中國慈善組織參與應(yīng)急管理的問題與對策

程書波，劉亞妮

(1.河南理工大學(xué) 安全與應(yīng)急管理研究中心，河南 焦作 454000;2.河南理工大學(xué) 應(yīng)急管理學(xué)院，河南 焦作 454000)

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中國慈善組織參與應(yīng)急管理的問題與對策

程書波1,2，劉亞妮2

(1.河南理工大學(xué) 安全與應(yīng)急管理研究中心，河南 焦作 454000;2.河南理工大學(xué) 應(yīng)急管理學(xué)院，河南 焦作 454000)

E-mail：chengshubo@hpu.edu.cn

摘要：突發(fā)事件應(yīng)對已成為我國政府日常工作中的一項重要內(nèi)容。近幾年，我國政府在重特大突發(fā)事件中的迅速響應(yīng)、高效處置已獲得了國內(nèi)外和廣大人民群眾的普遍贊譽。尤其是在突發(fā)事件處置的過程中，全國各地慈善組織的積極參與，更成為我國應(yīng)急管理工作中的一大亮點。然而，慈善組織在參與應(yīng)急管理的過程中仍存在許多問題與不足。本文深入分析了慈善組織參與應(yīng)急管理的特點，探討了慈善組織參與應(yīng)急管理過程中存在的問題，并針對性地提出了一系列完善和提高慈善組織參與應(yīng)急管理水平和能力的建議。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理；慈善組織； 問題；對策

一、序言

目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，各類社會矛盾不斷涌現(xiàn)，突發(fā)事件頻繁發(fā)生，既嚴(yán)重地影響了社會的和諧與穩(wěn)定，也給應(yīng)急管理帶來了新的挑戰(zhàn)。而應(yīng)急管理又是一個涉及多部門、多行業(yè)的復(fù)雜系統(tǒng)工程，單純依靠政府的力量難以達到迅速、有序、高效的處置效果。因此，慈善組織作為社會公益組織的重要形式之一，在應(yīng)急管理工作中有著不可替代的作用。另外，在政府主導(dǎo)的應(yīng)急管理工作中，慈善組織的積極參與不但是宣傳自己、提升服務(wù)品質(zhì)和實現(xiàn)自身價值的一個良好機會，而且還有助于彌補政府工作之不足，提高突發(fā)事件的應(yīng)對效率。

二、慈善組織參與應(yīng)急管理的特點

(1)慈善資源參與是慈善組織參與應(yīng)急救援的顯著特點。由于我國應(yīng)急資源儲備網(wǎng)絡(luò)還沒有完全建立起來，不論是儲備物資的總量還是種類都不能滿足應(yīng)急的需求，而慈善組織恰能最大程度地動員社會閑散物資參與到突發(fā)事件的應(yīng)對過程中，彌補政府物資儲備之不足，為應(yīng)急管理提供支持。如在雅安地震救援的黃金時期，深圳壹基金公益基金會和中國紅十字會都在第一時間派遣了專業(yè)救援隊和志愿者隊伍，減少了災(zāi)害造成的損失。

(2)應(yīng)對不同突發(fā)事件的方法存在差異性。目前，我國將突發(fā)事件分為四大類，即自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會安全事件、公共衛(wèi)生事件。由于不同類型突發(fā)事件的應(yīng)急管理體制、機制存在著很大的差異，因此，對慈善組織的參與要求也不盡相同。例如：自然災(zāi)害事件發(fā)生時，要避免志愿者和救災(zāi)物資的蜂擁而至造成道路堵塞，進而浪費掉寶貴的救援時間。在對公共衛(wèi)生事件進行慈善募捐時，要避免進行集體性捐贈活動和捐贈儀式，鼓勵捐贈者通過銀行或郵局轉(zhuǎn)賬匯款、網(wǎng)上捐款、短信捐款等方式進行捐贈。另外，在突發(fā)事件應(yīng)對過程中，慈善組織需要實行與平時不同的捐贈機制，同時還需要開辟日常性與緊急條件下不同但同樣暢通的捐贈渠道[1]。

三、慈善組織參與應(yīng)急管理的現(xiàn)狀與存在的問題

(一)應(yīng)急管理的現(xiàn)狀

進入21世紀(jì)之后，我國社會發(fā)展步入轉(zhuǎn)型期，一些突發(fā)事件可能會引發(fā)次生災(zāi)害，進而形成事故鏈。因此，單純的政府響應(yīng)已經(jīng)難以有效地應(yīng)對突發(fā)事件。另外，緊急救援又是慈善組織的標(biāo)志性項目之一，因此，將慈善資源納入到應(yīng)急管理中來，能起到事半功倍的效果。通過比較表1和表2發(fā)現(xiàn)，因災(zāi)死亡人數(shù)與社會捐款、捐物基本上呈正相關(guān)關(guān)系，災(zāi)害嚴(yán)重、因災(zāi)死亡人數(shù)多的年份往往也是社會捐款和捐物比較多的年份。突發(fā)事件一定程度上推動了慈善活動的開展，而慈善活動的開展又為突發(fā)事件的有效應(yīng)對提供了支持。

表1　因災(zāi)死亡(含失蹤)人口 　人

注：數(shù)據(jù)來源于《2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》

表2　接受社會捐款和衣被

注：數(shù)據(jù)來源于《2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》

在突發(fā)事件應(yīng)對過程中，由于突發(fā)事件的復(fù)雜性、損害性和難預(yù)測性，政府部門會經(jīng)常出現(xiàn)組織功能“失靈”或不當(dāng)行為[2]的發(fā)生。一旦被媒體曝光，基于乘數(shù)效應(yīng)，民眾將會在很長一段時間內(nèi)懷疑政府的應(yīng)急處置能力。而慈善組織的參與和努力實踐，不但可以彌補政府工作的不足，還可以通過與政府部門的合作建立良好的伙伴關(guān)系，進而減小政府的防災(zāi)減災(zāi)成本。如慈善組織可以無償提供救援物資，可以派遣大量具有不同技能的志愿者深入災(zāi)區(qū)進行救援活動(如幫助疏散轉(zhuǎn)移災(zāi)民、拯救生命和財產(chǎn)；幫助恢復(fù)災(zāi)區(qū)受損建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境；對災(zāi)民及時進行心理干預(yù))，最大限度地減少突發(fā)事件帶來的影響和損失。

(二)應(yīng)對過程中存在的問題

(1)慈善組織管理混亂，缺乏透明度。我國當(dāng)代慈善事業(yè)是在20世紀(jì)80年代初復(fù)興與發(fā)展起來的，起步較晚，管理模式單一。隨著改革開放的深入和社會經(jīng)濟的發(fā)展，越來越多的慈善組織開始興起，但由于我國慈善組織管理體制正處于轉(zhuǎn)型期，導(dǎo)致部分慈善組織管理混亂，慈善活動缺乏獨立性、創(chuàng)新性[3]以及透明度不夠等缺點。中民慈善捐助信息中心發(fā)布的《2014年度中國慈善透明報告》顯示，2014年度中國慈善透明指數(shù)比2013年提高了2.3%，其中，慈善會、公募基金會和非公募基金會的透明指數(shù)穩(wěn)步提高，但紅十字會、民辦非企業(yè)單位和其他社會團體的透明度指數(shù)則有所下降。例如，2014年的紅十字會透明指數(shù)較上年下降了5.46%，且透明度指數(shù)低于樣本平均值。

(2)慈善組織志愿者管理機制不健全。從專業(yè)上來看，大多數(shù)志愿者的救援專業(yè)技能知識較為貧乏，徒有一腔熱血。如2009年青海玉樹地震時，部分沒有受過專業(yè)救災(zāi)技能訓(xùn)練的志愿者涌入災(zāi)區(qū)，不僅沒能有效地參與救災(zāi)，反而因為“高原反應(yīng)”等問題而成了災(zāi)區(qū)的負擔(dān)[4]。

從安全上來看，志愿者在參與應(yīng)急管理過程中缺乏安全保障。有的突發(fā)事件危害性較大，有的突發(fā)事件場面殘酷，志愿者在參與救援過程中極有可能會受到人身傷害或留下心理陰影，如果沒有合理的保障機制，志愿者參與應(yīng)急管理的后顧之憂就無法解除。

(3)慈善組織之間缺乏溝通協(xié)調(diào)。我國慈善組織眾多，實力懸殊也較大，相互之間不但缺乏溝通協(xié)調(diào)，而且對所需的資源救助信息也不明了，以至于造成一些受災(zāi)地區(qū)的救援物資重復(fù)配置，另一些受災(zāi)地區(qū)卻無物資可調(diào)配。另外，我國慈善組織的應(yīng)急能力和管理水平還比較低下，在參與應(yīng)急管理過程中隨意性較大，且缺乏相應(yīng)部門或第三方的監(jiān)督與協(xié)調(diào)，常會出現(xiàn)“慈善失靈”現(xiàn)象，進而增大應(yīng)急管理的壓力。

四、完善應(yīng)急管理中慈善參與的對策

(1)相關(guān)部門對慈善組織要由控制轉(zhuǎn)變?yōu)橐砸龑?dǎo)為主，給予慈善組織更多的活動自主權(quán)，提高慈善組織參與應(yīng)急管理的積極性。我國慈善組織多以官辦或半官辦為主，其慈善活動常由于經(jīng)費不獨立、多重管理、審批困難而難以有效開展[5]。因此，相關(guān)管理部門急需從一個領(lǐng)導(dǎo)者轉(zhuǎn)向引導(dǎo)者，從組織者轉(zhuǎn)向監(jiān)督者，放松對慈善組織的控制，引導(dǎo)其步入法制化、規(guī)范化的軌道。同時，向慈善組織提供各項激勵政策，鼓勵慈善組織創(chuàng)新運作模式，并定期對慈善組織管理者進行培訓(xùn)，提高其管理技能和管理水平。2009年，中民慈善捐助信息中心根據(jù)我國公益慈善行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，設(shè)計出了《中國公益慈善組織透明度評估體系》，并依據(jù)此體系連續(xù)數(shù)年發(fā)布了《中國慈善透明年度報告》，而且該中心每年都會根據(jù)實際情況對評估體系進行改進和完善。在應(yīng)急管理方面，鑒于慈善組織自身的特性及其在應(yīng)急管理中的特點，應(yīng)急管理相關(guān)部門要在尊重慈善組織獨立性的基礎(chǔ)上，與慈善組織建立以政府為主導(dǎo)的密切合作關(guān)系，通過利用突發(fā)事件的新聞性、焦點性，宣傳慈善組織的奉獻精神和救災(zāi)能力，實現(xiàn)慈善組織的組織目的。

(2)慈善組織要定期開展人員培訓(xùn)，并制定完善的志愿者保障機制，提高其工作質(zhì)量和效率。為了保障慈善組織參與應(yīng)急管理的效率和質(zhì)量，慈善組織需要與應(yīng)急管理相關(guān)部門建立共通的交流平臺，互享信息，及時溝通，加強合作。在日常生活中，應(yīng)急管理專業(yè)人員應(yīng)對慈善組織管理者和志愿者進行基本的應(yīng)急知識普及和救援技能培訓(xùn)，提高慈善組織管理者應(yīng)對突發(fā)事件的管理水平和志愿者的救援效率。同時，還可以宣傳普及應(yīng)急管理知識，使民眾時刻保持風(fēng)險意識、危機意識、安全意識，提高民眾的自救互救能力，為救援人員贏得更多救援時間，盡可能地減少突發(fā)事件造成損失。另外，相關(guān)部門還要對志愿者進行資格認(rèn)證，使應(yīng)急志愿者具備參與應(yīng)急管理的良好素質(zhì)與技能；制定必要的保障制度，為志愿者購買人身傷害意外保險，盡可能地減少其后顧之憂；對志愿者參與應(yīng)急管理的時間與行動進行跟蹤，為后期獎勵與懲罰提供依據(jù)，以維持志愿者的服務(wù)熱情和質(zhì)量。

(3)通過不斷完善慈善組織救災(zāi)聯(lián)盟，整合不同慈善組織的救災(zāi)力量，提高慈善組織參與應(yīng)急救援的質(zhì)量。在突發(fā)事件應(yīng)對過程中，災(zāi)區(qū)會有各種各樣的細微需求，這就需要本土的NGO深入社區(qū)、發(fā)現(xiàn)需求、提供服務(wù)[6]。同時，通過慈善組織救災(zāi)聯(lián)盟評估救災(zāi)需求，整合協(xié)調(diào)各方慈善資源，提高慈善組織的工作質(zhì)量和突發(fā)事件的應(yīng)對效率。在慈善組織救災(zāi)聯(lián)盟內(nèi)部，設(shè)立協(xié)調(diào)委員會負責(zé)聯(lián)盟的日常運作，利用現(xiàn)代高科技技術(shù)，建立動態(tài)信息數(shù)據(jù)庫和暢通的交流平臺，時刻掌握各慈善組織的動態(tài)變化。在社會常態(tài)時期，定期舉行座談交流、技能培訓(xùn)、項目合作、聯(lián)合演練、共同募捐等活動，以提高慈善組織的救災(zāi)質(zhì)量。在非常態(tài)社會時期，慈善組織救災(zāi)聯(lián)盟可以針對突發(fā)事件迅速做出反應(yīng)，在第一時間展開對突發(fā)事件的分析與評估，然后通過溝通平臺與聯(lián)盟內(nèi)部各慈善組織進行溝通，對資源的分配、各慈善組織的救援以及災(zāi)后重建過程中如何分配任務(wù)等問題進行積極磋商；同時，通過與政府部門建立溝通平臺，加強信息交流，以提高突發(fā)事件應(yīng)對的連續(xù)性、有序性。

(4)應(yīng)急管理部門應(yīng)與慈善組織簽訂業(yè)務(wù)合同，并定期舉行演練。突發(fā)事件應(yīng)對過程中會涉及眾多的社會組織，為保證社會組織有序參與救援工作，需要對參與的社會組織進行整體性規(guī)劃。如通過規(guī)范的流程與相關(guān)組織簽訂業(yè)務(wù)合同，規(guī)定雙方的權(quán)力與責(zé)任，明確各自的活動范圍與擔(dān)任的角色。平時做好人員培訓(xùn)、物資儲備，并時刻保持通訊設(shè)備的暢通無阻。突發(fā)事件發(fā)生時，慈善組織應(yīng)積極與相關(guān)部門進行溝通，有針對性地為應(yīng)急管理活動提供資源支持，以避免由于信息不對稱造成救援行動無序，進而增大救援成本。另外，突發(fā)事件的發(fā)生往往因為發(fā)生的時間、地點和環(huán)境不同而呈現(xiàn)出不同狀態(tài)，為使慈善組織管理者和志愿者更加熟悉自己的角色，并熟練掌握自己在突發(fā)事件處置中應(yīng)該具備的技能和素質(zhì)，要定期舉行演練，以發(fā)現(xiàn)目前工作中存在的漏洞和需要改進的地方，從而不斷完善應(yīng)急預(yù)案，避免因臨陣慌亂或業(yè)務(wù)不熟影響突發(fā)事件的救援質(zhì)量。

(5)慈善組織采取突發(fā)事件應(yīng)對措施之前必須獲得相關(guān)部門的許可，服從專業(yè)應(yīng)急管理部門的監(jiān)督和協(xié)調(diào)。目前，我國慈善組織種類繁多，區(qū)域發(fā)展極不平衡。在突發(fā)事件應(yīng)對過程中，各慈善組織在行動上主觀性較強，缺乏組織性與紀(jì)律性，有的不但救援效率低下，有的有時還會起到相反作用。如汶川地震時期，混亂的救援活動曾一度阻礙了地震救援的順利進行。雅安地震時，就很好地吸取了汶川地震的教訓(xùn)，在指揮中心設(shè)立了社會組織志愿者服務(wù)中心(下設(shè)接待部、服務(wù)部和綜合部，由綜合部負責(zé)社會組織報備、志愿服務(wù)、項目申報、行動協(xié)同等工作[7])，避免了汶川地震救援教訓(xùn)的再生。為避免應(yīng)急行動混亂，保障慈善組織有序地參與應(yīng)急管理，并充分發(fā)揮慈善組織在突發(fā)事件應(yīng)對中的功能，需要深化慈善組織參與應(yīng)急管理的服務(wù)通道，不斷更新慈善組織的內(nèi)部信息，以便及時地對參與突發(fā)事件應(yīng)對的慈善組織做出科學(xué)的部署和監(jiān)督。慈善組織在參與突發(fā)事件應(yīng)對之前，除了需要向上級慈善部門報告之外，還必須向應(yīng)急管理相關(guān)部門提出申請并備案。只有同意接受應(yīng)急管理相關(guān)部門監(jiān)督和協(xié)調(diào)的，才能參與突發(fā)事件的應(yīng)對。

(6)完善相關(guān)法律法規(guī)，保障慈善組織有序參與應(yīng)急管理。健全的慈善法律法規(guī)體系，是促進慈善組織健康快速發(fā)展的保障。目前，我國既沒有一部完善的法律或規(guī)章制度對慈善組織參與應(yīng)急管理做出明確的規(guī)定，也沒有一個明確的政策文件對慈善組織參與突發(fā)事件應(yīng)對的資質(zhì)、保障和方式做出約束，以至于由于眾多慈善組織的無序參與而增大了應(yīng)急管理部門對突發(fā)事件現(xiàn)場的控制難度。因此，我國迫切需要對慈善組織參與應(yīng)急管理做出頂層設(shè)計，通過借鑒國外相關(guān)的慈善法律制度，完善應(yīng)急管理類和慈善組織的相關(guān)法律法規(guī)以及突發(fā)事件的總體應(yīng)急預(yù)案，提高慈善組織參與突發(fā)事件應(yīng)對的質(zhì)量。

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[責(zé)任編輯楊玉東]

The Problems and Countermeasures of Charitable Organizations’ Participation

in Emergency Management in China

CHENG Shubo1,2, LIU Yani2

(1.SafetyandEmergencyManagementResearchCenter,HenanPolytechnicUniversity,Jiaozuo454000,Henan,China; 2.EmergencyManagementSchool,HenanPolytechnicUniversity,Jiaozuo454000,Henan,China)

Abstract：Response to emergency has become an important component of Chinese government’s routine work. In recent years, the government has earned wide appreciation for instantly responding to and efficiently disposing of major emergencies, which is highlighted by charitable organizations’active participation all over the country, though with some unsatisfactory facts. This paper first analyzes the characteristics of charitable organizations’ involvement, then explores the underlying problems, and last put forward a series of suggestions to further improve charitable organizations’ efficient participation in emergency management, which is of vital significance for emergency management practice and study.

Key words：emergency management; charitable organizations; problem; countermeasure

中圖分類號：C93-053;C913.7

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-9779(2015)04-0425-04

作者簡介：程書波(1979—)，男，河南原陽人，博士，副教授，從事公共安全管理與環(huán)境應(yīng)急等研究工作。

基金項目：國家自然科學(xué)基金項目(41101460, 71203057)。

收稿日期：2015-08-12