祝利民

（濰坊學院，山東 濰坊 261061）

濰坊市城市管理綜合行政執(zhí)法問題及對策

祝利民

（濰坊學院，山東 濰坊 261061）

城市管理綜合執(zhí)法權合理配置有三個基本理論，即城市分權制衡理論、公共管理理論以及“大城管”理論。針對濰坊市城市管理綜合行政執(zhí)法方面存在的問題，借鑒美國、日本、德國、我國香港地區(qū)以及大陸幾個主要城市綜合執(zhí)法的經(jīng)驗，濰坊市城市管理綜合執(zhí)法應在完善執(zhí)法體系建設、建設高素質(zhì)的執(zhí)法人員隊伍、將分散經(jīng)營者相對集中在合理的范圍內(nèi)以及完善相對人救助與救濟制度上進行改進和完善。

城市管理；綜合行政執(zhí)法；對策

在依法治國的大背景下，城市管理綜合行政執(zhí)法是法治政府建設的一個重要組成部分。濰坊市城市管理綜合執(zhí)法雖然已經(jīng)取得了良性發(fā)展，但在發(fā)展過程中也暴露出諸多問題。創(chuàng)新和發(fā)展城市綜合行政執(zhí)法的基本理論，并以此為指導，針對實際問題，尋找適合濰坊市城市管理綜合執(zhí)法實際的對策，是深入貫徹中共十八屆四中全會提出推進綜合執(zhí)法的部署要求的必由之路。

一、城市管理綜合行政執(zhí)法權合理配置的基本理論我國城市化進程正在加快，而城市管理綜合

執(zhí)法問題一直在曲折中前進。城市管理綜合執(zhí)法權配置的理論學說主要有以下三個：

（一）分權制衡理論

廣義的行政權，包括行政立法權、行政命令權、行政處理權、行政監(jiān)督權、行政裁決權、行政強制權和行政處罰權等。行政權的行使主體是行政機關,而行政權的合理配置關系到行政相對人的切身利益,也關系到社會秩序的正常運行。立法、行政、司法三權分立的思想，是城市管理分權制衡理論的基礎?！耙獙崿F(xiàn)對行政權力的有效制約和合理配置,從而達到限制政府權力,維護公民權利的目的?！盵1]46法國思想家孟德斯鳩等進一步繼承和發(fā)展了洛克的思想，逐步深化和完善了權力分權與制衡理論，并為西方城市管理提供了理論基礎。這種分權制衡的理論，是西方社會歷史發(fā)展的產(chǎn)物。一方面，公民為了爭取到更多的政治民主權利,與統(tǒng)治階級作了很多斗爭；另一方面,分權理論也是西方資產(chǎn)階級革命后，新政權推翻舊政權，各方勢力平衡的結(jié)果。從一定意義上說，權力分權與制衡理論不適合于所有國家。但是，權力分權與制衡理論的某些優(yōu)點可以借鑒和利用。比如，該理論是從對權力的制約和合理配置，以及保障公民權利的角度進行考量的，這種安排具有一定的合理性，可以防止行政權力的過分泛濫。在依法治國基本方略的指導下，行政權的合理配置亦應在法律的框架內(nèi)進行。

（二）公共管理理論

現(xiàn)代城市管理離不開公共管理理論的支持。公共管理是政府主導的、整合了各個公共部門的管理資源，運用一系列規(guī)則和制度，對社會公共事務進行合理治理的過程?，F(xiàn)代社會，一些非政府性的公共組織、基層自治組織以及社會團體，在公共管理方面越來越凸顯出其重要作用。但是，管理這些公共組織的，主體還是在政府。政府雖然不直接參與某些公共事務的管理，但是管理規(guī)則的制訂還是在政府。目前，我們還是以政府為絕對主導地位建立起一系列規(guī)則、制度，實行對城市的有效管理為主要的選擇。而如何運用行政手段對社會公共事務進行治理管理,是公權力的實施和再分配的重要課題。

（三）“大城管”理論

“大城管”理論是伴隨著城市化進程的發(fā)展而發(fā)展而來的。隨著城市化的發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化建設進程也在加大，城市對一個地方經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用越來越重要。如何管理好治理好城市，讓城市更好地發(fā)揮帶動作用，是新形勢下面臨的重大課題。城市管理，不僅僅是管好一座城市，而應站在更高、更遠的角度上，運用一系列政策、措施，進行規(guī)劃和管理，并帶動社會的全體人員參與管理，形成多元化的城市管理體系?！按蟪枪堋崩碚?旨在構(gòu)建內(nèi)外協(xié)調(diào)一致、分工合作的城市綜合管理體制,統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)各個職能部門,達到法律效果與社會效果的統(tǒng)一，以樹立良好的政府形象,推動城市現(xiàn)代化的進程。

二、濰坊市城市管理綜合行政執(zhí)法存在的問題及原因

濰坊市城市管理綜合行政執(zhí)法近些年已經(jīng)取得了很好的成效。但是，還面臨著很多亟待解決的問題。特別是，重大惡性事件還時有發(fā)生，造成了比較大的社會影響。①據(jù)報道：2013年10月26日凌晨2時多，一輛有超載嫌疑的貨車進入昌樂縣城，正在巡查的昌樂縣城管執(zhí)法局直屬二中隊中隊長田敬森帶領隊員將其攔下后，貨車司機突然加速，將正準備上前檢查的田敬森卷入車底，執(zhí)法車也被撞出近20米，34歲的田敬森因公殉職。案件發(fā)生后，在附近執(zhí)勤的交警帶領兩名城管隊員一路追趕，大貨車一路闖卡、撞壞警車，司機還找來親朋攔截警方追捕后逃脫。當天上午，大貨司機李某被抓獲歸案。詳見《濰坊日報》2013年11月18日《夜查大貨，他犧牲在車輪下 昌樂縣城管執(zhí)法局直屬二中隊中隊長田敬森巡查時殉職》一文?？偟膩砜?，濰坊市城市管理綜合行政執(zhí)法存在的主要問題及原因如下:

（一）執(zhí)法依據(jù)粗放，容易導致執(zhí)法權泛濫和行政不作為兩個極端現(xiàn)象的發(fā)生

1996年的《行政處罰法》是城市管理綜合執(zhí)法權的源泉，首次明確了相對集中處罰權制度。根據(jù)國務院法制辦公室《關于在山東省濰坊市開展相對集中行政處罰權試點工作的復函》，濰坊市人民政府于2003年2月26日通過了《濰坊市實施城市管理相對集中行政處罰權規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），自2003年4月1日起施行。濰坊市城市管理行政執(zhí)法局也制訂了相應的《濰坊市城市管理相對集中行政處罰權實施細則》（以下簡稱《實施細則》），亦自2003年4月1日起施行。從《規(guī)定》的內(nèi)容來看，統(tǒng)一由城市管理執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)行使市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、工商行政、公安交通管理等方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰權以及省、市人民政府規(guī)定的其他職責。該《規(guī)定》成為城市管理綜合行政執(zhí)法的重要依據(jù)，在實踐中發(fā)揮了積極的作用。不足之處主要有：一是管得太多，而且缺乏清晰的邊界限定。這樣容易導致濫用權力的可能性，也可能會使執(zhí)法者無所適從而導致行政不作為。二是很多事項沒必要，也不可能由城市管理綜合執(zhí)法部門來行使。如，《規(guī)定》第三章城市規(guī)劃管理方面第三十一條“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設工程規(guī)劃許可證或者違反建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設，責令停止建設、限期拆除或者沒收違法建筑物、構(gòu)筑物或者其他設施；影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的，責令限期改正，并處以土建工程造價的3%至10%的罰款。”這明顯是城市規(guī)劃建設部門的主要職責。三是個別條文對罰款數(shù)額的規(guī)定幅度過大。如，第41條、42條等均對違反《規(guī)定》的行為作出了罰款2萬元以下的規(guī)定。容易導致實踐中不好掌握罰款的標準和數(shù)額，也容易導致罰款權被濫用?！秾嵤┘殑t》雖然作出了進一步詳細的規(guī)定，但也存在同樣的上述問題。

（二）綜合執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法方式簡單粗暴

從全市范圍來看，城市綜合管理執(zhí)法人員數(shù)量嚴重不足，且素質(zhì)高低不一。為彌補人員數(shù)量上的缺陷，各執(zhí)法單位聘用了不少合同制人員。但這些人員的待遇低，其教育培訓也嚴重不足，執(zhí)法效果可想而知。而且，這些人員的執(zhí)法主體資格亦無法律上的依據(jù)。實踐中，執(zhí)法人員（包括聘用合同制人員等）往往治理有余，引導不足。罰款、驅(qū)趕、踢攤成為常態(tài)，常導致矛盾激化，城管打人的事件屢屢被媒體曝光。比如，城市管理執(zhí)法人員,作為城市管理一支重要力量,其文明素質(zhì)直接關系到政府的形象和法律的權威。如果這支隊伍素質(zhì)良莠不齊，城市管理綜合執(zhí)法難見其效。暴力執(zhí)法損害的不僅僅是當事人的權益，更損害了黨和政府的形象。加強城市管理綜合執(zhí)法，為的就是讓老百姓有一個更好的生活和工作環(huán)境。執(zhí)法人員素質(zhì)上去了，執(zhí)法方式進步文明了，暴力執(zhí)法、暴力阻法的悲劇才不會一次次的發(fā)生。

（三）執(zhí)法程序不規(guī)范，執(zhí)法的正當性經(jīng)常遭到質(zhì)疑

隨著依法治國戰(zhàn)略的不斷推進,城市管理行政執(zhí)法逐步走向規(guī)范化、合法化的軌道。但是，執(zhí)法程序不規(guī)范的頑疾依然存在，在很大程度上影響了執(zhí)法的公正性、正當性，也經(jīng)常遭到當事人以及社會各界人士的質(zhì)疑。程序公正是實體公正的前提和保障，沒有程序公正，無所謂實體公正。但是,受傳統(tǒng)的“重實體、輕程序”觀念的影響,城管執(zhí)法部門往往以追求所謂的效果為理由，忽視執(zhí)法程序的規(guī)范化、合法化。表現(xiàn)在當事人陳述、辯解的權利不能得到保障、重大處罰決定沒有舉行聽證等。在現(xiàn)代依法治國的大背景下，“參與、對話、論證、互動已經(jīng)構(gòu)成了現(xiàn)代法律程序的基本特征，并集中體現(xiàn)在了程序正義的觀念之中。”[2]261如何將程序正義的理念、措施落到實處，是一個重大而又迫切的問題。

（四）沒有從切實解決群眾的實際困難角度進行綜合考慮，導致執(zhí)法效果不好

亂擺攤、占道經(jīng)營等種種影響城市管理的現(xiàn)象，本質(zhì)上是沒有生活來源的群眾為生存而不得已之舉，如果不從切實解決群眾實際困難的角度進行治理和疏導，不能從根本上解決他們的生計問題，綜合執(zhí)法效果將大打折扣。在城市管理綜合執(zhí)法過程中,公共利益和小商小販的個體利益有時是沖突的。小商小販有生存的利益需求,而部分居民的消費需求也是小商小販存在的重要條件，但這些可能與全體城市居民的有序環(huán)境利益相沖突。如何平衡這些利益，并納入法治化軌道，是城市管理綜合治理要重點考慮的。但是，目前的管理措施趨向于治理為主，疏導不足，導致“敵疲我打,敵追我跑”的惡性循環(huán)。雖然各地嘗試為小商小販們劃定了一定區(qū)域，可以在規(guī)定的時間段內(nèi)經(jīng)營，但這些區(qū)域和時間段的劃分是否合理，并沒有科學的決策程序。小商小販的生存需求和部分市民合理的消費需求不能得到滿足，綜合執(zhí)法的效果自然不會好。

（五）綜合行政執(zhí)法缺乏有效救濟途徑，相對人維權難

城市管理綜合行政執(zhí)法的復議和申訴是對被執(zhí)法者的一項救濟權利。國家有《行政復議法》、《行政訴訟法》等相關法律法規(guī)，并有信訪投訴等制度，以保障行政相對方的權利。但在實踐中，行政復議的案件少之又少，行政訴訟的案件也不多，并且勝訴率很低。這一方面有相對方法律意識單薄，素質(zhì)不高的因素，也有相關部門人為設置障礙，甚至相互偏袒的因素存在。這在城市管理綜合行政執(zhí)法領域，相對人通過復議或行政訴訟的方式維權的比較鮮見。因為，對于大多數(shù)城市管理綜合行政執(zhí)法的執(zhí)法行為來說，行政相對人申請行政復議或者提起行政訴訟維權成本過高。而在行政機關作出可能重大影響相對人的生活生產(chǎn)的行政決定時，采取舉行聽證會的方式固然可取，但往往這種聽證會也成了走形式，聽證會程序的正當性屢遭質(zhì)疑，這使得城市綜合行政執(zhí)法的事前救濟也落空。

三、城市管理綜合行政執(zhí)法制度的經(jīng)驗借鑒

（一）國外的幾個國家

美國的城市管理制度比較健全，各州政府可以根據(jù)實際情況進行部門的設立和法律法規(guī)的制定，鼓勵居民參與到城市建設中來，對一些街頭小販發(fā)放營業(yè)執(zhí)照，完善的行政機關內(nèi)部監(jiān)督制度、健全的司法監(jiān)督制度等在實踐中發(fā)揮了重要作用。

日本比較注重發(fā)揮地方公共團體的作用，鼓勵提倡人民直接參與，把行政執(zhí)法活動刑罰化，司法行政程序強制化，確保行政執(zhí)法活動有效地進行。

德國城市規(guī)劃的機構(gòu)編制和管理工作都必須按照法律統(tǒng)籌安排。公眾參與規(guī)劃的起草、審查、批示等各項工作。城市管理職能部門屬于秩序局，相對集中擁有規(guī)劃、工商、衛(wèi)生和環(huán)保部門的職權職能，其處罰過程要經(jīng)過嚴格的程序合法進行。

（二）我國香港地區(qū)

香港沒有設立專門的城市管理綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，但其城市管理效果很好。其完整、高效的行政執(zhí)法體系的劃分是關鍵。政府對城市管理綜合行政執(zhí)法的監(jiān)督很全面，力度也很大。比如，通過各種手段從各個主體、各個層次、各個角度進行監(jiān)督，實現(xiàn)城市綜合管理的高效運行。

（三）國內(nèi)幾個大城市

北京市的城市綜合管理一直走在全國前列。宣武區(qū)是首個經(jīng)國務院批準同意實施城市管理綜合執(zhí)法的試點地區(qū)。經(jīng)多年努力，多頭執(zhí)法、權力疊加及條塊分割等問題已解決，行政執(zhí)法的權威和效率大大提高。北京崇文區(qū)的城市管理重點放在改善民生上來,力促單一管理向社會化管理的轉(zhuǎn)變。在管理方式和形式上,把先進的信息技術手段融入到政府管理模式當中。并且，加強宣傳,讓更多的市民參與到政府城市管理工作當中。在執(zhí)法手段上,多次通過聯(lián)合執(zhí)法的方式加大執(zhí)法的力度，取得了良好效果。為有效化解執(zhí)法過程中的矛盾，還創(chuàng)新了柔性執(zhí)法的方式。即將“談判技巧”引入執(zhí)法，緩解矛盾,避免發(fā)生沖突。

上海市在集中行使行政處罰權上取得了良好的效果。根據(jù)國務院有關文件精神,先后制定了《關于本市開展區(qū)縣城市管理領域相對集中行政處罰權工作的決定》、《上海市城市管理相對集中行政處罰權暫行辦法》等，在各區(qū)縣廣泛開展了城市管理綜合執(zhí)法權的執(zhí)法工作,行政機關的執(zhí)政力大大提高。并且，以綜合執(zhí)法為方式,對涉及到的公共管理的權力又分成市、區(qū)、街道三級，各級各司其職。

廣州市城市管理工作的重點近些年集中在加強綜合執(zhí)法力度上。在責任、權限的劃分上，明確、具體。甚至包括經(jīng)費的預算等，也逐步做到清晰、明確。2008年，廣州市又進行了大規(guī)模的城市管理職能部門的大部制改革。城市管理部門成為獨立的實體行政單位,擁有市容市貌、城管綜合執(zhí)法、道路衛(wèi)生、市政建設等多個領域的行政執(zhí)法權。這次大部制改革為職能的優(yōu)化起到積極作用。

四、濰坊市城市管理綜合行政執(zhí)法的對策

（一）完善執(zhí)法體系建設

根據(jù)全國人大的授權，山東省人大常委會決定，從2015年8月1日起，濰坊市可以制訂地方性法規(guī)。這給城市管理綜合執(zhí)法體系建設帶來了新的契機。完善的執(zhí)法體系是城市管理綜合行政執(zhí)法的前提。一是要建立和完善公民參與制度。要建立暢通的利益表達機制,及時發(fā)現(xiàn)并疏導群眾的需求。要制訂相應的公民參與的制度和規(guī)范，使公民參與制度化、規(guī)范化。要將民眾參與規(guī)范性文件的制定納入執(zhí)法體系建設，使法治建設更符合民眾實際；二是要合理劃分城市管理綜合行政執(zhí)法權限。執(zhí)法權限不清晰，會導致行政執(zhí)法體系的混亂，出現(xiàn)行政不作為、亂作為的現(xiàn)象。對城市管理綜合行政執(zhí)法主體、機構(gòu)編制、執(zhí)法人員身份，以及城市容貌衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市交通狀況等涉及城市管理的各方面，應出臺相關的規(guī)定予以明確。并應對無權作出的行為，加以禁止性的規(guī)定；三是豐富城市管理綜合行政執(zhí)法的方式。城市管理綜合執(zhí)法的方式，并非只有行政處罰。先服務后管理，是城市管理綜合行政執(zhí)法首先要考慮的模式。比如，小商小販亂擺攤的問題，其存在的原因是能給周圍的居民帶來便利。執(zhí)法，應該在行政相對方和居民利益間尋求一種平衡。如何平衡，則是重點。疏堵相結(jié)合，才是解決這類問題的基本方法。政府應加大對城市管理的財政投入，并給予小商販相應的政策支持，同時加大監(jiān)督檢查的力度；四是建立較大數(shù)額罰款等處罰方式聽證制度。應當進一步明確規(guī)定，申請聽證是當事人、有利害關系的第三人的法定權利。并且，應進一步明確當事人聘請律師參與聽證的權利，這必將在推進行政處罰的公正性上大有裨益。

（二）加強教育培訓，建設高素質(zhì)的執(zhí)法人員隊伍

沒有高素質(zhì)的執(zhí)法人員，再好的制度也是擺設。一是加大對執(zhí)法人員的業(yè)務培訓和心理疏導。通過定期或不定期的業(yè)務培訓、外出參觀學習等，可以交流經(jīng)驗，提升業(yè)務能力。另外，城市管理綜合行政執(zhí)法人員面臨的工作壓力大、當事人的抵抗情緒強等因素，往往容易導致執(zhí)法人員出現(xiàn)不同程度的心理問題。緩解執(zhí)法人員的壓力，使其積極面對各類行政相對人，才能更好地干好城市管理工作；二是完善內(nèi)部監(jiān)督制度和執(zhí)法責任追究制度。切實推進行政執(zhí)法責任制是內(nèi)部監(jiān)督的關鍵，使內(nèi)部監(jiān)督更直接、更便捷。行政系統(tǒng)的自我約束機制既包括上級行政部門對于所轄的下屬行政部門的監(jiān)督,還包括監(jiān)察、審計等方面的監(jiān)督。另外，建立執(zhí)法人員的過錯責任追究制,通過各項制度、措施的保障,將執(zhí)法責任制貫穿到執(zhí)法的全過程,從而建立起依法高效的執(zhí)法隊伍；三是完善對執(zhí)法人員的考核、升職制度。對城市管理綜合行政執(zhí)法人員要加強管理，建立定期考核評估、升職機制。不合格者，進行再培訓教育或是調(diào)離執(zhí)法隊伍、給予相應處罰等。對于日常表現(xiàn)優(yōu)秀者，應給予相應的獎勵，并在提拔、升職上優(yōu)先考慮。特殊貢獻者，可破格提拔。如此，才能充分調(diào)動城市管理綜合行政執(zhí)法人員的工作積極性，保證執(zhí)法工作良好、有序的開展。

（三）變治為導，將分散經(jīng)營者相對集中在合理的范圍內(nèi)

充分發(fā)揮社區(qū)的作用，是城市管理綜合執(zhí)法的重要手段。一是可以憑借社區(qū)建立非正式的小商販組織。因為在實踐中,城市小商販們多數(shù)是依附于社區(qū)、街道經(jīng)營，可以把長期在某個社區(qū)經(jīng)營的小商販們組成一個非正式的基層組織。該組織可采取建立非正式性的小商販協(xié)會，通過定期開會等形式及時向有關部門反映群眾訴求，以及時化解矛盾糾紛；二是可以社區(qū)為單位，合理劃分經(jīng)營區(qū)域，限制經(jīng)營的時間和地點。將小商販的經(jīng)營控制在可控范圍內(nèi)，從而有效解決難以治理的頑疾。

（四）完善相對人救助與救濟制度

救助與救濟制度是城市綜合管理不可缺少的一環(huán)。一是結(jié)合實際，切實解決困難群眾的生活問題。城市管理綜合執(zhí)法的相對方，往往是經(jīng)濟比較困難的小商販們。其違法經(jīng)營，也自有其苦衷。對這類人群，在采取治理與疏導的同時，對有特殊經(jīng)濟困難的個體，切實解決其眼前的實際問題，才能更好地管理；二是暢通群眾與政府溝通的渠道。相對方與執(zhí)法人員不應是對立的主體，而應當同是城市建設的主體。為公眾創(chuàng)造意見反饋和平等對話的平臺，及時傾聽和反映群眾的訴求，及時解決面臨的問題，才能更好地管理好城市；三是完善城市管理綜合行政執(zhí)法行為的復議和申訴程序。復議和申訴，是給相對方程序上最后的救濟。要給行政相對方釋明訴訟的權利及其他維權的途徑。行政復議與行政申訴渠道的暢通，不但是保障相對方權利的最終措施，也必將深入推進依法治國的基本方略。

[1][英]洛克.政府論：下冊[M].北京：商務印書館,1999：46.

[2]徐亞文.程序正義論[M].濟南:山東人民出版社,2004：26.

責任編輯：王玲玲

D922.1

A

1671-4288(2016)04-0034-05

2016-05-16

2015年度濰坊市社會科學規(guī)劃重點研究課題“濰坊市城市管理綜合行政執(zhí)法問題及對策”（項目編號：濰社科學術委發(fā)[2015]2號）

祝利民（1980-），女，河北滄州人，濰坊學院馬克思主義學院講師，博士。