從“補(bǔ)充”到“支撐”

摘 要： 人口老齡化帶來養(yǎng)老問題，老年人養(yǎng)老服務(wù)需求旺盛，而供給嚴(yán)重滯后，破解“未富先老、未備先老”的難題，關(guān)鍵點(diǎn)是大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。從養(yǎng)老服務(wù)體系的“以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”，到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的“以機(jī)構(gòu)為支撐”，是現(xiàn)代化帶來的科層化的效率驅(qū)動(dòng)、人口老齡化造成的養(yǎng)老需求引導(dǎo)和服務(wù)優(yōu)化的客觀形勢(shì)的驅(qū)使，是福利多元化帶來養(yǎng)老社會(huì)化及對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)涵的重新界定和外延擴(kuò)大等理論認(rèn)識(shí)提高的結(jié)果。要實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的支撐地位，就必須從政策兌現(xiàn)、資金多元、管理規(guī)范、醫(yī)養(yǎng)融合、專業(yè)人才五個(gè)途徑上下工夫，對(duì)機(jī)構(gòu)地位有效把握，將使各級(jí)政府在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中找準(zhǔn)關(guān)鍵點(diǎn)，促使政府資本、社會(huì)資本、外國資本聚焦機(jī)構(gòu)發(fā)展，迎來養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展熱潮。

關(guān)鍵詞： 養(yǎng)老服務(wù)業(yè) 機(jī)構(gòu)地位 補(bǔ)充 支撐

1.引言

按國際人口老齡化常用標(biāo)準(zhǔn)，我國于1999年邁入老齡化社會(huì)，未富先老，帶來老年人的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)問題，主要是養(yǎng)老金等社會(huì)保障資金捉襟見肘；未備先老，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，不僅體現(xiàn)在實(shí)踐工作中“摸著石頭過河”進(jìn)度緩慢，更體現(xiàn)在理論認(rèn)識(shí)上“觀念先行”，理論認(rèn)識(shí)不清，將影響對(duì)工作的重視程度和工作進(jìn)展。一開始，理論界、民政部門都熱切討論養(yǎng)老模式，希望構(gòu)建一個(gè)健全完善的養(yǎng)老服務(wù)體系，2006年國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見》提出：“逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系?！碑?dāng)時(shí)諸多省市或城市在養(yǎng)老實(shí)踐中提出了“9073”、“9064”的觀點(diǎn)，即90%的老年人居家養(yǎng)老，由家庭、社區(qū)、政府共同承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)；6%或7%的老年人社區(qū)養(yǎng)老，由社區(qū)日間照料中心承擔(dān)日間照護(hù)工作；3%或4%的老年人機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，即特殊困難的老年人群體（后期總結(jié)為“三無”、“三失”老年人）由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)老。

但在實(shí)踐中，漸漸發(fā)現(xiàn)能提供服務(wù)的養(yǎng)老社會(huì)組織、企業(yè)較少，社區(qū)養(yǎng)老中，政府購買服務(wù)時(shí)，經(jīng)常沒有相關(guān)組織承擔(dān)；即使有組織提供養(yǎng)老相關(guān)服務(wù)，又存在過于零散，難以組織和管理，尤其監(jiān)管難度較大等問題；有一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)參與到政府的社區(qū)日間照料中心的購買服務(wù)中，卻能提供專業(yè)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，于是對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)有了重新認(rèn)識(shí)。認(rèn)識(shí)到三大養(yǎng)老模式不是簡單地區(qū)分，而是有著相互包含和關(guān)聯(lián)的，社區(qū)不僅承擔(dān)社區(qū)養(yǎng)老，還可以為居家養(yǎng)老提供輔助服務(wù)，為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老做緩沖和協(xié)調(diào)；養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)不僅指承擔(dān)集中養(yǎng)老服務(wù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而且包括社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老提供專業(yè)化優(yōu)質(zhì)服務(wù)的養(yǎng)老服務(wù)組織及機(jī)構(gòu)。因此，2011年9月《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》主要目標(biāo)中描述“建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系”。不再簡單地區(qū)分養(yǎng)老模式，而是抓住工作重點(diǎn)和關(guān)鍵：依托社區(qū)、機(jī)構(gòu)支撐。

2.機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變：補(bǔ)充與支撐

2013年9月《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中發(fā)展目標(biāo)提到，“到2020年，全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系”。機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)體系中的地位發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從“補(bǔ)充”到“支撐”，理論及觀念的轉(zhuǎn)變，將加快養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。但何為“補(bǔ)充”？何為“支撐”呢？

“補(bǔ)充”是從以政府為主體提供社會(huì)保障角度來看的，養(yǎng)老服務(wù)體系可分為三大養(yǎng)老模式，即居家養(yǎng)老（原來是家庭養(yǎng)老，但養(yǎng)老作為基本公共服務(wù)，面向的應(yīng)是全體老年人）、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在其中起到托底保障作用，如有些省市的“9073”“9064”是從總體數(shù)量上所占百分比計(jì)算的，居家養(yǎng)老占90%、社區(qū)提供日間照料服務(wù)或輔助服務(wù)占6%或7%，養(yǎng)老院、福利院機(jī)構(gòu)則承擔(dān)特別群體的老年人的養(yǎng)老服務(wù)。

“支撐”則是以市場為主體的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)整個(gè)行業(yè)發(fā)展角度來認(rèn)識(shí)的，市場化的養(yǎng)老服務(wù)，專業(yè)化、規(guī)范化是必然趨勢(shì)，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)是專業(yè)化、規(guī)范化的典型，甚至社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)也將依靠養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供，有些地方的實(shí)踐已顯示出良好的效果。

當(dāng)然，我們還要注意區(qū)分“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”和“機(jī)構(gòu)為支撐”的差別，因此，這種轉(zhuǎn)變是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)地位的轉(zhuǎn)變，而不是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式地位的轉(zhuǎn)變。

3.機(jī)構(gòu)地位轉(zhuǎn)變?cè)?/p>

為什么養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中會(huì)發(fā)生地位轉(zhuǎn)變？探索其原因，應(yīng)為客觀形勢(shì)的驅(qū)使和主觀認(rèn)識(shí)的提高，具體體現(xiàn)為客觀上效率驅(qū)動(dòng)、需求引導(dǎo)、服務(wù)優(yōu)化，主觀上福利多元、機(jī)構(gòu)認(rèn)同等五個(gè)方面。

3.1現(xiàn)代化中科層化組織的效率驅(qū)動(dòng)。

現(xiàn)代化的核心是工業(yè)化，即傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型，促使家庭養(yǎng)老功能弱化，并逐漸被社會(huì)養(yǎng)老取代，我國正處于這種轉(zhuǎn)型過程中，家庭養(yǎng)老必然被社會(huì)養(yǎng)老替代。“工業(yè)化”帶來的一個(gè)趨勢(shì)就是標(biāo)準(zhǔn)化的組織或機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，即科層（官僚）化，韋伯已經(jīng)論證了科層制在傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型中的高效率，雖然科層制（官僚制）也存在諸多問題。機(jī)構(gòu)是專業(yè)化的典范，通過集中資源達(dá)到規(guī)模效應(yīng)。人口老齡化帶來養(yǎng)老問題，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展政府“獨(dú)木難支”，需要政府、社會(huì)、市場多元主體參與，社會(huì)福利多元化趨勢(shì)明顯，而能在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中“一枝獨(dú)秀”的將是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。因?yàn)槿丝诶淆g化形勢(shì)的轉(zhuǎn)變，高齡化、失能化、空巢化都呼喚專業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中的戰(zhàn)略性地位，標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、專業(yè)化建設(shè)是必然趨勢(shì)，承載主體就是機(jī)構(gòu)最有效率的，也是現(xiàn)代化過程中“科層化”趨勢(shì)的必要環(huán)節(jié)，符合韋伯所言的“科層化”趨勢(shì)。

3.2人口老齡化的多元養(yǎng)老需求引導(dǎo)。

人口老齡化、家庭小型化、經(jīng)濟(jì)市場化、農(nóng)村城市化和消費(fèi)結(jié)構(gòu)多元化的發(fā)展形成了對(duì)老年福利事業(yè)有巨大需求的現(xiàn)狀。老年人需求分為生存性需求、發(fā)展性需求和價(jià)值性需求三大類，具體體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉三個(gè)方面。老齡化程度不斷加深，同時(shí)生活水平快速提高，使人們對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方式的認(rèn)可程度和需求程度都有增高趨勢(shì)。

多元化分層次養(yǎng)老需求明顯，由于老年人經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)能力差距顯著，老年人消費(fèi)分層現(xiàn)象明顯，一部分生活保障好的老年人需要高檔次養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，更多的是精神慰藉需求；一部分老年人更多的是需要經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)和生活照料。尤其體現(xiàn)為特殊人群（失能、空巢、職業(yè)疾患）的剛性需求不斷增加。從總體上說，在平均約19年的余壽中，健康余壽只有9年左右，其余10年基本是帶病或失能狀態(tài)。中國失能老年人口2013年底已達(dá)3750萬，空巢老年人已突破1億，占老年總?cè)丝诘囊话耄芾淆g人口、空巢老齡人口照料需求和精神慰藉需求增加。全國慢性病患者已達(dá)1億左右，老年居多，需要專業(yè)照料。農(nóng)民工職業(yè)疾患到老年后會(huì)出現(xiàn)“突發(fā)性井噴”，從事井下作業(yè)和建筑行業(yè)的農(nóng)民工在老年后將面臨疾患折磨，需要專業(yè)養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)或護(hù)理人員的生活照料。

3.3社會(huì)化養(yǎng)老下機(jī)構(gòu)服務(wù)優(yōu)化。

隨著人口老齡化程度加深，一方面養(yǎng)老服務(wù)需求旺盛。另一方面由于計(jì)劃生育政策的推行，獨(dú)生子女家庭增多，子女供養(yǎng)能力下降，且在父母年老時(shí)，日常生活照料和生病狀態(tài)的陪護(hù)都受制約，家庭贍養(yǎng)能力下降；隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，家庭結(jié)構(gòu)小型化趨勢(shì)明顯，核心家庭增多，子女由于求學(xué)、就業(yè)遠(yuǎn)離父母居住地，老年人處于空巢狀態(tài)日益增多，家庭贍養(yǎng)功能日益弱化?？傊彝ヰB(yǎng)老功能弱化主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是家庭能提供的養(yǎng)老資源數(shù)量減少，二是老年人對(duì)養(yǎng)老資源需求的質(zhì)和量的增加。

面向普通民眾的多層次、專業(yè)化養(yǎng)老需求，尤其規(guī)?；募叙B(yǎng)老需求，如同單位的老年人希望居住在一起（住房的商品化促使他們空間距離的疏遠(yuǎn)和分離，但共同經(jīng)歷的情感依然存在），這種集中養(yǎng)老或“養(yǎng)老地產(chǎn)”需求難以得到滿足。諸多生病老年人在住院后彌留之際得到的專業(yè)性關(guān)懷則更少，臨終關(guān)懷理念只在小范圍內(nèi)得到認(rèn)同和實(shí)踐，老年群體這種需求的滿足與西方在宗教慈善機(jī)構(gòu)干預(yù)下的精神慰藉相比更顯滯后。機(jī)構(gòu)在提供養(yǎng)老服務(wù)中具有比較優(yōu)勢(shì)和規(guī)模效應(yīng)。機(jī)構(gòu)通過適度集中實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老資源的優(yōu)化配置，從而減輕養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，提高老人生活質(zhì)量。把老人安排進(jìn)機(jī)構(gòu)，享受規(guī)范化、專業(yè)化、社會(huì)化服務(wù)，已經(jīng)被越來越多的老人和子女接受。

3.4福利多元化主義下的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

福利是全社會(huì)的產(chǎn)物，來源應(yīng)該是多元化的，市場、家庭、國家都要提供福利，用公式可以表示為：TWS=H+M+S，即社會(huì)總福利等于家庭提供的福利、市場提供的福利及國家提供的福利的綜合。而后進(jìn)一步將社會(huì)福利的來源確定為市場、國家、社區(qū)和民間社會(huì)。而在實(shí)踐中進(jìn)一步拓展到社區(qū)、家庭和個(gè)人，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給的多元化。因此，我們把養(yǎng)老服務(wù)業(yè)內(nèi)涵界定為：為滿足老年人特殊的生活需求和精神需求，提高老年人生活質(zhì)量，由政府、社會(huì)、市場、社區(qū)、家庭和個(gè)人等多元主體為老年人提供的衣食住行用、生活照料、醫(yī)療護(hù)理、緊急救援、康復(fù)保健、休閑旅游、精神慰藉、文化娛樂、金融保險(xiǎn)等商品和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)集群（或產(chǎn)業(yè)體系）。囊括從養(yǎng)老服務(wù)體系到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)變帶來的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的內(nèi)涵拓展：養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)更多的由政府主導(dǎo)，具有濃厚的政府公共政策內(nèi)涵，是政府主動(dòng)關(guān)注民生的體現(xiàn)；而養(yǎng)老服務(wù)業(yè)則富有鮮明的市場和社會(huì)屬性，是在人口老齡化浪潮下萌生發(fā)展，由政府、企業(yè)和社會(huì)組織積極經(jīng)營并直接面向家庭及個(gè)體需求的所有多元主體參與的產(chǎn)業(yè)集群。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)不僅包括傳統(tǒng)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，還包括老年產(chǎn)品用品的制造業(yè)，以及提供老年健康食品的種植業(yè)，可以說養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)體系基本涵蓋第一、二、三產(chǎn)業(yè)，機(jī)構(gòu)則滲透在三大產(chǎn)業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)中。

3.5養(yǎng)老模式到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的機(jī)構(gòu)認(rèn)同。

在對(duì)人口老齡化程度深刻認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，采取積極措施，盡量做到有備而來，改變未富先老、未備先老的不利局面。政府決策部門在大量調(diào)研的基礎(chǔ)上非常重視，既利用研究課題的形式吸納社會(huì)力量（養(yǎng)老服務(wù)業(yè)理論與實(shí)踐專家）對(duì)此進(jìn)行深入定量分析和理性政策對(duì)策研究，又充分發(fā)動(dòng)、聽取相關(guān)專家的理論和研究成果。如引言所述，對(duì)機(jī)構(gòu)認(rèn)識(shí)逐漸深化，不再是養(yǎng)老模式下為老年人提供綜合性服務(wù)的集中供養(yǎng)式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而是囊括一切能為老年人提供生活照料、醫(yī)療護(hù)理、緊急救援、康復(fù)保健、休閑旅游、精神慰藉、文化娛樂等服務(wù)各級(jí)各類養(yǎng)老服務(wù)組織，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展需要“兩條腿”走路，一是政府托底的福利性機(jī)構(gòu)，二是社會(huì)組織和市場主體（企業(yè)）提供的差異化服務(wù)各種機(jī)構(gòu)。

4.機(jī)構(gòu)地位轉(zhuǎn)變的途徑

機(jī)構(gòu)為支撐，但我國養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)存在過于分散（沒有進(jìn)行有效規(guī)劃，目前出臺(tái)規(guī)劃的主要有深圳市、上海市，能否有效落實(shí)還有待后續(xù)工作）、規(guī)模小、基礎(chǔ)設(shè)施落后、服務(wù)水準(zhǔn)較差（專業(yè)護(hù)理人才不愿從事養(yǎng)老服務(wù)工作，養(yǎng)老護(hù)理員的專業(yè)素質(zhì)難以保證）等狀況。供養(yǎng)型占主導(dǎo)，養(yǎng)護(hù)型、醫(yī)護(hù)型所占比例極?。还k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占主導(dǎo)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處于次要地位，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)依靠低收費(fèi)獲得高入住率。為此，要使機(jī)構(gòu)成為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的有力支撐，必須從以下方面進(jìn)行考量。

4.1政府政策支持到位，破解“四難”局面新問題。

養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨“四難”，即用地難、用人難、融資難、政策兌現(xiàn)難。社會(huì)力量辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更是“難上加難”。總而言之，政策都很好，但政策落地難，原則性、實(shí)務(wù)性指引非常明確，但層層落實(shí)到地方存在著要么根本不當(dāng)回事，要么經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先，其他事“輕重緩急”，養(yǎng)老屬于“不急”事項(xiàng)，長著呢。因此，要以政策兌現(xiàn)為重點(diǎn)，以投融資改革為抓手，引導(dǎo)社會(huì)資本快速進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，大力推進(jìn)機(jī)構(gòu)加速發(fā)展。

因此，政府要充分發(fā)揮民辦非企業(yè)社會(huì)組織和營利性養(yǎng)老企業(yè)的作用，減少政府的直接干預(yù)，政府要善于利用政策性工作對(duì)機(jī)構(gòu)發(fā)展進(jìn)行監(jiān)控。

4.2拓寬資金來源渠道，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利多元化。

資金來源渠道方面，不僅依靠政府的財(cái)政資金（當(dāng)前，機(jī)構(gòu)不發(fā)達(dá)時(shí)資金引導(dǎo)和扶持政策是必需的，在機(jī)構(gòu)進(jìn)入良性發(fā)展時(shí)，可逐漸減少財(cái)政供給或資金轉(zhuǎn)投向老年人經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)），而是由個(gè)人、家庭、地方部門和慈善機(jī)構(gòu)多渠道提供養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用?？傊B(yǎng)老服務(wù)業(yè)的提供者是多元主體。不再是政府唱“獨(dú)角戲”，也不僅僅是“政府搭臺(tái)、企業(yè)唱戲”或者“社會(huì)福利社會(huì)辦”，而是政府、市場、社會(huì)、社區(qū)、家庭、個(gè)人等每個(gè)主體都貢獻(xiàn)自己的力量，形成合力，共同推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。這符合福利多元主義理論發(fā)展和實(shí)踐要求。

4.3分析系統(tǒng)鏈各環(huán)節(jié)，整合資源管理規(guī)范化。

養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展滯后，存在著規(guī)模小，難以發(fā)揮機(jī)構(gòu)集中資源的規(guī)模效應(yīng)；管理不規(guī)范，許多方面行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)還在探索中，技術(shù)規(guī)范較多，管理則需要在市場中磨礪；養(yǎng)老服務(wù)人才缺乏且流動(dòng)性大，總之，人、財(cái)、物各環(huán)節(jié)多處于草創(chuàng)階段，沒有形成良性循環(huán)系統(tǒng)。即從市場調(diào)查、機(jī)構(gòu)計(jì)劃、協(xié)調(diào)實(shí)施、信息反饋、結(jié)果評(píng)估到再調(diào)查、制訂服務(wù)計(jì)劃，將人財(cái)物資源合理配置到各環(huán)節(jié)中。

養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)要緊扣“提高老年人生活質(zhì)量”，分析老年人在機(jī)構(gòu)中的訴求，從生活基本照料、醫(yī)療護(hù)理保健需求的滿足、社會(huì)參與、精神慰藉、臨終關(guān)懷等方面尋求資源整合，提高服務(wù)質(zhì)量和水準(zhǔn)，增強(qiáng)市場吸引力，最終讓老年人幸福、有尊嚴(yán)地生活。

4.4推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)護(hù)一體化，扭轉(zhuǎn)“散、亂、差、缺、怨”局面。

醫(yī)養(yǎng)融合在各地都取得了一定進(jìn)展，但在服務(wù)能力、醫(yī)保結(jié)算、政策引導(dǎo)等方面還存在諸多制約因素，出現(xiàn)“散、亂、差、缺、怨”的局面。散，資源分散在各個(gè)部門，產(chǎn)生健康服務(wù)孤立、生活服務(wù)零散的局面，需要有效的產(chǎn)業(yè)整合。亂，主體不明，機(jī)制較亂，即健康服務(wù)缺少協(xié)調(diào)機(jī)制，生活服務(wù)缺少管理主體，需要合理的組織和管理。差，即醫(yī)療服務(wù)與養(yǎng)老服務(wù)水平差，具體體現(xiàn)為慢病管理差、防病差，生活服務(wù)質(zhì)量參差不齊，迫切需要提升醫(yī)養(yǎng)服務(wù)水平。缺，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合存在服務(wù)真空，缺少銜接機(jī)制，需要銜接服務(wù)，形成有機(jī)的保障體系。怨，兩頭不滿意，老人對(duì)醫(yī)不滿意，老人對(duì)養(yǎng)不滿意。亟待衛(wèi)生計(jì)生、民政、人力資源社會(huì)保障部門出臺(tái)具體落實(shí)措施。醫(yī)養(yǎng)護(hù)一體化智慧醫(yī)療服務(wù)指利用信息技術(shù)，整合部門資源，以醫(yī)療康復(fù)進(jìn)家庭為基礎(chǔ)，拓展日托及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老健康服務(wù)內(nèi)涵，根據(jù)居民不同需求，因地制宜地提供可及、連續(xù)、綜合、有效、個(gè)性化的醫(yī)療、養(yǎng)老、護(hù)理一體化的健康服務(wù)新模式。

4.5提升人才專業(yè)素質(zhì)，改變“三低兩大”舊狀況。

養(yǎng)老服務(wù)部門的養(yǎng)老護(hù)理員存在著經(jīng)濟(jì)收入低、社會(huì)地位低、職業(yè)聲望低，但勞動(dòng)強(qiáng)度大、承擔(dān)責(zé)任大的“三低兩大”狀態(tài)，愿意做養(yǎng)老護(hù)理員的基本是“40、50”沒有勞動(dòng)技能的中年婦女；年輕的、經(jīng)過專業(yè)化培訓(xùn)的護(hù)理畢業(yè)生（有的甚至具有護(hù)士資格證書），不能到醫(yī)療機(jī)構(gòu)就業(yè)的，情愿從事其他與衛(wèi)生無關(guān)的行業(yè)，也不愿從事養(yǎng)老護(hù)理員工作。

因此，一方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中護(hù)理人員、管理人員短缺，人才流失嚴(yán)重，居家養(yǎng)老中社會(huì)工作專業(yè)人才缺乏。另一方面，學(xué)校存在學(xué)生就業(yè)困難，供需不對(duì)接的錯(cuò)位格局。供方就不了業(yè)，需方招不了人。因此，供方要改變就業(yè)觀念，需方要提高薪酬待遇。政府要解決養(yǎng)老服務(wù)組織中人才職稱和職業(yè)生涯無上升通道的局面，從而解決養(yǎng)老服務(wù)員工薪酬待遇穩(wěn)定處于低收入人群的狀態(tài)，避免養(yǎng)老服務(wù)人才的嚴(yán)重流失或斷層。為解決養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才數(shù)量短缺、質(zhì)量不高的現(xiàn)實(shí)問題，建議依據(jù)政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、示范引領(lǐng)、擴(kuò)大規(guī)模、提高質(zhì)量的原則，從多方面入手創(chuàng)造條件，加快培養(yǎng)一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合里、質(zhì)量較好，能適應(yīng)和滿足我國養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展需要的養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才隊(duì)伍。

5.機(jī)構(gòu)地位轉(zhuǎn)變意義

5.1找準(zhǔn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)。

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)系統(tǒng)鏈較長，從老年食品、藥品種植和加工業(yè)、老年日常生活用品業(yè)、老年康復(fù)保健業(yè)到養(yǎng)老地產(chǎn)業(yè)、老年文化娛樂業(yè)，最終將產(chǎn)品呈現(xiàn)給老年人消費(fèi)的，需要機(jī)構(gòu)來整合。目前，我國人口老齡化加速發(fā)展（每年新增老年人將達(dá)860萬）、高齡化、失能化，老年人身體機(jī)能老化和衰弱而子女又不能在旁照料，需要有機(jī)構(gòu)提供社區(qū)的短時(shí)照料、空巢老人的長期照料、失能老人的養(yǎng)護(hù)一體等服務(wù)。政府對(duì)養(yǎng)老形勢(shì)的準(zhǔn)確預(yù)判和分析有利于抓住關(guān)鍵點(diǎn)：機(jī)構(gòu)是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有力支撐，能有效改變“未備先老”的被動(dòng)局面。因此，各級(jí)各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)將成為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的核心部分、支柱行業(yè)。

5.2造就養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展新起點(diǎn)。

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中國家鼓勵(lì)并予以政策支持的各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，有社區(qū)日間照料中心的各級(jí)政府投資，也有對(duì)集中養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的各種優(yōu)惠措施和補(bǔ)貼政策。表明一方面政府加大投入，培育各級(jí)各類機(jī)構(gòu)發(fā)展，并幫助機(jī)構(gòu)“做大做強(qiáng)”，另一方面通過政策工具和補(bǔ)貼杠桿吸引社會(huì)資本投資或經(jīng)營各類機(jī)構(gòu)，拉動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場增長和擴(kuò)大。促使政府資本、社會(huì)資本、外國資本聚焦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，使機(jī)構(gòu)迎來發(fā)展浪潮，最終真正起到支撐養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的作用。

6.結(jié)語

養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)從養(yǎng)老服務(wù)體系的“補(bǔ)充”轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)老服務(wù)業(yè)的“支撐”地位，是客觀形勢(shì)趨勢(shì)和主觀認(rèn)識(shí)提高的結(jié)果，具體來說，就是效率驅(qū)動(dòng)、需求引導(dǎo)、服務(wù)優(yōu)化的客觀形勢(shì)和福利多元、機(jī)構(gòu)認(rèn)同的理論認(rèn)知等五方面原因，要實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的支撐地位，必須從政策兌現(xiàn)、資金多元、管理規(guī)范、醫(yī)養(yǎng)融合、專業(yè)人才五個(gè)途徑上下工夫，對(duì)機(jī)構(gòu)地位有效把握，使各級(jí)政府在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中找準(zhǔn)關(guān)鍵點(diǎn)，促使政府資本、社會(huì)資本、外國資本聚焦機(jī)構(gòu)發(fā)展，迎來養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展熱潮。

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此論文為安徽省人民政府政策研究室招標(biāo)課題：安徽省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策研究（編號(hào)：szys201403）結(jié)題論文之一，為安徽省教育廳教研課題：養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)對(duì)策研究（編號(hào)：2014jyxm686）中期研究論文。