郭麗萍（廣西警察學院，廣西　南寧　530028）

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國家治理視域下的行政爭議解決機制研究

郭麗萍（廣西警察學院，廣西南寧530028）

摘要：國家治理的內(nèi)在要求在于國家治理主體的多元化、參與協(xié)商性和法治化。依法治國是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，而法治社會建設中重要的一個環(huán)節(jié)就是社會矛盾糾紛化解機制的完善。我國傳統(tǒng)的行政爭議解決機制主要包括行政復議、行政訴訟、信訪等。從這些行政爭議解決機制的現(xiàn)狀來看，行政復議的公正性受到質(zhì)疑，行政訴訟的效率有待提高，紊亂的行政信訪影響了法律的權威。國家治理現(xiàn)代化為行政爭議解決機制的完善提供了新的思路，即加強行政復議過程的協(xié)商參與、充分發(fā)揮行政訴訟的職能、弱化行政信訪在解決行政爭議中的作用。

關鍵詞：行政爭議； 行政復議；信訪；行政訴訟

當前，中國的經(jīng)濟飛速發(fā)展，現(xiàn)代化的進程進入了真正的“爬坡”階段；而這一階段社會的重要特點是矛盾凸顯﹑沖突頻發(fā)﹑社會安全穩(wěn)定面臨巨大的壓力和挑戰(zhàn)。[1]黨的十八屆三中全會提出完善和發(fā)展中國特色社會主義制度﹑推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革的總目標。國家治理現(xiàn)代化的提出是針對目前我國治理狀況中存在的一些問題，比如治理體制不完善﹑治理效率偏低﹑公眾參與不足﹑法治程度不高等。[2]依法治國是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，依法治國建設的要求之一是要推進法治社會的建設；法治社會建設中的一個重要環(huán)節(jié)就是社會矛盾糾紛的化解。作為社會糾紛主要解決渠道之一的行政爭議解決機制的健全和完善是依法治國的重要組成部分，也是國家治理體系現(xiàn)代化的應有之意。

一、國家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵

（一）國家治理主體的多元化

在傳統(tǒng)的行政管理領域，國家治理體系現(xiàn)代化意味著“行政主體社會化和行為方式社會化”。[3]國家治理主體的多元化，使“從以政府為唯一治理主體的治理模式，轉(zhuǎn)向以政府﹑市場﹑企業(yè)﹑社會組織﹑公民為多元主體的共同參與治理模式”。[4]一方面，國家治理主體的多元化促使承擔公共事務職能的主體范圍擴大，傳統(tǒng)行政主體的權力需要讓渡給社會，行使這部分權力的主體，無論是法律﹑法規(guī)授權的組織，還是社會團體﹑基層自治組織﹑行業(yè)協(xié)會﹑企事業(yè)單位﹑個人等，與相對人產(chǎn)生的爭議仍然屬于行政爭議的范疇，如何解決這部分糾紛是傳統(tǒng)行政爭議解決機制所面臨的問題。另一方面，公權力行為類型呈現(xiàn)多樣化﹑社會化，行政爭議類型也隨之復雜化。國家公權力在執(zhí)行法定職責時借助社會資源的力量或者說公共服務私營化，如特許經(jīng)營﹑行政外包﹑政府采購等，這些新的行為方式是否是傳統(tǒng)意義上的行政行為，其所引起的行政爭議能否通過傳統(tǒng)的行政爭議解決機制解決，以及如何解決。在國家治理理念下，行政爭議解決機制的受案范圍也需要隨之調(diào)整，才能有效解決紛爭，化解社會矛盾，維護和諧穩(wěn)定的社會生活。

（二）國家治理的參與協(xié)商性

國家治理理論核心和本質(zhì)是多元主體，也正因為如此，現(xiàn)代行政治理應更加注重主體間﹑特別是行政主體與公民間的互動﹑參與﹑共治，并且在新公共服務理論的催化下，人們越來越認識到行政主體只是公共治理的“掌舵”人，而不是“劃槳”者，現(xiàn)代行政治理應當將“公民置于中心位置”。[5]而傳統(tǒng)行政管理模式卻難以承載多元主體共治的期待及公民作為治理中心的要求。因為我國傳統(tǒng)的行政爭議解決機制對“協(xié)商﹑參與”是比較排斥的，我國在宏觀層面沒有建立起真正意義上的“根據(jù)合意的爭議解決方式”，在法律規(guī)定的微觀層面也沒有具體規(guī)定調(diào)解方式。就實踐而言，伴隨著我國政治﹑經(jīng)濟﹑文化和社會的發(fā)展，以及公民主體意識的日益提升，公共管理領域已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，傳統(tǒng)行政管理模式不僅難以適應日益繁雜的公共管理事務，而且還在很大程度上造成了行政主體與公民間的緊張關系，阻滯了現(xiàn)代行政治理的有效推進。國家治理的參與協(xié)商性不僅是行政治理模式自我發(fā)展的需要，也是促進我國行政法治之現(xiàn)代發(fā)展的需求，因為現(xiàn)代行政法治的要求已經(jīng)遠非簡單的規(guī)則控制之治所能滿足，而應逐步朝著有利于促進行政主體與公民間良性互動和善治的方向發(fā)展，這顯然需要通過開放﹑合作﹑人性化﹑協(xié)商的行政治理模式加以體現(xiàn)。

（三）國家治理體系的法治化

國家治理現(xiàn)代化離不開法治，因為國家治理體系現(xiàn)代化引入了多元化的主體共同參與治理，這種多元主體的有序參與有賴于制度化的治理機制，而治理機制的制度化集中表現(xiàn)為法治化。國家治理能力指各主體對國家治理體系的執(zhí)行力，又指國家治理體系的運行力，還包括國家治理的方式方法。治理能力具體包括執(zhí)政黨科學執(zhí)政﹑民主執(zhí)政﹑依法執(zhí)政的能力，人大及其常委會科學立法﹑民主立法的能力以及依法決定重大事項﹑保證憲法法律實施﹑對“一府兩院”實行法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的能力，人民政府科學行政﹑民主行政﹑依法行政﹑嚴格執(zhí)法的能力，司法機關公正司法﹑定紛止爭﹑救濟權利﹑制約公權﹑維護法制的能力，廣大人民群眾﹑人民團體和社會組織依法管理國家事務和經(jīng)濟社會文化事務﹑依法自治的能力，黨和國家各級領導干部深化改革﹑推動發(fā)展﹑化解矛盾﹑維護穩(wěn)定的能力。[6]提高這些能力，關鍵在于提高運用法治思維和法治方式的能力，解決法治缺位情況下治理動力不足和能力不夠的問題。因此，行政爭議的化解需要強化法律的權威地位，行政爭議解決機制的建立和完善也需要引導和支持人們理性表達訴求﹑依法維護權益。

二、對我國目前主要的行政爭議解決機制的梳理和分析

行政爭議作為廣義的社會學的概念，泛指一切與政府工作有關的爭議包括一切政府從中解決的民事糾紛﹑政府指導或委托其他機構解決的其他糾紛和政府作為爭議一方的行政糾紛。[7]行政法學上的概念界定是政府作為爭議一方的屬于行政糾紛，從廣義上來說，包括行政機關和相對人之間﹑行政機關和公務員之間以及行政機關之間發(fā)生的各種爭執(zhí)。限于篇幅，本文的行政爭議主要指行政主體在行政管理活動中與行政相對人之間發(fā)生的糾紛。我國行政爭議的傳統(tǒng)解決途徑在性質(zhì)上都屬于事后解決機制，主要有三種：行政復議﹑行政訴訟以及信訪。以下分別對這三種解決機制進行分析：

（一）行政復議的公正性受到質(zhì)疑

行政復議是行政機關內(nèi)部的行政爭議解決途徑，相對于行政訴訟而言，具有便捷﹑靈活﹑成本低的特點。行政復議是糾紛解決的“第一道防線”，也應該是最理想的行政糾紛解決渠道。[8]在行政復議條例施行之初，行政復議案件是多于行政訴訟案件的，但是近年來行政復議受理的案件數(shù)量逐年下滑，行政相對人只有在法律規(guī)定必須復議前置的案件才會啟動行政復議。

究其原因，第一，被申請復議的主體往往與行政復議機關具有行政上的隸屬關系，依據(jù)我國行政復議法的規(guī)定，由各級政府或職能部門設立法制工作機構來對行政爭議進行裁決，復議機構行政上隸屬于行政機關，也與各行政職能部門之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，其獨立性地位缺失，從而導致公正性受到質(zhì)疑。復議機關出于對整體行政機關依法行政形象的考慮或是上級對下級的支持，也很難保持客觀中立的態(tài)度，難脫“官官相護”之嫌。第二，我國行政復議法規(guī)定，如復議機關對原行政機關的行政行為作出維持的決定，行政相對人在提起訴訟時，應以做出原行政行為的行政機關為被告，這就導致了復議機關為了避免成為被告更傾向于作出維持的復議決定，而不愿意變更﹑撤銷或確認原具體行政行為違法。這一制度的設計，實質(zhì)上影響了復議機關的公正客觀判斷，使得行政復議往往流于形式，既不利于保護相對人權益，又浪費國家行政資源。第三，行政復議受案范圍相對狹窄。我國行政復議法將部分抽象行政行為也納入了行政復議的受理范圍，但還遠遠不能滿足人們對化解各種行政爭議的現(xiàn)實需求。而且內(nèi)部行政行為沒有被納入行政復議的調(diào)整范疇，行政人員自身的合法權益若受到行政行為的侵害，則不能通過行政復議予以救濟，不符合國家法治發(fā)展方向。

（二）行政訴訟效率低下

近年來，由于市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的社會現(xiàn)實和社會管理創(chuàng)新面臨諸多問題以及人們對司法公正的期待，行政訴訟也比往年有大幅增加。據(jù)統(tǒng)計，2014年全國各級人民法院受理的行政案件包括一審﹑二審和再審的案件，共193240件，同比分別上升20.98%。[9]然而，行政爭議數(shù)量和種類的急劇增多與司法程序的復雜性及司法資源的有限性形成的矛盾日益突出。

行政訴訟的效率低，最直觀的表現(xiàn)就是超審限的概率相比刑事訴訟和民事訴訟要高。法官人均審理行政案件的數(shù)量比民事刑事法官整體要低 10 倍左右。[10]行政訴訟效率低下，一方面是由于行政訴訟案件本身相對復雜﹑牽涉層面廣﹑協(xié)調(diào)難度較大；另一方面是法院司法職權的配置﹑判決效力的影響力和判決的執(zhí)行，使得法官審理行政案件要耗費大量的時間，導致了審判效率的低下。此外，行政訴訟時效超出審判期限的問題還在于行政案件面臨著大量的庭外協(xié)調(diào)工作，協(xié)調(diào)的進展也影響了案件的判決。據(jù)統(tǒng)計，2014年我國各級法院審結(jié)的一審行政案件中，有39592件是以撤訴結(jié)案的，撤訴率高達30.23%。[9]對于行政相對人，如果案件訴訟的時間和金錢成本過高, 行政相對人很可能在權衡投入與產(chǎn)出后最終選擇放棄訴訟。公民的合法權益不能通過行政訴訟得到及時的救濟,這必將影響公民對法律的信仰和拉大公民與司法公正之間的距離。

（三）行政信訪過熱影響法律權威

當前，我國正處在經(jīng)濟的高速增長和城鎮(zhèn)化的社會轉(zhuǎn)型期和變革期，各種新的社會問題層出不窮，而當正常的法律渠道解決機制不通暢或無法適應社會需求與社會觀念的轉(zhuǎn)變時，必然會引發(fā)信訪的盛行。我國行政訴訟案件一直在十萬件左右徘徊，但同期信訪涉訴案件保守估計都有兩三百萬件。這兩三百萬案件未能進入行政訴訟渠道進行處理，可見，行政訴訟制度在化解糾紛﹑解決矛盾方面，已經(jīng)基本失靈了。[11]

相比較而言，信訪在解決行政爭議方面具有如下兩個特點：第一，行政爭議案件受理范圍繁雜。信訪條例規(guī)定，涉法涉訴的訴求應當通過法律規(guī)定的途徑解決。但是實際信訪部門的工作卻遠遠不限于此，其不僅要受理民眾對國家機關及其工作人員失職行為的揭發(fā)和檢舉，還要受理很多應該訴諸司法程序的案件，比如征地﹑拆遷案件，土地和房產(chǎn)案件，國家賠償案件，企業(yè)改制﹑政策性破產(chǎn)﹑資產(chǎn)重組等案件，生產(chǎn)安全﹑食品衛(wèi)生安全的案件，違法占地和拆除違章建筑等案件。[12]第二，糾紛解決過程缺乏規(guī)范的程序。信訪條例雖然規(guī)定了回避制度﹑聽證制度，但是信訪案件的立案﹑辦案﹑結(jié)案等程序規(guī)定都很模糊。相當一部分當事人抱著“大鬧大解決，不鬧不解決”的錯誤想法，為引起政府關注而采取越級上訪﹑集體上訪形式，動輒采取圍堵單位大門﹑聚眾堵塞交通等方式制造影響，甚至利用敏感期來省進京上訪，抓住基層為息事寧人往往會給予一定實惠的心理，故意反復上訪要挾當?shù)毓珯嗔Σ块T滿足其訴求。

綜上，信訪因其受理爭議范圍廣泛﹑程序相對單一而成為很多民眾解決行政糾紛的路徑選擇。信訪本應是作為其他糾紛解決途徑的一種補充，然而，在現(xiàn)實中卻成為權利救濟方面和解決行政爭議的優(yōu)先選擇的途徑，導致當前形成了“大信訪﹑中訴訟﹑小復議”的行政爭議解決格局。

三、國家治理現(xiàn)代化視域下的行政爭議解決機制建構

社會不斷進步和發(fā)展，社會管理也應該不斷創(chuàng)新；我們應從國家治理現(xiàn)代化的視角下研究與新的行政糾紛銜接的糾紛解決途徑，探索行政爭議解決的新思路，構建多元化的行政爭議解決機制。具體應從以下幾個方面著手。

（一）加強行政復議過程的協(xié)商參與

國家治理的參與協(xié)商性將改變司法審查的固有傳統(tǒng)，行政爭議解決機制的固有傳統(tǒng)在國家治理的參與協(xié)商性理念下也將逐漸改變。在建設社會主義和諧社會的政治語境中，具有對抗性質(zhì)的行政訴訟制度難以有效回應社會糾紛激增的現(xiàn)實。因此，應當進一步完善行政復議過程中的公正﹑公開的程序，增強行政復議的公信力。

國務院在《關于加強法治政府建設的意見》中明確提出：“充分發(fā)揮行政復議在解決矛盾糾紛中的作用，努力將行政爭議化解在初發(fā)階段和行政程序中?！毙姓妥h案件的審理過程原則上采用書面審查的方式，實行書面審理也就意味著申請人無法參與復議過程，更不能在審理過程中與被申請人有效地展開辯論，而是將各自的意見單方面向復議機關提出，不符合解決爭議行為所應當具有的兩造對抗﹑居中裁決的基本程序構造，從而導致申請人對行政復議的不信任，甚至選擇放棄行政復議。

國家治理現(xiàn)代化要求的參與協(xié)商性為行政爭議解決機制完善其程序的參與原則提供了更加堅實的理論支撐。我國行政復議法規(guī)定，行政復議必須體現(xiàn)公開和公正原則，在司法實踐中當事人可以通過在行政復議程序中加強參與協(xié)商原則來實現(xiàn)，具體來說在復議程序中引入直接言詞原則與和解制度。[13]直接言詞原則有利于案件事實的查明，也能夠更好地保障爭議雙方當事人有效地參加案件的審理，有利于行政爭議的解決。2007年施行的《中華人民共和國行政復議法實施條例》規(guī)定了在一定條件和范圍內(nèi)行政復議機關可以調(diào)解主持，申請人和被申請人在行政復議決定作出前可以自愿達成和解。雙方通過和解協(xié)議終結(jié)案件在一定程度上有利于行政爭議的實質(zhì)解決。

（二）充分發(fā)揮行政訴訟的法定職能

我國行政訴訟法總則第1條明確規(guī)定，法院審理行政案件的三個主要功能是解決行政爭議﹑保護行政相對人的合法權益和監(jiān)督行政機關依法行政。行政訴訟是通過司法途徑解決行政糾紛，具有國家強制力和權威性。公民尋求行政糾紛的解決時也通常將其作為解決行政爭議的最常規(guī)的方式。我國行政法第2條規(guī)定，“公民﹑法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟?！边@從法律上賦予了行政相對人運用行政訴訟這一公力救濟手段維護其合法權益的權利，并通過相關程序﹑制度的設置來保障相對人合法權益的實現(xiàn)。法院的監(jiān)督職能表現(xiàn)在通過審理行政訴訟案件讓行政機關認識到行政管理中的問題，糾正存在的錯誤和提高行政管理水平。但行政訴訟作為一種訴訟制度，其本質(zhì)屬性應該是定紛止爭和救濟公民權益，在此基礎上才能衍生出其監(jiān)督行政機關的功能。

2014年11月我國行政訴訟法經(jīng)歷了首次修改，2015年5月正式施行的行政訴訟法修正案，體現(xiàn)了提高行政訴訟效率的考慮。首先法院行政訴訟的受案范圍有所拓寬，在第12條中進一步明確列舉了可訴的具體行政行為，條款數(shù)量從原來的8款增加到12款，將與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮邢嚓P的事項如對行政機關做出的征收﹑征用及其補償決定或關于確認土地﹑礦藏﹑森林等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的等都囊括在內(nèi)。其次，以保障公民權益為中心，明確規(guī)定可以口頭起訴。新增第50條規(guī)定，當事人如書寫起訴狀的確有困難的，“可以口頭起訴，由人民法院記入筆錄，出具注明日期的書面憑證，并告知對方當事人。”這一規(guī)定使得行政訴訟更加接地氣，讓文化水平不高的民眾也能有機會得到有效的權益救濟。

法院運用國家公權力對行政主體和行政相對人之間的爭議進行審判，無疑應該是法治國家最具權威性﹑公正性的途徑。只有行政訴訟充分發(fā)揮法定職能，切實讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，才能真正形成保障公民依法維權長效機制。

（三）弱化并規(guī)范行政信訪

行政信訪作為一種具有中國特色的權利救濟手段和途徑，有其獨特的地位﹑功能和作用，我國的信訪制度作為政府聯(lián)系人民群眾的一個渠道，在了解民情﹑化解利益糾紛以及對公權力的監(jiān)督方面發(fā)揮著重要作用。在法治還沒有建立權威的時期，社會主體對法律不信任，廣大民眾“信訪不信法”。信訪在其職能演變過程中往往以領導批示代替法律規(guī)范，淡化了法治理念，就這樣 “信訪機構由一個傳達社會信息的渠道逐步變成了解決糾紛的正式機構。”[14]

目前我國大量涉法涉訴案件沒有通過調(diào)解﹑復議或訴訟渠道解決，而是通過信訪渠道直接由信訪機構出面解決，這很可能造成對法治的踐踏，不但無助于依法維權和化解糾紛機制的建設，反而可能助長無理信訪。信訪在解決個案糾紛中使一部分人快速﹑合法地維護了自己的權利，但上訪者把救濟的希望寄托在諸多偶然因素尤其是首長的指示上，強化了長官意志，揚人治抑法治，甚至可能造成干預司法的惡果。

國家治理現(xiàn)代化的精髓是治理過程中的制度化﹑規(guī)范化和程序化。[15]行政復議和行政訴訟都是屬于“根據(jù)決定的爭議解決方式”，而信訪制度立法者的初衷是將其作為政府聯(lián)系群眾的工作機制而不是糾紛解決機制來構建的。信訪的主要功能應當主要是政府與群眾之間傳遞民意﹑了解社情的渠道。但由于社會轉(zhuǎn)型期的矛盾的復雜性以及現(xiàn)存制度設計和司法環(huán)境的種種缺陷和不足，信訪制度在未來一段時期內(nèi)還會一直存在下去，因此，當務之急是通過立法進一步規(guī)范信訪制度，將其改造成為與司法相銜接的行政糾紛解決機制，十八屆三中全會也明確提出要依法治理改革信訪制度，建立多元化糾紛解決機制。

因此，在不斷完善行政復議﹑行政訴訟﹑行政調(diào)解等行政救濟制度的同時，應逐漸規(guī)范和弱化信訪解決行政糾紛的功能，充分發(fā)揮司法裁判“定紛止爭”的作用，把過去未能通過行政訴訟渠道解決的信訪案件逐漸納入司法途徑解決，讓法律成為保護公民合法權益的最后一道屏障，最終使行政復議﹑行政訴訟制度與信訪制度各歸各位﹑各司其責﹑各盡其責。

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責任編輯：王燕

On Mechanism for Resolving Administrative Dispute from the Perspective of State Governance

GUO Li-ping
(Guangxi Police College, Nanning 530028, China)

Abstract:The connotation of state governance includes the diversity of national governance body, consultative participation, and the rule of law.The rule of law is the fundamental to achieving the modernization of the national management system and management ability, while the most important procedure in the rule of law is the improvement of the mechanisms for resolving social disputes.The traditional mechanisms for resolving administrative disputes in our country mainly include the administrative review, administrative litigation, administrative petition, etc.Observed from the current situation of these mechanisms, the impartiality of the administrative review has been questioned, the efficiency of administrative litigation has faced challenge, and the disorder of administrative petition has impaired the authority of the law.Governance modernization has provided some new thoughts in resolving the disputes, that is, to strengthen the negotiation participation in administrative review, to give full play to the function of administrative litigation, to weaken the significance of administrative petition in solving administrative disputes.

Key words:administrative dispute; administrative review; petition; administrative litigation

DOI:10.13310/j.cnki.gzjy.2016.02.009

[中圖分類號：D912

文獻標識碼：A

文章編號：1671-5195（2016）02-0056-06]

作者簡介：郭麗萍（1985- ），女，湖南婁底人，廣西警察學院講師，中南財經(jīng)政法大學博士，研究方向為憲法學與行政法學。

收稿日期：2015-10-06