付卓亞

中國人民武裝警察部隊學(xué)院，河北　廊坊　065000

公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制概念及意義探析

付卓亞

中國人民武裝警察部隊學(xué)院，河北廊坊065000

摘要：在社會主義法治建設(shè)迅速發(fā)展的大環(huán)境下，我國部隊的法治化建設(shè)也步入了新階段。公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)以提高領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識和法治意識、預(yù)防事故為目標(biāo)，也逐漸走上了法治化軌道。公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部相對于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部有其特殊之處。要完善公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制則首先要明晰其概念及意義，從而為其發(fā)展提供堅實的理論基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：公安邊防部隊；領(lǐng)導(dǎo)干部；問責(zé)制；概念；意義

一、領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制內(nèi)涵分析

關(guān)于問責(zé)，韓志明認(rèn)為問責(zé)之問是過問和追問的意思，問責(zé)之責(zé)是指根據(jù)法律、制度和道德倫理所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，簡單地說，問責(zé)制就是指一種特定的問責(zé)主體對其管轄范圍內(nèi)的各級組織及其成員不當(dāng)或錯誤履行職責(zé)和義務(wù)的情況進(jìn)行追究的制度。[1]其實在我國有不少學(xué)者都認(rèn)為問責(zé)就是追究責(zé)任。這樣一種理解就過于強(qiáng)調(diào)問責(zé)的懲戒性而忽略了問責(zé)的預(yù)防性作用。這種觀念倒向其實情有可原，因為問責(zé)在我國的出現(xiàn)是源于2003年的非典事件中兩位主管官員的免職，對于領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)相當(dāng)于是事后追責(zé)，這樣的出場必定導(dǎo)致我國領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的發(fā)展偏向于追責(zé)，即出問題以后才想起追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。然而，這樣運用問責(zé)并未充分有效地發(fā)揮出問責(zé)的作用。隨著問責(zé)制的發(fā)展，不少學(xué)者也意識到問責(zé)的情形不應(yīng)局限于事后追責(zé)，開始關(guān)注和強(qiáng)調(diào)日常性的無為問責(zé)，認(rèn)為更應(yīng)將問責(zé)貫穿于領(lǐng)導(dǎo)干部的日常工作之中，應(yīng)當(dāng)從問責(zé)“庸政”、“懶政”之中提高領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識，防患于未然。2016年《政府工作報告》也指出：“健全督查問責(zé)機(jī)制，堅決整肅庸政懶政怠政行為，決不允許占著位子不干事。”[2]但若對于問責(zé)的概念理解始終不能轉(zhuǎn)換過來，僅將問責(zé)理解為是一種追責(zé)，那倡導(dǎo)的無為問責(zé)也將難以實現(xiàn)。

本文認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)可理解為兩個層面的含義。首先，在明確責(zé)任的基礎(chǔ)上詢問其是否履行職責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)干部身在領(lǐng)導(dǎo)工作崗位，就肩負(fù)著特定的崗位職責(zé)，身在其位，必知其責(zé)；其次，若明知其責(zé)而未盡責(zé)，就要對其責(zé)罰，即追究責(zé)任。在西方，問責(zé)在形式上包括兩層維度：一是回答性維度，二是懲罰性維度。[3]回答性維度要求問責(zé)對象首先進(jìn)行自身職責(zé)和履職情況的報告和說明，并對問責(zé)主體的質(zhì)疑進(jìn)行解釋和證成。懲罰性維度則主要指責(zé)任追究。目前我國對于問責(zé)的關(guān)注點主要集中在其懲罰性上而缺乏對其回答性維度的重視。領(lǐng)導(dǎo)干部基于其領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)而產(chǎn)生的責(zé)任涉及兩個方面，一是領(lǐng)導(dǎo)干部本人的“庸政”、“懶政”行為即在其位不謀其政所需承擔(dān)的職務(wù)責(zé)任，二是由于下屬不當(dāng)行為造成嚴(yán)重影響或后果而承擔(dān)的連帶責(zé)任。許多有關(guān)問責(zé)的規(guī)定和文件有的定義為問責(zé)規(guī)定，而有的則定義為追責(zé)規(guī)定，并未區(qū)分問責(zé)與追責(zé)的概念。如前文所述，問責(zé)是問責(zé)，追責(zé)是追責(zé)，兩者不可相提并論，混為一談。現(xiàn)行的各種規(guī)范性文件大多打著問責(zé)的旗號，卻規(guī)定著追責(zé)的內(nèi)容，使得有關(guān)問責(zé)的各類依據(jù)顯得混亂而不嚴(yán)謹(jǐn)。本文中所理解的問責(zé)包含了明確責(zé)任、質(zhì)詢履責(zé)、追究責(zé)任三個方面，是一個完整的領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)系統(tǒng)，每一步都不可或缺。

二、公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的概念及構(gòu)成要素

(一)公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的概念

我國邊境地區(qū)是非傳統(tǒng)安全問題如走私偷渡、販賣毒品、恐怖主義、文化滲透等多發(fā)的敏感地帶，稍有不慎便會使我國領(lǐng)土利益及人民群眾人身安全遭受威脅；同時，邊境地區(qū)也是我國實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略和擴(kuò)大內(nèi)陸沿邊開放格局的前沿地帶，公安邊防部隊肩負(fù)著保證通關(guān)效率和保護(hù)貿(mào)易安全的重任。公安邊防部隊的領(lǐng)導(dǎo)干部所承擔(dān)的工作任務(wù)也就相對更敏感更特殊。目前，我國公安邊防部隊雖由公安部領(lǐng)導(dǎo)，但在編制上歸屬于我國現(xiàn)役武裝力量，除了職能職責(zé)不同，組織部門設(shè)置和管理方式上與部隊基本相同。相對于地方政府、企業(yè)等，我國公安邊防部隊的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)有以下三個特點：一是部隊中等級分明，上下級關(guān)系更為嚴(yán)肅緊張，官兵服從意識強(qiáng)，開展問責(zé)工作，“上問下”容易，“下問上”難；二是部隊仍是一個較封閉且獨立的整體，受地方的監(jiān)督和約束相對較少，且很多業(yè)務(wù)工作、人員編制等信息都在保密范圍之內(nèi)，比如云南邊境地區(qū)的緝毒、新疆西藏地區(qū)的反恐等許多工作都要求保密，這就使得公開問責(zé)難以實現(xiàn)；三是由于公安邊防部隊的特殊體制，問責(zé)具體是依照地方規(guī)定還是軍隊內(nèi)部規(guī)定還比較混亂。由此可見，公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制相對于地方領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)有其特殊之處。公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制可以理解為是我國公安邊防部隊有問責(zé)權(quán)力的法定主體，對公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況依法進(jìn)行監(jiān)督質(zhì)詢，并對未履行或者未正確履行職責(zé)可能或者已經(jīng)造成不良影響和后果的領(lǐng)導(dǎo)干部依法進(jìn)行責(zé)任追究的制度。

(二)公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的構(gòu)成要素

目前我國公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的直接依據(jù)主要有《公安邊防部隊內(nèi)部犯罪案件領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)規(guī)定》、《公安邊防部隊違紀(jì)案(事)件領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)規(guī)定》、《公安邊防部隊事故領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)規(guī)定》，以下簡稱為“三個規(guī)定”。依據(jù)這三個規(guī)定，本文認(rèn)為公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的構(gòu)成要素主要包括問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)情形、問責(zé)程序以及問責(zé)方式。

在問責(zé)主體方面，不少學(xué)者都認(rèn)為完善問責(zé)制應(yīng)當(dāng)首先從主體上進(jìn)行完善，將同體問責(zé)與異體問責(zé)有效結(jié)合才能更有效地發(fā)揮問責(zé)的作用。同體問責(zé)的優(yōu)勢在于內(nèi)部機(jī)關(guān)對本機(jī)關(guān)的情況和事務(wù)更為了解，因而問責(zé)阻礙少、效率高且可進(jìn)行經(jīng)常性問責(zé)，劣勢在于易受人情世故影響從而不公正問責(zé)；異體問責(zé)優(yōu)勢在于問責(zé)主體與對象之間無人情與利益關(guān)系從而相對公正，劣勢在于不了解問責(zé)對象的情況從而問責(zé)頻率和效率偏低。在我國現(xiàn)行的公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)體制下，問責(zé)主體是各級紀(jì)委和政治機(jī)關(guān)，為同體問責(zé)。問責(zé)對象是公安邊防部隊系統(tǒng)內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)干部，且必須是本身處在一定的領(lǐng)導(dǎo)職位上、負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任卻未履行或未正確履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部。問責(zé)情形應(yīng)當(dāng)具體劃分為兩類情形，其一是公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部“庸政”、“懶政”，雖未即時造成嚴(yán)重后果，但不符合領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)要求；其二是領(lǐng)導(dǎo)干部未履行或未正確履行職責(zé)產(chǎn)生了現(xiàn)實的危害結(jié)果。問責(zé)程序是公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)如何啟動、如何調(diào)查，處理期限、調(diào)查期限又是多久，問責(zé)主體中人員的組成及回避制度，質(zhì)詢答復(fù)的時限，問責(zé)對象的申辯程序，問責(zé)的聽證程序等，但是在“三個規(guī)定”中并未規(guī)定，有待完善。問責(zé)方式也就是公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)責(zé)任的方式，在“三個規(guī)定”中規(guī)定為通報批評、誡勉談話、責(zé)令作出書面檢查、免職和紀(jì)律處分，將紀(jì)律處分納入了問責(zé)方式之中。

三、公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的必要性

(一)提高公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)責(zé)一致意識

作為公安邊防部隊的領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)具備的基本素養(yǎng)就是強(qiáng)烈的責(zé)任道德意識。實踐中許多公安邊防部隊的領(lǐng)導(dǎo)干部深受“官本位”思想影響，認(rèn)為更高的職位則意味著更大的權(quán)力，而忽略了多大的權(quán)力就意味著多大的責(zé)任。有不少領(lǐng)導(dǎo)干部不積極履責(zé)甚至以權(quán)謀私，這樣的領(lǐng)導(dǎo)干部必須加以嚴(yán)厲問責(zé)，通過適當(dāng)?shù)膯栘?zé)方式加以鞭策和清理，才能不斷增強(qiáng)公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部的履責(zé)意識，保證公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍的健康發(fā)展。

(二)增強(qiáng)公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維

習(xí)近平總書記曾指出要強(qiáng)化全軍法治信仰和法治思維，讓法治精神、法治理念深入人心，讓全軍官兵信仰法治、堅守法治。在公安邊防部隊這個大環(huán)境中，等級分明，官兵服從意識強(qiáng)。領(lǐng)導(dǎo)干部不依法行事，以言代法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象相對于地方則更為嚴(yán)重。因而應(yīng)當(dāng)將問責(zé)貫穿于公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理工作之中，通過問責(zé)督促其法治思維的形成，促使其依法辦事、依法履責(zé)。

[參考文獻(xiàn)]

[1]韓志明.對行政問責(zé)模式的比較分析及反思[J].探索，2011(4).

[2]王若磊.政治問責(zé)論[M].上海：上海三聯(lián)書店，2015：342.

[3]毛壽龍.責(zé)任政府的理論及其政策意義[J].行政論壇，2007(2).

中圖分類號：D631.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)17-0196-02

作者簡介：付卓亞(1992-)，女，湖北棗陽人，中國人民武裝警察部隊學(xué)院，研究生在讀，研究方向：軍事法學(xué)。