn)?！蓖ㄟ^解讀可以發(fā)現(xiàn)，職保轉(zhuǎn)換為新農(nóng)?；蛘叱蔷颖r，其繳費年限按原有年限核算，導(dǎo)致參加職保人員不同意轉(zhuǎn)移接續(xù)，原因在于職保繳費較高，領(lǐng)取時也較高，如果轉(zhuǎn)換成新農(nóng)?；蛘叱蔷颖＞捅厝粚?dǎo)致參保人養(yǎng)老金收入銳減；新農(nóng)?；蛘叱蔷颖Ｏ蚵毐＾D(zhuǎn)移時，原有的年限不納入計算繳費年限。也會直接導(dǎo)致參保人的合法權(quán)益受損。當(dāng)然，新農(nóng)保與城居保已經(jīng)合并，它們之間不存在轉(zhuǎn)移接續(xù)的不公平性。因此，在我們推行城鄉(xiāng)居保時需考慮與其他制度之間的協(xié)調(diào)性，否則很難達(dá)到應(yīng)有的效果。

（四）城鄉(xiāng)居保保障效果的倫理審視

對于城鄉(xiāng)居民來而言，僅靠基本的養(yǎng)老金是滿足不了基本生活需要的。對于城鎮(zhèn)居民來說，城鄉(xiāng)居保僅是其基本生活需求的較少一部分，他們的基本生活來源主要依靠親情維系的家庭保障來支撐i對于農(nóng)村居民而言，農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障仍占有舉足輕重的地位。因為“靠親情維系的家庭養(yǎng)老保障具有其他社會養(yǎng)老保險所不具備的優(yōu)點，它除了在經(jīng)濟上養(yǎng)老，而且更為重要的是可以在精神上給予照顧和溝通等”。但是，新形勢下傳統(tǒng)的家庭保障已遠(yuǎn)不能滿足城鄉(xiāng)居民對社會保障的需求。因此，在我國城鄉(xiāng)居保體系的設(shè)計方面，應(yīng)該形成傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保險、基本社會養(yǎng)老保險、商業(yè)保險和個人賬戶儲蓄型養(yǎng)老保險相結(jié)合的多層次、多渠道社會養(yǎng)老保險體系，從根本上提高城鄉(xiāng)居民抵御風(fēng)險的能力。

三、城鄉(xiāng)居保的倫理準(zhǔn)則及完善策略

由上述可知，我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居保尚存在一定的倫理偏差，必須對其加以完善和糾偏。而完善城鄉(xiāng)居保就必須有正確的倫理準(zhǔn)則對其加以規(guī)制。

（一）城鄉(xiāng)居保的倫理準(zhǔn)則

1.堅持政府負(fù)擔(dān)為主和基本公共服務(wù)均等化的原則。農(nóng)村居民作為向社會提供基礎(chǔ)農(nóng)副產(chǎn)品的主要載體，長期以來其收入處于偏低狀態(tài)，政府理應(yīng)成為惠農(nóng)政策的資金主要承擔(dān)者。不僅要把農(nóng)村社會養(yǎng)老保險看作一項具有較強正外部效應(yīng)的半公共物品，而且要充分認(rèn)識到該制度建設(shè)對于縮小城鄉(xiāng)收入差距、擴大國內(nèi)消費需求、加快完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系、促進(jìn)社會和諧和國家長治久安的重要意義，更要把對它的支出作為一項公共財政支出來對待，努力做到基本公共服務(wù)的均等化，消除地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、行業(yè)間的差異。改革開放以來，城鎮(zhèn)居民（特指城鎮(zhèn)生活無業(yè)、靈活就業(yè)者）逐漸成為新的弱勢群體，僅靠城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險是遠(yuǎn)遠(yuǎn)解決不了其基本生活需要的。因此，政府作為責(zé)任主體不僅應(yīng)該承擔(dān)起城鎮(zhèn)居民的基本生活需要的責(zé)任，而且應(yīng)該使國家的基本公共產(chǎn)品均等化，讓城鎮(zhèn)居民享受到公共產(chǎn)品所帶來的福祉。

2.堅持統(tǒng)一性和差異性相結(jié)合的原則。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民內(nèi)部開始出現(xiàn)了分化，城鎮(zhèn)居民之間、農(nóng)村居民之間以及城鄉(xiāng)居民之間的收入差距不斷加大。在這種背景下，全國推行完全統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居保政策是不切合實際的，各地存在差異是必然的。城鄉(xiāng)居保要堅持統(tǒng)一性和差異性相結(jié)合的原則，就必須要求由中央負(fù)責(zé)制定相應(yīng)的基本原則和主要政策，由各地基層政府根據(jù)實際情況制定具體實施方案。至于社?；饋碓磫栴}，中央財政負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)東、中、西部發(fā)展的不平衡，支付中、西部地區(qū)全部的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，東部地區(qū)50%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；地方各級財政負(fù)責(zé)籌集相應(yīng)配套資金，對城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險給予適當(dāng)?shù)难a貼。

3.堅持城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌相銜接的原則。城鄉(xiāng)居保作為一項基本社會保障制度，它不僅要考慮城鄉(xiāng)居民間的統(tǒng)籌問題，而且要考慮城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)企業(yè)職工之間、與事業(yè)單位之間、與公務(wù)員之間對應(yīng)項目的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。這是當(dāng)前我國社會保障制度迫切需要解決的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。

（二）城鄉(xiāng)居保倫理準(zhǔn)則實施的完善策略

1.漸進(jìn)實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居保的制度整合。公平性原則是社會保障的首要原則。這里的公平是指任何社會成員只要符合相關(guān)法律規(guī)定的條件，無論其社會地位、職業(yè)、貧富等，均應(yīng)被強制性納入社會保險的保障范疇。但是，我國城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居保制度整合具有漸進(jìn)性、長期性和復(fù)雜性?；谶@樣的現(xiàn)實，可以實施三步走的社會養(yǎng)老保險發(fā)展戰(zhàn)略：第一步對城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險制度進(jìn)行整合，目前已初步實現(xiàn)；第二步對城鎮(zhèn)企業(yè)職工、事業(yè)單位和公務(wù)員的社會養(yǎng)老保險制度進(jìn)行整合，該步驟正在進(jìn)行，但進(jìn)展緩慢；第三步對城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險制度進(jìn)行整合。只有走完這三步才能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間全體公民的公平，但它需要按照差序平等的原則有差別的、有順序的漸進(jìn)實現(xiàn)其銜接或整合。

2.制定科學(xué)化的城鄉(xiāng)居?；鸸芾碇贫?。目前我國城鄉(xiāng)居保制度基金市場管理極不規(guī)范，基金增值渠道少，資金的安全和保值增值也存在較大困難。社會保險基金管理必須經(jīng)過基金籌集、投資運營、支付等幾個環(huán)節(jié)，只有制定科學(xué)的管理制度，才能使之長效并高速健康發(fā)展。針對這種情況，首先，要把城鄉(xiāng)居保社會養(yǎng)老基金的收支分開進(jìn)行管理，即“收支兩條線”，這樣既可以避免出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，又可以理順各職能部門之間的關(guān)系；其次，應(yīng)該積極拓寬城鄉(xiāng)居?；鸬耐顿Y渠道，在確保安全性原則的前提下確?；鸬谋Ｖ翟鲋?；再次，加大對基金的監(jiān)督力度，防止基金管理中的腐化墮落，基金管理部門必須定期向上級部門匯報基金運營情況。最后，各級人力資源社會保障部門要切實履行城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老基金的監(jiān)管職責(zé)，制定完善城鄉(xiāng)居保的各項管理規(guī)章制度并規(guī)范業(yè)務(wù)程序，定期公布城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老基金的籌集和支付信息，做到公開透明，加強社會監(jiān)督。

3.強化政府責(zé)任主體，加快城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老社會化扶持力度。由社會養(yǎng)老保險的內(nèi)涵來看。國家與社會是它的責(zé)任主體，而國家的載體是政府，因此，政府是社會養(yǎng)老保險的責(zé)任主體。根據(jù)調(diào)查：45-59歲的城鄉(xiāng)居民參保率較高，而16-45歲的城鄉(xiāng)居民參保率較低。城鄉(xiāng)居民參保率低的原因不僅在于城鄉(xiāng)居民自身的參保意識淡薄，更主要的是政府的扶持力度較低。鑒于此，針對目前城鄉(xiāng)居保集體補助過小、國家扶持微乎其微的狀況，應(yīng)當(dāng)考慮如何提高集體補助的比重，加大政府扶持力度。十八大報告提出社會保障要堅持“全覆蓋，多層次，保基本，可持續(xù)”的方針，鑒于此，政府要根據(jù)當(dāng)?shù)鼐S持城鄉(xiāng)居民基本生活所必需的費用設(shè)計城鄉(xiāng)有別的社會養(yǎng)老保險標(biāo)準(zhǔn)，要使城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民之間相對公平。只有這樣才能促使城鄉(xiāng)居保制度真正具有社會保險所應(yīng)有的社會性和福利性特征，才能調(diào)動城鄉(xiāng)居民投保的積極性。

4.發(fā)展多層次、多形式的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的就業(yè)方式和渠道發(fā)生了較大改變。由于不同人群的社會養(yǎng)老方式不同，保障水平需求不同，我國東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各省財政水平也存在較大差異，因此，當(dāng)前建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)實選擇只能是根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟水平逐步推進(jìn)，根據(jù)城鄉(xiāng)居民當(dāng)前不同群體的需求建立多層次、多形式的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險體系。筆者認(rèn)為，根據(jù)我國城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的現(xiàn)實情況，可在城鄉(xiāng)居保的框架下根據(jù)城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的基本生活需求將參保對象進(jìn)行分類劃分，根據(jù)不同種類人群和不同區(qū)域分配以不同的養(yǎng)老保險水平。對于城鄉(xiāng)居保制度下的城鎮(zhèn)居民而言，東、中、西部同一個標(biāo)準(zhǔn)不合適，可以對其基本生活需求通過保險精算進(jìn)行測算，按照適度的標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行，農(nóng)村居民也應(yīng)該如此參照，盡管該辦法執(zhí)行起來復(fù)雜些，但它體現(xiàn)了人們在社會保障待遇方面的公平性。同時也應(yīng)繼續(xù)倡導(dǎo)和推行家庭養(yǎng)老，有條件的地區(qū)發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老保障，建立起家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、社會養(yǎng)老的多層次養(yǎng)老體系。

責(zé)任編輯：李建磊