金融中介機(jī)構(gòu)法律監(jiān)管機(jī)制研究

仇曉光，楊　碩

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金融中介機(jī)構(gòu)法律監(jiān)管機(jī)制研究

仇曉光，楊碩

［摘要］民間金融機(jī)構(gòu)的成長(zhǎng)是市場(chǎng)成熟之必然結(jié)果，加強(qiáng)“看門人”群體管制則是實(shí)現(xiàn)金融行業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。政府監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管并進(jìn)是解決當(dāng)下監(jiān)管困境中法律規(guī)則粗泛、中介行業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)、雇用機(jī)制設(shè)計(jì)空缺、行業(yè)及從業(yè)人員道德倫理滑坡等問題的關(guān)鍵。完善“看門人”制度應(yīng)從建立健康高效的金融市場(chǎng)角度出發(fā)，以服務(wù)社會(huì)的責(zé)任理念為指引，以嚴(yán)格的治理規(guī)則設(shè)計(jì)為方向，以漸進(jìn)式改革模式作為完善金融中介機(jī)構(gòu)法律監(jiān)管機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑。

［關(guān)鍵詞］中介機(jī)構(gòu)；功能；比較；監(jiān)管

恪盡職守的“看門人”群體（如審計(jì)師等）在金融市場(chǎng)中扮演著極其重要的角色，金融活動(dòng)的資金來源監(jiān)管、準(zhǔn)入門檻限制、金融業(yè)務(wù)范圍、區(qū)域發(fā)展限制等問題均須金融審計(jì)師、會(huì)計(jì)師、理財(cái)師等中介人員的審核。可見，金融市場(chǎng)中各類中介人員的執(zhí)業(yè)規(guī)范與監(jiān)管機(jī)制完備，對(duì)穩(wěn)定金融市場(chǎng)、提高金融市場(chǎng)的透明度和運(yùn)行效率而言極為重要［1］。筆者認(rèn)為，從法律監(jiān)管、道德約束、業(yè)務(wù)規(guī)范等方面對(duì)“看門人”行業(yè)進(jìn)行規(guī)制，是解決“看門人”機(jī)制規(guī)范的重點(diǎn)。

一、金融中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展與價(jià)值

金融市場(chǎng)的發(fā)展離不開中介組織，金融市場(chǎng)的健康發(fā)展愈加地依賴于一個(gè)合理競(jìng)爭(zhēng)、公開透明的中介組織，這為“看門人”群體提供了長(zhǎng)期依賴生存的土壤①金融市場(chǎng)中介組織，存在于政府、市場(chǎng)和企業(yè)之間，主要承擔(dān)政府和企業(yè)都不適宜直接參與的事情，這在某種層面上彌補(bǔ)著市場(chǎng)、政府的機(jī)制缺陷和人類的道德風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)調(diào)著三者之間的利益和諧分配。。在市場(chǎng)中，審計(jì)事務(wù)所、律師事務(wù)所、公證處、質(zhì)量檢驗(yàn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)等提供法律性質(zhì)服務(wù)的組織，以及資產(chǎn)評(píng)估中心等能夠?yàn)榻灰纂p方提供其他公正信息的服務(wù)機(jī)構(gòu)均被稱為中介組織，即“看門人”。作為金融市場(chǎng)主體之一的“看門人”，在行業(yè)自身發(fā)展的同時(shí)，也培養(yǎng)了一批精通金融、會(huì)計(jì)、法律知識(shí)的高端人才，他們通過提供各類專業(yè)服務(wù)，制定各類規(guī)則及審計(jì)金融機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)指標(biāo)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)或企業(yè)在市場(chǎng)中穩(wěn)步發(fā)展。同時(shí)，他們也將這種市場(chǎng)動(dòng)態(tài)和企業(yè)境況傳遞給投資者，為政府和投資者提供了判斷企業(yè)狀況的必備信息②市場(chǎng)中介組織是超然于政府與企業(yè)之間，以獨(dú)立性、客觀性、技術(shù)性為特征的社會(huì)組織，因而它具有為社會(huì)和企業(yè)提供公正鑒定的獨(dú)特功能。。可見，“看門人”群體的存在與發(fā)展，在保護(hù)投資者利益、維系金融秩序穩(wěn)定、推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)健康發(fā)展的過程中，也漸進(jìn)地推動(dòng)著一國(guó)金融市場(chǎng)政策和立法的變革。

（一）金融中介行業(yè)的產(chǎn)生與發(fā)展

在現(xiàn)代金融市場(chǎng)中，金融產(chǎn)品的設(shè)計(jì)和銷售極為復(fù)雜，這直接導(dǎo)致了市場(chǎng)中的社會(huì)分工趨于細(xì)致，市場(chǎng)化的程度更高［2］。在這種境況下，各監(jiān)管部門、金融行業(yè)、公司之間的關(guān)系不僅體現(xiàn)為相互依存，更表現(xiàn)為相互競(jìng)爭(zhēng)和排斥的緊張關(guān)系，金融中介組織的存在，正是協(xié)調(diào)平衡各方利益的最佳“工具”。在實(shí)現(xiàn)社會(huì)閑置資本的市場(chǎng)配置與國(guó)家調(diào)控方面，出于滿足政府功能的延伸、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的盈利需求、金融消費(fèi)者的消費(fèi)與獲利要求，金融中介機(jī)構(gòu)應(yīng)需而生。

在金融中介機(jī)構(gòu)概念認(rèn)定方面，近年來有學(xué)者認(rèn)為，最簡(jiǎn)潔的定義是：專門從事將資金在需求者與供給者之間進(jìn)行融通的媒介實(shí)體就是金融中介機(jī)構(gòu)［3］。而根據(jù)金融中介機(jī)構(gòu)從事的主要業(yè)務(wù)性質(zhì)和在金融活動(dòng)中所起的具體作用不同，可將其分為融資類金融中介機(jī)構(gòu)、投資類金融中介機(jī)構(gòu)、保障類金融中介機(jī)構(gòu)和信息咨詢類金融中介機(jī)構(gòu)。金融中介機(jī)構(gòu)隨著資本市場(chǎng)的發(fā)展不斷演進(jìn)，同時(shí)伴隨著金融行業(yè)的進(jìn)一步細(xì)化、金融產(chǎn)品的超前設(shè)計(jì)以及金融消費(fèi)群體的不斷擴(kuò)大，由較早單一地提供金融服務(wù)為主要內(nèi)容，逐漸延伸到金融產(chǎn)品的設(shè)計(jì)和銷售領(lǐng)域，形成了金融產(chǎn)品創(chuàng)新和銷售一體化的金融中介機(jī)構(gòu)。這在很大程度上直接聯(lián)結(jié)了金融機(jī)構(gòu)和金融消費(fèi)者，影響著兩類金融主體權(quán)益的穩(wěn)定。在這種發(fā)展模式下，金融中介機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)種類和產(chǎn)品開發(fā)不斷創(chuàng)新，其組織樣態(tài)也在不斷翻新。在金融市場(chǎng)更加開放的發(fā)展模式中，必將出現(xiàn)更多自發(fā)形成的新型金融機(jī)構(gòu)［4］。

（二）金融中介機(jī)構(gòu)的存在價(jià)值

金融市場(chǎng)中“看門人”發(fā)揮著各自獨(dú)有的作用，但其核心價(jià)值在于市場(chǎng)增信。許多金融機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，常常在缺失法律監(jiān)管情況下向金融消費(fèi)者銷售不真實(shí)的“資信”信息。金融消費(fèi)者面對(duì)高端專業(yè)的創(chuàng)新型金融產(chǎn)品和各類金融報(bào)表時(shí)往往束手無策，只能將自己的消費(fèi)決定委托給具有專業(yè)知識(shí)的金融中介。因此，政府和市場(chǎng)共同將這種增信作用寄望于金融中介機(jī)構(gòu)，政府通過賦予中介機(jī)構(gòu)以合法地位，規(guī)范其服務(wù)范圍和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及可能承擔(dān)的相關(guān)責(zé)任，幫助其樹立市場(chǎng)權(quán)威地位。而市場(chǎng)與金融中介之間逐漸形成了一種互動(dòng)的發(fā)展模式，市場(chǎng)以中介機(jī)構(gòu)來彰顯自己的金融信譽(yù)，中介機(jī)構(gòu)則憑借市場(chǎng)來提升自己的品牌價(jià)值和獲益能力。從功能設(shè)計(jì)上看，金融中介機(jī)構(gòu)的作用在于通過專業(yè)服務(wù)以審核金融機(jī)構(gòu)的資信，其向金融消費(fèi)者提供有效信息的同時(shí)，通過聯(lián)結(jié)政府、金融市場(chǎng)和消費(fèi)者的權(quán)益與監(jiān)管，間接地發(fā)揮著提升金融機(jī)構(gòu)資信可信度的增信功能。同時(shí)，金融中介機(jī)構(gòu)在提供增信服務(wù)之外，還維系著金融市場(chǎng)中的金融道德底線。金融市場(chǎng)的健康成長(zhǎng)，不僅依賴于一國(guó)金融法律體系的完備程度和金融監(jiān)管效率的高低，更依賴于一國(guó)金融從業(yè)人員和金融機(jī)構(gòu)的金融倫理道德水平，依賴于金融市場(chǎng)參與人的道德自律。Mark S. Schwartz認(rèn)為：“不管是制度動(dòng)因還是道德動(dòng)因，都必須轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)動(dòng)因才能促使企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，利益才是企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的最終驅(qū)動(dòng)力?！保?］金融中介機(jī)構(gòu)作為企業(yè)，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任所彰顯的道德形象能夠作為無形資產(chǎn)，而金融中介機(jī)構(gòu)則通過自身的增信作用，從多維層面維系著市場(chǎng)中的金融道德底線。當(dāng)然，在這一金融專業(yè)服務(wù)過程中，衍生出多項(xiàng)有益的功能，例如，律師事務(wù)所所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、評(píng)估機(jī)構(gòu)、咨訊信息服務(wù)機(jī)構(gòu)等金融市場(chǎng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)不僅可以為金融行業(yè)的健康發(fā)展提供強(qiáng)大支持，而且有利于擴(kuò)大就業(yè)和促進(jìn)再就業(yè)、保持社會(huì)穩(wěn)定。此外，金融中介機(jī)構(gòu)在消除金融機(jī)構(gòu)虛假信息以提升其公司治理水平、披露真實(shí)信息以引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)之間良性競(jìng)爭(zhēng)、匯總市場(chǎng)整體數(shù)據(jù)以為政府提供政策制定依據(jù)、解析金融產(chǎn)品信息以供消費(fèi)者選擇等方面也發(fā)揮著重要作用［6］。

二、金融中介機(jī)構(gòu)的定位及功能：政府監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管比較

金融中介機(jī)構(gòu)同國(guó)家金融監(jiān)管部門存在著作用對(duì)象重疊、功能趨同、目標(biāo)一致、手段相似的發(fā)展態(tài)勢(shì)。國(guó)家對(duì)金融中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，一方面體現(xiàn)為以證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)等權(quán)力屬性的部門監(jiān)管為主，同時(shí)輔之以市場(chǎng)中各類行業(yè)協(xié)會(huì)的自律監(jiān)管。金融中介機(jī)構(gòu)在國(guó)家授權(quán)或許可的范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)活動(dòng)，間接地承擔(dān)著國(guó)家對(duì)金融市場(chǎng)監(jiān)督的責(zé)任。中介機(jī)構(gòu)在開展業(yè)務(wù)的過程中，受到來自國(guó)家層面的約束，直接體現(xiàn)了國(guó)家借由中介機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的意味［7］。中介機(jī)構(gòu)變相地分擔(dān)了國(guó)家在金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開展方面的治理和監(jiān)管職能，在此層面上，中介機(jī)構(gòu)與國(guó)家監(jiān)管部門之間存在著功能上的趨同。

（一）社會(huì)責(zé)任承擔(dān)的共向性

《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理辦法》第十五條：“國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依照法律、行政法規(guī)制定并發(fā)布對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動(dòng)監(jiān)督管理的規(guī)章、規(guī)則?！敝?guī)定體現(xiàn)了強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)、健全責(zé)任體系、完善責(zé)任機(jī)制、加強(qiáng)責(zé)任溝通、深化風(fēng)控管理的要求，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)履責(zé)能力進(jìn)一步提升，展現(xiàn)了良好社會(huì)形象［8］。國(guó)家監(jiān)管部門對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，既是其履行工作職能的表現(xiàn)，又是其對(duì)社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)。自美國(guó)次貸危機(jī)開始，全球蔓延的金融危機(jī)不僅席卷了部分重要金融市場(chǎng)，也間接影響著多個(gè)國(guó)家的社會(huì)基礎(chǔ)和政治格局［9］。金融市場(chǎng)的穩(wěn)定與發(fā)展不僅關(guān)乎一國(guó)金融體系的安全，更關(guān)乎一國(guó)社會(huì)和政治的安定。為此，監(jiān)管部門在履行常規(guī)監(jiān)管職能的同時(shí)，更肩負(fù)著一種維護(hù)金融市場(chǎng)安全、社會(huì)和諧、政治穩(wěn)定的重任。同樣，對(duì)于金融市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)而言亦是如此。金融中介機(jī)構(gòu)處于政府、市場(chǎng)、消費(fèi)者之間，直接影響金融資源的配置與安全，金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)的優(yōu)劣、質(zhì)量的高低、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)的大小都與中介機(jī)構(gòu)相聯(lián)系。金融中介機(jī)構(gòu)對(duì)于其所服務(wù)金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品分析、企業(yè)的評(píng)價(jià)及發(fā)展的預(yù)估都隱含著一種責(zé)任，這將促使公眾更多地關(guān)注金融中介機(jī)構(gòu)的社會(huì)責(zé)任承擔(dān)問題。事實(shí)上，金融中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，源自其自身具有擔(dān)負(fù)社會(huì)責(zé)任的能力。金融中介機(jī)構(gòu)服務(wù)的大型金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)后影響范圍極廣，這必然招致多方利益主體高度關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。無形或有形的壓力迫使金融中介機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任［10］。并且，金融中介機(jī)構(gòu)有能力通過自身的勤勉盡責(zé)、審慎服務(wù)、恪盡職守等行業(yè)倫理來提供專業(yè)化、高質(zhì)量的中介服務(wù)，為國(guó)家、市場(chǎng)和消費(fèi)者提供可資參考的真實(shí)信息，這種天然的能力優(yōu)勢(shì)為其履行社會(huì)責(zé)任提供了充分基礎(chǔ)。

（二）服務(wù)功能聯(lián)結(jié)的趨同性

1.維系金融市場(chǎng)穩(wěn)定。國(guó)家監(jiān)管部門與資本市場(chǎng)中的金融中介機(jī)構(gòu)通過不同方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的常規(guī)性或服務(wù)性監(jiān)管，以維系金融市場(chǎng)穩(wěn)定。在這一點(diǎn)上，兩者體現(xiàn)為功能上的趨同。監(jiān)管部門在相對(duì)宏觀的層面上，以政策制定、具體規(guī)則設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)金融市場(chǎng)監(jiān)管，全方位地維系金融市場(chǎng)的穩(wěn)定和發(fā)展。相比之下，金融中介機(jī)構(gòu)則從微觀層面對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行服務(wù)性監(jiān)管，在獲取服務(wù)收益的前提下，提供符合國(guó)家監(jiān)管規(guī)則的中介服務(wù)，間接約束個(gè)體金融機(jī)構(gòu)的治理，進(jìn)而對(duì)金融市場(chǎng)的整體穩(wěn)定和平穩(wěn)發(fā)展起到積極促進(jìn)作用［11］。金融中介機(jī)構(gòu)在提供專業(yè)服務(wù)過程中，往往扮演著政府監(jiān)管部門“觸角”的角色。監(jiān)管部門基于其對(duì)金融機(jī)構(gòu)治理介入的宏觀指導(dǎo)性和調(diào)控的限度性，難以事無巨細(xì)地評(píng)測(cè)金融產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)和金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)動(dòng)態(tài)。因此，監(jiān)管部門在制定金融政策和法規(guī)時(shí)，將上述監(jiān)控要點(diǎn)寄希望于中介機(jī)構(gòu)，金融中介機(jī)構(gòu)則間接地輔助國(guó)家監(jiān)管部門維系著金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。

2.促使金融機(jī)構(gòu)健康發(fā)展。政府監(jiān)管部門和中介機(jī)構(gòu)在推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)健康發(fā)展方面呈現(xiàn)出相輔相承的互動(dòng)關(guān)系。金融機(jī)構(gòu)作為一種強(qiáng)公眾性的金融企業(yè)，伴隨著全球性金融行業(yè)的革新與發(fā)展不斷成長(zhǎng)，其在組織形式創(chuàng)新的同時(shí)擴(kuò)大自身影響力。在這種境況下，通過監(jiān)管部門和中介機(jī)構(gòu)所發(fā)揮的直接或間接監(jiān)管功能，能夠更加高效地實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)寄予金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定高速發(fā)展的期望。

3.保障金融消費(fèi)者權(quán)益。全球金融資產(chǎn)總規(guī)模十分龐大，金融衍生產(chǎn)品的價(jià)值更是難以估量，與之相應(yīng)的是受金融機(jī)構(gòu)影響日益深遠(yuǎn)的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)困境，其權(quán)益的妥善保護(hù)是金融市場(chǎng)和社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)［12］。金融機(jī)構(gòu)自身所具有的公眾性和社會(huì)性特點(diǎn)決定了其必須要兼顧金融消費(fèi)者的權(quán)益保障。

4.保障中介機(jī)構(gòu)自身的利益。金融中介機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)過程中提供的專業(yè)服務(wù)內(nèi)含著一種價(jià)值，即以服務(wù)換取報(bào)酬。政府監(jiān)管部門在賦予金融中介合法地位之際，也相應(yīng)地為其在金融市場(chǎng)中預(yù)留了業(yè)務(wù)開展空間。那么，作為一種提供專業(yè)服務(wù)的企業(yè)，金融中介機(jī)構(gòu)理應(yīng)接受監(jiān)管部門的規(guī)范和指導(dǎo)。

（三）價(jià)值發(fā)揮上的相互性

1.相互促進(jìn)式提升金融市場(chǎng)監(jiān)管質(zhì)量。國(guó)家監(jiān)管部門對(duì)金融機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)的常規(guī)性監(jiān)管效果，與金融中介機(jī)構(gòu)密不可分。金融中介機(jī)構(gòu)所提供的專業(yè)服務(wù)，間接地向市場(chǎng)和政府監(jiān)管部門“透露出”金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)狀態(tài)和金融市場(chǎng)的總體發(fā)展境況。事實(shí)上，許多規(guī)模較大并且具有一定影響力的中介機(jī)構(gòu)給出的調(diào)研或評(píng)估數(shù)據(jù)，已經(jīng)成為政府出臺(tái)政策的重要參考依據(jù)。從20世紀(jì)美國(guó)的《金融現(xiàn)代化法案》到英國(guó)的《金融服務(wù)和市場(chǎng)法》，無不給予金融中介機(jī)構(gòu)以重點(diǎn)規(guī)制，其主要目的之一便是希望借助強(qiáng)制性的約束規(guī)范來提升金融中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)服務(wù)質(zhì)量，提升金融市場(chǎng)或金融產(chǎn)品數(shù)據(jù)分析的準(zhǔn)確度。政府監(jiān)管部門只有在評(píng)估金融中介機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)后，才能明確有效地設(shè)計(jì)金融政策法規(guī)，這對(duì)于提升金融市場(chǎng)監(jiān)管質(zhì)量是極為有利的［13］。

2.互動(dòng)式地提升立法質(zhì)量。金融市場(chǎng)監(jiān)管立法的質(zhì)量提升，部分源自于金融中介機(jī)構(gòu)的“刺激”。金融中介機(jī)構(gòu)處于金融市場(chǎng)的前沿，對(duì)于創(chuàng)新型金融產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)、金融消費(fèi)者對(duì)產(chǎn)品偏好與承受力、金融機(jī)構(gòu)治理模式的缺陷以及金融市場(chǎng)發(fā)展中可能存在的問題最為熟知。并且金融中介機(jī)構(gòu)擁有高水平的法律和金融專業(yè)人才，其可以針對(duì)當(dāng)下金融市場(chǎng)、金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品以及金融風(fēng)險(xiǎn)防控方面的問題與解決策略提出更加專業(yè)的建議。這些建議也是國(guó)家監(jiān)管部門制定相關(guān)政策和法律規(guī)范的重要參考依據(jù)。

3.逆向地推動(dòng)金融政策的出臺(tái)。在一定時(shí)期內(nèi)，法律規(guī)范的穩(wěn)定性不能且不應(yīng)排斥變動(dòng)的社會(huì)需求，必須及時(shí)吸納和回應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展中的規(guī)則訴求。金融中介機(jī)構(gòu)在評(píng)估金融機(jī)構(gòu)及產(chǎn)品的過程中，會(huì)發(fā)現(xiàn)既有法律規(guī)范中的漏洞和不足，借由專業(yè)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)和對(duì)法律深度理解的前提下提出針對(duì)自身的改進(jìn)意見［14］。這種來自實(shí)務(wù)界的建設(shè)性立法建議實(shí)為一種自下而上、從內(nèi)至外的政策或立法推動(dòng)，其不僅引發(fā)法律規(guī)范在“量”方面的變化，且將會(huì)是一種“質(zhì)”的變革。實(shí)踐證明，金融市場(chǎng)重大立法變革，都往往伴隨著金融危機(jī)的爆發(fā)和金融中介機(jī)構(gòu)的劇烈“反應(yīng)”。

三、金融中介行業(yè)監(jiān)管機(jī)制失靈的原因分析

金融市場(chǎng)中“看門人”機(jī)制失靈現(xiàn)象愈演愈烈，審計(jì)師等中介人員道德標(biāo)準(zhǔn)滑坡問題頻現(xiàn)，這同市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過度、雇用機(jī)制漏洞以及法律監(jiān)管細(xì)則缺失等問題緊密相連，亟需對(duì)其成因作出分析并在制度完善上予以回應(yīng)。

（一）法律監(jiān)管強(qiáng)度欠缺

金融市場(chǎng)中圍繞金融活動(dòng)存在著四類主體：政府監(jiān)管部門是政策的制定者和法律的設(shè)計(jì)者，金融機(jī)構(gòu)是開展金融業(yè)務(wù)和相關(guān)金融活動(dòng)的實(shí)施主體，高管人員是金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)實(shí)施的具體執(zhí)行者，而審計(jì)師等中介人員是金融活動(dòng)的服務(wù)和監(jiān)管者。對(duì)于后三類主體的法律監(jiān)管，在具體規(guī)范設(shè)計(jì)上呈現(xiàn)出一種由上向下監(jiān)管強(qiáng)度遞減的立法態(tài)勢(shì)。政策或法律較多地關(guān)注金融機(jī)構(gòu)，其次是對(duì)金融高管人員的業(yè)務(wù)與資格監(jiān)管，最后鎖定金融中介人員。造成這種法律監(jiān)管境況，同我國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展階段與政策傾斜密不可分［15］。政策在支持、鼓勵(lì)金融業(yè)發(fā)展的進(jìn)程中，傾向于放松對(duì)金融機(jī)構(gòu)和高管業(yè)務(wù)的監(jiān)管，這種空缺造成兩類主體在后續(xù)業(yè)務(wù)開展中風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)。浮于金融機(jī)構(gòu)層面的監(jiān)管反映出立法者與投資者將關(guān)注重點(diǎn)集中在金融機(jī)構(gòu)上，而忽略了市場(chǎng)中本應(yīng)占據(jù)極為重要位置的“看門人”群體。

（二）雇用機(jī)制監(jiān)管漏洞頻出

“看門人”機(jī)制存在風(fēng)險(xiǎn)的原因在于未能正確面對(duì)和解決“誰花錢誰點(diǎn)戲”的雇用機(jī)制困境。金融機(jī)構(gòu)付薪雇用審計(jì)師、會(huì)計(jì)師、理財(cái)師等中介人員，受雇“員工”必然會(huì)傾盡所能為雇主服務(wù)。在審計(jì)財(cái)務(wù)或推銷產(chǎn)品過程中，中介人員在權(quán)衡取舍雇主群體和市場(chǎng)投資者利益時(shí)，較難以一顆“公平、合理、正義”之心面對(duì)投資者。這種隱形的機(jī)制監(jiān)管空擋，極難通過法律的規(guī)則設(shè)計(jì)一次性徹底解決。改良付費(fèi)機(jī)制、制定更加嚴(yán)格的責(zé)任規(guī)范應(yīng)是彌補(bǔ)規(guī)范漏洞的有效措施，在中介人員可能承擔(dān)的責(zé)任成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其因違背義務(wù)而獲取雇用費(fèi)用之時(shí)，遵守規(guī)則、依法行事才更具可能性。

（三）道德標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重滑坡

“看門人”法律監(jiān)管的失效，與道德標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)重滑坡具有相當(dāng)?shù)穆?lián)系?！翱撮T人”群體監(jiān)管機(jī)制出現(xiàn)問題，同其自身道德水平參差不齊密切相關(guān)。道德是法律原則的基石，法律規(guī)范作用的發(fā)揮離不開一定的道德基礎(chǔ)。缺失底線的道德，不僅誘導(dǎo)人們?yōu)橹鹄鼌s時(shí)刻保有的行事準(zhǔn)則，更會(huì)讓人罔顧法律而追求非法利益。尤其在當(dāng)下潛規(guī)則橫行的環(huán)境中曾經(jīng)被嗤之以鼻的交易規(guī)則與業(yè)務(wù)方式日漸被“正規(guī)化”，已成為常規(guī)性的盈利模式和經(jīng)營(yíng)手段。為此，強(qiáng)化金融中介人員的道德約束，并輔以法律監(jiān)管機(jī)制的規(guī)范，以設(shè)立新的道德標(biāo)準(zhǔn)要求是極其必要的。

（四）行業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)多發(fā)

中國(guó)金融中介行業(yè)內(nèi)存在著因競(jìng)爭(zhēng)過度而影響“看門人”服務(wù)質(zhì)量的問題①中國(guó)審計(jì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不合理，且存在低價(jià)攬業(yè)和審計(jì)意見購(gòu)買之類的過度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)行為，導(dǎo)致了注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所經(jīng)濟(jì)效率不高，缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，這種不合理的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與低價(jià)攬業(yè)、審計(jì)意見購(gòu)買的過度競(jìng)爭(zhēng)行為，將損害審計(jì)獨(dú)立性和審計(jì)質(zhì)量，使中國(guó)審計(jì)市場(chǎng)審計(jì)質(zhì)量難以得到保障。。過度競(jìng)爭(zhēng)降低了審計(jì)師等中介服務(wù)人員的業(yè)務(wù)質(zhì)量，并形成惡性循環(huán)，導(dǎo)致各機(jī)構(gòu)為爭(zhēng)奪市場(chǎng)業(yè)務(wù)提供自己本沒有能力履行的中介服務(wù)，或向客戶提供沒有事實(shí)依據(jù)的服務(wù)數(shù)據(jù)。此外，為獲得客戶的認(rèn)可以實(shí)現(xiàn)持續(xù)雇傭，中介機(jī)構(gòu)在提供服務(wù)時(shí)有意向“老板”傾斜，將“合法”審計(jì)演變?yōu)橐环N換取“訂單”的籌碼，這種情況源于嚴(yán)重失衡的中介機(jī)構(gòu)市場(chǎng)供需水平。當(dāng)供給超過需求之時(shí)出現(xiàn)買方市場(chǎng)，其結(jié)果是賣方市場(chǎng)為滿足買方市場(chǎng)的各類要求而想方設(shè)法提供未被政策和法律認(rèn)可的服務(wù)，導(dǎo)致“看門人”機(jī)制的失靈。

事實(shí)上，導(dǎo)致“看門人”機(jī)制失靈的四個(gè)因素相互聯(lián)系、密不可分，并呈現(xiàn)出層級(jí)遞進(jìn)的關(guān)系?！罢l花錢誰點(diǎn)戲”的規(guī)則迫使中介人員主動(dòng)維護(hù)受雇公司利益，具有成熟審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的審計(jì)師將專業(yè)技巧置于如何破解法律監(jiān)管之中，無疑加大了道德淪喪的可能性和必然性。同時(shí)，面對(duì)實(shí)時(shí)變動(dòng)的金融產(chǎn)品和業(yè)務(wù)，相對(duì)靜止的法律不僅難以做出及時(shí)回應(yīng)，更難以應(yīng)對(duì)中介人員急劇下降的道德水平。在這種境況下，法律規(guī)則的漏洞最大程度地被中介人員“發(fā)現(xiàn)”并“挖掘”，而其自身的逐利本性也被最大程度地放大。因此，政策法律必須顧全四類誘因，方能發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)管作用。

四、健全完善金融中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管的理念指導(dǎo)與規(guī)則設(shè)計(jì)

（一）社會(huì)責(zé)任承擔(dān)理念的踐行

1.社會(huì)責(zé)任承擔(dān)是金融中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)社會(huì)性的集中體現(xiàn)?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理辦法》第三條第一款：“銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標(biāo)是促進(jìn)銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行，維護(hù)公眾對(duì)銀行業(yè)的信心。”公眾性和社會(huì)性是金融中介機(jī)構(gòu)的基本屬性，金融中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的開展不僅實(shí)現(xiàn)自身的存活，更決定了金融消費(fèi)者能否得到有益的金融產(chǎn)品資信，直接影響金融消費(fèi)者的權(quán)益保障［16］。以社會(huì)責(zé)任承擔(dān)作為金融中介機(jī)構(gòu)發(fā)展的指引性理念將有益于實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)和金融機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。

2.社會(huì)責(zé)任承擔(dān)是金融中介機(jī)構(gòu)發(fā)展的持續(xù)動(dòng)力。社會(huì)責(zé)任承擔(dān)使金融中介機(jī)構(gòu)保有更高的內(nèi)涵價(jià)值，并生成一種持久的發(fā)展動(dòng)力。金融中介機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)同屬于金融類企業(yè)，企業(yè)的價(jià)值體現(xiàn)在兩方面：無形的價(jià)值和有形的價(jià)值。前者的價(jià)值雖然極難估算，但對(duì)企業(yè)發(fā)展遠(yuǎn)景至關(guān)重要。無形價(jià)值包括企業(yè)的品牌資產(chǎn)和內(nèi)源價(jià)值，這需要來自市場(chǎng)和社會(huì)的肯定，歷來金融領(lǐng)域中知名的企業(yè)都將社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)作為其效益評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。從國(guó)家到市場(chǎng)，從消費(fèi)者到金融機(jī)構(gòu)，都將其視為金融類企業(yè)不可逃避的義務(wù)，一種道德上乃至于法律層面的社會(huì)責(zé)任。消費(fèi)者對(duì)于主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的金融中介機(jī)構(gòu)認(rèn)可度不斷提升，并成為金融中介機(jī)構(gòu)發(fā)展的持續(xù)動(dòng)力。

（二）制度規(guī)則的反思和改進(jìn)

1.明確監(jiān)管規(guī)則設(shè)計(jì)的價(jià)值導(dǎo)向。治理規(guī)則在引導(dǎo)金融中介機(jī)構(gòu)發(fā)展方面起著重要作用。規(guī)則的設(shè)計(jì)應(yīng)將承擔(dān)社會(huì)責(zé)任作為評(píng)估治理規(guī)則是否科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)之一，并以此確保治理規(guī)則中社會(huì)責(zé)任理念和義務(wù)的落實(shí)。承擔(dān)社會(huì)責(zé)任是企業(yè)行業(yè)倫理規(guī)則的最高標(biāo)準(zhǔn)，金融中介作為一種新型金融類企業(yè)，樹立服務(wù)社會(huì)和大眾的價(jià)值理念，能夠促使其更好地適應(yīng)和融入社會(huì)，為社會(huì)大眾所認(rèn)可和接納，高度的社會(huì)信賴是中介機(jī)構(gòu)獲益的不竭源泉。在現(xiàn)實(shí)監(jiān)管規(guī)則設(shè)計(jì)中，應(yīng)將承擔(dān)社會(huì)責(zé)任理念融入金融中介機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)開展中，并成為中介機(jī)構(gòu)效益季度或者年終評(píng)測(cè)的首要標(biāo)準(zhǔn)。具體到金融業(yè)務(wù)從業(yè)人員，應(yīng)該樹立服務(wù)大眾、服務(wù)大局的觀念，并將其與工資績(jī)效評(píng)測(cè)相掛鉤，成為獎(jiǎng)懲的標(biāo)準(zhǔn)之一。

2.實(shí)現(xiàn)監(jiān)管規(guī)則設(shè)計(jì)的細(xì)致化和全面性。在社會(huì)責(zé)任理念的宏觀指導(dǎo)下，規(guī)則設(shè)計(jì)的可操作性是實(shí)現(xiàn)金融市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)法律監(jiān)管的進(jìn)一步要求。

首先，健全完善相關(guān)法律規(guī)范，為金融中介準(zhǔn)入金融行業(yè)提供確定的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，將一些冒名頂替、套利的“跑路者”隔離在行業(yè)之外，營(yíng)造一個(gè)健康純凈的金融環(huán)境，為金融消費(fèi)者及整個(gè)社會(huì)提供高質(zhì)量的金融服務(wù)。

其次，制定具體明確的監(jiān)管規(guī)則以規(guī)范金融中介機(jī)構(gòu)行業(yè)行為。在業(yè)務(wù)開展上應(yīng)以大眾的投資與消費(fèi)心理為導(dǎo)向，加強(qiáng)金融市場(chǎng)調(diào)研與考察工作，從便利金融消費(fèi)者的角度出發(fā)，豐富和創(chuàng)新金融產(chǎn)品，滿足金融消費(fèi)者多樣的消費(fèi)需求。同時(shí)，在實(shí)現(xiàn)金融產(chǎn)品與服務(wù)供需調(diào)節(jié)上，金融中介機(jī)構(gòu)應(yīng)該加強(qiáng)業(yè)務(wù)開展的前置工作，將最新的金融信息以通俗和便利的方式傳遞給消費(fèi)者，以增強(qiáng)金融中介的可信賴度，避免金融中介借由信息不對(duì)稱的傳統(tǒng)商業(yè)經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行短期逐利，以致?lián)p害整個(gè)金融行業(yè)的社會(huì)形象。

最后，在作為金融業(yè)務(wù)開展載體的從業(yè)人員規(guī)則設(shè)計(jì)上，一方面要重視從業(yè)人員職業(yè)道德教育，避免落入“誰花錢誰點(diǎn)戲”的雇用機(jī)制怪圈，以致?lián)p害社會(huì)投資者利益。另一方面，應(yīng)著重從薪酬、待遇、利益沖突等方面對(duì)高管和普通從業(yè)人員給予必要的強(qiáng)制性約束和監(jiān)管，從剛性的規(guī)則設(shè)計(jì)上監(jiān)督金融中介從業(yè)人員行為，以此來提升金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部業(yè)務(wù)開展的質(zhì)量和效益。

五、結(jié)　語(yǔ)

“看門人”規(guī)范機(jī)制的設(shè)計(jì)，已

不再限于對(duì)某類法律規(guī)則的思考，而應(yīng)將規(guī)范機(jī)制的設(shè)計(jì)理念和具體規(guī)則置于一種交叉視野之下。國(guó)家金融監(jiān)管部門同“看門人”之間存在功能上的共性，這可以讓“看門人”群體從共同推進(jìn)改革的角度來審視并推動(dòng)自身變革。總體來看，解決“看門人”機(jī)制既已存在的缺陷和規(guī)則問題，應(yīng)以承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的理念加以引導(dǎo)，并制定全面性的監(jiān)管規(guī)則，使規(guī)范機(jī)制不僅覆蓋中介機(jī)構(gòu)，而且能夠?qū)崿F(xiàn)調(diào)節(jié)和規(guī)范高管與普通從業(yè)人員業(yè)務(wù)行為的功能。

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［責(zé)任編輯：劉烜顯］

［基金項(xiàng)目］教育部青年基金項(xiàng)目“中國(guó)金融體制改革中民間借貸規(guī)范化研究”（12YJC820014）；吉林省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“大數(shù)據(jù)時(shí)代吉林省互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)依法治理研究”（2015A11）

［中圖分類號(hào)］F832.1

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1004- 4434（2016）04- 0046 -06

［作者簡(jiǎn)介］仇曉光，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授，吉林長(zhǎng)春130117；楊碩，吉林大學(xué)法學(xué)院博士研究生，吉林長(zhǎng)春130012