鄧小云

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新型城鎮(zhèn)化進程中的隱性環(huán)境問題及其治理對策?

鄧小云

摘要：我國環(huán)境保護一直走不出“局部改善,整體惡化”的怪圈,一個深層原因是環(huán)境治理區(qū)域化、碎片化,重城市、輕農(nóng)村,重顯性環(huán)境問題、輕隱性環(huán)境問題。環(huán)境問題具有整體性,必須運用法治思維,將城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境保護統(tǒng)一規(guī)劃,對顯性環(huán)境問題和隱性環(huán)境問題統(tǒng)籌治理。要建立健全環(huán)境標準制度、排污權(quán)交易制度、農(nóng)業(yè)面源污染防治制度、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度、合同環(huán)境服務(wù)制度,加強基層執(zhí)法體系和執(zhí)法能力建設(shè)。

關(guān)鍵詞：隱性環(huán)境問題;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;制度建設(shè)

一、問題的提出

城鎮(zhèn)化是生產(chǎn)力發(fā)展的必然要求。任何國家要實現(xiàn)現(xiàn)代化，都要經(jīng)歷城鎮(zhèn)化。美國、日本、歐盟等發(fā)達國家和地區(qū)在城鎮(zhèn)化進程中付出了高昂的環(huán)境成本，這些國家和地區(qū)的社科理論研究者主要從法律制度和市場機制兩個層面，提出了在城鎮(zhèn)化過程中進行環(huán)境治理的多樣化手段和措施。但是，綜觀國外應(yīng)對環(huán)境問題的制度措施，其對象主要是顯性環(huán)境問題，即易于識別、因果關(guān)系比較簡單的環(huán)境問題，如工業(yè)排污、生活垃圾堆積、汽車尾氣排放等。實際上，在全球化時代，一種新的環(huán)境問題已悄然形成，其危害在不知不覺中蔓延，大有超過顯性環(huán)境問題之勢。這種新的環(huán)境問題即隱性環(huán)境問題。隱性環(huán)境問題是相對于顯性環(huán)境問題而言的，指隱藏在一些表面正常的環(huán)境行為背后，其風險僅憑感官難以識別，需要借助于技術(shù)、設(shè)備和科學分析才能證實的環(huán)境問題。隱性環(huán)境問題經(jīng)過較長時間的積累后，才會以顯性環(huán)境問題的形式表現(xiàn)出來，而待其顯化才予以關(guān)注時，良好的生態(tài)已經(jīng)無法恢復(fù)或者環(huán)境治理的成本較大。

國內(nèi)理論界在環(huán)境惡化的成因探究上，一直流行著一種片面的“淺綠色”環(huán)境觀，主要表現(xiàn)是從城市日益膨脹的人居容積率和工業(yè)污染、社會生活污染的角度，揭示環(huán)境風險的來源。學者們有的把環(huán)境問題歸因為人口膨脹，有的把環(huán)境問題歸因為消費無度，有的把環(huán)境問題歸因為經(jīng)濟增長，有的把環(huán)境問題歸因為技術(shù)失控。這些環(huán)境觀都有一定的合理性，但都有失偏頗、不夠深入。尤其是這些環(huán)境觀對環(huán)境問題的揭示在一定程度上割裂了城市與農(nóng)村，并且都只注意到了傳統(tǒng)的顯性環(huán)境問題，而對隱性環(huán)境問題未有體現(xiàn)。

改革開放30多年來，我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展為經(jīng)濟社會發(fā)展作出了巨大貢獻，但受多方面因素影響，城鎮(zhèn)化進程中積累了較大的環(huán)境風險，資源環(huán)境壓力已成為城鎮(zhèn)化深入、穩(wěn)妥發(fā)展的瓶頸性約束。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。在新型城鎮(zhèn)化進程中，隨著人員、資源等要素的流動加速，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、企業(yè)經(jīng)營方式變革中潛藏的隱性環(huán)境問題不容忽視。相對于顯性環(huán)境問題，隱性環(huán)境問題的成因更加復(fù)雜、危害更難防治，亟須系統(tǒng)的制度措施予以應(yīng)對。

二、隱性環(huán)境問題的特征、類型及成因

隱性環(huán)境問題有兩個明顯的特征:一是系統(tǒng)性。隱性環(huán)境問題的產(chǎn)生往往是多因一果、多因多果，其污染源和責任主體都是多元的，彼此相互影響、相互作用，產(chǎn)生單個污染源、污染主體難以導致的環(huán)境風險“溢出”效應(yīng)。二是隱蔽性。隱性環(huán)境問題的風險在短期內(nèi)不易察覺，其顯化需要一個過程。從行為方式上看，行為主體往往借助于不同區(qū)域環(huán)境容量的差異及較大時空范圍內(nèi)污染追責的困難，實施從單個環(huán)節(jié)看似乎合理的環(huán)境違法行為?，F(xiàn)實中的隱性環(huán)境問題主要有三類，即城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移①、區(qū)域生態(tài)退化②、食物鏈污染。

1.城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移

近年來，我國一些地方尤其是中西部地區(qū)在執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策的過程中存在“非完全執(zhí)行”的問題，即通過弱化環(huán)境效益評估來吸引城市產(chǎn)業(yè)和資本下鄉(xiāng)，導致環(huán)境污染轉(zhuǎn)移成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的伴生現(xiàn)象?？陀^地講，城市污染企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移既是外在壓力所致，也有內(nèi)源性動力。外在壓力表現(xiàn)為:長期以來，我國在環(huán)境治理上存在明顯的重城市、輕農(nóng)村的傾向，環(huán)境執(zhí)法資源過于集中在城市，城市環(huán)境管制力度明顯大于農(nóng)村。另外，我國尚未實行環(huán)境基準制度，現(xiàn)行環(huán)境標準制度允許地方政府在遵行國家環(huán)境標準的前提下制定更加嚴格的地方環(huán)境標準。隨著環(huán)境治理效果納入地方政府部門政績考核體系，各地一般都出臺了比較嚴苛的地方環(huán)境標準來規(guī)制當?shù)亟ㄔO(shè)項目的審批和運行，而建設(shè)項目往往集中在城市，這就在事實上造成了城鄉(xiāng)環(huán)境標準的寬嚴失調(diào)，農(nóng)村環(huán)境治理幾乎處于沒有標準依據(jù)的狀態(tài)。內(nèi)源性動力表現(xiàn)為:逐利是企業(yè)的本性，降低成本也是一種盈利。我國農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境容量相對盈余，農(nóng)村企業(yè)的環(huán)境成本一般較低，在政府急于招商引資而承諾免予環(huán)境追責的條件下甚至為零。城市中一些企業(yè)憑人才、管理、科技等優(yōu)勢在市場競爭中取勝，環(huán)境成本較高的企業(yè)難以與其博弈，就遷移至成本較低的農(nóng)村。這種現(xiàn)象如果不加控制，就會導致“劣幣驅(qū)逐良幣”的不良效應(yīng)。

2.區(qū)域生態(tài)退化

一些地方在城鎮(zhèn)化進程中不重視合理利用資源、優(yōu)化空間布局，導致生態(tài)環(huán)境遭受不同程度的干擾和破壞，生態(tài)系統(tǒng)的防風固沙、調(diào)蓄洪水、保護生物多樣性等生態(tài)服務(wù)功能明顯降低，區(qū)域生態(tài)安全面臨嚴重威脅。如京津冀地區(qū)地下水資源開采過度，資源性缺水與水質(zhì)性缺水問題疊加；三江源地區(qū)林木“只伐不養(yǎng)”問題嚴重，導致森林生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量低，水源涵養(yǎng)功能與土壤保持功能弱化；江蘇、湖北、安徽、浙江等省湖泊、水庫周邊地區(qū)人口比較密集，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和養(yǎng)殖業(yè)造成的面源污染問題比較突出。另外，一些地方為了發(fā)展經(jīng)濟而毀地填湖，或者不合理地建造大型工程如攔河筑壩，會惡化當?shù)丶傲饔蛳掠蔚貐^(qū)的“微氣候”。

3.食物鏈污染

污染源的分類方法有多種:從污染載體的角度，可分為大氣污染、水污染、固體廢棄物污染；從污染擴散形式的角度，可分為點源污染、線源污染、面源污染；從污染存在領(lǐng)域的角度，可分為工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染、生活污染。這些污染都有可能通過一種途徑——沿食物鏈傳遞，導致對包括人在內(nèi)的生物的損害。人類作為一個生態(tài)種群不斷從周圍環(huán)境中攝取賴以生存的空氣、水等自然資源，同時離不開各種各樣的食物。只要環(huán)境和食物中存在污染物，其就會以各種各樣的形式沿食物鏈流動，期間在不同營養(yǎng)級的生物體內(nèi)富集，最終危害處于生態(tài)金字塔頂端的人類。隨著城鎮(zhèn)化中農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的推進，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中過量施用農(nóng)用化學品，糧食儲存、加工過程中不當使用各種添加劑等，都會危及食品安全。

三、預(yù)防和治理隱性環(huán)境問題的宏觀思路

1.以法治思維促進生態(tài)文明建設(shè)

生態(tài)文明和法治文明都是人類文明的組成部分，二者相互支持、相互滲透。一個和諧、安定、健康的社會，必然是一個法治程度較高的社會。新型城鎮(zhèn)化中要加強環(huán)境保護，就必須在生態(tài)文明建設(shè)的思維方式上作重大轉(zhuǎn)變，確立以法治思維促進生態(tài)文明建設(shè)的理念。第一，要認識到生態(tài)文明與法治文明都是衡量新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的標尺。政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中不僅要依法治理環(huán)境問題，還要主動營造良好的生態(tài)環(huán)境，要變被動的管制性思維為主動的建設(shè)性思維。第二，要認識到法治思維不是一種單純的規(guī)則性思維，而是一種綜合性思維方式。運用法治思維解決環(huán)境問題，不能單靠法制的力量，還要重視“軟法”的功能，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在環(huán)境保護中的積極作用。第三，要認識到法治思維是一種建構(gòu)性思維，其出發(fā)點和落腳點都是以人為本。環(huán)境執(zhí)法部門要樹立良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品、最普惠的民生福祉的觀念，創(chuàng)新方法、拓寬渠道，保障社會公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，充分調(diào)動全社會推進生態(tài)文明建設(shè)的積極性。

2.以統(tǒng)籌理念推動生態(tài)文明建設(shè)

我國環(huán)境保護一直走不出“局部治理，整體惡化”的怪圈，一個深層原因是環(huán)境治理區(qū)域化、碎片化，重城市、輕農(nóng)村，重顯性環(huán)境問題、輕隱性環(huán)境問題。從美國的經(jīng)驗、教訓來看，城鎮(zhèn)化過程中要防止城鄉(xiāng)環(huán)境差距拉大，要保證農(nóng)民的幸福感、安全感增強；如果隱性環(huán)境問題得不到解決，則即使生態(tài)環(huán)境局部改良、暫時優(yōu)化，從長遠、整體來看仍有環(huán)境風險蓄勢待發(fā)。因此，我國生態(tài)文明建設(shè)中要防范環(huán)境風險在城鄉(xiāng)之間或不同載體之間轉(zhuǎn)移、擴散。尤其是對于欠發(fā)達地區(qū)而言，要避免污染企業(yè)離城下鄉(xiāng)，導致整個地區(qū)的環(huán)保水平下降。環(huán)境問題具有整體性。地方政府在建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的過程中，要注重本地實際情況，科學引進項目和進行大型工程建設(shè)，將城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境保護統(tǒng)籌推進，對顯性環(huán)境問題與隱性環(huán)境問題統(tǒng)籌治理。

3.以科學規(guī)劃引領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)

我國《環(huán)境保護法》第13條規(guī)定，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門會同有關(guān)部門，根據(jù)國家環(huán)保規(guī)劃的要求，編制本行政區(qū)域的環(huán)保規(guī)劃；環(huán)保規(guī)劃應(yīng)當與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接。這里有兩個問題:一是何謂會同；二是不同規(guī)劃誰銜接誰。會同意味著主導，環(huán)保部門會同有關(guān)部門的規(guī)定，表明環(huán)保部門在環(huán)保規(guī)劃編制中起主導作用，其他部門起補充、配合作用。但該法條接下來的規(guī)定，使得在實際編制環(huán)保規(guī)劃的過程中，環(huán)保部門不得不與有關(guān)部門充分協(xié)調(diào)，以求最大程度的銜接。根據(jù)國家“十二五”規(guī)劃，主體功能區(qū)規(guī)劃是最上位的規(guī)劃，環(huán)保規(guī)劃與之相銜接，其實就是服從。而環(huán)保規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃相銜接，目前缺乏明確的指導性規(guī)定，面臨的困難較多?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。據(jù)此，地方政府可以結(jié)合實際情況，實行經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、城市規(guī)劃“六規(guī)合一”，統(tǒng)一規(guī)劃的名稱、標準、期限、審批機關(guān)和程序等，實現(xiàn)規(guī)劃“一張圖”。這樣在宏觀上有利于充分利用空間資源和大數(shù)據(jù)時代的信息優(yōu)勢，確保規(guī)劃的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，使區(qū)域發(fā)展的各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)相互銜接、協(xié)調(diào)；在微觀上有助于保證環(huán)保規(guī)劃發(fā)揮應(yīng)有的作用，優(yōu)化環(huán)保部門的履職效果。

四、破解新型城鎮(zhèn)化中隱性環(huán)境問題的具體制度

環(huán)境問題的顯化至少需要三個條件:有科學權(quán)威的證實；受到社會公眾關(guān)注；應(yīng)對該環(huán)境問題的行動獲得制度化支持?；诖?，要使隱性環(huán)境問題引起重視、得到解決，就必須建立健全下列制度。

1.建立環(huán)境標準制度

環(huán)境標準是環(huán)境執(zhí)法的重要依據(jù)和環(huán)境司法的證據(jù)基礎(chǔ)，我國環(huán)境標準在實際執(zhí)行中尚缺乏相應(yīng)的制度保障。鑒于此，要從三個方面著手建立環(huán)境標準制度。第一，完善環(huán)境標準體系。我國現(xiàn)有環(huán)境標準按用途分為環(huán)境質(zhì)量標準、污染物排放標準、環(huán)境基礎(chǔ)標準等，其中環(huán)境質(zhì)量標準僅涵蓋了大氣、水和固體廢棄物，缺乏對土壤環(huán)境質(zhì)量的要求。建議盡快出臺土壤污染防治法，其中規(guī)定國家環(huán)保部門制定統(tǒng)一、嚴格的土壤環(huán)境質(zhì)量標準，尤其是明確農(nóng)用地中重金屬及其他污染物的含量限值。第二，完善地方環(huán)境質(zhì)量標準?，F(xiàn)實中，一些地方已經(jīng)將污染物總量納入了環(huán)境質(zhì)量標準予以控制，但僅有總量控制是遠遠不夠的，濃度控制更加重要。如對于農(nóng)業(yè)面源污染防治，由于農(nóng)業(yè)的季節(jié)性較強，全年的農(nóng)用化學品施用量要求較之農(nóng)作物生長高峰期的施用量要求，后者的效果明顯更優(yōu)。因此，建議地方環(huán)境質(zhì)量標準中納入嚴格的環(huán)境容量要求，加強對污染物濃度的控制。第三，構(gòu)建環(huán)境基準體系。我國現(xiàn)行環(huán)境標準中有很多不具有可操作性，如環(huán)保部2013年修改的《一般工業(yè)固體廢物貯存、處置場污染控制標準》《危險廢物貯存污染控制標準》和《危險廢物填埋污染控制標準》，僅籠統(tǒng)地規(guī)定廢物貯存、處置要綜合評價與周圍環(huán)境和人體健康的關(guān)系，而沒有明確具體的評價標準。這種現(xiàn)象與我國缺乏環(huán)境基準體系有很大關(guān)系。我國《環(huán)境保護法》第15條規(guī)定，國家鼓勵開展環(huán)境基準研究。據(jù)此，建議國務(wù)院出臺規(guī)范性文件，支持各級各類研究機構(gòu)加強環(huán)境基準基礎(chǔ)理論研究，探討如何將環(huán)境基準有效納入環(huán)境標準體系和環(huán)境管理工作。

2.建立排污權(quán)交易制度

排污權(quán)交易是我國環(huán)境政策上的一個突破，能有效緩解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的環(huán)境容量壓力。國務(wù)院辦公廳2014年發(fā)布的《關(guān)于進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導意見》，提出了河北、天津、內(nèi)蒙古等11個試點?。ㄊ?、區(qū)）到2017年基本建立排污權(quán)有償使用和交易制度的目標，要求其他地方參照本意見開展試點工作。據(jù)此，各地可以在實施污染物排放總量控制的前提下，明確企業(yè)的排污權(quán)（允許排放的污染物種類和數(shù)量），支持和指導企業(yè)通過淘汰落后產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、技術(shù)改造升級等減少污染物排放，形成“富余”排污權(quán)，允許該權(quán)利作為一種商品買進和賣出。各地要積極探索排污權(quán)儲備和抵押融資，鼓勵社會資本參與污染物減排和排污權(quán)交易。我國目前尚無法律、法規(guī)對排污權(quán)交易作出專門規(guī)定，實踐中一些地方政府根據(jù)當?shù)厍闆r制定了立法層級較低的規(guī)范性文件。從全國來看，排污權(quán)交易如果沒有統(tǒng)一的規(guī)則，就不能產(chǎn)生地區(qū)之間的交易，導致市場不夠活躍。并且，我國現(xiàn)有排污權(quán)指標是按照行政區(qū)劃分配的，由于各地發(fā)展不均衡，地方政府未必愿意出售排污權(quán)指標。鑒于此，我國有必要在環(huán)境保護基本法以及有關(guān)大氣、水、固體廢棄物污染防治的單行法中，明確規(guī)定排污權(quán)交易的基本規(guī)則，要求地方政府進行跨區(qū)域環(huán)保合作，推進排污權(quán)交易在區(qū)域間順暢發(fā)展。

3.完善農(nóng)業(yè)面源污染防治制度

農(nóng)業(yè)面源污染的顯著特征是污染物大面積、分散地隨機產(chǎn)生，鑒于此，這類污染的防治應(yīng)以源頭預(yù)防為重心、以流域為尺度進行。從源頭預(yù)防的角度看，征收化肥稅、農(nóng)藥稅是有效的限制性手段，實施農(nóng)業(yè)綠色補貼是有效的激勵性手段。我國可在《清潔生產(chǎn)促進法》中構(gòu)建農(nóng)業(yè)環(huán)境稅收制度和農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼制度?；?、農(nóng)藥只有在施用時，其潛在的污染性才變?yōu)楝F(xiàn)實，因而化肥稅、農(nóng)藥稅的課稅環(huán)節(jié)應(yīng)選擇在零售環(huán)節(jié)，即稅賦包含在化肥、農(nóng)藥的零售價格中，以引導和支持生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展。我國目前施用量最大的化肥是氮肥和磷肥，從成本—效益角度分析，目前只宜對氮肥和磷肥征稅。農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼的形式包括政策扶持、貨幣補償、項目貸款、技術(shù)支持等，補貼額度應(yīng)當與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體對環(huán)境保護的投入正相關(guān)，以促使其在利益驅(qū)動下自覺清潔生產(chǎn)、保護生態(tài)。從流域治理的角度看，農(nóng)業(yè)面源污染防治應(yīng)當兼顧水量和水質(zhì)管理、地表水和地下水保護。我國可以借鑒美國《清潔水法》中的最大日負荷量制度，將農(nóng)業(yè)面源污染納入《水污染防治法》中的重點水污染物總量控制制度予以規(guī)制。在考核地方政府環(huán)境保護任務(wù)完成情況時，要結(jié)合流域匯水區(qū)在豐水期的水質(zhì)變化情況，來判斷農(nóng)業(yè)面源污染是否得到持續(xù)治理。

4.完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度

國際經(jīng)驗表明，當城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)（食品支出總額占個人消費支出總額的比重）小于40%時，社會對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的要求更高。我國自2012年以來連續(xù)三年城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)小于40%③，表明加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理已刻不容緩。為此，要從五個方面完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度。第一，做好頂層設(shè)計。各地要制定、實施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全提升計劃，將之納入地方環(huán)境保護“十三五”規(guī)劃。第二，加強農(nóng)業(yè)標準化管理。各地要嚴格執(zhí)行我國《食品安全法》第35條和第42條、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第8條以及農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》《綠色食品標志管理辦法》，加快制定保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的強制性技術(shù)規(guī)范，并對規(guī)范的實施情況進行跟蹤監(jiān)督，防范農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境污染和儲存、流通、銷售環(huán)節(jié)的污染。第三，健全基層工作體系。各地在機構(gòu)改革中，要進一步完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管、檢測和執(zhí)法體系?？h級政府要設(shè)立專門的監(jiān)管機構(gòu)，加強對監(jiān)管工作的人力、財力和技術(shù)支撐能力支持；要補充鄉(xiāng)鎮(zhèn)技術(shù)人員，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管服務(wù)站的標準化、專業(yè)化建設(shè)；以政府購買服務(wù)的方式，加強村組協(xié)管員力量配備。第四，探索建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全黑名單制度。各地要督促農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者建立生產(chǎn)檔案和進銷貨臺賬，依托網(wǎng)絡(luò)平臺加強農(nóng)業(yè)誠信體系建設(shè)，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的行政許可、監(jiān)測檢查、行政處罰、責任追究等方面信用信息建檔入庫，將失信行為與項目審批和資金獎勵掛鉤。第五，嚴格農(nóng)產(chǎn)品市場準入。各地要推行農(nóng)產(chǎn)品包裝標識上市，設(shè)立品牌產(chǎn)品銷售專柜；食藥監(jiān)部門要監(jiān)督市場開辦者和經(jīng)營者承擔入市管理、質(zhì)量檢測、信息公示、不合格產(chǎn)品退市等責任，尤其是要監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺提供者對入網(wǎng)銷售的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全承擔管理責任。

5.建立合同環(huán)境服務(wù)制度

政府部門以法治思維解決環(huán)境問題時，其與污染企業(yè)之間是一種對立性合作關(guān)系，一方面要監(jiān)督污染企業(yè)主動治污，另一方面要引導社會力量積極參與治污。我國農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法力量不足，基層政府的環(huán)境行政資源十分有限，鑒于此，可以試行合同環(huán)境服務(wù)。合同環(huán)境服務(wù)的優(yōu)勢在于:將分散在各企業(yè)的治污工作由第三方負責運營，實現(xiàn)治污成本降低、效率提高；同時，治污責任向第三方轉(zhuǎn)移和集中，對監(jiān)管部門而言，減少了監(jiān)管對象，降低了執(zhí)法成本。合同環(huán)境服務(wù)可以采取三種形式，即政府與企業(yè)共同出資、政府授權(quán)社會資本單獨出資并擁有項目所有權(quán)、政府授權(quán)社會資本單獨出資但不擁有項目所有權(quán)。具體操作方法是:以達到約定的環(huán)境目標為標的，乙方（受托方）向甲方（委托方）提供解決環(huán)境問題的方案；只有取得了既定的環(huán)境效果，甲方才付費給乙方。容易出現(xiàn)的問題是，排污方與治污方互相推諉環(huán)境責任，或者互相勾結(jié)、惡意串通，實施提供虛假環(huán)評材料、偽造或者篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)等違法行為。對此，政府部門可以要求危險物質(zhì)作業(yè)企業(yè)設(shè)立“危險物質(zhì)信托基金”，在找不到污染責任人或確定污染責任耗時過長的情況下，通過信托基金支付污染物處置補償費用；出現(xiàn)環(huán)境污染損害時，任何對污染企業(yè)控股或參股的組織和個人以及治污方都要承擔連帶責任。自2015年5月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》以來，各地積極在環(huán)保行業(yè)中推行合同環(huán)境服務(wù)。建議在經(jīng)過一段時間的試點后，國家環(huán)保部門適時將實踐經(jīng)驗予以調(diào)查、總結(jié)，推動我國環(huán)境保護法中構(gòu)建完整的合同環(huán)境服務(wù)制度，規(guī)范和保障相關(guān)實踐發(fā)展。

注釋

①污染轉(zhuǎn)移包括跨國轉(zhuǎn)移及國內(nèi)轉(zhuǎn)移，由于本文的論域是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，所以這里僅討論國內(nèi)的城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移。②區(qū)域生態(tài)退化有其自然原因，這里僅分析主要由人類活動導致的區(qū)域生態(tài)退化問題。③數(shù)據(jù)參見國家統(tǒng)計局2012—2014年發(fā)布的《中國統(tǒng)計年鑒》。

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責任編輯：文 刀

【文化研究】

On Recessive Environmental Problems and Their Countermeasures During the New-type Urbanization

Deng Xiaoyun

Abstract:Chinese environment protection cannot walked out of the circle of local improvement but overall deterioration.The un?derlying causes are that our environmental governance is regional and fragmental；the environmental protection measures focus on city but ignore countryside，focus on the dominant environmental problems but ignore the recessive one.Environmental problems have the characteristics of wholeness；we should use the rule of law thoughts to develop a unified planning of rural-urban construction and envi?ronment protection，governance the recessive environmental problems and the dominant environmental problems as a whole.We should establish and perfect the environmental standard systems，the emissions trading system，the agricultural non-point source pollution′s prevention and control system，the agricultural products′quality and safety supervision system，and the environmental services contract system.Meanwhile，we should strengthen the construction of the basic law enforcement system and its ability.

Key words:the recessive environmental problems；urban and rural integration；system construction

作者簡介:鄧小云,女,河南省社會科學院中州學刊雜志社副研究員,法學博士（鄭州 450002)。

基金項目:?河南省哲學社會科學規(guī)劃項目“農(nóng)業(yè)面源污染綜合防控的法律保障問題研究”（2015BFX026)。

收稿日期:2016-01-21

中圖分類號：X22

文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016)02-0079-05