魯子簫

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新時(shí)期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的問題與對策研究*
——以青海省為例

魯子簫

摘 要：青海省義務(wù)教育發(fā)展面臨較為復(fù)雜的自然和社會(huì)環(huán)境，過去通過一系列措施，城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距得以縮小。新時(shí)期，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展面臨著優(yōu)秀師資缺乏、農(nóng)牧區(qū)教育質(zhì)量低、農(nóng)村學(xué)校萎縮而城市大班額嚴(yán)重等問題?；诖?，要繼續(xù)加大對農(nóng)牧區(qū)薄弱學(xué)校的扶持，采取有效措施引進(jìn)優(yōu)秀師資，合理制定均衡標(biāo)準(zhǔn)，合理布局農(nóng)村學(xué)校，采取集團(tuán)化辦學(xué)形式，多措并舉促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。

關(guān)鍵詞：青海??；義務(wù)教育；均衡發(fā)展

* 本文系青海省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃課題“青海統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展問題與標(biāo)準(zhǔn)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14QJG02）研究成果。

改革開放30多年來，特別是西部大開發(fā)以來，青海省有義務(wù)教育發(fā)展效果顯著，于2011年10月完成“兩基”攻堅(jiān)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育發(fā)展的重要目標(biāo)。2014年全省義務(wù)教育學(xué)校發(fā)展至1382所，其中少數(shù)民族義務(wù)教育學(xué)校發(fā)展至758所，占全省義務(wù)教育階段學(xué)校總數(shù)的54.8％；小學(xué)1114所，其中民族小學(xué)675所，占全省小學(xué)的60.59％；初中260所，其中民族初中83所，占全省初中的31.92％。義務(wù)教育階段在校學(xué)生達(dá)到673054人，其中少數(shù)民族在校生達(dá)到407981人，占全省義務(wù)教育階段學(xué)生總數(shù)的60.6％；小學(xué)生461061人，其中少數(shù)民族在校生288443人，占全省小學(xué)生總數(shù)的62.56％；初中生211993人，其中少數(shù)民族在校生109006人，占全省初中生總數(shù)的62.56％。全省小學(xué)、初中學(xué)齡兒童入學(xué)率分別達(dá)到99.67％和93.06％，小學(xué)六年鞏固率和初中三年鞏固率分別達(dá)到83.23％和89.21％。目前，全省已有15個(gè)縣（市、區(qū)、行委）達(dá)到國家義務(wù)教育均衡發(fā)展縣標(biāo)準(zhǔn)，通過了國家驗(yàn)收，占比達(dá)到32.6％，義務(wù)教育正在朝著鞏固提高與推進(jìn)均衡的方向發(fā)展。

但是，由于廣大農(nóng)牧區(qū)地廣人稀，每平方公里人口密度不足3人，牧區(qū)六州平均海拔4000米以上，高寒缺氧，自然環(huán)境惡劣，地形復(fù)雜多變，交通不便，加之牧業(yè)區(qū)流動(dòng)不居的生產(chǎn)生活方式對辦學(xué)形式、學(xué)校布局產(chǎn)生了很大的制約，辦學(xué)難度較大。同時(shí)，特殊的民族結(jié)構(gòu)、語言文化、傳統(tǒng)觀念和宗教信仰一定程度上也制約著該地區(qū)教育發(fā)展。總結(jié)起來，青海省農(nóng)牧區(qū)教育面臨著“地勢高峻，生存環(huán)境惡劣；地廣人稀，居住高度分散；經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，財(cái)力不能自給；交通不便，信息閉塞，語言使用復(fù)雜；傳統(tǒng)觀念較深，教育意識(shí)淡??；辦教育起步晚，辦學(xué)時(shí)間短”[1]33-37的特殊情況。由于生產(chǎn)方式落后、人口分布分散、自然環(huán)境閉塞、傳統(tǒng)觀念濃厚，使得農(nóng)牧區(qū)中小學(xué)在學(xué)校布局、師資引進(jìn)、教學(xué)質(zhì)量提高等方面都存在困難，辦學(xué)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)，教育發(fā)展的城鄉(xiāng)不均衡特點(diǎn)突出，因此，“合理配置教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜”[2]成為青海省統(tǒng)籌義務(wù)教育均衡發(fā)展戰(zhàn)略的核心。

一、青海省推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要舉措

（一）目標(biāo)導(dǎo)向

青海省制訂了《青海省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》和《青海省關(guān)于推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》，提出農(nóng)牧區(qū)“調(diào)整結(jié)構(gòu)，優(yōu)化布局，改善辦學(xué)條件，提高學(xué)校管理水平，增強(qiáng)辦學(xué)效益”的要求，制訂了“通過5 到10年的努力，到2020年全省所有縣（區(qū)）實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)學(xué)校布局、經(jīng)費(fèi)投入、師資配備、辦學(xué)條件的均衡配置，基本實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”的總目標(biāo)；并分地區(qū)、分階段逐步推進(jìn)。2011年“兩基”攻堅(jiān)任務(wù)完成后，青海省義務(wù)教育工作重心由普及轉(zhuǎn)向鞏固提高和推進(jìn)均衡發(fā)展，制定了義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)和中長期規(guī)劃，提出“2015年全省義務(wù)教育初中三年鞏固率達(dá)到93％，15個(gè)縣實(shí)現(xiàn)縣域義務(wù)教育基本均衡發(fā)展；到2020年全省46個(gè)縣（區(qū)、市、行委）全面實(shí)現(xiàn)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展”的整體目標(biāo)，以五年為一個(gè)臺(tái)階，分不同地區(qū)逐步推進(jìn)。2013年初，省政府與各市州政府簽訂了《關(guān)于推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)責(zé)任書》，進(jìn)一步明確了地方政府推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的責(zé)任和各地實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)時(shí)限，形成了保障義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策體系和工作機(jī)制。

（二）制度保障

根據(jù)2012年《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》，青海省制定了《義務(wù)教育均衡發(fā)展辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)》，建立了義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制和責(zé)任追究制，對青海省義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)、經(jīng)費(fèi)保障、教師管理、學(xué)校管理、辦學(xué)條件等方面作了具體規(guī)定，明確提出：不少于20％的省對下轉(zhuǎn)移支付增量資金要用于教育支出，新增財(cái)力和超收收入的安排要向教育傾斜，優(yōu)先保證教育支出；實(shí)行績效工資制和校長、教師定期輪崗任教制度，建立了師德師風(fēng)約束機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督考核制度，加強(qiáng)師資培訓(xùn)；提出進(jìn)一步做好“控輟保學(xué)”工作，年輟學(xué)率小學(xué)控制在2％以下，初中控制在3％以下；優(yōu)質(zhì)普通高中招生名額分配到縣域內(nèi)各初中學(xué)校的比例在40％的基礎(chǔ)上逐年提高。

根據(jù)教育部《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估暫行辦法》，青海省制定了《青海省縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估實(shí)施辦法》，建立了推動(dòng)有力、檢查到位、考核嚴(yán)格、獎(jiǎng)懲分明的義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估體系，明確了縣域內(nèi)義務(wù)教育在教師、設(shè)備、圖書、校舍等資源配置方面的詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)和評估辦法，對地方政府在入學(xué)機(jī)會(huì)、教育投入、教師隊(duì)伍、安全保障等方面設(shè)定了硬性指標(biāo)。《實(shí)施辦法》要求各縣區(qū)將進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女就學(xué)納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障體系，遏制公辦學(xué)校擇校現(xiàn)象，確保義務(wù)教育階段學(xué)生免試就近入學(xué)；學(xué)校均衡編班，取消重點(diǎn)班、特長班、實(shí)驗(yàn)班；嚴(yán)格執(zhí)行國頒課程，開足開齊規(guī)定課程。在學(xué)校安全保障方面，要求所有學(xué)校都要做到：安全設(shè)施齊全，配備安保人員，學(xué)校安全保障體系健全，保障食品、飲用水衛(wèi)生安全，寄宿生宿舍消防、報(bào)警設(shè)施齊全等。根據(jù)《青海省義務(wù)教育均衡發(fā)展辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，規(guī)定了縣級人民政府推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展工作評估指標(biāo)和要求，把縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展作為考核地方各級政府及其主要負(fù)責(zé)人的重要內(nèi)容。

（三）項(xiàng)目推進(jìn)

在積極爭取國家投資的同時(shí)，實(shí)施了農(nóng)村初中建設(shè)工程、農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造工程、中小學(xué)校舍維修改造計(jì)劃和學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃、食堂建設(shè)等項(xiàng)目，使全省中小學(xué)教學(xué)設(shè)施、生活設(shè)施達(dá)到了國家義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。2010年至2014年,實(shí)施中小學(xué)布局調(diào)整及校安工程項(xiàng)目和中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)項(xiàng)目,分別投入97.17億元和48.2億元，全省中小學(xué)布局趨于合理，基本消除D級危房,辦學(xué)條件得到改善，辦學(xué)效益顯著提高。制定《全面改善義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件實(shí)施方案》，根據(jù)“?；?，兜網(wǎng)底，缺什么補(bǔ)什么”的原則，明確了對薄弱學(xué)校的資金扶持政策，在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入上特別注重對農(nóng)牧區(qū)薄弱學(xué)校的扶持，通過設(shè)立薄弱學(xué)校專項(xiàng)資金，做到薄弱學(xué)校建設(shè)資金優(yōu)先安排、重點(diǎn)保證，縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校之間的差距。通過“農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程”，青海省牧業(yè)區(qū)已經(jīng)形成了以縣、鄉(xiāng)為單位的體系完備的寄宿制中小學(xué)，解決了牧區(qū)學(xué)生上學(xué)路途遙遠(yuǎn)的問題，寄宿制學(xué)校成為牧區(qū)教育的主體，并在學(xué)生待遇、教師工資、校舍和經(jīng)費(fèi)等方面都享受國家?guī)头稣摺＜修k學(xué)的模式也解決了以往學(xué)校存在的師資短缺、教學(xué)資源不足、教育質(zhì)量低的問題，政府通過各種形式的資助和幫扶解決了寄宿制學(xué)校的發(fā)展問題，有效提高了教育質(zhì)量，為牧區(qū)教育趕上先進(jìn)地區(qū)教育創(chuàng)造了條件。實(shí)施“西部地區(qū)中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育項(xiàng)目”、“教師信息技術(shù)應(yīng)用能力提升工程”等系列工程，為農(nóng)牧區(qū)初中小學(xué)教學(xué)點(diǎn)配備了教學(xué)光盤播放設(shè)備和成套教學(xué)光盤，在完全小學(xué)建成衛(wèi)星教學(xué)收視點(diǎn)，配備計(jì)算機(jī)教室資源軟件，實(shí)現(xiàn)了“寬帶網(wǎng)絡(luò)校校通”、“優(yōu)質(zhì)資源班班通”、“網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)空間人人通”，同時(shí)對薄弱地區(qū)中小學(xué)教師進(jìn)行信息技術(shù)運(yùn)用能力培訓(xùn)，提升了教師的信息素養(yǎng)和課堂教學(xué)效率，提高了農(nóng)牧區(qū)學(xué)校教育信息化水平。

二、青海省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的突出問題

（一）優(yōu)秀教師引進(jìn)難、留住難，農(nóng)牧區(qū)教育質(zhì)量低

隨著學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和牧區(qū)學(xué)校硬件設(shè)施的逐步完善，師資不均衡日益凸顯為影響青海省農(nóng)牧區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要因素，教師素質(zhì)低、師資培訓(xùn)渠道窄、結(jié)構(gòu)不合理的問題成為制約農(nóng)牧區(qū)義務(wù)教育質(zhì)量提高和實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展的瓶頸。楊軍的調(diào)查研究顯示，青海省不但是全國師資比例最低的省，而且是師資學(xué)歷平均水平最低的省[3]。由于廣大農(nóng)牧區(qū)高寒缺氧、地處偏遠(yuǎn)、交通不便等惡劣的自然環(huán)境，以及工資待遇低、生活條件差、發(fā)展空間小、社會(huì)地位低等實(shí)際情況，與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)牧區(qū)師資隊(duì)伍建設(shè)面臨著引進(jìn)難、留住難、培養(yǎng)難的問題。教師招聘中，城鎮(zhèn)地區(qū)教師崗位往往人滿為患，而鄉(xiāng)村學(xué)校大多無人問津，偏遠(yuǎn)牧區(qū)師資質(zhì)量的提高都是靠支教、頂崗實(shí)習(xí)等不可持續(xù)的方式實(shí)現(xiàn)。優(yōu)秀教師留不住，大批沒有教師資格、學(xué)歷不達(dá)標(biāo)的老教師占著編制，新教師難以引進(jìn)，同時(shí)，帶有地方保護(hù)色彩的教師招聘政策還限制著外地優(yōu)秀畢業(yè)生進(jìn)入，農(nóng)牧區(qū)教師隊(duì)伍難以為繼。

多年來，青海省農(nóng)牧區(qū)教師流動(dòng)基本是單向流動(dòng)，從農(nóng)村流向縣城、從靠近城市的農(nóng)牧區(qū)流向發(fā)達(dá)城市，而且“流出的往往都是主要學(xué)科的骨干教師，學(xué)校流失的教師卻得不到補(bǔ)充，特別是那些比較偏僻、只有2-3名教師的村小，教師更是難以為繼”[4]。除了主動(dòng)流失，還存在制度性的流失，“地方教育行政部門對教師‘層層拔高’使用的做法也加劇了農(nóng)村地區(qū)優(yōu)秀教師的流失”[5]，農(nóng)牧區(qū)學(xué)校一旦培養(yǎng)出一二名骨干教師，很容易就會(huì)被城鎮(zhèn)學(xué)?；蚪逃姓块T挖走、調(diào)走，教師送培計(jì)劃往往是“送出去，請不回來”，農(nóng)村教育質(zhì)量難以保證，“優(yōu)秀”成了農(nóng)村教師隊(duì)伍的負(fù)累。由于優(yōu)秀教師“外面的不愿進(jìn)來，里面的紛紛逃離”，渴望得到良好教育的家長只能不惜一切代價(jià)將孩子們送到省會(huì)乃至外省發(fā)達(dá)城市上學(xué)。這樣一來，學(xué)校日漸萎縮，“學(xué)校越來越小，學(xué)生越來越少，老師越來越老”[6]，而有限的城區(qū)學(xué)校則長期人滿為患、一“桌”難求，形成了城鄉(xiāng)教育發(fā)展極不均衡的狀況。

新時(shí)期以來的學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)一定程度上解決了青海省農(nóng)牧區(qū)教師數(shù)量不足的問題，農(nóng)村師生比甚至高于城鎮(zhèn)地區(qū)。然而，在農(nóng)村學(xué)校規(guī)模小而分散、學(xué)生少且流失嚴(yán)重的情況下，教師的結(jié)構(gòu)性缺編依然嚴(yán)重，教師隊(duì)伍學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理，音、體、美教師嚴(yán)重不足，農(nóng)牧區(qū)面臨教師表面富余和結(jié)構(gòu)性不足的問題。同時(shí)，教師老齡化嚴(yán)重，年齡結(jié)構(gòu)不合理，由于年輕教師補(bǔ)充困難，農(nóng)牧區(qū)學(xué)校教師隊(duì)伍的主體都是年齡在40-55歲之間的老教師，他們大部分人要么面臨退休、離崗待退，要么有病在身、長年請假，要么被借調(diào)離崗，在崗的老師學(xué)歷水平低，教學(xué)方法死板，觀念守舊僵化，制約著教學(xué)質(zhì)量的提高。

此外，為了照顧地方生源，限制戶籍的教師招聘制度導(dǎo)致新進(jìn)教師學(xué)歷層次較低，在發(fā)達(dá)地區(qū)中小學(xué)新聘教師早已規(guī)定為“研究生以上學(xué)歷”的今天，青海省農(nóng)牧區(qū)教師招聘依然還規(guī)定為中專和本科學(xué)歷，“到農(nóng)牧區(qū)工作的大學(xué)本科生并不多，而且大多不是名校畢業(yè)生，吸引的碩士學(xué)位以上的教師只有十幾名”[7]188，地方照顧政策還導(dǎo)致普遍“學(xué)歷達(dá)標(biāo)，學(xué)力未達(dá)標(biāo)”的情況；以久治縣為例，2012年的分配到農(nóng)牧區(qū)學(xué)校的86名安置生中，只有3人是全日制本科畢業(yè)，其余都為大中?；虺扇俗钥紝W(xué)歷，很多教師名不副實(shí)，教師隊(duì)伍學(xué)歷結(jié)構(gòu)不合理。因此，不難看到，農(nóng)牧區(qū)新老教師皆存在學(xué)歷低、素質(zhì)低的問題，形成了惡性循環(huán)，教育質(zhì)量提高不免成為空談。

（二）學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)或流失嚴(yán)重，農(nóng)村學(xué)校大面積萎縮

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，大量農(nóng)村人口流向城市，城市在面臨巨大壓力的同時(shí)，農(nóng)村也在大面積萎縮消失。農(nóng)村人口流向城市的原因無非是追逐優(yōu)質(zhì)資源，而這一過程中對優(yōu)質(zhì)教育資源的追逐起到了決定性作用。

青海省農(nóng)牧區(qū)大部分有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的家庭都選擇將孩子送到所在縣鎮(zhèn)或省城讀書，很多農(nóng)牧區(qū)學(xué)校、教學(xué)點(diǎn)幾近荒廢。農(nóng)牧區(qū)教育面臨的情況極為復(fù)雜，一面是加大投入和施行政策傾斜、加強(qiáng)農(nóng)村教育的呼聲，另一面是農(nóng)村學(xué)校紛紛撤并的現(xiàn)實(shí)，政策的錯(cuò)位導(dǎo)致農(nóng)村教育資源浪費(fèi)情況非常嚴(yán)重。強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展和增加農(nóng)村教育投入的同時(shí)，是學(xué)生教師普遍流失、學(xué)校急劇萎縮的趨勢，很多應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)新修的校舍因?qū)W生流失而不得不廢棄，很多“希望小學(xué)”幾年內(nèi)變成空殼，很多村小、教學(xué)點(diǎn)投入了大量經(jīng)費(fèi)購置設(shè)備，最后卻只剩下一兩個(gè)學(xué)生，尤其是城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策下達(dá)以后，很多師生流失嚴(yán)重、發(fā)展無望卻還來不及撤并的農(nóng)村學(xué)校為了達(dá)標(biāo)，搞了一大堆硬件建設(shè)，終成擺設(shè)。面對這種情況，即使及時(shí)出臺(tái)向農(nóng)村傾斜的教育政策，大力發(fā)展農(nóng)村教育，建設(shè)和投入的速度也趕不上流失和萎縮的速度。

（三）農(nóng)村寄宿制學(xué)校問題凸顯，管理難度大

以寄宿制為主導(dǎo)的集中辦學(xué)一定程度上解決了以往農(nóng)村分散辦學(xué)的一些問題，但與此同時(shí)，由于寄宿學(xué)生年齡小、數(shù)量多、離家遠(yuǎn)、在校時(shí)間長，農(nóng)牧區(qū)寄宿制學(xué)校的后勤服務(wù)、安全和飲食衛(wèi)生管理、心理健康教育等方面難度加大。

受地廣人稀的自然條件限制，青海省農(nóng)牧區(qū)大部分寄宿學(xué)校都被迫接納低齡寄宿兒童。由于編制有限，條件艱苦的農(nóng)村寄校一般都沒有配備生活教師，住校生的管理基本上是由任課教師和班主任協(xié)同樓管負(fù)責(zé)；實(shí)際操作中，由于教師時(shí)間有限，對寄宿學(xué)生的生活情況只能偶爾過問，無法體貼入微?？墒聦?shí)上，大部分八九歲的孩子離開家后到一個(gè)陌生的環(huán)境，很多方面都需要陪伴和照顧，被突然間“撒手不管”的狀態(tài)給孩子造成了沉重的心理負(fù)擔(dān)，終日以淚洗面者有之，沉默寡言、郁郁寡歡者有之，打架斗毆、逃學(xué)出走者有之，學(xué)生心理問題嚴(yán)重。同時(shí)，寄宿制學(xué)校也容納了大量父母外出打工的留守兒童，他們心理問題尤其突出，性格出現(xiàn)明顯的兩極分化。極端內(nèi)向者表現(xiàn)為沉默寡言、膽小怕事，學(xué)習(xí)上從不向老師請教問題，從不舉手回答問題，從不主動(dòng)與老師交流，生活上很少參加集體活動(dòng)，難以融入班集體；極端外向者則經(jīng)常躁動(dòng)不安、惹是生非，與同學(xué)關(guān)系緊張，且不服管教，喜歡與老師唱反調(diào)。這類學(xué)生的管理成為寄宿學(xué)校的老大難，老師覺得“說什么都是白搭，弄不好反而會(huì)出大問題”，最后索性放任自流。

可以說，低齡兒童和留守兒童給寄宿制學(xué)校造成了巨大的管理壓力，而學(xué)校生活管理的缺位也形成了對一部分寄宿兒童事實(shí)上的“流放”。寄宿在這些學(xué)校的留守兒童除了吃喝拉撒、維持生存，缺乏家庭般的溫暖和父母般的關(guān)愛，這些孩子長期生活在沒有父母關(guān)愛、老師關(guān)懷的環(huán)境中，積壓了很多的心理問題，成為目前寄宿制學(xué)校的普遍問題。

（四）城鎮(zhèn)教育資源緊缺，大班額問題突出

隨著農(nóng)牧區(qū)人口向城市中心區(qū)集中，外來務(wù)工隨遷子女?dāng)?shù)量急劇增長，使一些城鎮(zhèn)學(xué)校義務(wù)教育資源緊張，造成城鎮(zhèn)地區(qū)義務(wù)教育階段大班額現(xiàn)象突出。

受基礎(chǔ)條件限制，新型城鎮(zhèn)化在未來很長一段時(shí)間內(nèi)依舊會(huì)是人口流動(dòng)型的城鎮(zhèn)化，與發(fā)達(dá)國家相比，中國農(nóng)業(yè)人口比例依然偏高，占到53.1％；隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力增加，有條件的農(nóng)村居民向城市轉(zhuǎn)移的步伐會(huì)加快，教育在其中則起著舉足輕重的作用，農(nóng)村人口追逐城市優(yōu)質(zhì)教育資源，家住農(nóng)村而想方設(shè)法送子女進(jìn)城上學(xué)（目前，義務(wù)教育城鎮(zhèn)化率為73％，遠(yuǎn)高于54％的人口城鎮(zhèn)化率，從2014年的數(shù)據(jù)看，全國鄉(xiāng)村學(xué)校學(xué)生大批流向城市，鄉(xiāng)村學(xué)生減幅達(dá)28.5％）。這一現(xiàn)象必然導(dǎo)致城鎮(zhèn)教育資源緊張，從而引發(fā)擇校熱、大班額等一系列教育問題。就青海省而言，學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)所導(dǎo)致的城鎮(zhèn)學(xué)校大班額問題非常突出，總的趨勢是牧區(qū)六州有條件的家庭送孩子到西寧、海東上學(xué)，農(nóng)村牧區(qū)有條件的家庭送孩子到州縣學(xué)校上學(xué)，為爭取城鎮(zhèn)學(xué)校乃至名校的一張書桌，甚至不惜買房置地。這使得剛剛完成標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的城鎮(zhèn)學(xué)校在班額這一項(xiàng)上出現(xiàn)了反彈，城區(qū)名校（主要是中學(xué)）普遍出現(xiàn)60-70人的大班額。在這一背景下，談農(nóng)村教育至少有一半是在談流入地隨遷子女的教育，也就是城鎮(zhèn)教育，城鎮(zhèn)教育辦不好就是農(nóng)村教育沒辦好，如果讓城區(qū)遷入居民陷入又一輪擇校的困境，讓城鎮(zhèn)學(xué)校陷入人均教育資源短缺和大班額的困境，均衡發(fā)展就無從談起。

三、新時(shí)期推進(jìn)青海省城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的對策

現(xiàn)階段談教育均衡，硬件資源配置的均衡是最容易實(shí)現(xiàn)的，很多農(nóng)村學(xué)校的問題不是缺校舍缺設(shè)備，而是學(xué)生流失導(dǎo)致的校舍廢棄問題，是優(yōu)秀教師不足導(dǎo)致教育質(zhì)量低下的問題。影響教育均衡發(fā)展最關(guān)鍵的是民眾對農(nóng)村學(xué)校和教育質(zhì)量的認(rèn)同度低，教育的不均衡源于人們內(nèi)心的不平衡。

（一）繼續(xù)加大對農(nóng)牧區(qū)薄弱學(xué)校的扶持，推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化

歷經(jīng)全面改薄和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，青海省農(nóng)牧區(qū)新建農(nóng)村學(xué)校在硬件配置上已經(jīng)能夠達(dá)到城市水平，但與城市學(xué)校相比，仍然存在一定差距，基于此，加大對農(nóng)牧區(qū)薄弱學(xué)校的扶持依然十分必要。

一是要完善城鎮(zhèn)強(qiáng)校對農(nóng)牧區(qū)薄弱學(xué)校的幫扶機(jī)制，建成長效、可持續(xù)的對口支援制度。在縣域內(nèi)建立一所城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)學(xué)校對口幫扶一所農(nóng)牧區(qū)學(xué)校的體制，城鎮(zhèn)學(xué)校節(jié)余的教育資源、教學(xué)設(shè)備向幫扶學(xué)校無償提供，改善農(nóng)牧區(qū)學(xué)校辦學(xué)條件；幫扶學(xué)校之間盡可能實(shí)現(xiàn)教育資源的共享，通過建立激勵(lì)機(jī)制，保證城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師到幫扶學(xué)校支教2年以上，農(nóng)牧區(qū)學(xué)校教師到城鎮(zhèn)學(xué)校研修、培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)學(xué)校之間的對口交流。二是深入農(nóng)牧區(qū)偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校進(jìn)行調(diào)查，重點(diǎn)確定一批辦學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施較差的學(xué)校，設(shè)立省級專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)予以重點(diǎn)改造，對存在安全隱患和不能達(dá)標(biāo)的教室、操場、辦公室果斷予以重建，寄宿制學(xué)校保證取暖、飲水、食宿、廁所等各項(xiàng)設(shè)施齊全，新建一批符合標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)驗(yàn)室、圖書室、體育館、計(jì)算機(jī)室等，一次性配備各類、各科教學(xué)儀器，由縣級財(cái)政負(fù)責(zé)教學(xué)設(shè)施的日常管理、使用、維修等費(fèi)用。三是制定和完善教育扶貧政策，健全農(nóng)村地區(qū)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助就學(xué)制度，各級政府在已有助學(xué)辦法的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立起一套行之有效的保障機(jī)制，扶持農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生接受義務(wù)教育；地方各級政府要加大投入，設(shè)立專項(xiàng)資金，幫助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生，建立完善責(zé)任追究制，做好義務(wù)教育“控輟保學(xué)”工作；與此同時(shí)，解決好進(jìn)城務(wù)工人員子女、農(nóng)村留守兒童上學(xué)問題。

通過以上措施，把義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)納入新農(nóng)村、新牧區(qū)及城鄉(xiāng)一體化建設(shè)規(guī)劃同步進(jìn)行，加快農(nóng)牧區(qū)薄弱學(xué)校硬件建設(shè)，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源供給，促進(jìn)公共教育資源向農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)和弱勢群體傾斜。

（二）分散與集中相結(jié)合，合理布局農(nóng)牧區(qū)學(xué)校

2000年以來，國家持續(xù)開展了“撤點(diǎn)并?！睘橹鞯霓r(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整。青海省出于解決分散辦學(xué)弊端的考慮，撤并力度尤其大，農(nóng)牧區(qū)建成了數(shù)量可觀的寄宿制學(xué)校。然而，片面追求規(guī)模效益也產(chǎn)生了很多問題，很多辦學(xué)情況良好的村小遭到撤并，寄宿制學(xué)校管理矛盾也日益凸顯?？梢哉f，集中辦學(xué)一定程度上提高了辦學(xué)的質(zhì)量，起到了“控輟保學(xué)”的作用，但上下學(xué)路途遙遠(yuǎn)問題、離家學(xué)生心理健康問題、學(xué)生生活管理問題、大班額教學(xué)的質(zhì)量保障等各種問題也迎面而來。

同時(shí)應(yīng)該看到，農(nóng)村教育從分散辦學(xué)走向集中辦學(xué)是人口從分散走向集中造成的，有空巢村莊才有空殼學(xué)校，這個(gè)過程是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、城鎮(zhèn)化和教育現(xiàn)代化等各種力量推助下的一種必然要求?！俺伏c(diǎn)并?！笔且粋€(gè)伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然過程，只是在操作中要實(shí)事求是、因勢利導(dǎo)、區(qū)別對待、循序漸進(jìn)，走集中和分散辦學(xué)相結(jié)合的道路?？h級政府要統(tǒng)籌縣域教育發(fā)展，按照屬地管理原則編制專項(xiàng)規(guī)劃，合理確定縣域內(nèi)教學(xué)點(diǎn)、村小、中心學(xué)校、初中學(xué)校以及寄宿制學(xué)校和非寄宿制學(xué)校比例，確保學(xué)校布局及所覆蓋地域與學(xué)齡人口相適應(yīng)，各地要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位做好農(nóng)村學(xué)校的年度調(diào)查統(tǒng)計(jì)工作，在實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，將所有村小、教學(xué)點(diǎn)至少分為：急需撤并的學(xué)校、一定時(shí)期內(nèi)尚需留存的學(xué)校、需長期存留和重點(diǎn)發(fā)展的學(xué)校三類。新的布局調(diào)整要保證大部分學(xué)生就近上學(xué)，農(nóng)牧區(qū)1-3年級的學(xué)生原則上不寄宿，人口相對集中的村、定居點(diǎn)設(shè)置村小，偏遠(yuǎn)山區(qū)人口較少且交通不便的地區(qū)設(shè)置必要的教學(xué)點(diǎn)，各地根據(jù)自然環(huán)境、人口分布、交通條件等，合理確定學(xué)校的服務(wù)半徑和規(guī)模，并據(jù)此布局和籌辦學(xué)校。對農(nóng)村的撤點(diǎn)并校一定要嚴(yán)格規(guī)范學(xué)校撤并程序，從每個(gè)村小、教學(xué)點(diǎn)的實(shí)際出發(fā)，從學(xué)生、家長、教師的意向和客觀需要出發(fā)，廣泛征求家長、教師意見，防止因粗暴行政行為導(dǎo)致的學(xué)生輟學(xué)現(xiàn)象。

（三）提高待遇，建立開放的進(jìn)出機(jī)制，優(yōu)化農(nóng)牧區(qū)師資隊(duì)伍

青海省農(nóng)牧區(qū)一直存在教師隊(duì)伍“舊不去，新不來”的狀況，教師老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，教師占編不在崗的情況普遍。為此，提高教師待遇，加強(qiáng)教師管理、建立開放的教師進(jìn)出機(jī)制、實(shí)現(xiàn)教師隊(duì)伍的更新升級成為當(dāng)務(wù)之急。

首先，青海省農(nóng)牧區(qū)教師生活條件極其艱苦，生活環(huán)境惡劣，缺乏與城鎮(zhèn)地區(qū)對等的住房、取暖、醫(yī)療衛(wèi)生、信息交通等條件。從這一角度講，目前300-500元微薄的補(bǔ)貼遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)他們“生命的奉獻(xiàn)”，也不具有足夠的吸引力。因此，在制定農(nóng)牧區(qū)教師工資標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)充分考慮城鄉(xiāng)差距，對工作條件艱苦的農(nóng)村教師給予對等的補(bǔ)償。對于長期工作在艱苦地區(qū)的農(nóng)村教師，按照越是艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)工資越高的原則，應(yīng)考慮其工資在所屬城鎮(zhèn)工資基礎(chǔ)上，根據(jù)距城鎮(zhèn)的遠(yuǎn)近以20％為基數(shù)遞增，或分多類地區(qū)制定工資標(biāo)準(zhǔn)的檔次[8]。在此基礎(chǔ)上，為保證新進(jìn)教師的質(zhì)量，應(yīng)考慮通過制定“人才引進(jìn)計(jì)劃”等方式，對引進(jìn)的優(yōu)秀人才給予高于原有教師的待遇；對公開招聘到農(nóng)牧區(qū)任教且與學(xué)校簽訂長年服務(wù)協(xié)議的優(yōu)秀教師，由財(cái)政補(bǔ)償學(xué)費(fèi)作為獎(jiǎng)勵(lì)，并解決其住房問題，以激勵(lì)城鎮(zhèn)學(xué)校教師到艱苦地區(qū)任教，對農(nóng)牧區(qū)鄉(xiāng)及以下學(xué)校，在崗位設(shè)置、專業(yè)技術(shù)職稱評審、評先評優(yōu)、培訓(xùn)進(jìn)修、職位晉升等方面實(shí)施傾斜政策；通過這些措施，吸引和鼓勵(lì)省內(nèi)外優(yōu)秀教師和畢業(yè)生教師到農(nóng)牧區(qū)從教，穩(wěn)定艱苦地區(qū)優(yōu)秀教師隊(duì)伍。

其次，在編制有限的情況下，有出才能有進(jìn)，而目前老齡化嚴(yán)重的局面正是完善教師退出機(jī)制的大好時(shí)機(jī)。要嚴(yán)格執(zhí)行教師退出機(jī)制，規(guī)范清理在編不在崗的教師，對長期不能堅(jiān)持正常教學(xué)而達(dá)到工作年限的教師及時(shí)辦理提前退休；對超編地區(qū)超過一定年齡的未聘人員實(shí)行離崗過渡；對行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位長期借調(diào)的教師及時(shí)轉(zhuǎn)崗，從而為引進(jìn)教師騰挪編制。同時(shí)，加強(qiáng)教師管理，中小學(xué)教師招聘要嚴(yán)格教師準(zhǔn)入、教師招聘制度，嚴(yán)把教師入口關(guān)，杜絕不符合條件的人混入教師隊(duì)伍；建立區(qū)域內(nèi)中小學(xué)教職工編制動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，新增編制和新增教師向農(nóng)牧區(qū)傾斜；做好統(tǒng)計(jì)測算，優(yōu)先補(bǔ)充緊缺薄弱地區(qū)、薄弱學(xué)科教師，改善教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，緩解農(nóng)牧區(qū)教師隊(duì)伍數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)失衡的矛盾。

在教師老齡化嚴(yán)重，大量教師面臨退休的局面下，農(nóng)牧區(qū)學(xué)校必將補(bǔ)充大批新教師，而這批新教師的質(zhì)量某種程度上決定著未來農(nóng)牧區(qū)教育的質(zhì)量。因此，“補(bǔ)充什么樣的人”成為農(nóng)牧區(qū)教育未來繼續(xù)惡性循環(huán)還是實(shí)現(xiàn)更新升級的關(guān)鍵。出于照顧地方生源、安置當(dāng)?shù)匚淳蜆I(yè)大中專畢業(yè)生的考慮，很多地區(qū)在招聘教師時(shí)往往只限于本地（市、州）戶籍的生源報(bào)考，這無疑將很多外地優(yōu)秀畢業(yè)生拒之門外。而可報(bào)考的本地生源又多是當(dāng)初降分錄取的民族生，受民族語言、傳統(tǒng)觀念影響，他們的教學(xué)沿襲傳統(tǒng)的觀念和教法，新的教育理念、價(jià)值觀念難以進(jìn)入，農(nóng)牧區(qū)學(xué)生整體學(xué)業(yè)成績也難有大的突破。從長遠(yuǎn)看，如果繼續(xù)走這種封閉發(fā)展的道路，無疑是將農(nóng)牧區(qū)教育置于惡性循環(huán)的怪圈。鑒于此，青海省在農(nóng)村教師招聘時(shí)，應(yīng)考慮放開生源地限制，敞開大門，使教師招聘面向全省、全國，延攬各地人才，共謀教育事業(yè)發(fā)展。

（四）義務(wù)教育均衡發(fā)展評估標(biāo)準(zhǔn)要關(guān)注形勢變化，體現(xiàn)城鄉(xiāng)差異

為保障義務(wù)教育均衡發(fā)展，青海省按照國家《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估暫行辦法》中入學(xué)機(jī)會(huì)、保障機(jī)制、教師隊(duì)伍、質(zhì)量與管理四個(gè)維度的督導(dǎo)評估標(biāo)準(zhǔn)框架，制訂了《義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件達(dá)標(biāo)評估標(biāo)準(zhǔn)》、《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估實(shí)施辦法》、《義務(wù)教育均衡發(fā)展評估指標(biāo)》、《義務(wù)教育均衡發(fā)展監(jiān)測指標(biāo)》等一系列標(biāo)準(zhǔn)體系。

一般而言，學(xué)界對教育均衡指標(biāo)體系的構(gòu)建主要圍繞教育機(jī)會(huì)、教育資源配置、教育質(zhì)量、教育成就[9]四個(gè)方面，通過百分比、達(dá)標(biāo)率、差異系數(shù)進(jìn)行評估，指標(biāo)相對較“硬”，直觀反映一個(gè)地區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)間、學(xué)校間、受教育群體之間教育均衡發(fā)展程度。但是，隨著城鄉(xiāng)教育發(fā)展速度加快，出現(xiàn)了一些新情況、新問題，以往的《評估指標(biāo)》因缺乏一定彈性而很難照顧到這種變化。例如，在城鎮(zhèn)化步伐加快，農(nóng)村師生流失嚴(yán)重、學(xué)校大面積萎縮的情況下，對面臨撤并而目前依然勉強(qiáng)維持的農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)，就很難用統(tǒng)一督導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)去要求，單從師生比這一指標(biāo)來說，如今大面積出現(xiàn)“反比”的牧區(qū)教學(xué)點(diǎn)顯然不能用1：19.5、1:15這樣的百分比去衡量師資結(jié)構(gòu)是否合理。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，均衡發(fā)展的硬指標(biāo)并不意味著一概而論，學(xué)校設(shè)置和學(xué)校規(guī)模也要立足各地區(qū)實(shí)際，“教育均衡發(fā)展不是平均發(fā)展，而是分類發(fā)展”[10]，均衡發(fā)展不是教育的平均主義，而要根據(jù)不同區(qū)域的實(shí)際情況,分區(qū)規(guī)劃、分類發(fā)展，鼓勵(lì)不同區(qū)域和不同類型的學(xué)校根據(jù)各自的實(shí)際情況，創(chuàng)造性地探索有自己特色的發(fā)展道路,優(yōu)勢互補(bǔ)、特色發(fā)展、整體提升，最終實(shí)現(xiàn)高水平的均衡。基于此，在衡量學(xué)校基本辦學(xué)條件時(shí)，硬性指標(biāo)并不能太“硬”，還要根據(jù)各地、各校實(shí)際辦學(xué)條件全面評估，以此為指導(dǎo)的學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)也要實(shí)事求是，避免標(biāo)準(zhǔn)淪為學(xué)校自主發(fā)展的緊箍咒，使得一些學(xué)校為“達(dá)標(biāo)”不擇手段、勞民傷財(cái)，最終妨害義務(wù)教育的內(nèi)涵發(fā)展。

（五）通過集團(tuán)化辦學(xué)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的城鄉(xiāng)共享

隨著農(nóng)村人口大量流向城市，在新城區(qū)買房置地，尤其是農(nóng)牧區(qū)學(xué)生大批轉(zhuǎn)至城區(qū)就學(xué)，掀起農(nóng)村學(xué)生在城區(qū)學(xué)校的擇校熱，也導(dǎo)致了城區(qū)學(xué)校的大班額問題突出。至今，單純就農(nóng)村而談農(nóng)村教育已不切實(shí)際，農(nóng)村教育實(shí)際上是分布在城鄉(xiāng)各地的農(nóng)村人口的教育，城鄉(xiāng)教育的均衡也不僅僅是城鄉(xiāng)學(xué)校教育資源的均衡，也關(guān)系到城區(qū)校際間教育資源的均衡。從這一角度講，城市教育辦不好就是農(nóng)村教育沒辦好，如果讓城區(qū)遷入的農(nóng)村居民陷入又一輪擇校的困境，讓城區(qū)學(xué)校因班額過大而導(dǎo)致教育質(zhì)量稀釋，均衡發(fā)展就無從談起，而集團(tuán)化辦學(xué)在解決這一問題上所能提供的幫助是事半功倍的。

教育均衡的實(shí)質(zhì)是培育、擴(kuò)張優(yōu)質(zhì)教育資源，使區(qū)域資源配置優(yōu)化升級，從而滿足廣大群眾日益增長的優(yōu)質(zhì)教育需求。集團(tuán)化辦學(xué)擴(kuò)大了優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面，教師、學(xué)生交流聯(lián)動(dòng)，共享優(yōu)質(zhì)資源，使得新城區(qū)學(xué)校在師資、教學(xué)、管理以及品牌和口碑上都與名校無異，保證了隨遷子女可以在家門口享受優(yōu)質(zhì)教育。目前，青海省部分農(nóng)牧區(qū)已經(jīng)在嘗試學(xué)區(qū)式辦學(xué)的集團(tuán)辦學(xué)模式。部分農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)將轄區(qū)內(nèi)所有學(xué)校納入一個(gè)學(xué)區(qū)，統(tǒng)一管理，聯(lián)盟學(xué)校在隸屬關(guān)系不變的前提下實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源共建共享，在師資培訓(xùn)、教學(xué)研究和教科研等方面深入合作，通過校際差異合作、教師均衡流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源共享。通過學(xué)區(qū)式辦學(xué)，農(nóng)村學(xué)校教育質(zhì)量提高，有效緩解了農(nóng)村居民進(jìn)城擇校和城區(qū)學(xué)校大班額嚴(yán)重的問題。學(xué)區(qū)式辦學(xué)同時(shí)也適用于城市農(nóng)村聯(lián)合辦學(xué)，通過學(xué)區(qū)聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)共同管理和城區(qū)優(yōu)質(zhì)資源的共享，以更便捷的通道實(shí)現(xiàn)對口幫扶，促使區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展更快實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展和高位均衡的目標(biāo)。

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（責(zé)任編輯 李佳）

Problems and Countermeasures Research of Urban and Rural Compulsory Education Balanced Development——Take Qinghai Province for Example

LU Zixiao

Abstract:The development of compulsory education in qinghai province faces more complex natural and social environment, in the past, by A series of measures,the gap between urban and rural compulsory education became narrow. In the new period, balanced development of urban and rural compulsory education in qinghai province faces new problems, such as the lack of excellent teachers, pastoral areas low education quality, atrophy of rural schools and urban schools in of large amount, etc. To solve these problems, we shoud continue to increase support to weak school of farmers and herdsmen, take effective measures to recruit outstanding teachers, establishing reasonable balance standard, reasonable layout of rural schools, adopt collectivization school-running form, take more measures to promote the balanced development of the urban and rural education.

Key Words:Qinghai Province; compulsory education;balanced development

作者簡介：魯子簫，青海教育科學(xué)研究所助理研究員（青海西寧，810008）

收稿日期：2016-01-09

中圖分類號(hào)：G40-054

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-6762(2015)06-0024-08