地震應(yīng)急救援中志愿服務(wù)的管理與完善

鄭建鋒　陳杰

【摘要】地震應(yīng)急救援工作的高效有序，對(duì)于減少人員傷亡、防御次生災(zāi)害有重要作用。汶川、蘆山等地震發(fā)生后，志愿者成為抗震救災(zāi)的一支重要隊(duì)伍，同時(shí)，也暴露出我國(guó)當(dāng)前地震救援志愿服務(wù)缺乏科學(xué)管理，未能充分實(shí)現(xiàn)志愿者的最優(yōu)化作用。加強(qiáng)地震救援志愿服務(wù)管理的科學(xué)性、實(shí)效性，是高質(zhì)量開(kāi)展救援工作的重要舉措。

【關(guān)鍵詞】應(yīng)急救援 志愿服務(wù) 管理與完善

【中圖分類號(hào)】D632.9 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

地震應(yīng)急救援志愿服務(wù)是在特定時(shí)段，對(duì)特定內(nèi)容的一種特殊志愿服務(wù)，與常規(guī)不同，該志愿服務(wù)具有突擊性強(qiáng)、技術(shù)難度高、服務(wù)環(huán)境險(xiǎn)、團(tuán)隊(duì)作業(yè)等特點(diǎn)，這就更要求系統(tǒng)運(yùn)作的科學(xué)合理、協(xié)調(diào)有力。中國(guó)地震局副局長(zhǎng)修濟(jì)剛在《雅安歸來(lái)—四川蘆山地震應(yīng)急的幾點(diǎn)啟示》文章中指出，這次地震提出了如何更好地引導(dǎo)志愿者參加救援行動(dòng)、參加物資發(fā)放的問(wèn)題，既要吸納參與、發(fā)揮作用，又要協(xié)調(diào)有序，成為政府救援、扶助行動(dòng)的有力補(bǔ)充。

志愿服務(wù)在地震應(yīng)急救援中存在提升空間

防震減災(zāi)是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，在應(yīng)急救援中，志愿者充當(dāng)不可或缺的角色，一方面，其工作的方式靈活細(xì)致，可以填補(bǔ)一些政府的空白和缺位。另一方面，志愿服務(wù)有助于激發(fā)愛(ài)國(guó)熱情，幫助災(zāi)區(qū)人民重拾信心、重建家園。但是，就其能夠和應(yīng)該發(fā)揮的作用而言，志愿服務(wù)與地震應(yīng)急救援工作結(jié)合在一起，面臨著一些問(wèn)題。

組織管理較為薄弱。在汶川、蘆山地震救援中，志愿者力量過(guò)于分散，指揮和協(xié)調(diào)大都局限于各自領(lǐng)域，沒(méi)有形成一個(gè)合力。從組織類型上看，一般包括：官方組織、民間組織、單位組織、個(gè)人組織。其中官方組織一般按照現(xiàn)有資源與災(zāi)區(qū)實(shí)際需要統(tǒng)一招募、組織派遣、實(shí)施救助、適時(shí)調(diào)整，大多能在救災(zāi)指揮部的安排下，有序快捷地開(kāi)展工作，但是規(guī)模數(shù)量不能滿足實(shí)際要求。民間組織和單位組織一般團(tuán)隊(duì)意識(shí)強(qiáng)，職業(yè)分工不同，這就需要一方面這些組織要主動(dòng)去指揮部備案、申領(lǐng)任務(wù)，接受領(lǐng)導(dǎo);另一方面，指揮部也要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺(tái)等模式進(jìn)行資源分配，人盡其才、量體裁衣，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一指揮、協(xié)同作戰(zhàn)，提高整體救援能力。個(gè)人組織的志愿者既包括災(zāi)區(qū)的幸存者，這些人掌握災(zāi)害的第一手資料，在自救與互救的過(guò)程中，有助于在第一時(shí)間發(fā)揮出最高效率，也包括不遠(yuǎn)千里趕赴災(zāi)區(qū)的人員，這些人中許多人沒(méi)有甚至不知道去救災(zāi)指揮部報(bào)到，游離于管理之外，既浪費(fèi)資源，還可能造成其自身危險(xiǎn)。

專業(yè)知識(shí)缺乏。志愿者到底能提供什么樣的服務(wù)？通過(guò)實(shí)踐顯示，現(xiàn)場(chǎng)救援、物資供求、醫(yī)護(hù)和獻(xiàn)血、網(wǎng)絡(luò)聲援與尋親、心理安撫、災(zāi)區(qū)調(diào)查等都需要發(fā)揮志愿者的功能。2008年，汶川地震中，都江堰市消防中隊(duì)40名官兵在震后2個(gè)小時(shí)內(nèi)，從廢墟中救出141人！為什么會(huì)有如此高的效率？除了寶貴的第一時(shí)間外，就是救援的“專業(yè)”。而非專業(yè)志愿者不僅對(duì)坍塌建筑物內(nèi)是否存在幸存者缺乏辨別經(jīng)驗(yàn)，甚至對(duì)建筑廢墟可知或不可知的危險(xiǎn)因素缺乏認(rèn)知。再如心理安撫，中科院心理所所長(zhǎng)、中國(guó)心理學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)張侃指出，心理干預(yù)是一門科學(xué)，何時(shí)干預(yù)、誰(shuí)去干預(yù)、怎么干預(yù)，都是有科學(xué)依據(jù)的，不能僅僅靠熱情和激情去投入工作。

信息不暢導(dǎo)致盲目。信息不暢導(dǎo)致服務(wù)的盲目性包括：一是物資供給合理問(wèn)題，志愿者自發(fā)地去災(zāi)區(qū)并發(fā)放物資，造成明星災(zāi)區(qū)的物資重復(fù)、浪費(fèi)，普通災(zāi)區(qū)的物資亟需、短缺;二是人員科學(xué)配置問(wèn)題，應(yīng)急救援需要志愿者，但有些志愿者由于不了解災(zāi)區(qū)需要，不知道怎么奉獻(xiàn)，由于信息閉塞，不知道具體去哪里奉獻(xiàn)，有些甚至到了災(zāi)區(qū)后被勸回，導(dǎo)致后來(lái)四川省有關(guān)部門直接發(fā)布通知：由于種種原因，懇請(qǐng)志愿者另?yè)駮r(shí)機(jī)前往;三是交通秩序問(wèn)題，災(zāi)后的黃金救援時(shí)間需要專業(yè)救援人員和工具的同時(shí)到達(dá)，部分志愿者自發(fā)為災(zāi)區(qū)民眾送物資，導(dǎo)致多條道路被堵塞，工程搶險(xiǎn)車輛、救援物資車輛不能及時(shí)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)。

熱情有余持久不足。根據(jù)調(diào)查顯示，盡管志愿者們都懷抱激情和愛(ài)心，前去災(zāi)區(qū)提供志愿服務(wù)，但是少部分志愿者存在“熱情高于理性、后期持久不足”的問(wèn)題，還有志愿者到災(zāi)區(qū)后，只做自己愿意做的工作，最初熱情有余，幾個(gè)人都爭(zhēng)著搶著做一件事情，待激情消退后，一項(xiàng)急需完成的任務(wù)卻找不到執(zhí)行者。在筆者的調(diào)查問(wèn)卷中顯示，對(duì)于參加地震志愿服務(wù)的動(dòng)機(jī)中，選擇“愛(ài)國(guó)愛(ài)家，做有意義的公益事業(yè)”的比例占80%，其次是“增加社會(huì)的閱歷和經(jīng)驗(yàn)”占15%，還有“探險(xiǎn)刺激”等占8%，這些以個(gè)人意愿為動(dòng)機(jī)的志愿服務(wù)，前期可能會(huì)熱情高漲，中期組織紀(jì)律性不強(qiáng)，后期“滿足意愿后撤退”，給志愿服務(wù)的組織管理增加了難度。

完善應(yīng)急救援中志愿服務(wù)體系的思考

建構(gòu)切實(shí)可行的地震應(yīng)急救援志愿者服務(wù)體系，并以此為契機(jī)，以期為相關(guān)部門推薦可操作性較強(qiáng)的參考依據(jù)。具體包括以下幾方面：

政府部門的科學(xué)引導(dǎo)和職責(zé)明確。政府相關(guān)部門對(duì)志愿者的科學(xué)引導(dǎo)，應(yīng)首先從基層開(kāi)始，動(dòng)員社會(huì)公眾通過(guò)志愿服務(wù)的方式參與應(yīng)急救援工作，增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任意識(shí)，普及推廣防震減災(zāi)知識(shí)和自救、互救能力。包括通過(guò)學(xué)校開(kāi)展常規(guī)的應(yīng)急知識(shí)教育，通過(guò)社區(qū)普及、指導(dǎo)公眾制定家庭應(yīng)急計(jì)劃，通過(guò)重點(diǎn)培養(yǎng)民間的志愿救援組織，鼓勵(lì)公民及其他組織在地震災(zāi)后能提供比較專業(yè)的志愿服務(wù)，并以社區(qū)為單位，組建、備案志愿服務(wù)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，保障其專業(yè)化運(yùn)行，接受社會(huì)各界講奉獻(xiàn)、有能力、懂專業(yè)的志愿者報(bào)名，形成有序、有效的志愿者服務(wù)。其次，要建立一個(gè)集中、統(tǒng)一的應(yīng)急救援志愿服務(wù)聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，由這個(gè)聯(lián)動(dòng)平臺(tái)推進(jìn)資源的合理利用，包括成立一個(gè)強(qiáng)有力的應(yīng)急指揮中心、制定詳細(xì)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案、應(yīng)急救援志愿管理體制等，在人員配備、救援方案等方面，有針對(duì)性地為志愿服務(wù)做好準(zhǔn)備。

職能部門的專業(yè)培訓(xùn)和具體實(shí)施。專業(yè)培訓(xùn)需要一方面功在平時(shí)，通過(guò)救災(zāi)、自救、互救等基本培訓(xùn)，增強(qiáng)志愿服務(wù)的吸引力、提高志愿服務(wù)的素質(zhì)，使其能在關(guān)鍵時(shí)刻提供及時(shí)的服務(wù)。另一方面，貴在專業(yè)，系統(tǒng)、完整地開(kāi)展培訓(xùn)，包括防震減災(zāi)基本常識(shí)、地質(zhì)災(zāi)害一般特征、帳篷搭建、物資運(yùn)輸與配給、醫(yī)療救護(hù)與衛(wèi)生防疫、災(zāi)民心理安撫等。地震應(yīng)急救援志愿服務(wù)是一項(xiàng)以專業(yè)知識(shí)為支撐的活動(dòng)，相關(guān)部門要提供專業(yè)的培訓(xùn)，志愿者需要參加并通過(guò)書面和實(shí)踐的考核，再納入志愿隊(duì)伍的預(yù)備力量進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。此外，在這些培訓(xùn)中，可以根據(jù)志愿者本身的愛(ài)好、特長(zhǎng)，有針對(duì)性地學(xué)習(xí)一項(xiàng)或幾項(xiàng)技能，以便啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)后，能夠合理調(diào)配資源，接受并出色完成相關(guān)任務(wù)。比如，山西永濟(jì)市開(kāi)展應(yīng)急救援試點(diǎn)，對(duì)數(shù)百名的志愿者進(jìn)行理論和實(shí)踐的培訓(xùn)，全面提高了這支隊(duì)伍的科學(xué)水平和戰(zhàn)斗能力，做到召之即來(lái)、來(lái)之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之能勝。

優(yōu)化工作流程、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。建立完善的工作流程和協(xié)調(diào)機(jī)制，能夠有效避免少數(shù)志愿服務(wù)盲目性和短暫性的行動(dòng)，保證救援工作的實(shí)效性、持久性、科學(xué)性。首先，政府要對(duì)志愿服務(wù)的服務(wù)時(shí)段、場(chǎng)所、內(nèi)容、目標(biāo)做到優(yōu)化工作流程，對(duì)志愿者的服務(wù)管理按照“招募、分配、救助、調(diào)整”等程序進(jìn)行，合理調(diào)配志愿服務(wù)、政府服務(wù)、市場(chǎng)服務(wù)等多種資源，通過(guò)政策引導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)支持、規(guī)范管理等途徑，協(xié)調(diào)作戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)合力的不斷壯大，成為應(yīng)急力量的重要補(bǔ)充，保證整體救援能力的最優(yōu)化。第二，在志愿服務(wù)組織、政府、市場(chǎng)之間構(gòu)建良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，形成資源共享、取長(zhǎng)補(bǔ)短的合作關(guān)系，使志愿服務(wù)的人力、物力、財(cái)力與其他資源編織成強(qiáng)有力的救援索道，共同推進(jìn)志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。第三，志愿服務(wù)組織內(nèi)部之間，也要遵循管理部門的統(tǒng)一部署、有效整合，合理協(xié)調(diào)資源，提高工作效率。

重視評(píng)估及反饋體系的完善。志愿服務(wù)有其極強(qiáng)的目的性和針對(duì)性，它明確的服務(wù)方向和任務(wù)決定這支隊(duì)伍的管理必須要建立符合實(shí)際的優(yōu)化系統(tǒng)模式。首先，要按照應(yīng)急救援的實(shí)際要求，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從志愿服務(wù)組織流程、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)模型、志愿者數(shù)據(jù)庫(kù)、救援信息系統(tǒng)管理等方面，建立科學(xué)的內(nèi)部評(píng)估，逐步完善志愿服務(wù)的監(jiān)控、評(píng)估、反饋體系。其次，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要借助現(xiàn)代化的信息處理，通過(guò)信息的收集、加工，使各種決策和志愿服務(wù)活動(dòng)在充分信息支持的基礎(chǔ)上，對(duì)志愿服務(wù)的日常管理或已經(jīng)完成的服務(wù)效果、效率、參與度、持續(xù)性等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管。

通過(guò)完善保障機(jī)制促進(jìn)長(zhǎng)效性。首先，立法保障。立法使得志愿活動(dòng)科學(xué)化、固定化、規(guī)范化。這樣一方面有助于提升志愿服務(wù)的社會(huì)認(rèn)知度，明確志愿者的權(quán)利和義務(wù)，保障合法權(quán)益，吸引廣大民眾積極參與，另一方面，還可以成立基金會(huì)，為志愿服務(wù)籌措資金提供穩(wěn)定渠道，促進(jìn)其有效的管理和質(zhì)量的提高。第二，制度保障。健全社會(huì)動(dòng)員機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、工作預(yù)案等，保證志愿服務(wù)的長(zhǎng)期化、科學(xué)化，比如，可以建立多種多樣的表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)團(tuán)隊(duì)授權(quán)、心理契約、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、工作豐富化程度等開(kāi)展多渠道內(nèi)在性激勵(lì)，挖掘成員潛能，調(diào)動(dòng)其積極性。第三，經(jīng)費(fèi)保障。志愿服務(wù)的經(jīng)費(fèi)需要合理的分擔(dān)機(jī)制，由政府專款撥付和社會(huì)籌資捐贈(zèng)兩部門構(gòu)成。這樣，在平時(shí)可以武裝志愿者隊(duì)伍，做到“平震結(jié)合”，為訓(xùn)練和震后的服務(wù)提供經(jīng)濟(jì)支撐。第四，自身權(quán)益保障。國(guó)外慣用的做法就是提供保險(xiǎn)服務(wù)，2000年悉尼奧運(yùn)會(huì)組委會(huì)就為每個(gè)志愿者投了兩種保險(xiǎn)，包括人身意外傷害險(xiǎn)和公共責(zé)任險(xiǎn)，國(guó)內(nèi)也有必要在一些規(guī)定情況下為志愿者購(gòu)買保險(xiǎn)，以此來(lái)解決和規(guī)避由于志愿者在活動(dòng)中人身傷害引發(fā)的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和法律問(wèn)題。

（作者單位：防災(zāi)科技學(xué)院;本文系河北省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“地震應(yīng)急救援視閾下的志愿服務(wù)管理機(jī)制研究”成果，項(xiàng)目編號(hào)：SQ147003）

責(zé)編 /張蕾