趙俊

（上海政法學(xué)院經(jīng)濟法學(xué)院，上海201701）

我國環(huán)境信息公開制度與《巴黎協(xié)定》的適配問題研究

趙俊

（上海政法學(xué)院經(jīng)濟法學(xué)院，上海201701）

從當(dāng)前的簽署國家數(shù)和“雙55”生效規(guī)則看，《巴黎協(xié)定》于2017年4月21日前生效已無懸念。在不到一年的時間內(nèi)，如何消除我國環(huán)境信息公開制度與《巴黎協(xié)定》透明度框架制度的適配障礙，是我國必須面對的緊迫問題。我國環(huán)境信息公開制度在環(huán)境信息公開的理念、信息公開的范圍，特別在是否將“溫室氣體排放信息”作為主動公開的對象等方面，與《巴黎協(xié)定》透明度框架制度存在明顯沖突。制定新的我國《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》的實施細則只能解決信息公開的理念問題，且它們的立法的時機很不成熟，而修改《環(huán)境信息公開辦法（試行）》又受立法權(quán)限的制約，只有由國務(wù)院制定《應(yīng)對氣候變化暫行條例》，才能在短時間內(nèi)既解決我國環(huán)境信息公開制度與《巴黎協(xié)定》透明度框架制度間的適配問題，又一攬子解決我國在應(yīng)對氣候變化中遭遇的其他主要問題。

環(huán)境信息公開制度；《巴黎協(xié)定》；透明度框架制度；環(huán)境法；溫室氣體排放信息

一、問題的提出

2016年4月22日，175個國家的高級代表集聚紐約，共同簽署了應(yīng)對氣候變化的里程碑式最新成果《巴黎協(xié)定》，該協(xié)定是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》近200個締約方于2015年12月12日在巴黎氣候變化大會上通過的。它為2020年后全球應(yīng)對氣候變化安排了行動方案，是2020年后全球應(yīng)對氣候變化、實現(xiàn)綠色發(fā)展的國際法律保障?！栋屠鑵f(xié)定》實行“雙55”的生效規(guī)則，即該協(xié)定在簽署并批準生效的國家數(shù)量達到55個、其溫室氣體排放量累計達到全球總排放量55%后的第30天起正式生效?！栋屠鑵f(xié)定》生效后，必將在相當(dāng)長的時期內(nèi)主導(dǎo)未來應(yīng)對氣候變化的全球政策走向。

與《京都議定書》相比，《巴黎協(xié)定》有兩個顯著突破。一是通過確立國家自主貢獻制度，①參見《巴黎協(xié)定》前言第二部分（第12-21段）“國家自主貢獻”；《巴黎協(xié)定》第4條第2款規(guī)定：“各締約方應(yīng)編制、通報并持有它打算實現(xiàn)的下一次國家自主貢獻。締約方應(yīng)采取國內(nèi)減緩措施，以實現(xiàn)這種貢獻的目標(biāo)?！卑l(fā)展了“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”，②《巴黎協(xié)定》第4條第3款規(guī)定：“各締約方下一次的國家自主貢獻將按不同的國情，逐步增加締約方當(dāng)前的國家自主貢獻，并反映其盡可能大的力度，同時反映其共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力?！北苊饬艘驊峙侣男袕娭菩詼p排義務(wù)，個別發(fā)達國家不批準公約的情況的發(fā)生。二是確立了透明度框架制度，③《巴黎協(xié)定》第13條第1款規(guī)定：“為建立互信并促進有效執(zhí)行，茲設(shè)立一個關(guān)于行動和支助的強化透明度框架，并內(nèi)置一個靈活機制，以考慮進締約方能力的不同，并以集體經(jīng)驗為基礎(chǔ)?！币蠛灱s國根據(jù)《巴黎協(xié)定》第13條的內(nèi)容，定期公開以下信息：其一，提供一份以締約方會議商定的良好做法編寫、由《巴黎協(xié)議》認可的政府間氣候變化專門委員會接受的溫室氣體的人為源排放量和匯清除量的國家清單報告；其二，跟蹤國家自主貢獻方面取得進展所必然需要的信息；其三，提供《巴黎協(xié)定》第7條下的氣候變化影響和適應(yīng)相關(guān)的信息。④參見《巴黎協(xié)定》第13條第7款、第8款。

中國國家主席習(xí)近平特使、國務(wù)院副總理張高麗代表中國政府于2016年4月22日當(dāng)天在紐約簽署了《巴黎協(xié)定》，并承諾中國將在2016年9月杭州G20峰會前完成參加《巴黎協(xié)定》的國內(nèi)法律程序。根據(jù)《巴黎協(xié)定》的規(guī)定，2016年4月22日至2017年4月21日之間的一年是《巴黎協(xié)定》的開放簽署時間。從開放簽署日第一天的情況看，包括美國、中國、俄羅斯、法國、加拿大、巴西在內(nèi)的175個國家簽署了該協(xié)議，創(chuàng)下了國際協(xié)定首日簽署國家數(shù)量最多的記錄。⑤參見《外媒：175國簽署〈巴黎協(xié)定〉單日簽署國數(shù)創(chuàng)紀錄》，http://news.163.com/16/0424/09/BLDH3FM900014AEE.html，2016年5月15訪問。就目前的趨勢看，在這一年的開放簽署時間內(nèi)，滿足“雙55”生效規(guī)則并非難事。這意味著，在不到一年的時間內(nèi)，隨著《巴黎協(xié)定》的生效，國家自主貢獻制度和透明度框架制度將在我國發(fā)生法律效力。

《巴黎協(xié)定》的國家自主貢獻制度要求，“歡迎締約方根據(jù)第1/CP.19號決定第2（b）段通報的國家自主貢獻”；⑥《巴黎協(xié)定》前言第二部分“國家自主貢獻”第12段。為了把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于2℃之內(nèi)，并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5℃之內(nèi)，所有尚未通報國家自主貢獻的締約方應(yīng)盡快在2016年11月之前，向秘書處通報國家自主貢獻，通報方式應(yīng)有利于國家自主貢獻清晰、透明，便于理解。⑦《巴黎協(xié)定》前言第二部分“國家自主貢獻”第13段。對我國而言，實施國家自主貢獻制度已沒什么障礙——早前，我國政府通過兩項舉措通報了我國自主貢獻的減排目標(biāo)和時間表。第一項舉措是發(fā)布《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014-2020）》。我國政府在2014年9月發(fā)布的《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014-2020）》中明確，到2020年，我國控制溫室氣體排放的目標(biāo)是：“單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%至45%，非化石能源占一次能源消費的比重降到15%左右，森林面積和蓄積量分別比2005年增加4000萬公頃和13億立方米。⑧《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)則（2014-2020）》，第5頁。”第二項舉措是與美國共同發(fā)布《中美氣候變化聯(lián)合聲明》。2014年11月12日，中國政府在該聲明中明確：“中國計劃2030年左右二氧化碳排放達到峰值且將努力早日達峰，并計劃到2030年非化石能源占一次能源消費比重提高到20%左右。”⑨《中美氣候變化聯(lián)合聲明》第3條。也就是說，我國已具備了實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》國家自主貢獻制度的條件。然而，綜觀我國環(huán)境信息公開的立法和執(zhí)法情況，《巴黎協(xié)定》生效后，我國環(huán)境信息公開制度與該公約存在較明顯的不適配問題，其主要表現(xiàn)有三方面：一是我國環(huán)境信息公開制度的立法理念遠遠落后于《巴黎協(xié)定》的“過程治理”要求；二是“溫室氣體排放”信息不屬于我國法定的主動或強制公開的信息范圍內(nèi)事項；三是我國環(huán)境信息公開的范圍過于狹窄。要解決上述不適配問題，盡快修改相關(guān)法律規(guī)范或制定專項法律規(guī)范是當(dāng)務(wù)之急。

二、我國環(huán)境信息公開制度與《巴黎協(xié)定》透明度框架制度的銜接問題

（一）我國環(huán)境信息公開的范圍

為了確保公眾環(huán)境參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)，全國人大在2014年修改我國《環(huán)境保護法》時，通過增加“環(huán)境信息與公眾參與”一章，增設(shè)了政府和企業(yè)的環(huán)境信息公開義務(wù)；在這之前的2008年，原國家環(huán)?？偩忠圆块T規(guī)章的形式出臺了《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，該辦法明確了政府和企業(yè)公開環(huán)境信息的范圍、方式、程序以及不作為的法律后果。

我國《環(huán)境保護法》和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》要求公開的環(huán)境信息有兩類，分別是政府環(huán)境信息和企業(yè)環(huán)境信息。政府環(huán)境信息的公開形式分為主動公開和被動公開（申請公開）兩種，我國《環(huán)境保護法》第54條、第56條第2款以及《環(huán)境信息公開辦法（試行）》第11條確定了主動公開的政府環(huán)境信息的范圍；依據(jù)《環(huán)境信息公開辦法（試行）》第12條的規(guī)定，⑩我國《環(huán)境保護法》第54條確定的主動公開的政府環(huán)境信息包括：國務(wù)院環(huán)境保護主管部門統(tǒng)一發(fā)布的國家環(huán)境質(zhì)量、重點污染源監(jiān)測信息及其他重大環(huán)境信息；省級以上人民政府環(huán)境保護主管部門定期發(fā)布的環(huán)境狀況公報；縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門依法公開的環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測、突發(fā)環(huán)境事件以及環(huán)境行政許可、行政處罰、排污費的征收和使用情況等信息；縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門，向社會公布的有環(huán)境違法記錄的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者名單。該法第56條第2款確定的主動公開的政府環(huán)境信息包括：負責(zé)審批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的部門公開的建設(shè)項目環(huán)境影響報告書全文?！董h(huán)境信息公開辦法（試行）》第11條確定的主動公開的政府環(huán)境信息包括：環(huán)境保護法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準和其他規(guī)范性文件；環(huán)境保護規(guī)劃；環(huán)境質(zhì)量狀況；環(huán)境統(tǒng)計和環(huán)境調(diào)查信息；突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)報、發(fā)生和處置等情況；主要污染物排放總量指標(biāo)分配及落實情況，排污許可證發(fā)放情況，城市環(huán)境綜合整治定量考核結(jié)果；大、中城市固體廢物的種類、產(chǎn)生量、處置狀況等信息；建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件受理情況，受理的環(huán)境影響評價文件的審批結(jié)果和建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收結(jié)果，其他環(huán)境保護行政許可的項目、依據(jù)、條件、程序和結(jié)果等17類環(huán)境信息。除非涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，公民、法人和其他組織可以申請獲取主動公開的信息之外的政府環(huán)境信息。與政府環(huán)境信息不同，根據(jù)《環(huán)境信息公開辦法（試行）》第4條的規(guī)定，企業(yè)環(huán)境信息實行自愿公開和強制公開相結(jié)合的原則。需要被強制公開特定環(huán)境信息的企業(yè)專指《環(huán)境信息公開辦法（試行）》第11條第1款第13項名單上的企業(yè)，這些企業(yè)是“污染物排放超過國家或者地方排放標(biāo)準，或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標(biāo)的污染嚴重的企業(yè)”（即排污超標(biāo)企業(yè)），該類企業(yè)需要公開的環(huán)境信息的范圍包括：（1）企業(yè)名稱、地址、法定代表人；（2）主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)、超總量情況；（3）企業(yè)環(huán)保設(shè)施的建設(shè)和運行情況；（4）環(huán)境污染事故應(yīng)急預(yù)案。

（二）《巴黎協(xié)定》特有的信息披露機制

《巴黎協(xié)定》第13條第1款規(guī)定：“為建立互信并促進有效執(zhí)行，茲設(shè)立一個關(guān)于行動和支助的強化透明度框架，并內(nèi)置一個靈活機制，以考慮進締約方能力的不同，并以集體經(jīng)驗為基礎(chǔ)?！边@是《巴黎協(xié)定》對《京都議定書》的突破之一，是提升控溫執(zhí)行力的重要手段。為了確保該項制度實施，《巴黎協(xié)定》構(gòu)建了以經(jīng)驗為基礎(chǔ)的特殊的信息披露機制。

1.建立了實現(xiàn)信息披露目標(biāo)的清晰路徑

制定《巴黎協(xié)定》的目的是提升《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的執(zhí)行力、增強全球應(yīng)對氣候變化威脅的能力。以實現(xiàn)這個目標(biāo)為宗旨的透明度框架制度，通過兩個路徑實現(xiàn)其信息披露目標(biāo)。這兩個路徑分別是行動透明度框架制度和支助透明度框架制度。

為了實現(xiàn)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第2條確定的長期溫控目標(biāo)，即“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險的人為干擾的水平上”，透明度框架制度要求了解締約方的氣候變化行動，具體包括：（1）明確和追蹤締約方在《巴黎協(xié)定》第4條下實現(xiàn)各自國家自主貢獻方面所取得進展；（2）締約方在《巴黎協(xié)定》第7條之下的適應(yīng)行動，包括良好做法、優(yōu)先事項、需要和差距，以便為定期總結(jié)《巴黎協(xié)定》執(zhí)行情況的全球總結(jié)提供參考。①參見《巴黎協(xié)定》第13條第5款。

為了給《巴黎協(xié)定》執(zhí)行情況的全球總結(jié)提供參考，支助透明度框架要求締約方通報的信息包括以下幾個方面。（1）國家自主貢獻的目標(biāo)。（2）締約方之間為增強氣候變化適應(yīng)能力、加強抵御力、減少應(yīng)對氣候變化脆弱性等方面所采取的應(yīng)對對策。（3）發(fā)達國家締約方為發(fā)展中國家締約方在減緩和適應(yīng)氣候變化方面提供資金資源的情況。（4）應(yīng)對氣候變化的技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓情況。（5）為了便于發(fā)展中國家締約方（特別是最不發(fā)達的國家以及對氣候變化不利影響應(yīng)對能力特別脆弱的國家）采取有效的氣候變化行動，在以下方面進行的能力建設(shè)：執(zhí)行適應(yīng)和減緩行動；便利技術(shù)開發(fā)、推廣和部署、獲得氣候資金、教育、培訓(xùn)和公共宣傳的有關(guān)方面；透明、及時和準確的信息通報。②參見《巴黎協(xié)定》第13條第6款、第4條、第7條、第9條、第10條和第11條。

2.建立了靈活的信息披露機制

為了確保發(fā)展中國家締約方能有效執(zhí)行透明度框架制度，《巴黎協(xié)定》要求為發(fā)展中國家締約方提供靈活性。③參見《巴黎協(xié)定》第13條第2款。這具體表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）締約方會議以透明度安排取得的經(jīng)驗為基礎(chǔ)，為行動和支助的透明度制定通用的模式、程序和指南時，應(yīng)考慮到發(fā)展中國家締約方的實際情況；④參見《巴黎協(xié)定》第13條第13款。（2）為了避免對最不發(fā)達國家和小島嶼發(fā)展中國家造成不當(dāng)負擔(dān)，透明度框架在依托《聯(lián)合國氣候變化框架公約》設(shè)定透明度安排時，應(yīng)以促進性、非侵入性、非處罰性和尊重國家主權(quán)的方式實施；⑤參見《巴黎協(xié)定》第13條第3款。（3）為發(fā)展中國家執(zhí)行透明度框架制度提供支助、為發(fā)展中國家締約方建立透明度相關(guān)能力提供持續(xù)支助。⑥參見《巴黎協(xié)定》第13條第14款、第15款。

3.明確了有針對性的信息披露范圍

《巴黎協(xié)定》明確了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下的透明度安排對《巴黎協(xié)定》信息披露的借鑒價值?！栋屠鑵f(xié)定》明確規(guī)定，締約方會議以透明度安排取得的經(jīng)驗為基礎(chǔ)，為行動和支助的透明度制定通用的模式、程序和指南時，應(yīng)將《聯(lián)合國氣候變化框架公約》中的國家信息通報、兩年期報告和兩年期更新報告、國際評估以及國家協(xié)商和分析作為加以借鑒的經(jīng)驗的一部分。⑦參見《巴黎協(xié)定》第13條第4款。

《巴黎協(xié)定》要求締約方公開的信息如下。其一，利用政府間氣候變化專門委員會接受并由作為《巴黎協(xié)定》締約方會議的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方會議商定的良好做法而編寫的一份溫室氣體的人為源排放量和匯清除量的國家清單報告。其二，執(zhí)行和實現(xiàn)國家自主貢獻方面取得的進展所必需的信息。其三，酌情提供與提高氣候變化適應(yīng)能力、加強抵御力和減少對氣候變化的脆弱性相關(guān)的信息。其四，發(fā)達國家締約方應(yīng)提供其根據(jù)支助義務(wù)向發(fā)展中國家締約方提供資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)支助的情況的信息。其五，發(fā)展中國家締約方應(yīng)提供其需要和接受的資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)支助情況的信息。⑧參見《巴黎協(xié)定》第13條第7款、第8款、第9款、第10款。

（三）我國環(huán)境信息公開制度與《巴黎協(xié)定》透明度框架制度的銜接障礙

1.我國環(huán)境信息公開制度不能適應(yīng)《巴黎協(xié)定》“過程治理”的理念

如前所述，我國《環(huán)境保護法》、《環(huán)境信息公開辦法（試行）》規(guī)定了需要公開的政府環(huán)境信息和企業(yè)環(huán)境信息的范圍。從內(nèi)容看，政府應(yīng)當(dāng)主動公開的環(huán)境信息主要有以下五類：（1）與環(huán)境保護有關(guān)的規(guī)范性文件；（2）重大環(huán)境信息（包括環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境保護規(guī)劃、重點污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)、環(huán)境統(tǒng)計和環(huán)境調(diào)查信息、突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)報、發(fā)生、處置等情況）；（3）環(huán)境治理的情況（包括主要污染物排放總量指標(biāo)分配及落實、排污許可證發(fā)放、城市環(huán)境綜合治理、大中城市固體廢棄物相關(guān)信息等）；（4）環(huán)境保護行政許可的項目、依據(jù)、條件、程序和結(jié)果（如建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件受理情況）；（5）有環(huán)境違法記錄的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者名單等。超標(biāo)排污企業(yè)必須公開的環(huán)境信息有四類：（1）企業(yè)名稱、地址、法定代表人；（2）主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)、超總量情況；（3）企業(yè)環(huán)保設(shè)施的建設(shè)和運行情況；（4）環(huán)境污染事故應(yīng)急預(yù)案。

上述五類政府環(huán)境信息和四類企業(yè)環(huán)境信息中有六類信息涉及環(huán)境污染治理、環(huán)境應(yīng)急管理。眾所周知，環(huán)境污染治理、突發(fā)事件應(yīng)急管理是典型的末端治理。它是第一代環(huán)境法的主要內(nèi)容，其將環(huán)境保護的重點停留在對已有環(huán)境污染和環(huán)境破壞的救濟上，輕視全過程污染治理。為了從根本上消除環(huán)境污染和生態(tài)破壞，在近十多年的發(fā)展中，環(huán)境法逐步實現(xiàn)了從第一代向第二代的更替與發(fā)展，立法的中心環(huán)節(jié)從“末端”拓展到“全過程”，通過確立“防治結(jié)合”原則、建立全生命周期的“生產(chǎn)者延伸責(zé)任”制度等，構(gòu)建了環(huán)境治理的“全過程”模式——生產(chǎn)前階段和生產(chǎn)階段（包括消費階段）進行環(huán)境污染和生態(tài)破壞的預(yù)防管理，生產(chǎn)后階段（包括消費后階段）進行環(huán)境污染和生態(tài)破壞的治理管理。我國環(huán)境信息公開制度側(cè)重在環(huán)境污染治理、突發(fā)事件應(yīng)急管理，是末端治理思維的體現(xiàn)，這是相對落后的立法理念，僅停留在第一代環(huán)境法階段。

《巴黎協(xié)定》是全球應(yīng)對氣候變化的最新成果，它的目標(biāo)是“把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于2℃之內(nèi)，并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5℃之內(nèi)”，⑨參見《巴黎協(xié)定》第2條（a）款。為實現(xiàn)該目標(biāo)而創(chuàng)建的透明度框架制度，要求締約方公開其在減緩和應(yīng)對氣候變化過程中的“全過程信息”，這些信息包括人為源排放量和匯清除國家清單報告，資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)的信息等。公開這些“全過程信息”是檢測《巴黎協(xié)定》執(zhí)行力的依據(jù)，更是實現(xiàn)其長期控溫目標(biāo)的需要，其立法理念反映的是第二代環(huán)境法“全過程管理”的要求。

《巴黎協(xié)定》生效后，我國環(huán)境信息公開制度中的末端治理思維指導(dǎo)的規(guī)范內(nèi)容會影響《巴黎協(xié)定》在我國的實施效果。

2.“溫室氣體排放”信息不屬于我國法定的主動或強制公開的環(huán)境信息范疇

《巴黎協(xié)定》是2020年后全球應(yīng)對氣候變化的行動方案，與《京都議定書》相同，該行動方案的落實主要依靠控制“溫室氣體排放”。如前所述，我國法定的主動或強制公開的環(huán)境信息主要是污染類信息，⑩除了污染類信息外，我國法定的應(yīng)公開的環(huán)境信息還包括規(guī)范性文件和環(huán)境行政許可的項目、依據(jù)、條件、程序和結(jié)果等信息，但這些信息與污染類信息不在同一層面。如果溫室氣體屬于我國法定的污染物，那么，將其列為需要主動或強制公開的信息，就不存在法理和邏輯上的沖突；如果溫室氣體不屬于法定的污染物，透明度框架制度的實施在我國則會遇到阻力。有的學(xué)者認為，“人為排放的溫室氣體是污染物”，“退一步來說，即使不明確提出溫室氣體是污染物，也應(yīng)將其納入污染物管理，否則不利于中國溫室氣體減排工作的正常進行”。①曹明德、程玉：《大氣污染防治法修訂之我見：兼評〈大氣污染防治法（修訂草案〉》，《江淮論壇》2015年第3期。

那么，溫室氣體是不是污染物呢？筆者認為溫室氣體不是污染物。

首先，溫室氣體與污染物的特性不符。根據(jù)《中國大百科全書》的界定，污染物是指以高于天然濃度和一定滯留時間存在于環(huán)境中，從而影響環(huán)境的正常組成和性質(zhì)，對人、生物及社會物質(zhì)財富等造成直接或間接有害效應(yīng)的物質(zhì)。②《中國大百科全書·環(huán)境科學(xué)卷》，中國大百科全書出版社2002年版，第63頁、第427頁、第460頁。轉(zhuǎn)引自汪勁：《環(huán)境法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2006年版，第321頁。“百度百科”對污染物概念也有類似的界定：“污染物，英文為pollutant。通常，污染物是指進入環(huán)境后能夠直接或者間接危害人類健康和生存的物質(zhì)。還可以解釋為：進入環(huán)境后使得環(huán)境的正常組成發(fā)生變化，直接或者間接有害于人類的物質(zhì)。”③http://baike.baidu.com/view/1036818.htm，2016年5月21日訪問。根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第1條第5款中的定義，透明度框架制度內(nèi)提到的“溫室氣體的人為源排放量和匯清除量的國家清單報告”中的溫室氣體，是指“大氣中那些吸收和重新放出紅外輻射的自然人為的氣態(tài)成分”。

分析污染物的概念可知：污染物的關(guān)鍵特性是有害性，這種有害性涉及物理、生物、化學(xué)、放射性等諸多方面。自然和人為氣體吸收和重新放出紅外輻射的屬性屬于溫室氣體的物理屬性，這種物理屬性不一定具有有害性，即便具有有害性（如導(dǎo)致大范圍氣溫升高），也很少擴展到生物、化學(xué)等領(lǐng)域。從溫室氣體不一定具有有害性的特性可以得出以下判斷：溫室氣體不是污染物。

其次，我國法將溫室氣體與大氣污染物做出區(qū)別對待。目前，我國尚未制定應(yīng)對氣候變化的專項立法，溫室氣體排放的管制缺乏國內(nèi)制定法層面的依據(jù)。2015年第十二屆全國人民代表大會修改我國《大氣污染防治法》時，首次明確在大氣污染防治中實施大氣污染物和溫室氣體的協(xié)同控制。盡管我國《大氣污染防治法》僅在第2條提到“溫室氣體”，但該法條的表述形式表明了這樣一個事實：溫室氣體和大氣污染物是兩回事。我國《大氣污染防治法》第2條第2款將大氣污染物和溫室氣體的關(guān)系做了如下表述：“防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)加強對燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治，推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制?！焙茱@然，該條將大氣污染物與溫室氣體作為平行的概念予以區(qū)別，說明二者之間不具有種屬關(guān)系。法律上區(qū)別對待的事實，一方面說明溫室氣體是與“顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物”不同的物質(zhì)，另一方面也說明控制溫室氣體與控制大氣污染物具有同等重要的法律意義。

綜上所述，《巴黎協(xié)定》中“溫室氣體的人為源排放量和匯清除量的國家清單報告”中所指的溫室氣體與大氣污染物是兩回事，這也意味著，透明度框架制度不能適用以污染類信息公開為主體的我國環(huán)境信息公開制度。

3.信息公開的范圍不一致

鑒于筆者已經(jīng)在上文中詳盡論述了我國環(huán)境信息公開制度和《巴黎協(xié)定》透明度框架制度的不同的信息公開范圍，此處基于本部分結(jié)構(gòu)需要簡單提及，不再展開論述。

三、我國環(huán)境信息公開制度應(yīng)對《巴黎協(xié)定》的策略

作為后《京都議定書》時代最新立法成果的《巴黎協(xié)定》生效后，其規(guī)則和制度的實施，需要締約方國內(nèi)法的回應(yīng)和配合。我國政府簽署該公約時承諾將在2016年9月20日前完成國內(nèi)法律程序。這意味著，針對我國環(huán)境信息公開制度與《巴黎協(xié)定》透明度框架制度的上述不適配問題，我國國內(nèi)立法應(yīng)盡快做出應(yīng)對。

（一）我國在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的立法嘗試及《巴黎協(xié)定》的適配問題

從立法層面來看，以2009年8月十一屆全國人大常委會發(fā)布《全國人大常委會關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》為標(biāo)志，我國啟動了應(yīng)對氣候變化的立法行動，但受各種客觀因素的限制，該項立法還處在探索階段，尚未產(chǎn)生立法成果。從2007年至今，我國政府通過制定并發(fā)布“中國應(yīng)對氣候變化國家方案”，主動承擔(dān)了負責(zé)任大國的減排任務(wù)；此外，中國政府于2014年發(fā)布了《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014-2020）》，確定了我國2020年前的減排目標(biāo)。

上述文件中涉及了通報“溫室氣體的人為源排放量和匯清除量的國家清單”的問題，但它不能滿足《巴黎協(xié)定》中透明度框架制度的要求，原因有以下兩點。其一，上述行動方案和規(guī)劃只是我國兌現(xiàn)《京都議定書》相關(guān)承諾的具體舉措，不是法定義務(wù)。其二，存在法律時效上的障礙——應(yīng)對氣候變化的年度國家方案，只在當(dāng)年有效；《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014-2020）》是2020年前的行動方案，也無法適配于《巴黎協(xié)定》。

可見，盡管我國曾在立法層面進行了積極嘗試，但要解決《巴黎協(xié)定》與我國環(huán)境信息公開制度的適配問題，還需另辟蹊徑。

（二）國內(nèi)法適應(yīng)透明度框架制度的幾種策略

在我國現(xiàn)有環(huán)境法框架下解決環(huán)境信息公開制度與透明度框架制度的適配問題，有以下幾個策略可供選擇。

第一，在制定《環(huán)境保護法實施細則》時增加公開溫室氣體排放信息的要求。

2014年修改、2015年1月1日實施的我國《環(huán)境保護法》堪稱“史上最嚴環(huán)境法”。該法實施一年多來，其剛性和威懾力得到了全社會的認可。其中一些制度如按日計罰制度、環(huán)境公益訴訟制度等是我國立法中首次出現(xiàn)的，這些制度發(fā)揮了積極的環(huán)境保護效果。但由于缺乏前期經(jīng)驗的支撐，在涉及該法的執(zhí)法和司法過程中產(chǎn)生了一些問題，對這些問題需要予以積極回應(yīng)。因此，今后有可能通過制定《環(huán)境保護法實施細則》，解決以上問題。

如有可能制定《環(huán)境保護法實施細則》，則可對我國《環(huán)境保護法》第53條第2款做如下專門說明：“《中華人民共和國環(huán)境保護法》第53條第2款規(guī)定的，各級人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理責(zé)任的部門主動公開的環(huán)境信息，包括所在轄區(qū)溫室氣體的人為源排放量和匯清除量?！?/p>

第二，在制定《大氣污染防治法實施細則》時明確“大氣污染物和溫室氣體聯(lián)合防控”的具體措施。

我國《大氣污染防治法》最早制定于1987年（1988年6月1日生效），其先后在1995年、2000年、2015年經(jīng)歷了三次修改?，F(xiàn)行我國《大氣污染防治法》是2015年修改后的產(chǎn)物，其實施尚不到一年（2016年1月1日生效）。2015年的修改是三次修法中最徹底的一次，針對我國《大氣污染防治法》的立法理念、篇章結(jié)構(gòu)、基本制度、法律責(zé)任均進行了大范圍更新，其修改程度幾乎接近于制定一部新法律。在1988年我國《大氣污染防治法》生效后的第三年（1991年），國務(wù)院根據(jù)需要出臺了《大氣污染防治法實施細則》。根據(jù)以往的立法經(jīng)驗，2015年大幅修改的我國《大氣污染防治法》在實施二年至三年后也可能通過制定實施細則的方式，完善其部分內(nèi)容。

如前所述，盡管我國《大氣污染防治法》第2條提到了“對大氣污染物和溫室氣體實施聯(lián)合防控”，但其沒在后續(xù)條文中明確聯(lián)合防控的具體措施。今后如若制定《大氣污染防治法實施細則》，應(yīng)該在該實施細則中明確大氣污染物和溫室氣體聯(lián)合防控的具體措施，該措施的實施應(yīng)將區(qū)域溫室氣體的人為源排放量和匯清除量的信息公開作為前提。

第三，在修改《環(huán)境信息公開辦法（試行）》時增加溫室氣體排放信息公開的要求。

現(xiàn)行《環(huán)境信息公開辦法（試行）》是當(dāng)時的環(huán)境保護總局于2007年2月制定、2008年5月1日生效的。該規(guī)章已試行了8年之久。在這期間，我國很多環(huán)保法律都進行了修改，如不久前修改的我國《環(huán)境保護法》、我國《大氣污染防治法》，以及前些年修改的我國《水污染防治法》等。這些法律或多或少提到了環(huán)境信息公開的內(nèi)容，作為下位法的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》應(yīng)根據(jù)上述法律進行修改，以滿足我國環(huán)境保護的新要求。

如果要修改《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，應(yīng)該根據(jù)上位法的要求對政府環(huán)境信息的公開范圍重新進行劃定，至少應(yīng)該在該辦法第11條中增加兩項信息公開的內(nèi)容：第一，溫室氣體人為源排放量和匯清除量指標(biāo)分配及落實情況；第二，溫室氣體重點排放企業(yè)的名單。此外，在企業(yè)環(huán)境信息公開中該辦法，應(yīng)當(dāng)要求溫室氣體重點排放企業(yè)公開以下信息：（1）企業(yè)名稱、地址、法定代表人；（2）溫室氣體排放量；（3）企業(yè)用于生態(tài)補償?shù)馁Y金情況；（4）企業(yè)開發(fā)或受讓相關(guān)技術(shù)的情況。

第四，由國務(wù)院出臺《應(yīng)對氣候變化暫行條例》。

盡管全國人大于2009年啟動了《應(yīng)對氣候變化法》的立法工作，但到目前為止，《應(yīng)對氣候變化法》尚未被列入全國人大的立法計劃，其主要原因是我國尚不具備制定《應(yīng)對氣候變化法》的成熟條件。在這種情況下，為了保證《京都議定書》、《巴黎協(xié)定》等國際環(huán)境公約在我國的順利實施，可由全國人大授權(quán)國務(wù)院先行制定《應(yīng)對氣候變化暫行條例》。該暫行條例除了包括我國應(yīng)對氣候變化的原則、制度、措施及相應(yīng)法律責(zé)任等外，還應(yīng)該按照《巴黎協(xié)定》透明度框架制度設(shè)計信息公開的范圍。

（三）最為現(xiàn)實的立法選擇

以上四種策略為《巴黎協(xié)定》透明度框架制度在中國的實施提供了可能，但從我國的立法經(jīng)驗和《巴黎協(xié)定》的實際要求看，由國務(wù)院制定《應(yīng)對氣候變化暫行條例》是其中最為現(xiàn)實的選擇。

第一，我國當(dāng)前出臺《環(huán)境保護法實施細則》和《大氣污染防治法實施細則》的前景不明朗。盡管新修訂后的我國《環(huán)境保護法》遇到了一些法律適用問題、最新修訂的我國《大氣污染防治法》也存在個別缺陷，但這兩部法律實施的時間還比較短，上述問題能否促成其實施細則出臺，還是個未知數(shù)。從以往的立法經(jīng)驗看，在距離《巴黎協(xié)定》開放簽署截止日不到一年的時間內(nèi)，我國出臺《環(huán)境保護法實施細則》或《大氣污染防治法實施細則》的可能性不大。另外，即便相關(guān)部門要在當(dāng)前解決上述法律適用或立法缺陷問題，也可能采取實施細則之外的方法，如由最高人民法院出臺司法解釋等。

第二，從信息公開的范圍看，即便馬上出臺上述兩個實施細則也無法滿足透明度框架制度對信息公開的全部要求。由于我國《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》有專門的立法目的和立法重點，其實施細則涉及的信息公開范圍也應(yīng)主要限定在溫室氣體的人為源排放量和匯清除量這些層面?！栋屠鑵f(xié)定》的透明度能力建設(shè)、應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)、資金和技術(shù)支助等信息公開要求很難融合到這兩個實施細則之中。

第三，《環(huán)境信息公開辦法》是部門規(guī)章，不能增加環(huán)境保護部門之外的其他部門的義務(wù)規(guī)范。國家是《巴黎協(xié)定》透明度框架制度的信息發(fā)布主體，作為國家的代言人，中央政府責(zé)無旁貸要承擔(dān)該項義務(wù)。我國的中央政府是國務(wù)院，這意味著《巴黎協(xié)定》的“溫室氣體人為源排放量和匯清除國家清單”、透明度能力建設(shè)信息、應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)信息、資金和技術(shù)支助等信息應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院負責(zé)提供。作為國家最高行政機關(guān)，國務(wù)院的具體義務(wù)由相關(guān)部委履行，這些相關(guān)部委至少應(yīng)包括：發(fā)展與改革委員會、環(huán)境保護部、林業(yè)部、科技部、交通運輸部等。我國《立法法》第80條第2款規(guī)定：“部門規(guī)章規(guī)定的事項應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)?！币虼?，2008年發(fā)布《環(huán)境信息公開辦法（試行）》時，當(dāng)時的國家環(huán)境保護總局僅在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)確定信息公開的范圍，④我國《立法法》第80條第1款規(guī)定：“國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。”《環(huán)境信息公開辦法（試行）》第2條第2款界定的政府環(huán)境信息，也僅指“環(huán)保部門在履行環(huán)境保護職責(zé)中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”，并不包括其他政府部門發(fā)布的環(huán)境信息。可見，環(huán)境保護部無權(quán)要求林業(yè)、交通運輸、發(fā)改與改革委員會等行政機關(guān)發(fā)布應(yīng)對氣候變化的相關(guān)信息。也就是說，即便在修改《環(huán)境信息公開辦法（試行）》時增加筆者前文提出建議的條款，也無法與《巴黎協(xié)定》透明度框架制度完全適配。

第四，由國務(wù)院出臺《應(yīng)對氣候變化暫行條例》，不僅能解決我國環(huán)境信息公開制度與《巴黎協(xié)定》的適配問題，還能在短時間內(nèi)一攬子解決我國應(yīng)對氣候變化中的主要問題。首先，氣候變化領(lǐng)域的國際談判形勢和我國的實際情況表明：全國人大短期內(nèi)出臺《應(yīng)對氣候變化法》的可能性不大，國務(wù)院行政法規(guī)制定周期短、程序相對簡單，加上“實驗性”的特點，由國務(wù)院制定并出臺《應(yīng)對氣候變化暫行條例》既可以緩解《巴黎協(xié)定》等國際環(huán)境公約生效后國內(nèi)法缺失的壓力，又可以避免如《環(huán)境信息公開辦法（試行）》等部門規(guī)章因立法權(quán)限的要求而無法設(shè)定其他部門應(yīng)對氣候變化義務(wù)的缺陷，還能為全國人大制定《應(yīng)對氣候變化法》積累立法經(jīng)驗。其次，《京都議定書》于2005年生效后，我國各地方、各行業(yè)積極應(yīng)對，出臺了一些區(qū)域性、行業(yè)性的應(yīng)對氣候變化規(guī)范，但部分規(guī)范間存在矛盾和沖突，主要原因是我國沒有應(yīng)對氣候變化的全國性立法，區(qū)域和行業(yè)規(guī)范缺乏統(tǒng)一的立法理念、基本方針、原則、制度的引導(dǎo)和示范?！栋屠鑵f(xié)定》即將生效，屆時，我國如果仍沒有應(yīng)對氣候變化的全國性立法，區(qū)域和行業(yè)規(guī)范沖突的情況將更會加重。如由國務(wù)院出臺《應(yīng)對氣候變化暫行辦法》，明確我國政府在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的立法理念、基本方針、原則和制度，則地方及行業(yè)規(guī)范間的沖突不僅會逐步減少，《巴黎協(xié)定》的實施障礙也能通過該行政法規(guī)予以消除。最后，如出臺國務(wù)院《應(yīng)對氣候變化暫行條例》，我國《環(huán)境保護法》的前述法律適用問題、我國《大氣污染防治法》中大氣污染物與溫室氣體聯(lián)合防控制度的虛化問題，都可以該行政法規(guī)專項制度的方式予以解決。

四、結(jié)語

《巴黎協(xié)定》是2020年后全球應(yīng)對氣候變化、控制溫室氣體排放的行動方案。作為締約方，我國應(yīng)保證國內(nèi)法與《巴黎協(xié)定》等國際氣候公約的協(xié)調(diào)一致。從立法層面看，應(yīng)避免國內(nèi)法與《巴黎協(xié)定》之間的沖突，如條件許可，應(yīng)盡快制定“應(yīng)對氣候變化法”，筆者建議先由國務(wù)院出臺《應(yīng)對氣候變化暫行條例》。從執(zhí)法層面看，即便我國目前尚不具備相應(yīng)的制定“應(yīng)對氣候變化法”的立法條件，各級政府及其職能部門也應(yīng)在執(zhí)法行動中自覺貫徹《巴黎協(xié)定》等國際氣候公約。這不僅是推動包括“透明度框架制度”在內(nèi)的國際氣候公約在我國全面實施的需要，也是一個負責(zé)任大國的擔(dān)當(dāng)和使命。

（責(zé)任編輯：徐瀾波）

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1005-9512（2016）08-0103-09

趙俊，上海政法學(xué)院經(jīng)濟法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。