相子國
(德州學(xué)院,山東 德州 253023)
2014年底,省級(jí)政府部門行政權(quán)力清單公布;2015年6月,省級(jí)政府部門責(zé)任清單面向社會(huì)公開;2015年底,省屬普通高校章程全部完成。這三項(xiàng)公共治理體系的設(shè)計(jì),標(biāo)志著我省高校治理體系的結(jié)構(gòu)框架與實(shí)施原則初步確立,也預(yù)示著我省高校治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程面臨著前所未有的改革機(jī)遇與轉(zhuǎn)型困境。中國民主促進(jìn)會(huì)山東省委員會(huì)于2015年4月組成“我省公辦高校治理體系現(xiàn)代化建設(shè)調(diào)研小組”(以下簡(jiǎn)稱調(diào)研小組)。調(diào)研小組以2014年7月國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提出的《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán),完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》和2015年5月教育部頒布的《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離,促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》為綱領(lǐng),先后赴江蘇、上海、青島、德州、濟(jì)南等地高等教育行政部門和高等學(xué)校,就當(dāng)前我省高等教育治理體系建設(shè)狀況進(jìn)行調(diào)查研究,以期從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面來促進(jìn)我省高等教育治理現(xiàn)代化建設(shè)。
我省現(xiàn)有省屬公辦本科高校42所,其中,綜合類院校10所,理工類院校8所,師范類院校6所,醫(yī)科類院校5所,財(cái)經(jīng)類院校3所,農(nóng)林類院校3所,藝術(shù)類院校2所,語言類院校2所,政法類院校2所,體育類院校1所;傳統(tǒng)本科高校25所,新建本科高校17所;擁有博士研究生授予權(quán)的高校11所,擁有碩士研究生授予權(quán)的高校25所。隨著全國高等教育管理體制改革的全面推進(jìn)和逐步深化,特別是《高等教育法》和“十二五”規(guī)劃實(shí)施以來,省教育行政部門積極落實(shí)《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020 年)》和《山東省“高教強(qiáng)省”行動(dòng)計(jì)劃》,促進(jìn)了全省高等教育的快速發(fā)展。同時(shí),我省高等教育仍 “大而不強(qiáng)”,高等教育治理體系還存在著諸多問題亟待解決,高等教育對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率較低,低于全國平均水平[1]。本調(diào)研結(jié)果顯示,目前我省公辦本科高校辦學(xué)活力處于一般或較弱水平;高等教育治理體系改革的內(nèi)生性動(dòng)力不足;治理體系處于從行政主導(dǎo)和政府管控范式向政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會(huì)各界依法參與和監(jiān)督的教育公共治理新格局轉(zhuǎn)型的初期;從“管制”向“治理”轉(zhuǎn)型初期一些應(yīng)該發(fā)生的變革在政府層面初露端倪,而在高等學(xué)校層面還沒有出現(xiàn)??傮w來看,我省高等教育治理體系建設(shè)尚存在若干問題。
1.公辦高校人事治理機(jī)制存在的問題
目前,我省在公辦高校組織人事治理機(jī)制方面,對(duì)中組部、人社部、教育部聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實(shí)施意見》和中共山東省委組織部、人社廳《關(guān)于加強(qiáng)事業(yè)單位人事管理的意見》落實(shí)不到位;對(duì)公辦高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)設(shè)置、人員聘用(聘任)、人才合理流動(dòng)、收入分配等行為統(tǒng)得過死;實(shí)際存在的員工終身制對(duì)高校用人制度改革設(shè)置了障礙。
第一,我省正在執(zhí)行的《山東省高等學(xué)校崗位設(shè)置結(jié)構(gòu)比例指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》中多項(xiàng)條款與《高等教育法》關(guān)于“高等學(xué)校根據(jù)實(shí)際需要和精簡(jiǎn)、效能的原則,自主確定教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備”和《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》關(guān)于“逐步取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式”的精神相悖。多年來形成的專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任在實(shí)際實(shí)施中存在重科研輕教學(xué)、重刊物輕文章、重職務(wù)輕能力、重學(xué)位輕貢獻(xiàn)的問題。
第二,我省正在執(zhí)行的《山東省事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革實(shí)施意見》中多項(xiàng)條款與國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》關(guān)于“支持高校根據(jù)國家法律法規(guī)和宏觀政策,自主確定內(nèi)部收入分配,自主管理和使用人才”的精神相悖,存在普遍的人員超編和混編、崗位與人員工資不對(duì)應(yīng)、崗位人員與原身份不對(duì)應(yīng)等現(xiàn)象。
第三,我省人社廳關(guān)于公辦高校《公開招聘工作人員有關(guān)問題的通知》規(guī)定,考試分筆試和面試,這種選拔方式特別是筆試,不能真正選拔優(yōu)秀人才。在招聘程序等方面,也設(shè)定了諸多限制,這在很大程度上表現(xiàn)為對(duì)高校人才招聘的“不放心”。
2.高校預(yù)算資金撥款機(jī)制存在的問題
第一,財(cái)政撥款“定額+專項(xiàng)”模式存在的問題。高等教育財(cái)政撥款制度由撥款主體和撥款機(jī)制構(gòu)成[3]。目前,我省對(duì)高校財(cái)政撥款實(shí)行“學(xué)生定額撥款+項(xiàng)目專項(xiàng)撥款”的財(cái)政模式,這一模式對(duì)于保運(yùn)轉(zhuǎn)促項(xiàng)目起到了積極的推動(dòng)作用,但這種撥款模式?jīng)]有考慮不同學(xué)校不同發(fā)展階段對(duì)資金需求量的差異,不同學(xué)校類型、專業(yè)辦學(xué)成本的差異,以及不同的辦學(xué)模式、人才培養(yǎng)模式資金成本的差異等,至于把專科生折合為0.75,中專生折合為0.5的說法,還涉嫌對(duì)特定學(xué)生的歧視。“定額+專項(xiàng)”撥款模式還導(dǎo)致部分高校追逐簡(jiǎn)單的在校生規(guī)模擴(kuò)張,引發(fā)新建高校特別是新升本高校的專業(yè)設(shè)置求多求全、低層次同質(zhì)化擴(kuò)張以及招生計(jì)劃大戰(zhàn)。項(xiàng)目專項(xiàng)撥款的財(cái)政模式還導(dǎo)致各高校追逐項(xiàng)目、名師、獲獎(jiǎng)等“質(zhì)量工程”。且不論這些所謂的“質(zhì)量工程”項(xiàng)目是否與高等學(xué)?!稗k學(xué)質(zhì)量”相關(guān),單就其導(dǎo)致的高等教育領(lǐng)域的權(quán)力尋租與腐敗行為而言,就表明這種撥款模式存在一定弊端。
2014年11月,省財(cái)政廳、教育廳出臺(tái)《關(guān)于改革撥款定額,鼓勵(lì)本科高校特色發(fā)展的意見》,啟動(dòng)了省屬本科高校撥款定額改革。2015年,省政府出臺(tái)了《關(guān)于貫徹落實(shí)國發(fā)[2015]3號(hào)文件實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》。本調(diào)研小組認(rèn)為,這些改革措施有可能在促進(jìn)高校領(lǐng)導(dǎo)層明晰自己的辦學(xué)定位、優(yōu)化學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮重要作用;同時(shí),《意見》關(guān)于“一校一策”的改革目標(biāo)也是值得期待的。
第二,財(cái)政資金“重審批、輕監(jiān)管”存在的問題。某些財(cái)政、審計(jì)、物價(jià)等政府部門和高校領(lǐng)導(dǎo)干部,錯(cuò)誤地把落實(shí)高校辦學(xué)主體地位混同于擴(kuò)大高校財(cái)政資金使用與管理自主權(quán)?!吨腥A人民共和國預(yù)算法》及其實(shí)施條例對(duì)于違反預(yù)算財(cái)經(jīng)紀(jì)律進(jìn)行鐵腕追責(zé)是非常明確和嚴(yán)肅的?,F(xiàn)實(shí)中,省財(cái)政、審計(jì)、物價(jià)等政府部門存在的問題,一是對(duì)高校的財(cái)政資金執(zhí)行預(yù)算紀(jì)律情況監(jiān)管過寬,追責(zé)過松,更多地依賴高校的內(nèi)部審計(jì)和高校財(cái)務(wù)自覺,沒有充分發(fā)揮《中華人民共和國預(yù)算法》、《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》和《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》等法律法規(guī)的法治威力。二是忽視財(cái)政資金成本核算及其績(jī)效評(píng)價(jià),高校大量(個(gè)別高校高達(dá)85%以上)的財(cái)政資金用于學(xué)校人員經(jīng)費(fèi)支出,而從各高校年度財(cái)務(wù)報(bào)告來看,教學(xué)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、科研業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)經(jīng)費(fèi)、人才建設(shè)經(jīng)費(fèi)、學(xué)生活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的支出比例普遍偏低,導(dǎo)致許多高校的教學(xué)與科研質(zhì)量難以提高。三是教學(xué)、科研經(jīng)費(fèi)還經(jīng)常被挪用、浪費(fèi)和非法流入個(gè)人腰包;一些高校在執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律方面與省財(cái)政、審計(jì)、物價(jià)等部門“躲貓貓”;個(gè)別高校為了躲避審計(jì)監(jiān)管、規(guī)避物價(jià)審核等,設(shè)計(jì)出了一系列財(cái)務(wù)工作“潛規(guī)則”。
第三,部分高校債務(wù)過重問題。近年來,我省積極落實(shí)財(cái)政部、教育部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于減輕地方高校債務(wù)負(fù)擔(dān)化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》,高校債務(wù)化解工作取得了顯著成效。我省曾在2011年、2012年以獎(jiǎng)勵(lì)方式鼓勵(lì)高校化解債務(wù),高校負(fù)債大幅降低。但客觀而言,我省高等教育并未走出債務(wù)困境。部分高校仍債臺(tái)高筑,影響發(fā)展甚至影響正常工作;債務(wù)已經(jīng)化解或基本化解的高校,辦學(xué)經(jīng)費(fèi)也捉襟見肘。2015年,人力資源與社會(huì)保障部、財(cái)政部《關(guān)于調(diào)整機(jī)關(guān)工作人員基本工資標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施方案》實(shí)施,高校參照?qǐng)?zhí)行,據(jù)初步測(cè)算,僅人頭費(fèi)就要占高校收入的80~85%。沉重的人員經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加大了化解遺留債務(wù)問題的難度??傊沂「咝鶆?wù)化解任重而道遠(yuǎn)。一是前期化債政策未涵蓋高校全部債務(wù)。大量非金融機(jī)構(gòu)貸款、教職員工的集資欠款、校辦產(chǎn)業(yè)貸款和教師住宅樓貸款也是高校債務(wù)的重要內(nèi)容。二是債務(wù)化解長(zhǎng)效機(jī)制尚未建立?,F(xiàn)階段的高校化債工作更多考慮的是如何籌資和償還鎖定債務(wù),債務(wù)化解靠的主要是財(cái)政支持和土地置換收入。在目前各高校對(duì)資金需求依然很大的情況下,高校財(cái)務(wù)運(yùn)行機(jī)制不改善,就談不上高校資金運(yùn)行成本、效率和財(cái)務(wù)的激勵(lì)功效。
3.教育行政部門的責(zé)任缺位和權(quán)力越位問題
調(diào)查發(fā)現(xiàn),高校從業(yè)者對(duì)教育行政部門的主要意見包括:《高等教育法》賦予高校的權(quán)力落實(shí)不到位,在高等教育管辦評(píng)分離中沒有擺正自己的位置,在激發(fā)高校辦學(xué)活力和改革動(dòng)力方面作用相悖等等??梢姡咝臉I(yè)者對(duì)教育行政部門職能轉(zhuǎn)變普遍信心不足。這是多年以來教育行政部門在高等教育工作中失位和越位的結(jié)果。
第一,省教育行政部門在高等教育工作中的失位。省級(jí)政府部門責(zé)任清單明確了省教育行政部門在高等教育工作中的兩大主要職責(zé),即高等教育規(guī)劃、事中事后監(jiān)管。實(shí)際工作中,這兩大主要職責(zé)都存在失位問題。關(guān)于我省高等教育規(guī)劃失位問題,《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》和《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》都對(duì)各地教育主管部門的高等教育規(guī)劃職責(zé)做出了明確規(guī)定,省教育行政部門的重要職責(zé)就是貫徹落實(shí),例如全省中外合作辦學(xué)、出國留學(xué)教育規(guī)劃工作等。但現(xiàn)實(shí)是,一方面,一大批優(yōu)秀的高中畢業(yè)生和本科畢業(yè)生直接跨出國門留學(xué),說明我們的精英高等教育規(guī)劃失位;另一方面,一大批考不上理想大學(xué),而家庭經(jīng)濟(jì)條件較優(yōu)越的家庭把孩子送到國外就讀,這也表明了教育行政部門規(guī)劃的失位。關(guān)于事中事后監(jiān)管失位問題,例如,多年來對(duì)高校教學(xué)科研人員的學(xué)術(shù)腐敗和文憑腐敗問題熟視無睹。一些大學(xué)學(xué)者不是精心鉆研學(xué)問,而是投機(jī)、抄襲、剽竊他人學(xué)術(shù)成果,卻又經(jīng)常在職稱評(píng)定、項(xiàng)目申請(qǐng)、成果鑒定等環(huán)節(jié)中屢屢獲益;不少政府官員、高校教師拿到了五花八門的“注水文憑”,卻廣受認(rèn)可,這在很大程度上是教育行政部門監(jiān)管失位的結(jié)果。
第二,省教育行政部門在高等教育工作中的越位。近年來,為了適應(yīng)高等教育快速發(fā)展,彌補(bǔ)高等教育快速擴(kuò)張帶來的質(zhì)量問題,教育行政部門推出了系列本科教育與教學(xué)改革工程,如精品課程、特色專業(yè)、教學(xué)名師、教學(xué)團(tuán)隊(duì)、實(shí)驗(yàn)教學(xué)示范中心、人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)、專業(yè)綜合改革、大學(xué)生校外實(shí)踐教育基地、大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目等,以政府引導(dǎo)為手段推動(dòng)高校提高教育教學(xué)質(zhì)量。這些“工程”一方面導(dǎo)致教育行政部門權(quán)力越來越大,形成了行政權(quán)力對(duì)高校辦學(xué)的直接干預(yù)。另一方面,對(duì)處于高速發(fā)展階段的高校特別是新建本科院校來說,政府的支持和資源投入是提升辦學(xué)層次和擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模的主要途徑。在爭(zhēng)取辦學(xué)資源和提升辦學(xué)資格的關(guān)鍵時(shí)刻,高校只有尋求政府更大的支持,而不可能強(qiáng)調(diào)和爭(zhēng)取辦學(xué)自主權(quán)。這些理應(yīng)交給社會(huì)來做的事,政府部門包辦了,而且與學(xué)校的聲譽(yù)、教師的物質(zhì)利益、精神利益掛鉤,導(dǎo)致高校和教師眼睛盯著政府,心里當(dāng)然沒有學(xué)生和社會(huì)的位置了。
大學(xué)章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施內(nèi)部管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則,是大學(xué)自治的法律基礎(chǔ),是大學(xué)治理的制度保障,是大學(xué)成員行為的基本規(guī)范,同時(shí)也是社會(huì)監(jiān)督大學(xué)的重要依據(jù),章程建設(shè)適應(yīng)了大學(xué)治理模式的革新。[4]但是,對(duì)于這樣一項(xiàng)重大工程項(xiàng)目,許多高校在章程制定過程中暴露出來的問題很多,有些很嚴(yán)重。
1.有些高校把大學(xué)章程的制定當(dāng)作上級(jí)任務(wù)來完成
制定大學(xué)章程的主要作用是保障國家法律所規(guī)定的辦學(xué)自主權(quán)得到真正落實(shí)。但是,一方面,教育主管部門以行政命令方式推動(dòng)省屬各高校制定大學(xué)章程,而且規(guī)定了必須完成的時(shí)間。另一方面,我省有些高校在領(lǐng)導(dǎo)層面上基本沒有把章程建設(shè)同學(xué)校內(nèi)部治理體系改革聯(lián)系起來,而是以章程通過審核為直接目標(biāo),以章程發(fā)布為活動(dòng)終點(diǎn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn),大學(xué)內(nèi)部沒有多少教師、管理人員重視和關(guān)心章程制定工作。
從調(diào)查的幾所高校校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的反饋意見來看,沒有人表示相信大學(xué)章程能夠改變大學(xué)對(duì)政府的附屬地位,所以,沒有必要把大學(xué)章程的制定提高到構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的高度來認(rèn)識(shí)。所調(diào)查的高校大都是讓發(fā)展規(guī)劃處按照教育部《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》來起草,并程序性地在校內(nèi)公開并征求意見。所以,許多高校起草的章程基本上是照抄照搬教育部《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》的原話和要求,內(nèi)容空洞,言之無物。
2.一些高校領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)本學(xué)校治理體系的改革方向與基本內(nèi)容不明確
大學(xué)章程是由各高校按照《中華人民共和國高等教育法》等法規(guī),結(jié)合本校實(shí)際情況起草,并報(bào)經(jīng)教育主管部門核準(zhǔn)的法制化契約性文件。但是,許多大學(xué)章程對(duì)大學(xué)與政府、產(chǎn)業(yè)界之間的關(guān)系沒有做出明確界定,甚至這部分內(nèi)容嚴(yán)重缺失。
許多大學(xué)章程對(duì)學(xué)校辦學(xué)定位、辦學(xué)目標(biāo)及發(fā)展規(guī)劃等原則性問題進(jìn)行模糊處理。如某大學(xué)的章程對(duì)本校的辦學(xué)定位和目標(biāo)描述為“面向?qū)W術(shù)前沿,立足地方實(shí)際,秉承艱苦創(chuàng)業(yè)、自強(qiáng)不息的精神,堅(jiān)持質(zhì)量立校、人才強(qiáng)校、特色亮校、依法治校、開放興校的發(fā)展戰(zhàn)略,著力培養(yǎng)地方性應(yīng)用型人才,積極創(chuàng)建特色鮮明、優(yōu)勢(shì)突出的地方性應(yīng)用型高水平大學(xué)”,言之無物,缺乏實(shí)操性。
3.行政權(quán)力根深蒂固,學(xué)術(shù)權(quán)力僅僅是一種擺設(shè)
各高校的章程對(duì)各種職能機(jī)構(gòu)職責(zé)按照教育部要求做出了規(guī)定, 如黨代會(huì)、校長(zhǎng)、教務(wù)委員會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位委員會(huì)等。但是,一些大學(xué)章程有意或者無意地忽略學(xué)校與政府、社會(huì)、師生的內(nèi)外部權(quán)利、義務(wù)關(guān)系建制, 特別是對(duì)體現(xiàn)現(xiàn)代大學(xué)制度精魂的“學(xué)術(shù)權(quán)力”制度沒有做出明確規(guī)定。這為將來制定大學(xué)內(nèi)部治理體系和運(yùn)行規(guī)則留出了足夠“靈活掌握”的空間,也為下一步高校去行政化后維護(hù)官僚治理結(jié)構(gòu)留足了空間。果如此,大學(xué)章程在構(gòu)建大學(xué)內(nèi)部現(xiàn)代化治理體系和規(guī)范高校依法自主辦學(xué)的“大學(xué)憲法”功能將淪為空談。
例如,許多大學(xué)的章程都規(guī)定,“學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)作為校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu),統(tǒng)籌行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評(píng)定和咨詢等職權(quán)。”但章程規(guī)定,學(xué)術(shù)委員會(huì)組成人員中,學(xué)校及職能部門領(lǐng)導(dǎo)不超過委員總?cè)藬?shù)的1/4,專任教授不少于1/2;主任委員由校長(zhǎng)提名,全體委員選舉產(chǎn)生;學(xué)術(shù)委員會(huì)實(shí)行例會(huì)制度,每學(xué)期至少召開1次全體會(huì)議。這一系列設(shè)計(jì)導(dǎo)致學(xué)術(shù)委員會(huì)不過是一個(gè)由學(xué)校及職能部門所駕馭的,沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)和日常工作,每學(xué)期聽候領(lǐng)導(dǎo)召集召開的一次或幾次“形式重于內(nèi)容的”會(huì)議的會(huì)議型組織。同樣,關(guān)于學(xué)位評(píng)定委員會(huì)、教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)等非常設(shè)機(jī)構(gòu),在章程中都會(huì)占有大量篇幅和文字表述,由于章程表達(dá)的模糊性和大家對(duì)章程“精神”領(lǐng)會(huì)的一致性,有理由相信,這些“會(huì)議型組織”都會(huì)淪為學(xué)校行政權(quán)力的附庸。
在教育部《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離,促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》中,對(duì)于高校治理現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)做出了清晰規(guī)定,即政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會(huì)各界依法參與和監(jiān)督。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),就必須深入推進(jìn)管辦評(píng)分離,厘清政府、學(xué)校、社會(huì)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系,從而落實(shí)學(xué)校辦學(xué)主體地位、激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力。而這能否成功取決于兩大決定性力量:一是政府部門的外部推動(dòng)力量。高校的治理體系現(xiàn)代化建設(shè),政府是決定性力量。目前來看,大學(xué)治理的外部環(huán)境還不理想,不能對(duì)大學(xué)內(nèi)部治理體系改革提供制度支持。二是校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)部推動(dòng)力量。我省公辦高校校內(nèi)治理結(jié)構(gòu)的共同點(diǎn)表現(xiàn)為,校領(lǐng)導(dǎo)和行政權(quán)力部門大權(quán)獨(dú)攬,監(jiān)督機(jī)制不健全,自主辦學(xué)的權(quán)利意識(shí)、主體意識(shí)、維權(quán)意識(shí)不足,所以高校內(nèi)部治理體系的改革有賴于學(xué)校高層領(lǐng)導(dǎo)干部的意識(shí)自覺和強(qiáng)力推動(dòng)。針對(duì)政府部門和高校領(lǐng)導(dǎo)這兩大決定性力量,本研究提出了相應(yīng)建議。
1.試點(diǎn)取消高校內(nèi)部行政級(jí)別和內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)編制審批
《高等教育法》第三十七條規(guī)定,高等學(xué)校根據(jù)實(shí)際需要和精簡(jiǎn)、效能的原則,自主確定教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備?!兑?guī)劃綱要》提出,逐步取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式。隨著政府部門權(quán)力與責(zé)任清單的公布與實(shí)施,取消大學(xué)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)行政級(jí)別已具備了基本條件。
我省取消高等學(xué)校內(nèi)部機(jī)構(gòu)行政級(jí)別可以分三步走。第一步,選擇內(nèi)部治理基礎(chǔ)較好、校領(lǐng)導(dǎo)具有改革積極性的少數(shù)高校,試點(diǎn)取消所有中層干部行政級(jí)別,并同時(shí)放開學(xué)校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置編制和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的編制控制,全面推行行政管理人員聘任制,將聘任人員的工資、福利等方面的待遇交由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子依照國家法規(guī)和大學(xué)章程來管控、協(xié)調(diào);第二步,組織一系列全省公辦高校書記、校長(zhǎng)現(xiàn)場(chǎng)觀摩與學(xué)習(xí)交流活動(dòng),統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí),把大學(xué)治理的意識(shí)轉(zhuǎn)化為高校領(lǐng)導(dǎo)的自覺行動(dòng),把握時(shí)機(jī)研究推出山東省《關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實(shí)施意見》;第三步,部署實(shí)施全省范圍內(nèi)的高校去行政化工作方案,要求所有公辦高校結(jié)合換屆,全面完成基于現(xiàn)代化治理的內(nèi)部治理組織體系。省人社部門和教育行政管理部門共同做好指導(dǎo)和監(jiān)督工作。
2.改革我省公辦高校的財(cái)政資金撥款和監(jiān)管方式
第一,建立和完善高校生均撥款標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。目前高?!岸~+專項(xiàng)”的撥款依據(jù)和程序應(yīng)當(dāng)以《中華人民共和國預(yù)算法》和《預(yù)算法實(shí)施條例》為準(zhǔn)。建議省財(cái)政、教育行政部門嚴(yán)格按照國家《預(yù)算法》的規(guī)定來編制各高校的年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算。首先,各高校根據(jù)自己的辦學(xué)定位、不同發(fā)展階段、專業(yè)辦學(xué)成本和發(fā)展規(guī)劃提出的“自預(yù)算”應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬睾驼J(rèn)可;其次,省財(cái)政、教育行政部門結(jié)合全省年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要,參考教育系統(tǒng)及各高校上一年預(yù)算執(zhí)行情況、各高校有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和本年度收支預(yù)測(cè),進(jìn)行各高校的預(yù)算編制與批復(fù)。第三,充分發(fā)揮省人大、教育行政部門在高等教育財(cái)政預(yù)算資金的核定、編制、審查、執(zhí)行以及事后評(píng)估等各環(huán)節(jié)的監(jiān)督和督導(dǎo)作用,充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用,促進(jìn)高校領(lǐng)導(dǎo)層明晰自己的辦學(xué)定位,優(yōu)化學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu),創(chuàng)新發(fā)展模式,提高資金使用績(jī)效。
第二,加強(qiáng)對(duì)高校財(cái)政預(yù)算資金使用的績(jī)效考核?!吨腥A人民共和國預(yù)算法》是規(guī)范公辦高校收支行為、強(qiáng)化預(yù)算約束的根本大法。各高校依法依規(guī)制定的《校級(jí)年度預(yù)算》則是保證中心工作、激勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、控制資源浪費(fèi)的具體辦法。這二者必須不折不扣地執(zhí)行和遵守?!吨腥A人民共和國預(yù)算法》、《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》和《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》等法律法規(guī)是各級(jí)政府部門、高等學(xué)校必須嚴(yán)格執(zhí)行的法律規(guī)范。鑒于長(zhǎng)期以來許多高校養(yǎng)成的預(yù)算制定“過粗”、預(yù)算執(zhí)行隨意、只重視財(cái)經(jīng)法規(guī)而不重視預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí),建議省財(cái)政、審計(jì)部門加大對(duì)公辦高校校內(nèi)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查,重點(diǎn)檢查設(shè)立預(yù)算外收入和支出、擅自調(diào)整預(yù)算和支出用途、違規(guī)舉債、虛報(bào)、冒領(lǐng)預(yù)算資金、違規(guī)擴(kuò)大開支范圍、提高開支標(biāo)準(zhǔn)等違規(guī)行為。建議省財(cái)政部門舉辦針對(duì)高校校長(zhǎng)層面的“預(yù)算管理”培訓(xùn),讓校長(zhǎng)們認(rèn)識(shí)到預(yù)算的嚴(yán)肅性,認(rèn)識(shí)到違背預(yù)算相關(guān)規(guī)定的行為都會(huì)受到處理。
3.發(fā)揮省教育行政部門在高校治理體系建設(shè)中的關(guān)鍵作用
省教育行政部門在高校治理體系現(xiàn)代化建設(shè)中的作用是關(guān)鍵的一環(huán)。建議省教育廳組織由分管高等教育的副廳長(zhǎng)為組長(zhǎng)、由高校治理方面的專家和省內(nèi)有改革積極性的大學(xué)書記、校長(zhǎng)組成工作小組,全面推動(dòng)我省高校治理體系現(xiàn)代化建設(shè)工作,主要工作內(nèi)容包括:一是強(qiáng)化政府教育督導(dǎo),加強(qiáng)教育廳高等教育督導(dǎo)工作力量,健全督導(dǎo)工作制度,提高督導(dǎo)工作專業(yè)化水平。依法對(duì)全省高等教育實(shí)施教學(xué)督導(dǎo)和審核評(píng)估與監(jiān)測(cè)。建立健全公示、公告、約談、獎(jiǎng)懲、限期整改和復(fù)查制度,健全問責(zé)機(jī)制,提高教育督導(dǎo)的權(quán)威性和實(shí)效性。二是加緊培育專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)。整合現(xiàn)有高等教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu),制定高等教育評(píng)價(jià)的資質(zhì)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn),完善監(jiān)測(cè)評(píng)估體系,定期發(fā)布監(jiān)測(cè)評(píng)估報(bào)告。引入市場(chǎng)機(jī)制,建立科學(xué)公正的招投標(biāo)制度和績(jī)效管理制度,保證高等教育評(píng)價(jià)服務(wù)的質(zhì)量和效益。三是大力推進(jìn)學(xué)分制綜合改革。學(xué)分制改革將對(duì)教育行政部門的直接管理模式、高校的行政權(quán)力包攬教學(xué)模式,以及學(xué)校現(xiàn)行的人事管理制度、收費(fèi)與財(cái)務(wù)管理制度、學(xué)生管理制度等形成有益的激發(fā)和啟示,這種激發(fā)正是高校治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的需要。
1.以大學(xué)章程建設(shè)為契機(jī),強(qiáng)化對(duì)高校領(lǐng)導(dǎo)的“問責(zé)”
一直以來,針對(duì)高校領(lǐng)導(dǎo)干部的德、能、勤、績(jī)、廉考核基本上是走形式。當(dāng)前,各高校章程的發(fā)布與實(shí)施,是一個(gè)檢驗(yàn)各高校領(lǐng)導(dǎo)辦學(xué)思路和工作魄力的一次良好機(jī)遇。但大學(xué)章程建設(shè)能否取得實(shí)效,還要看高校領(lǐng)導(dǎo)是否對(duì)一些基本問題形成正確認(rèn)識(shí),例如:是否真正認(rèn)識(shí)到大學(xué)章程對(duì)大學(xué)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要性?是否真正認(rèn)識(shí)到行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的良性互動(dòng)對(duì)大學(xué)發(fā)展的重要性?是否真正認(rèn)識(shí)到大學(xué)走出象牙塔融入社會(huì)對(duì)大學(xué)回歸本質(zhì)的重要性?
建議省教育行政部門抓住各高校章程建設(shè)和《十三五發(fā)展規(guī)劃》起草與實(shí)施時(shí)機(jī),結(jié)合黨的“三嚴(yán)三實(shí)”實(shí)踐教育活動(dòng),以高等學(xué)校“審核評(píng)估”為抓手,強(qiáng)化對(duì)高校領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任與績(jī)效的“問責(zé)”,引導(dǎo)高校領(lǐng)導(dǎo)真學(xué)真懂相關(guān)的法律法規(guī),真正按照教育部《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》,深入研究學(xué)校的特色與需求,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),廣泛聽取政府有關(guān)部門、學(xué)校內(nèi)部組織、師生員工的意見,充分反映學(xué)校舉辦者、管理者、辦學(xué)者,以及教職員工、學(xué)生的意愿,使大學(xué)章程的實(shí)施成為學(xué)校凝聚共識(shí)、促進(jìn)管理、增進(jìn)和諧的過程。學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)必須要對(duì)學(xué)校發(fā)展定位、辦學(xué)方向、培養(yǎng)目標(biāo)、管理體制以及與教職工、學(xué)生切身利益相關(guān)的重大問題真懂、真信、真落實(shí)。
建議省教育行政部門在高校章程建設(shè)中,組織“高校校長(zhǎng)說章程”的工作研討會(huì),讓全省42所省屬高校校長(zhǎng)就本校章程的主要內(nèi)容說清楚,講明白。特別是哪些條款可行,哪些條款不可行?哪些條款是應(yīng)付,哪些條款是自己的特色?總之,一個(gè)明白的校長(zhǎng)是一所大學(xué)推進(jìn)現(xiàn)代化治理體系建設(shè)的前提條件。對(duì)于把章程起草工作當(dāng)作上級(jí)交付任務(wù)來應(yīng)付的高校,要通過“審核評(píng)估”來問責(zé)。
2.抓住大學(xué)章程建設(shè)之時(shí)機(jī),提高學(xué)術(shù)權(quán)力在高校的地位
現(xiàn)實(shí)中,高校內(nèi)部大部分權(quán)力集中在以校長(zhǎng)、處長(zhǎng)、院長(zhǎng)為代表的科層體系中,大學(xué)權(quán)力日益?zhèn)€人化和部門化。大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力的擴(kuò)張導(dǎo)致高校行政服務(wù)異化為對(duì)高校教師和資源的支配與控制,侵蝕了大學(xué)內(nèi)部治理的本質(zhì)。適度限制高校行政權(quán)力,平衡行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力,構(gòu)建高校內(nèi)部共同治理體系,其核心在于確保學(xué)術(shù)權(quán)力主體對(duì)高校學(xué)術(shù)事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和管理權(quán)。建議以省級(jí)政府教育部門為主導(dǎo),利用這次大學(xué)章程和《十三五發(fā)展規(guī)劃》批復(fù)和實(shí)施之時(shí)機(jī),開展對(duì)高校學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)轉(zhuǎn)保障機(jī)制的督查工作。具體包括:第一,建議對(duì)副校長(zhǎng)層面校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行區(qū)分。一部分副校長(zhǎng)為專職行政副校長(zhǎng),一部分副校長(zhǎng)為專職學(xué)術(shù)副校長(zhǎng)。校長(zhǎng)對(duì)行政副校長(zhǎng)及下屬職能部門進(jìn)行管理;通過教務(wù)長(zhǎng)參與學(xué)術(shù)副校長(zhǎng)為首的學(xué)術(shù)委員會(huì),實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)的指導(dǎo)。第二,學(xué)術(shù)副校長(zhǎng)為首的學(xué)術(shù)委員會(huì)為校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu),統(tǒng)籌行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評(píng)定等職權(quán)。學(xué)術(shù)副校長(zhǎng)辦公室為學(xué)術(shù)委員會(huì)閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)構(gòu)。行政副校長(zhǎng)及下屬職能部門的主要工作之一是圍繞學(xué)術(shù)委員會(huì)所做出的決策開展服務(wù)和保障工作。第三,改革“一校一個(gè)學(xué)術(shù)委員會(huì)”的做法。學(xué)術(shù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照學(xué)科大類進(jìn)行設(shè)置,有條件的綜合性高??梢栽O(shè)置多個(gè)學(xué)術(shù)委員會(huì),新建本科院校至少也應(yīng)當(dāng)按照文理分設(shè)2個(gè)學(xué)術(shù)委員會(huì)。讓有共同理念和學(xué)理相通的教授相互協(xié)作促進(jìn)學(xué)科乃至學(xué)校整體發(fā)展。
3.在推進(jìn)大學(xué)章程建設(shè)之際,適度限制高校行政權(quán)力
建議省教育行政部門開展對(duì)高校法治體系、工作流程和校務(wù)公開體系建設(shè)的督查工作。具體工作包括:一是督查各高校法治體系建設(shè)情況。檢查高校行政機(jī)關(guān)部門是否公開所有行政管理崗位和工作人員的權(quán)力清單、責(zé)任清單;檢查這些權(quán)力清單、責(zé)任清單是否有利于大學(xué)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。二是督查各高校工作流程建設(shè)情況。檢查高校行政機(jī)關(guān)部門是否建立健全所有行政管理崗位的內(nèi)部機(jī)構(gòu)組織規(guī)則、辦事規(guī)則和工作流程等,是否形成面向全校師生的公共服務(wù)體系,是否具有每個(gè)服務(wù)崗位的服務(wù)規(guī)范。三是督查各高校校務(wù)公開情況。重點(diǎn)檢查經(jīng)費(fèi)收支、招生就業(yè)、基本建設(shè)招投標(biāo)、培養(yǎng)目標(biāo)與課程設(shè)置、教育教學(xué)安排等社會(huì)關(guān)注的信息是否公開。重點(diǎn)檢查學(xué)校資源配置以及干部選拔任用、專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)聘、崗位聘用、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)等活動(dòng)是否按照公平公開公正的原則,制訂具體實(shí)施規(guī)則,實(shí)現(xiàn)過程和結(jié)果的公開透明,接受利益相關(guān)方的監(jiān)督。四是督查各高校行政機(jī)關(guān)績(jī)效情況。檢查是否做到行政權(quán)力有授權(quán),行政責(zé)任有考核,工作進(jìn)程有記錄,工作業(yè)績(jī)有評(píng)價(jià)。檢查是否同工同酬,是否每個(gè)崗位都有晉升機(jī)會(huì),是否績(jī)效突出員工有更好的報(bào)酬。
縱觀改革開放三十多年以來高等教育體制改革的歷程,雖然政府對(duì)高等教育管理體制的某些環(huán)節(jié)進(jìn)行了改革,但并未對(duì)高等教育體制的整體框架進(jìn)行實(shí)質(zhì)調(diào)整。政府在高等教育領(lǐng)域仍然延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的做法,基本上是集大學(xué)的舉辦者、管理者和辦學(xué)者的角色于一身,對(duì)高校進(jìn)行以合理性為主要訴求的直接管理,政府權(quán)力延伸到了高校辦學(xué)的各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。高校缺乏獨(dú)立的辦學(xué)權(quán),成為政府的一個(gè)下屬機(jī)構(gòu)。究其主要原因:第一,高校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)涉及到教育、發(fā)展改革、人事編制、社會(huì)保險(xiǎn)、財(cái)政、審計(jì)、物價(jià)以及黨的組織、宣傳等部門。這些部門在多年運(yùn)行中形成了自己與高校的特定關(guān)系與運(yùn)行規(guī)則。辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)意味著這些部門與高校之間關(guān)系和運(yùn)行規(guī)則的解構(gòu)與重建,涉及到這些部門權(quán)力、利益的轉(zhuǎn)移和調(diào)整。第二,辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)意味著內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的重建、日常運(yùn)營(yíng)和管理制度的重新洗牌和新一輪的建設(shè)。高校辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)是一項(xiàng)涉及到眾多權(quán)力關(guān)系和利益的調(diào)整和重建的綜合工程,必須充分準(zhǔn)備、慎重推進(jìn),弄不好就會(huì)落入“一放就亂,一統(tǒng)就死”的怪圈。因此,如何打破舊的不合理的利益格局,是推進(jìn)治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中必須予以思考的重大核心問題。
本研究認(rèn)為,高等教育體制改革步伐緩慢,另一個(gè)很重要的原因在于高等教育相關(guān)法規(guī)的配套法規(guī)建設(shè)滯后。在高等教育領(lǐng)域,《高等教育法》《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán),完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離,促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》等宏觀法規(guī)對(duì)高等教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)、路徑和措施的規(guī)定是清楚、明確和可操作的,部分省市在具體執(zhí)行方面,也已經(jīng)做出了有益的探索。如廣東省2013年出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大和落高校辦學(xué)自主權(quán)促進(jìn)高校加快發(fā)展若干意見的通知》;浙江省以承擔(dān)“探索落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)”國家教育改革試點(diǎn)項(xiàng)目為契機(jī),分別從大學(xué)章程建設(shè)、完善高校內(nèi)部學(xué)術(shù)治理結(jié)構(gòu)、建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制等領(lǐng)域完善高等教育治理體系,同時(shí)教育行政部門積極下放各種事權(quán),針對(duì)放權(quán)以后的高校行為加強(qiáng)評(píng)估監(jiān)督。其他如上海市、吉林省、黑龍江省、湖北省、江蘇省等,都根據(jù)本省的具體情況在落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)方面進(jìn)行了較多的探索。因此,我省應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)高等教育法制建設(shè),尤其是強(qiáng)化法制實(shí)施,以加快全省高等教育治理體系的建設(shè)進(jìn)程。
總之,高校治理體系現(xiàn)代化建設(shè)大到學(xué)術(shù)理念,小到具體工作細(xì)節(jié),體現(xiàn)的是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的明確劃分,體現(xiàn)的是高校主體地位、辦學(xué)共治格局和大學(xué)辦學(xué)活力。同時(shí),我們也應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到我省乃至我國高等教育的管理模式從“管制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼钡钠D巨性、復(fù)雜性。而只有在政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上,系統(tǒng)設(shè)計(jì)后續(xù)的改革進(jìn)程,堅(jiān)持結(jié)構(gòu)、制度和文化建設(shè)的一體化推進(jìn),才能保證我省的高校治理體系現(xiàn)代化建設(shè)取得良好成效。
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