汪衛(wèi)平　秦方慧

(1.南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210097；2.解放軍理工大學(xué)第二幼兒園，江蘇 南京 210007)

后撤點(diǎn)并校時(shí)代農(nóng)村義務(wù)教育的困境及其治理

汪衛(wèi)平1秦方慧2

(1.南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210097；2.解放軍理工大學(xué)第二幼兒園，江蘇 南京 210007)

[摘要]始于20世紀(jì)90年代的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策，對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)教育資源優(yōu)化和辦學(xué)效益提升起到了重要作用，同時(shí)也對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育產(chǎn)生一定的負(fù)面影響?；诮?jīng)濟(jì)效益視角的撤點(diǎn)并校政策，使得地方政府產(chǎn)生教育財(cái)政投入的擠出效應(yīng)、學(xué)校辦學(xué)規(guī)模的雙重不經(jīng)濟(jì)、學(xué)生受教育成本增加、學(xué)校文化輻射功能消逝等問(wèn)題。后撤點(diǎn)并校時(shí)代的農(nóng)村義務(wù)教育，應(yīng)以推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化為手段，以完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制設(shè)計(jì)為重點(diǎn)，以實(shí)施撤點(diǎn)并校后的學(xué)校修復(fù)為核心，以推動(dòng)農(nóng)村“三教”協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)。共同推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育綜合治理，完善農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]撤點(diǎn)并校；農(nóng)村義務(wù)教育；學(xué)校規(guī)模；鄉(xiāng)村文化

由于我國(guó)特殊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了農(nóng)村與城鎮(zhèn)教育資源的鴻溝形成。在與城鎮(zhèn)義務(wù)教育體系的對(duì)比中，農(nóng)村義務(wù)教育問(wèn)題的魔咒縈繞于教育研究者的學(xué)術(shù)圈，響徹教育政策制定者身處的會(huì)議室，諸如農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量問(wèn)題、教育經(jīng)費(fèi)投入問(wèn)題、教育公平問(wèn)題、教師問(wèn)題、教育均衡發(fā)展問(wèn)題、教育管理體制問(wèn)題等等。

與這些問(wèn)題相伴隨的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策的實(shí)施，賦予了農(nóng)村義務(wù)教育治理痼疾以新的內(nèi)容。十余年撤點(diǎn)并校政策對(duì)我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育資源配置和辦學(xué)效益方面有著深遠(yuǎn)的影響，同時(shí)也給農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展帶來(lái)新的危機(jī)和挑戰(zhàn)。在新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化背景下，本文就“撤點(diǎn)并?！闭邔?duì)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展影響進(jìn)行了系統(tǒng)分析，進(jìn)而提出針對(duì)性的教育治理途徑。

一、“撤點(diǎn)并校”政策變遷的歷史回顧

農(nóng)村地區(qū)學(xué)校布局調(diào)整是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中教育領(lǐng)域的產(chǎn)物，因而這種布局調(diào)整同樣在全球范圍內(nèi)存在。作為先發(fā)型的發(fā)達(dá)國(guó)家，美國(guó)、加拿大、日本、澳大利亞等國(guó)家都進(jìn)行過(guò)大范圍的農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整，并積累了大量可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)農(nóng)村地域廣袤、人口眾多，百年前鄉(xiāng)村教育運(yùn)動(dòng)的興起，“文字下鄉(xiāng)”將新式學(xué)校嵌入鄉(xiāng)土村落，農(nóng)村地區(qū)新式學(xué)校數(shù)量急劇增加，并在南京國(guó)民政府時(shí)期得到繼續(xù)發(fā)展。值得重視的是，農(nóng)村學(xué)校數(shù)量大量增加是在新中國(guó)成立后的30年，至20世紀(jì)80年代農(nóng)村普及義務(wù)教育運(yùn)動(dòng)中達(dá)到頂峰，由此形成我國(guó)農(nóng)村分散辦學(xué)、校點(diǎn)廣布、低重心的農(nóng)村教育布局結(jié)構(gòu)，也即農(nóng)村地區(qū)“一村一?！钡莫?dú)特風(fēng)景。

1.撤點(diǎn)并校政策實(shí)施的背景

公共政策的實(shí)施是社會(huì)治理環(huán)境的產(chǎn)物，教育政策的萌發(fā)反映教育領(lǐng)域的時(shí)代背景。撤點(diǎn)并校政策的形成與當(dāng)時(shí)兩種主要的社會(huì)思潮有關(guān)。一是經(jīng)濟(jì)效益主義在教育政策領(lǐng)域有著深遠(yuǎn)影響。在20世紀(jì)80年代盛行于西方國(guó)家的一種新公共管理理論，強(qiáng)調(diào)借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)視角、市場(chǎng)化改革方式改造傳統(tǒng)的政府行政模式。在中國(guó)，始于20世紀(jì)80年代的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革開(kāi)始倒逼政府公共行政管理體制的革新，尤其是90年代以后，政府市場(chǎng)化改革的步伐進(jìn)一步加快。從當(dāng)時(shí)教育領(lǐng)域諸多政策的出臺(tái)可以看出，經(jīng)濟(jì)效益主義的觸手伸至教育行政范圍，如高校學(xué)費(fèi)單軌化、民辦教育、學(xué)校后勤市場(chǎng)化等等。二是城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村社會(huì)的衰落。歷史原因形成的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，長(zhǎng)期實(shí)行農(nóng)村支援城市的發(fā)展模式，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平明顯低于城市。伴隨城鎮(zhèn)化的浪潮，大量農(nóng)村優(yōu)秀人才擺脫土地束縛涌入城市，而沉淀在原住地的則是經(jīng)濟(jì)實(shí)力差的弱勢(shì)群體。隨著人口的減少，農(nóng)村社會(huì)的文化也日漸衰落，“人走、田荒、村亡”的現(xiàn)象俯拾即是。這種現(xiàn)象在教育領(lǐng)域中的反映是農(nóng)村教育質(zhì)量較低、學(xué)齡兒童流失現(xiàn)象嚴(yán)重、教育無(wú)用論興起等等。

2.撤點(diǎn)并校政策實(shí)施的具體過(guò)程

經(jīng)濟(jì)效益主義在政府行政中的影響、城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村社會(huì)的衰落是撤點(diǎn)并校政策實(shí)施的主要背景。始于20世紀(jì)90年代關(guān)于農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整(簡(jiǎn)稱(chēng)“撤點(diǎn)并?！?的政策正是在這種背景下應(yīng)運(yùn)而生，其目的是優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)辦學(xué)布局、提高辦學(xué)效益。在因地制宜的條件下，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村地區(qū)部分規(guī)模較小、辦學(xué)效益較差的學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)進(jìn)行適當(dāng)?shù)某蜂N(xiāo)與合并，原教學(xué)點(diǎn)、小規(guī)模學(xué)校的學(xué)生進(jìn)入行政村級(jí)學(xué)?；蜞l(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校學(xué)習(xí)。

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策的實(shí)施經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期：首先是局部地區(qū)推動(dòng)階段(20世紀(jì)90年代初—21世紀(jì)伊始)。始于20世紀(jì)90年代農(nóng)村學(xué)齡人口減少和教學(xué)點(diǎn)的萎縮，加上分稅制改革后以縣為主的義務(wù)教育管理體制，使得農(nóng)村教育財(cái)政吃緊。教育行政部門(mén)將農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中人事支出比重過(guò)大歸結(jié)為教學(xué)點(diǎn)過(guò)多和教師超編導(dǎo)致，所以部分地區(qū)嘗試通過(guò)壓縮農(nóng)村中小學(xué)規(guī)模、清退部分民辦教師和代課教師來(lái)減輕教育財(cái)政壓力。這一時(shí)期的農(nóng)村中小學(xué)撤并主要集中在遼寧、吉林、安徽、福建、湖北、廣西等地。其次是國(guó)家范圍的推廣階段(2001—2005年)，2001年6月頒布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》正式從國(guó)家層面賦予撤點(diǎn)并校政策的合法性，同年召開(kāi)的全國(guó)基礎(chǔ)教育工作會(huì)議將撤點(diǎn)并校作為農(nóng)村義務(wù)教育六項(xiàng)重要工作之一，由此全國(guó)范圍內(nèi)推廣的農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整開(kāi)始實(shí)施。最后是政策的調(diào)整與終結(jié)階段(2006—2012年)。2006年開(kāi)始教育部門(mén)開(kāi)始有意識(shí)地對(duì)撤點(diǎn)并校政策執(zhí)行過(guò)火進(jìn)行糾偏，之后頒布了一系列關(guān)于學(xué)校布局調(diào)整政策的規(guī)范性文件。2012年9月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見(jiàn)》中明確指出暫停學(xué)校撤點(diǎn)，解決撤并帶來(lái)的突出問(wèn)題。至此歷經(jīng)十余年的“撤點(diǎn)并?！蓖顺鼋逃叩奈枧_(tái)，即進(jìn)入后撤點(diǎn)并校時(shí)代。

二、后撤點(diǎn)并校時(shí)代農(nóng)村義務(wù)教育的現(xiàn)實(shí)之困

“后撤點(diǎn)并校時(shí)代”概念最早由2012年的國(guó)內(nèi)新聞媒體提出[1]，后被引入學(xué)術(shù)界，并逐漸引起研究者的關(guān)注。2012年9月國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見(jiàn)》，標(biāo)志著農(nóng)村基礎(chǔ)教育進(jìn)入后撤點(diǎn)并校時(shí)代。農(nóng)村義務(wù)教育大規(guī)模撤點(diǎn)并校政策實(shí)施基本停止，農(nóng)村學(xué)校形成“兩村或多村共一?！焙汀爸袑W(xué)集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)”為主的布局結(jié)構(gòu)。后撤點(diǎn)并校時(shí)代不僅繼承了農(nóng)村義務(wù)教育以往的痼疾，同時(shí)作為我國(guó)21世紀(jì)基礎(chǔ)教育領(lǐng)域最重要改革內(nèi)容的撤點(diǎn)并校政策，使已有的農(nóng)村義務(wù)教育問(wèn)題更加復(fù)雜和難以解決，尤其是后撤點(diǎn)并校政策時(shí)代農(nóng)村義務(wù)教育呈現(xiàn)出新舊問(wèn)題并存局面。

1.地方政府教育財(cái)政投入的擠出效應(yīng)

地方政府教育財(cái)政投入的擠出效應(yīng)源于基層政府教育財(cái)政收入與教育事權(quán)的矛盾，即以縣主管的基礎(chǔ)教育管理體制下的“縣級(jí)政府的財(cái)力結(jié)構(gòu)與負(fù)擔(dān)的義務(wù)教育責(zé)任不相稱(chēng)”問(wèn)題。[2]20世紀(jì)90年代實(shí)行的分稅制改革，使得政府間財(cái)政收入分配結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，中央、省和地級(jí)市財(cái)政收入比重增加，而縣鄉(xiāng)政府財(cái)政收入比重受到壓縮，但同時(shí)義務(wù)教育管理的事權(quán)責(zé)任仍由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)。盡管中央和省級(jí)政府建立的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度照顧到不同縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，但財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度與縣級(jí)教育財(cái)政的實(shí)際差距太大，縣級(jí)政府的教育財(cái)政壓力仍不減，尤其是義務(wù)教育階段規(guī)模不斷擴(kuò)大以及國(guó)家對(duì)于教育投入水平的硬性要求。其中2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革后，作為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源的教育費(fèi)附加被取消，進(jìn)一步加劇了縣級(jí)政府教育財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

縣級(jí)政府教育財(cái)政結(jié)構(gòu)與教育責(zé)任不相稱(chēng)的問(wèn)題突出。在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入剛性支出壓力下，地方政府急于從提高辦學(xué)效率角度出發(fā)，減輕財(cái)政壓力。在撤點(diǎn)并校政策背景下，地方政府產(chǎn)生教育財(cái)政投入的擠出效應(yīng)。這主要包括兩個(gè)方面：首先，撤點(diǎn)并校政策推行的一個(gè)重要目標(biāo)就是解決農(nóng)村中小學(xué)布局分散、學(xué)校辦學(xué)效益低下和教師數(shù)量多等問(wèn)題。但在經(jīng)濟(jì)效益主義動(dòng)機(jī)下，地方政府不遺余力地推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整，不少地區(qū)產(chǎn)生過(guò)度撤并。尤其是在貧困地區(qū)，由于社會(huì)觀念的影響，政府對(duì)教育重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，通過(guò)減少教育投入支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；其次，中央政府在全國(guó)范圍推廣撤點(diǎn)并校政策后設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，用以鼓勵(lì)和支持縣級(jí)政府的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整。在中央財(cái)政刺激下，地方政府則更傾向套取上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支持，撤點(diǎn)并校政策為地方政府提供搭便車(chē)機(jī)會(huì)，進(jìn)而成為本級(jí)政府減少教育投入的事由[3]。

2.學(xué)校辦學(xué)規(guī)模的雙重不經(jīng)濟(jì)

中小學(xué)布局調(diào)整后農(nóng)村義務(wù)教育的新舊問(wèn)題交錯(cuò)，學(xué)校辦學(xué)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)存在新舊交疊。既存在規(guī)模過(guò)小的辦學(xué)不經(jīng)濟(jì)，也存在規(guī)模過(guò)大的辦學(xué)效益不經(jīng)濟(jì)。一方面，后撤點(diǎn)并校時(shí)代，大量農(nóng)村學(xué)校被撤并，但各地仍小范圍地保留了一些學(xué)校，以及在撤點(diǎn)并校后期對(duì)部分地區(qū)的學(xué)校修復(fù)，使得仍有不少布局分散、學(xué)校規(guī)模小、辦學(xué)效益差的學(xué)校存在。如果單一地從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來(lái)看，這些學(xué)校學(xué)生培養(yǎng)成本較高，辦學(xué)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)明顯。另一方面，撤點(diǎn)并校后巨型學(xué)校的形成也是規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)。由于大量村小和教學(xué)點(diǎn)被撤銷(xiāo)或合并，撤并后的學(xué)生集中在行政村級(jí)別的學(xué)?；蜞l(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的中心學(xué)校就讀，在校學(xué)生人數(shù)的增加引起校園環(huán)境變化。來(lái)自不同文化背景的學(xué)生被集中到中心學(xué)校學(xué)習(xí)，對(duì)原有學(xué)校管理造成沖擊，學(xué)校也無(wú)法騰出更多精力來(lái)管理這些“新入學(xué)”的孩子。再加上原來(lái)各村小學(xué)生教學(xué)進(jìn)度和文化發(fā)展的差異，他們?nèi)谌胄聦W(xué)習(xí)環(huán)境中需要教師和校長(zhǎng)投入更多的精力和資源。在有些地方則形成了巨型學(xué)校，這些超級(jí)航母式的學(xué)校人數(shù)動(dòng)輒幾千人。盡管有些巨型學(xué)校多是優(yōu)質(zhì)教育資源集中地，但仍有學(xué)者質(zhì)疑這種加工廠式的教育模式脫離教育的本質(zhì)。[4]

3.學(xué)生受教育的成本增加

中小學(xué)布局調(diào)整對(duì)農(nóng)村地區(qū)教育生態(tài)造成深遠(yuǎn)影響，其中最明顯的當(dāng)屬造成新一輪的輟學(xué)現(xiàn)象。輟學(xué)現(xiàn)象的背后是上學(xué)難、上學(xué)遠(yuǎn)、上學(xué)貴，農(nóng)村家庭接受義務(wù)教育的成本隨著撤點(diǎn)并校實(shí)施而增加。首先是，增加學(xué)生受教育的直接成本。盡管撤點(diǎn)并校政策在東部發(fā)達(dá)地區(qū)也存在，而且升學(xué)距離變遠(yuǎn)也造成家庭支出增加。但該政策對(duì)中西部農(nóng)村地區(qū)的影響更大，往往都是在地理位置偏僻、交通不方便的地方學(xué)校撤并數(shù)量多，這導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校服務(wù)半徑擴(kuò)大。華中師范大學(xué)課題組對(duì)全國(guó)6省區(qū)177個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，小學(xué)校均服務(wù)范圍為2.8 km、初中為12.2 km、高中為81.8 km。與1998年全國(guó)小學(xué)、初中和高中相比，學(xué)校校均服務(wù)范圍服務(wù)半徑都大大增加。[5]對(duì)于寄宿學(xué)校的家庭增加住宿費(fèi)和生活費(fèi)以及交通費(fèi)；每天接送孩子的家庭則需家庭分配出更多的精力護(hù)送孩子上學(xué)和放學(xué)；對(duì)于在學(xué)校附近租房子的家庭，他們承受的教育成本更大。

而且，寄宿制學(xué)校的管理模式也使得學(xué)生間接成本增加。過(guò)早實(shí)行寄宿制的教育模式讓學(xué)生遠(yuǎn)離家庭天倫之樂(lè)和父母的親情教育，失去與親人共聚、闔家歡樂(lè)的機(jī)會(huì)。而上學(xué)時(shí)間增加更增添學(xué)生上學(xué)的難度，甚至有生命危險(xiǎn)，年幼的孩子則在悠長(zhǎng)上學(xué)路上嘗盡辛酸。此外，也有學(xué)者指出撤點(diǎn)并校后，學(xué)生承受道德風(fēng)險(xiǎn)的成本增加，例如，加重兒童的心理危機(jī)和身體健康問(wèn)題、孩子生活自理問(wèn)題，以及寄宿制將兒童與鄉(xiāng)村社會(huì)文化隔離、自我認(rèn)同感喪失等。[6]

4.學(xué)校文化輻射功能的消逝

自20世紀(jì)20年代晏陽(yáng)初、陶行知等人提倡的鄉(xiāng)村職業(yè)教育活動(dòng)，及新中國(guó)成立后的20世紀(jì)80年代普及義務(wù)教育運(yùn)動(dòng)至今，中國(guó)的農(nóng)村教育經(jīng)歷100多年的發(fā)展歷史。一部中國(guó)農(nóng)村教育史其實(shí)就是中國(guó)近現(xiàn)代史，農(nóng)村學(xué)校見(jiàn)證了農(nóng)村社會(huì)的興衰沉浮。[7]在這部農(nóng)村教育史中，農(nóng)村學(xué)校的作用已經(jīng)不僅限于教化育人的場(chǎng)所，還是國(guó)家意識(shí)在村落中的表現(xiàn)，也是新式文化在村落中的內(nèi)嵌。農(nóng)村學(xué)校是村落文化的融合，是新舊村落文化的交流場(chǎng)所，是村落文化的著生點(diǎn)，村落文化的守護(hù)者。[8]中小學(xué)校撤并過(guò)程破壞了農(nóng)村文化的自然生態(tài)，使得農(nóng)村失去文化重塑的內(nèi)核。

學(xué)校撤并意味著原本內(nèi)嵌于村落中的知識(shí)、文化傳播的學(xué)校被扯離其文化符號(hào)形成的母體。學(xué)校撤并一方面是一種制度化的教育機(jī)構(gòu)的撤離(有人稱(chēng)這種撤離是社會(huì)主流文化從農(nóng)村的撤離)，學(xué)生在年幼的時(shí)候就要被迫遠(yuǎn)離自己所在村落，進(jìn)而流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校求學(xué)。另一方面是從文化學(xué)角度來(lái)看，農(nóng)村學(xué)校的撤并會(huì)給農(nóng)村文化帶來(lái)深遠(yuǎn)影響：一是撤點(diǎn)并校后實(shí)行的寄宿制學(xué)校遠(yuǎn)離農(nóng)村，它們以標(biāo)準(zhǔn)化和城市化為核心的教育觀念，比如標(biāo)準(zhǔn)化全國(guó)課程與教材、嚴(yán)格的宿舍管理制度、封閉化的學(xué)習(xí)環(huán)境等。這種“離農(nóng)”情懷的教育將城市生活價(jià)值灌輸給孩子，培養(yǎng)的是渴望離開(kāi)農(nóng)村的人才。少數(shù)能夠通過(guò)教育實(shí)現(xiàn)社會(huì)流動(dòng)的人進(jìn)入城市，而“學(xué)業(yè)失敗者”則留下來(lái)重回黃土地，農(nóng)村文化發(fā)展陷入惡性循環(huán)。二是撤點(diǎn)并校使得學(xué)生與家庭相互之間的文化影響作用減弱，代際交流匱乏影響農(nóng)村文化的創(chuàng)生機(jī)制，即學(xué)生從學(xué)校學(xué)習(xí)到的知識(shí)與村落文化之間的融合作用消失。三是新文化內(nèi)嵌的脫落，也就是文化教化場(chǎng)所的消失，意味著原先學(xué)校起到的教化鄉(xiāng)民的功能現(xiàn)在消失了，這對(duì)于本就文化貧困的農(nóng)村地區(qū)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是文明的荒漠化。正如某位老人在接受新聞媒體采訪所說(shuō)：“沒(méi)有書(shū)聲的村子像丟了魂一樣！”[9]

三、后撤點(diǎn)并校時(shí)代農(nóng)村義務(wù)教育困境的探因

1.農(nóng)村義務(wù)教育管理模式的落后

在國(guó)家管理模式下的教育管理形成以政府為主體的、封閉的、單向度的管理模式，教育行政部門(mén)在政策制定、實(shí)施和評(píng)價(jià)過(guò)程中扮演運(yùn)動(dòng)員兼裁判員的角色。這種教育管理模式下的政府、學(xué)校、社會(huì)三者的關(guān)系被完全扭曲，政府成為配置資源與政策實(shí)施的直接控制者，學(xué)校和社區(qū)只是被控制者。盡管?chē)?guó)家管理模式下的教育管理體制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代起到集中教育資源的作用，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，政府過(guò)度管制教育領(lǐng)域會(huì)有負(fù)面影響存在。已有大量研究表明，政府對(duì)教育領(lǐng)域的管制往往會(huì)付出更大的成本，有時(shí)候政府管制會(huì)比市場(chǎng)做得更差。在教育管理領(lǐng)域，政府是教育領(lǐng)域的投資者、管理者和學(xué)校辦學(xué)者三者合一的角色。在面對(duì)學(xué)校時(shí)，政府是學(xué)校所有權(quán)的“實(shí)際”擁有者和管理者；在面對(duì)社區(qū)的時(shí)候，政府又是教育領(lǐng)域的掌舵者，缺少社區(qū)與政府進(jìn)行問(wèn)題對(duì)話的機(jī)制與平臺(tái)。例如，在上述撤點(diǎn)并校過(guò)程中，政府強(qiáng)制推行后造成農(nóng)村地區(qū)的群體性事件就可窺見(jiàn)其弊端。反觀與我國(guó)相鄰的日本，同樣也是多山地形的國(guó)家，在其農(nóng)村地區(qū)學(xué)校撤并之前一般會(huì)召開(kāi)“教育環(huán)境推進(jìn)座談會(huì)”，主要是面向當(dāng)?shù)卮迕竦墓?tīng)會(huì)，政府和學(xué)校需要將撤并方案與村民共同探討，并成立由學(xué)校、政府和家長(zhǎng)共同擔(dān)任的撤銷(xiāo)委員會(huì)。[10]2008年6月，日本政府啟動(dòng)了本世紀(jì)第四次義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整，此次學(xué)校布局調(diào)整中強(qiáng)調(diào)依托地方自主管理，由市町村主導(dǎo)決定權(quán)、省級(jí)政府配合支持，并且委托市町村開(kāi)展大量的實(shí)地調(diào)研。[11]在我國(guó)傳統(tǒng)中央集權(quán)模式的影響下，政府公共管理領(lǐng)域常常會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差和失真的問(wèn)題，但由于地方政府權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大且缺乏有效監(jiān)管，縣級(jí)政府教育管理模式顯然不能滿足當(dāng)前國(guó)家大力推行治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的要求。

2.撤點(diǎn)并校政策實(shí)施過(guò)程的偏差

從政策實(shí)施的初衷、政策實(shí)施前期效果來(lái)看，撤點(diǎn)并校政策本身的問(wèn)題并不是很?chē)?yán)重。社會(huì)對(duì)撤點(diǎn)并校政策本身的批評(píng)主要是該政策將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域效益主義移植到具有公共產(chǎn)品屬性的義務(wù)教育領(lǐng)域中，簡(jiǎn)單地看待農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)辦學(xué)效益和資源優(yōu)化問(wèn)題。單撇開(kāi)這點(diǎn)來(lái)說(shuō)，該政策的初衷是積極的，但在其實(shí)施過(guò)程中卻產(chǎn)生政策價(jià)值傳遞的失真。首先，撤點(diǎn)并校政策在上下級(jí)政府之間的失真。地方政府在執(zhí)行國(guó)家中小學(xué)布局調(diào)整政策時(shí)，簡(jiǎn)單片面地理解，并且基于本級(jí)政府的利益出發(fā)有意隱蔽或歪曲原有政策的價(jià)值。這一點(diǎn)從各省學(xué)校布局調(diào)整的相關(guān)文件都可以看出。其次，政策的推廣過(guò)程中裹挾著經(jīng)濟(jì)效益主義的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)。一是該政策實(shí)施裹挾教育財(cái)政擠出的效應(yīng)。地方政府出于緩解本級(jí)政府教育財(cái)政與事權(quán)錯(cuò)配的問(wèn)題，通過(guò)學(xué)校調(diào)整政策肆意壓縮農(nóng)村學(xué)校規(guī)模和數(shù)量。二是不少地區(qū)學(xué)校調(diào)整與地方城鎮(zhèn)化建設(shè)相掛鉤，導(dǎo)致教育領(lǐng)域的學(xué)校調(diào)整中混入房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)政府的私利。最后，政策執(zhí)行過(guò)程中程序公正的喪失。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府在處理學(xué)校撤并與否過(guò)程中沒(méi)有開(kāi)展學(xué)校實(shí)際情況和農(nóng)村社會(huì)文化的調(diào)研，而是以一種國(guó)家權(quán)力“侵入”的方式粗暴地解決地方政府與村民之間的矛盾，因此部分地方出現(xiàn)村民群體事件。

3.鄉(xiāng)村社會(huì)的文化荒蕪

后撤點(diǎn)并校時(shí)代的農(nóng)村失去文化重塑的內(nèi)核。一方面，學(xué)校消失割斷了村落文化存續(xù)的傳統(tǒng)路徑，學(xué)校從村落的撤離同時(shí)也是城市對(duì)農(nóng)村的文化搬離；另一方面，集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的學(xué)校，由于其整齊劃一的學(xué)科與規(guī)訓(xùn)性質(zhì)，鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)兒童整體教育性的意義已經(jīng)不復(fù)存在，取而代之的是整套城市社會(huì)文化的標(biāo)準(zhǔn)。尤其需要重視的是，鄉(xiāng)村教育衰落背后農(nóng)村社會(huì)的凋敝才是其最根本的原因。教育領(lǐng)域的變化只是整個(gè)社會(huì)變遷在特定領(lǐng)域的反映，當(dāng)我們將中國(guó)鄉(xiāng)村教育的痼疾放置在社會(huì)大環(huán)境下，會(huì)發(fā)現(xiàn)其背后是城市與農(nóng)村之間根深蒂固的鴻溝。與其說(shuō)村小的撤離導(dǎo)致村落文化的荒蕪，倒不如說(shuō)是城鄉(xiāng)差異導(dǎo)致農(nóng)村文化的凋敝。在城市文化作為社會(huì)單極力量推動(dòng)社會(huì)建設(shè)的過(guò)程中，農(nóng)村社會(huì)淪為主流社會(huì)的邊緣。從這個(gè)角度分析，單一的唯城市取向的文化價(jià)值必然導(dǎo)致村落文化的消亡。正如有學(xué)者指出的可怕而又現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，“鄉(xiāng)村其實(shí)越來(lái)越多地成了一個(gè)地域上的概念，成了一個(gè)沒(méi)有實(shí)質(zhì)內(nèi)涵或者說(shuō)缺少文化內(nèi)涵的空洞符號(hào)——作為文化生命內(nèi)涵的鄉(xiāng)村已經(jīng)死亡了，鄉(xiāng)村社會(huì)成為文化的看客，不再具有自我文化生長(zhǎng)與更新的能力與機(jī)制?！盵12]而近期在網(wǎng)絡(luò)引起熱議的“博導(dǎo)百村調(diào)查”——《千瘡百孔的中國(guó)農(nóng)村》所描繪的是與文化衰落相伴隨的環(huán)境倒退，村落再也不是游子繾綣鄉(xiāng)愁中“清澈、明亮”的傳統(tǒng)形象。[13]

四、后撤點(diǎn)并校時(shí)代農(nóng)村義務(wù)教育治理的途徑

1.以推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化為手段

后撤點(diǎn)并校時(shí)代的農(nóng)村義務(wù)教育需要由教育管理向教育治理轉(zhuǎn)變，這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展的重要手段。公共治理是由開(kāi)放的公共管理與廣泛的公眾參及二者整合而成的新型治理模式。在這種模式下教育治理具有治理主體多元化、治理方式多樣化等特征。[14]根據(jù)國(guó)家層面推進(jìn)的教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化總體要求[15]、農(nóng)村社會(huì)治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)狀況，以推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代為重要手段。一是要明確學(xué)校、政府、社區(qū)進(jìn)行教育共治的意識(shí)、原則與機(jī)制。逐步確定縣級(jí)政府義務(wù)教育治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化實(shí)施的路程圖、進(jìn)度表，并探索適應(yīng)教育治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的相應(yīng)配套政策。首先，要實(shí)現(xiàn)教育治理主體多元化。將教育領(lǐng)域相關(guān)的利益主體，如學(xué)校、社區(qū)、家長(zhǎng)、教師、教育行政部門(mén)都納入教育共治的主體內(nèi)，發(fā)揮共治主體的協(xié)商作用，做到政策制定、執(zhí)行、評(píng)價(jià)、反饋全過(guò)程的參與。其次，是教育治理方式的多元化。在進(jìn)行成本分析的基礎(chǔ)上，盡量少使用強(qiáng)制的方式實(shí)施政策，而是使用協(xié)商、對(duì)話的方式解決教育問(wèn)題。二是大力推動(dòng)縣級(jí)教育局長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)化?？h教育局長(zhǎng)是基層政府實(shí)施教育決策的教育官員，而教育局長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)化對(duì)于政策的實(shí)施以及基層教育問(wèn)題的把脈和診斷具有更專(zhuān)業(yè)性和科學(xué)性，能有效保證縣級(jí)義務(wù)教育的政策執(zhí)行和反饋。

2.以完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制設(shè)計(jì)為重點(diǎn)

后撤點(diǎn)并校時(shí)代的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)地方政府教育投入的擠出效應(yīng)，在一定程度削減國(guó)家整體的教育投入，加重了社會(huì)教育投入的負(fù)擔(dān)。雖然2007年實(shí)施的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制(簡(jiǎn)稱(chēng)新機(jī)制)、教育財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度都是對(duì)以縣為主的教育管理體制下教育投入體制的改革，也一定程度緩解了縣級(jí)政府教育投入的壓力。但因?yàn)橐钥h為主的教育管理體制并沒(méi)有從根本上解決教育財(cái)政責(zé)任與教育事權(quán)錯(cuò)配的問(wèn)題，所以當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的壓力仍然不減。教育的發(fā)展離不開(kāi)教育資源的投入，要保證農(nóng)村義務(wù)教育的健康發(fā)展必須要不斷完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制。首先，要進(jìn)行縣級(jí)政府教育財(cái)政責(zé)任與教育事權(quán)之間的調(diào)整。有很多學(xué)者指出，當(dāng)前僅僅依靠中央政府和地區(qū)間的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，并不能有效解決縣級(jí)教育財(cái)政的壓力，而真正解決的關(guān)鍵是明晰教育事權(quán)的劃分，將教育事權(quán)上劃中央財(cái)政。[16]但本文認(rèn)為，具體設(shè)計(jì)可遵循：東部地區(qū)教育事權(quán)可由縣級(jí)政府承擔(dān)，中部地區(qū)由省級(jí)政府與縣級(jí)政府共同承擔(dān)，西部地區(qū)縣級(jí)教育事權(quán)則直接上升至省級(jí)政府，并設(shè)立國(guó)家財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)，保證專(zhuān)款專(zhuān)用。其次，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制的完善。進(jìn)一步明確各級(jí)政府在農(nóng)村基礎(chǔ)經(jīng)費(fèi)投入上的責(zé)任和義務(wù)，明確教育經(jīng)費(fèi)投入在GDP、政府財(cái)政投入中的國(guó)家法定比例。加強(qiáng)對(duì)經(jīng)費(fèi)投入和經(jīng)費(fèi)使用效率的監(jiān)管，建設(shè)各地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)使用效率監(jiān)測(cè)體系。同時(shí)，政府間和區(qū)域間農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的改進(jìn)也是必要的。有效規(guī)避中央政府和發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)貧困地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付而形成的擠出效應(yīng)，建立按比例、配套兼有效監(jiān)督的轉(zhuǎn)移制度，激勵(lì)貧困地區(qū)的教育投入。最后，基礎(chǔ)教育領(lǐng)域社會(huì)捐贈(zèng)的放開(kāi)和鼓勵(lì)。縱觀國(guó)外基礎(chǔ)教育社會(huì)捐贈(zèng)的類(lèi)型和方式，國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)教育階段社會(huì)捐贈(zèng)還尚屬萌芽階段，基礎(chǔ)教育階段接受的社會(huì)捐贈(zèng)的方式、金額、制度都尚未明確，因此需要積極探索基礎(chǔ)教育社會(huì)捐贈(zèng)的規(guī)范化和制度化，優(yōu)化義務(wù)教育投入來(lái)源結(jié)構(gòu)，發(fā)揮全社會(huì)的教育力量。

3.以穩(wěn)步實(shí)施后撤點(diǎn)并校時(shí)代的學(xué)校修復(fù)為核心

針對(duì)部分地區(qū)在學(xué)校布局調(diào)整中摻入非教育因素的政策考慮，以及各種社會(huì)調(diào)查報(bào)告所揭示的農(nóng)村地區(qū)學(xué)校撤并后的文化枯竭問(wèn)題，有步驟地穩(wěn)步實(shí)施學(xué)校修復(fù)就顯得很有必要。首先，扎實(shí)穩(wěn)妥地推進(jìn)部分農(nóng)村學(xué)校的修復(fù)與重建。鑒于中央政府在推動(dòng)教育政策過(guò)程中，很可能會(huì)造成新的“學(xué)校修復(fù)和重建潮”，建議由中央政府在國(guó)家層面指導(dǎo)各省份進(jìn)行農(nóng)村學(xué)校的恢復(fù)與重建工程。尤其是在學(xué)校布局調(diào)整政策執(zhí)行過(guò)程中問(wèn)題最多的湖北、遼寧、四川、貴州、云南等省份，需要深刻反思學(xué)校撤并政策過(guò)程中的功績(jī)與失誤。同時(shí)，做好原有學(xué)校功能的重新定位、建筑設(shè)施的重新利用工作。其次，建立農(nóng)村地區(qū)撤點(diǎn)并校專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金。針對(duì)農(nóng)村地區(qū)學(xué)校布點(diǎn)較多、分布較廣、修復(fù)工作難度大的特點(diǎn)，各省應(yīng)該設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)學(xué)校修復(fù)專(zhuān)項(xiàng)資金，支持偏遠(yuǎn)山區(qū)、老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的學(xué)校重建。同時(shí)需要加強(qiáng)對(duì)經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管，警惕出現(xiàn)各地區(qū)套取學(xué)校修復(fù)專(zhuān)項(xiàng)資金現(xiàn)象。最后，做好農(nóng)村地區(qū)中心學(xué)校的補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)于那些已經(jīng)形成完善中心學(xué)校的地區(qū)，政府應(yīng)在寄宿學(xué)校住宿條件、飲食、基礎(chǔ)設(shè)施方面加大投入，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)寄宿學(xué)生的心理健康教育，疏導(dǎo)學(xué)生在寄宿時(shí)期的心理問(wèn)題。

4.以農(nóng)村普通教育與職業(yè)教育、成人教育協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)

在肯定農(nóng)村義務(wù)教育對(duì)部分學(xué)生起到的社會(huì)促進(jìn)作用的同時(shí)，也要關(guān)注農(nóng)村職業(yè)教育和成人教育的發(fā)展。義務(wù)教育的發(fā)展離不開(kāi)成人教育和職業(yè)教育的有效補(bǔ)充。農(nóng)村教育衰落的救治需要從農(nóng)村社會(huì)文化的整體出發(fā)，將農(nóng)村學(xué)校與農(nóng)村社會(huì)生活結(jié)合起來(lái)，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)的重建與恢復(fù)。因此需要發(fā)揮好農(nóng)村教育的整體功能，發(fā)揮好教育在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的重要作用。推動(dòng)農(nóng)村教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)合，推動(dòng)農(nóng)村普通教育與職業(yè)教育、成人教育的協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，農(nóng)村義務(wù)教育要在滿足數(shù)量的基礎(chǔ)上向提高質(zhì)量方面轉(zhuǎn)變，改變農(nóng)村義務(wù)教育與低教育質(zhì)量掛鉤的面貌，探索具有特色的農(nóng)村地區(qū)小規(guī)模優(yōu)質(zhì)學(xué)校的建設(shè)，如農(nóng)村小班化教育、小幼一體化等，以改善農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量。其次，探索縣域鄉(xiāng)村職業(yè)教育的新思路與方式，在學(xué)士、碩士、博士文憑分級(jí)情況下，結(jié)合農(nóng)村地區(qū)陽(yáng)光工程對(duì)返鄉(xiāng)農(nóng)民工、中學(xué)畢業(yè)后沒(méi)有繼續(xù)接受教育的學(xué)生進(jìn)行職業(yè)教育，可在縣級(jí)層面推行各種短期的職業(yè)教育，并頒發(fā)現(xiàn)行文憑以外的學(xué)歷證明，如“匠士”等等。最后，發(fā)揮成人教育的優(yōu)勢(shì)，探索在高等教育規(guī)模擴(kuò)張背景下縣域開(kāi)放大學(xué)、電化教育、夜校、干校、成人學(xué)校的發(fā)展模式，發(fā)揮縣域成人教育對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的促進(jìn)作用。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1] 靳曉燕.后撤點(diǎn)并校時(shí)代，農(nóng)村教育走向何方[EB/OL].[2015-09-16].http：//theory.people.com.cn/n/2012/1120/c49166-19637226.html.

[2] 范先佐.稅費(fèi)改革后農(nóng)村義務(wù)教育面臨的問(wèn)題及對(duì)策[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2004(6)：81-86.

[3] 丁冬，鄭風(fēng)田.撤點(diǎn)并校：整合教育資源還是減少教育投入[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)，2015(2)：603-622.

[4] 張新平.巨型學(xué)校的成因、問(wèn)題及治理[J].教育發(fā)展研究，2007(1)：5-11.

[5] 范先佐，等.我國(guó)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的背景、目的和成效：基于中西部地區(qū)6省區(qū)38個(gè)縣市177個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查與分析[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2008(4)：121-127.

[6] 蔡志良，孔令新.撤點(diǎn)并校運(yùn)動(dòng)背景下鄉(xiāng)村教育的困境與出路[J].清華大學(xué)教育研究，2014(2)：114-119.

[7] 程天君，王煥.從“文字下鄉(xiāng)”到“文字上移”：鄉(xiāng)村小學(xué)的興衰起伏[J].教育學(xué)術(shù)月刊，2014(8)：3-12.

[8] 龍寶新.村小“消逝”現(xiàn)象的文化學(xué)思考[J].中國(guó)教育學(xué)刊，2012(6)：12-16.

[9] 李新玲.沒(méi)有書(shū)聲的村子丟了魂[N].中國(guó)青年報(bào)，2011-09-07(08).

[10] 楊爽.撤點(diǎn)并校政策遭遇村落文化的存續(xù)：以日本富山縣立山小學(xué)為例[J].湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)，2013(4)：25-29.

[11] 熊淳，魏體麗.日本義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的背景、特點(diǎn)及其啟示[J].教育與經(jīng)濟(jì)，2012(2)：66-68.

[12] 劉鐵芳.鄉(xiāng)土的逃離與回歸[M].福州：福建教育出版社，2008：38-39.

[13] 蔣高明.調(diào)查：千瘡百孔的中國(guó)農(nóng)村[J].環(huán)境教育，2015(8)：8-14.

[14] 葉忠.學(xué)校與政府關(guān)系的轉(zhuǎn)型：從國(guó)家管理到公共治理[J].教育科學(xué)研究，2009(8)：24-27.

[15] 袁貴仁.深化教育領(lǐng)域綜合改革加快推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].中國(guó)高等教育，2014(5)：04-11.

[16] 張麗華，汪沖.解決農(nóng)村義務(wù)教育投入保障中的制度缺失：對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付作用及事權(quán)體制調(diào)整的思考[J].經(jīng)濟(jì)研究，2008(10)：144-153.

[責(zé)任編輯：江桂珍]

[收稿日期]2015-09-17

[基金項(xiàng)目]南京市白下區(qū)教育科研“十二五”規(guī)劃個(gè)人立項(xiàng)課題(20150415)。

[作者簡(jiǎn)介]汪衛(wèi)平(1990-)，男，安徽黃山人，碩士研究生；秦方慧(1990-)，女，河北滄州人，幼兒園一級(jí)教師。

[中圖分類(lèi)號(hào)]G40-011.8

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號(hào)]1002-1477(2016)05-0006-06

教改論壇[DOI]10.16165/j.cnki.22-1096/g4.2016.05.002