楊昌彪

(西南政法大學(xué)　經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶401120)

ENGO參與環(huán)境民事公益訴訟的現(xiàn)實(shí)困境及完善徑路

楊昌彪

(西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶401120)

摘要：目前ENGO參與環(huán)境民事公益訴訟仍停留在理念層面，并未實(shí)現(xiàn)其制度設(shè)計(jì)初衷。ENGO主要面臨政府行政干預(yù)嚴(yán)重、組織機(jī)構(gòu)不完善、自身經(jīng)費(fèi)匱乏的內(nèi)部困境，以及訴訟成本高、舉證困難等外部困境。通過恢復(fù)ENGO第三部門獨(dú)立地位、完善其法人治理結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化非牟利型經(jīng)營活動以增加ENGO自身經(jīng)費(fèi)等手段擺脫內(nèi)部困境；通過調(diào)整訴訟費(fèi)繳納規(guī)則、建立原告勝訴獎勵制度、完善舉證責(zé)任倒置分配制度解決ENGO所面臨的外部困境，實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境公益的目的。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；非政府環(huán)保組織；外部困境；內(nèi)部困境

一、問題的提出

我國的環(huán)境公益訴訟發(fā)展始于20世紀(jì)末，2005年《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中第一次明確提出“推動環(huán)境公益訴訟”，同年發(fā)生了北京大學(xué)師生訴中石油污染環(huán)境案。近三年來，環(huán)境公益訴訟案件頻發(fā)。環(huán)境公益訴訟相關(guān)法律的頒布實(shí)施以及環(huán)境污染和生態(tài)破壞的現(xiàn)狀都應(yīng)該促使非政府環(huán)保組織(ENGO)參與的環(huán)境公益訴訟案件實(shí)現(xiàn)井噴，但是根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會統(tǒng)計(jì)顯示，ENGO參與的環(huán)境糾紛案件進(jìn)入司法程序的不足1%。[1]與國外ENGO作為環(huán)境公益訴訟的主要主體相比，中國的ENGO存在著自身的組織問題，同時(shí)司法實(shí)踐中的相關(guān)制度也限制了ENGO提起和參與環(huán)境公益訴訟，這雙重困境是導(dǎo)致我國環(huán)境公益訴訟案件稀少的重要原因。

二、ENGO參與環(huán)境民事公益訴訟的內(nèi)部困境及完善徑路

ENGO作為第三部門，是相對于政府和市場而言的，環(huán)境危機(jī)頻發(fā)使得人們反思，僅依靠政府和市場無法實(shí)現(xiàn)人類社會的可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為市場失靈和政府失靈同時(shí)存在，使得國家信任和市場信任出現(xiàn)危機(jī)，ENGO成為調(diào)整人類社會發(fā)展的第三部門來維護(hù)公共利益。從產(chǎn)生的根源及本質(zhì)看，ENGO具有以下一般特征：組織性、自愿性、自治性、非營利性、民間性、致力于可持續(xù)發(fā)展等。[2]

(一)ENGO參與環(huán)境民事公益訴訟的內(nèi)部困境

1.政府行政干預(yù)嚴(yán)重

我國目前具備提起環(huán)境公益訴訟資格的ENGO在人員組成上帶有明顯的行政機(jī)構(gòu)色彩，突出表現(xiàn)是ENGO的負(fù)責(zé)人同時(shí)是環(huán)保行政機(jī)構(gòu)的相關(guān)負(fù)責(zé)人或其他重要組成人員。根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(以下簡稱《管理?xiàng)l例》)規(guī)定，成立社會團(tuán)體必須提交業(yè)務(wù)主管部門的批準(zhǔn)文件。社團(tuán)組織實(shí)際上附屬在它們的業(yè)務(wù)主管部門之下。[3]ENGO應(yīng)當(dāng)具有民間性，這是由其維護(hù)社會公共利益的終極目標(biāo)決定的。但是我國ENGO具有附屬行政機(jī)關(guān)的屬性，并不符合ENGO的民間性特征，也無法擺脫公共選擇學(xué)派所批評的為私利而放棄公共利益的理論窘境，同時(shí)無法解決權(quán)力腐敗和消極不作為的政府失靈問題。有學(xué)者認(rèn)為法律已經(jīng)賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)勢的管理權(quán)，對損害環(huán)境公益的行為可以直接行使環(huán)境行政管理權(quán)，如果再賦予其原告訴訟資格，有把法院當(dāng)槍使的嫌疑，有怠于行使職權(quán)的嫌疑，浪費(fèi)司法資源的嫌疑。[4]

2.組織機(jī)構(gòu)不完善

前文提到學(xué)者對非政府環(huán)保組織的特性進(jìn)行了概括總結(jié)，其中排第一位的是組織性，所謂組織性意味著有較為固定的組織形態(tài)，有內(nèi)部的規(guī)章制度，有負(fù)責(zé)人，有經(jīng)常性活動。而根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會關(guān)于中國非政府環(huán)保組織的發(fā)展報(bào)告顯示，目前環(huán)保組織中大量存在“草根環(huán)保組織”。我國缺乏依法注冊登記的符合法律要求的非政府環(huán)保組織，根據(jù)國務(wù)院《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定“成立社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)具備法人條件”，該條例在第十條詳細(xì)規(guī)定了成立社會團(tuán)體應(yīng)當(dāng)具備的組織機(jī)構(gòu)、住所、人員、資產(chǎn)經(jīng)費(fèi)等要求，同時(shí)要求具備獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力。但目前我國的環(huán)保民間組織依法登記率極低，普遍缺乏獨(dú)立的辦公場所，從業(yè)人員大部分是兼職人員，這進(jìn)一步降低了我國環(huán)保民間組織的專業(yè)性。

3．自身發(fā)展經(jīng)費(fèi)匱乏

我國ENGO的費(fèi)用來源，主要是依靠收取會費(fèi)、組織成員和企業(yè)捐贈、政府及主管單位撥款、咨詢服務(wù)費(fèi)用。七成以上的ENGO沒有固定經(jīng)費(fèi)來源，近四分之一的環(huán)保民間組織基本沒有籌到經(jīng)費(fèi)，且八成以下的籌集經(jīng)費(fèi)僅在五萬元以下。[5]根據(jù)我國法律規(guī)定，ENGO屬于社團(tuán)法人，必須具備獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力，承擔(dān)法律責(zé)任能力的最重要標(biāo)志是足夠的資金保障，缺乏自身運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，使得ENGO并不具備法人進(jìn)行社會活動的物質(zhì)基礎(chǔ)和承擔(dān)其在此過程中產(chǎn)生的法律責(zé)任。我國《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》第四條規(guī)定了社團(tuán)法人不得從事營利性經(jīng)營活動，環(huán)保法第五十八條特別對ENGO參與民事公益訴訟再次限定不得通過訴訟方式來牟取經(jīng)濟(jì)利益，這有利于保持ENGO公益性。不得不承認(rèn)的是，現(xiàn)有的ENGO籌資渠道非常狹窄，資金來源不穩(wěn)定。而環(huán)境民事公益訴訟的被告往往是資金實(shí)力雄厚的企業(yè)，可以聘請到相關(guān)知識和經(jīng)驗(yàn)豐富的代理人，在訴訟中居于更加有利的地位。自身經(jīng)費(fèi)匱乏使得ENGO參與民事公益訴訟時(shí)捉襟見肘，其實(shí)際取得的保護(hù)環(huán)境生態(tài)公共利益的效果差。

(二)ENGO參與環(huán)境民事公益訴訟的完善徑路

1.恢復(fù)ENGO第三部門法律地位

第三部門的概念源于對公民社會分類的進(jìn)一步闡釋，公民社會強(qiáng)調(diào)公民的政治主體地位，主張公民通過參與公共領(lǐng)域制衡國家權(quán)力，是非行政機(jī)構(gòu)和非市場的公民組織。由于它既不屬于政府部門(第一部門)，又不屬于市場系統(tǒng)(第二部門)，所以人們將其看作是介于前兩者之間的第三部門。[6]公民社會論主張應(yīng)當(dāng)使社會組織建立于公民社會之上，與政府做徹底的清算分離，完全實(shí)現(xiàn)多元主義體制。多數(shù)學(xué)者對此種理論加以反對，稱其難以適應(yīng)中國的“強(qiáng)政府、弱社會”的社會現(xiàn)實(shí)，這個(gè)舶來品在中國注定是失敗的。反對者主張?jiān)诃h(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，中國目前ENGO的發(fā)展應(yīng)該采用法團(tuán)主義模式，擴(kuò)大政府對環(huán)保組織的資金投入和立法管制，法團(tuán)主義論的主張實(shí)際上是取消ENGO。但是中國ENGO改革的目標(biāo)是增強(qiáng)其活力和效率，使其能夠積極同政府、市場一起參與環(huán)境公共利益的保護(hù)，從這個(gè)角度看，多元主義的自主性和自由競爭原則最有利于激發(fā)ENGO的活力，提高其效率。[7]而且從中國目前的立法實(shí)踐分析，也是為鼓勵民間社會組織獨(dú)立參與環(huán)境民事公益訴訟，維護(hù)環(huán)境公共利益。

2.建立和完善ENGO法人治理結(jié)構(gòu)

ENGO與政府分離之后需要政府的扶持發(fā)展，但是政府不得干預(yù)ENGO的自身運(yùn)行。ENGO欲實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展，應(yīng)該建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)。有學(xué)者認(rèn)為非營利環(huán)保組織的法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該側(cè)重于監(jiān)督，這主要是傳統(tǒng)的非營利環(huán)保組織在資金來源上主要基于捐贈，不管是來自于政府還是來自于其他組織或個(gè)人，在捐贈完成權(quán)屬變更后，捐贈人所擔(dān)心的是接受捐贈的ENGO能否將資金真正用于環(huán)境公益目的。所以，他們主張建立的治理結(jié)構(gòu)主要核心目的是在于監(jiān)督，可以選擇政府、具有利他行為傾向的理事會、公共媒體等作為監(jiān)督主體。[8]多重監(jiān)督主體，尤其是公共媒體和公眾，監(jiān)督只是他們的權(quán)利而非強(qiáng)制性義務(wù)，那么不同監(jiān)督者之間存在“搭便車”現(xiàn)象，使得以監(jiān)督為本質(zhì)的治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)，甚至出現(xiàn)沒人監(jiān)督的情形。解決這一難題的關(guān)鍵是要建立現(xiàn)代科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)，而不是過分強(qiáng)調(diào)監(jiān)督，可以構(gòu)建以理事會、監(jiān)事會、秘書處為框架的法人治理結(jié)構(gòu)，理事會是ENGO的常設(shè)機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，鑒于ENGO的公益性，可以有內(nèi)部理事和利他性質(zhì)的外部理事組成，秘書處是理事會決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

3.拓寬ENGO融資渠道，解決自身經(jīng)費(fèi)困境

首先，ENGO可以通過依法從事經(jīng)營活動，增加自身收入。法律規(guī)定ENGO不可以從事營利性經(jīng)營活動，更不可以通過參與環(huán)境民事公益訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益，這是符合公益組織的一般理論原則的。但有學(xué)者就此提出，此處的營利是指將盈利所得分配于其成員，而不是不能從事營利行為，而且在法律實(shí)踐中往往將營利和牟利混同使用，對于非法牟利行為立法應(yīng)該加以制止，但是ENGO的合法經(jīng)營行為應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)。[9]作為主管部門，民政部對此有過專門的解釋，民辦函(2002)21號關(guān)于社會團(tuán)體興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體有關(guān)問題的復(fù)函對“營利性經(jīng)營活動”予以明確：作為非營利性組織，社會團(tuán)體與公司等區(qū)別不在于是否營利，而在于營利所得不得分配給其成員。其次，政府可以通過長期或臨時(shí)購買ENGO服務(wù)的方式支持ENGO的不斷壯大。公共服務(wù)本質(zhì)屬于公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品供給不足是市場失靈的表現(xiàn)，提供公共服務(wù)成為現(xiàn)代政府的基本職能。

三、ENGO參與環(huán)境民事公益訴訟的外部困境與完善徑路

ENGO在參與環(huán)境民事公益訴訟過程中，除了上文所述的內(nèi)部困境，還面臨外部困境，主要來自我國的訴訟程序本身，由于現(xiàn)行程序設(shè)計(jì)的缺陷，使得ENGO難以發(fā)揮第三部門的力量，維護(hù)環(huán)境公共利益。

(一)ENGO參與環(huán)境民事公益訴訟的外部困境——司法困境

1.環(huán)境公益訴訟成本高于收益之困境

《環(huán)境民事公益訴訟解釋》關(guān)于訴訟費(fèi)用的規(guī)定較《訴訟費(fèi)用交納辦法》更有利于環(huán)境公益訴訟原告。因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟案件的鑒定評估費(fèi)用、律師費(fèi)用及為訴訟耗費(fèi)的其他費(fèi)用遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)訴訟案件。但是該司法解釋又規(guī)定了對于此主張，人民法院可以予以支持，也可以不予以支持。法律不僅對個(gè)案有指引作用，而且對同類案件都有指引功能，這是法的指引功能之體現(xiàn)?！翱梢浴痹黾恿薊NGO參與環(huán)境民事公益訴訟承擔(dān)訴訟費(fèi)用的不確定性，ENGO在自身資金實(shí)力不夠雄厚的情況下，很可能面對高額訴訟費(fèi)而卻步。環(huán)境公益訴訟機(jī)會成本高于傳統(tǒng)私益訴訟，與傳統(tǒng)訴訟旨在救濟(jì)個(gè)體私益，環(huán)境公共利益的普惠性和共享性特征決定了其消費(fèi)或使用中的“搭便車”現(xiàn)象，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，提起訴訟的原告本人從訴訟中所獲得的收益為零。[10]降低了公益訴訟原告參與的積極性，尤其是中國缺乏資金的ENGO。

2.環(huán)境公益訴訟取證舉證困境

首先，我國立法沒有明確建立公益訴訟舉證責(zé)任倒置制度。因?yàn)閷?shí)踐中，環(huán)境公益訴訟被告往往擁有強(qiáng)大的實(shí)力，原告一方則因掌握證據(jù)較少、收集證據(jù)能力較弱而難以舉證，舉證困難是環(huán)境公益訴訟面臨的主要困境之一。[10]265“舉證責(zé)任”理論在大陸法系以羅森貝克的“規(guī)范說”為通說，舉證責(zé)任倒置是羅森貝克“規(guī)范說”的發(fā)展。我國舉證責(zé)任倒置主要是針對環(huán)境污染侵權(quán)引發(fā)的私益損害案件，而沒有擴(kuò)展到環(huán)境民事公益訴訟。其次，我國現(xiàn)存合格的環(huán)境損害鑒定評估機(jī)構(gòu)稀少且評估鑒定費(fèi)用高，無法滿足環(huán)境民事公益訴訟的案件需求。環(huán)保部公布的環(huán)境損害鑒定評估機(jī)構(gòu)目前有12家，其中北京3家，全國大部分省市沒有環(huán)境損害鑒定評估機(jī)構(gòu)。環(huán)境公益訴訟案件中因果關(guān)系的推定、損害賠償額的大小以及生態(tài)修復(fù)和污染治理方案往往需要專業(yè)評估鑒定。[10]230

(二)ENGO參與環(huán)境民事公益訴訟的完善徑路

1.完善環(huán)境公益訴訟訴訟費(fèi)用適用規(guī)則

《環(huán)境民事公益訴訟解釋》關(guān)于訴訟費(fèi)的規(guī)定有助于ENGO擺脫司法困境，但應(yīng)進(jìn)一步完善。該解釋第二十二條應(yīng)將“可以”改為“應(yīng)當(dāng)”。從訴訟程序價(jià)值角度分析，授予法院自由裁量當(dāng)事人訴訟請求的規(guī)定侵犯了當(dāng)事人的訴權(quán)，雖然公益訴訟中訴權(quán)因社會公益而受到合理限制，將“可以”改為“應(yīng)當(dāng)”不僅沒有損害社會公共利益，相反，通過鼓勵原告依法啟動環(huán)境公益訴訟程序可以進(jìn)一步保護(hù)社會公共利益。

為扭轉(zhuǎn)ENGO參與公益訴訟成本收益不對稱的結(jié)構(gòu)，應(yīng)該建立公益訴訟原告激勵規(guī)則。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，人是其自利的理性最大化者，會對激勵做出反應(yīng)。[11]環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)是維護(hù)社會環(huán)境公益，其本質(zhì)決定了原告不可能通過訴訟牟取個(gè)人私益，這使得環(huán)境公益訴訟的利他性與經(jīng)濟(jì)學(xué)上理性人的理論發(fā)生沖突。為推動ENGO參與環(huán)境公益訴訟，應(yīng)該對作為勝訴原告的ENGO予以獎勵，促進(jìn)其積極性。實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟利他性和ENGO理性考量的辯證統(tǒng)一。

2.完善環(huán)境公益訴訟舉證責(zé)任倒置規(guī)定

首先，在公益訴訟領(lǐng)域，將現(xiàn)有證明責(zé)任制度予以完善具有必要性。這是由我國遭受的嚴(yán)重環(huán)境危機(jī)和失衡的環(huán)境公益所決定的。同環(huán)境私益訴訟一樣，被侵權(quán)人所具有的共同特點(diǎn)是處于訴訟中的弱勢一方，所以在私益訴訟中設(shè)立舉證責(zé)任倒置是為了平衡私益訴訟主體雙方訴訟地位。其次，完善環(huán)境公益訴訟舉證責(zé)任倒置規(guī)定具有可行性。應(yīng)該根據(jù)具體案件類型，將各個(gè)構(gòu)成要件在原被告之間進(jìn)行合理分配。由被告承擔(dān)不具有相應(yīng)的法律責(zé)任能力、被告行為與結(jié)果之間不存在因果關(guān)系、行為人的行為不具有違法性以及行為人沒有過錯的證明責(zé)任。[12]在司法實(shí)踐中，法律對有關(guān)私益環(huán)境侵權(quán)訴訟以侵權(quán)構(gòu)成要件劃分證明責(zé)任的規(guī)定。在《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第八條第二款規(guī)定，原告應(yīng)提交被告的行為已損害公共利益或具有重大風(fēng)險(xiǎn)的“初步證明材料”，以將舉證責(zé)任倒置的原告承擔(dān)部分引入到環(huán)境民事公益訴訟中，法律應(yīng)該進(jìn)一步明確環(huán)境民事公益訴訟被告的證明責(zé)任，適用侵權(quán)責(zé)任法中的規(guī)定，由環(huán)境民事公益訴訟被告就其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。

四、結(jié)語

20世紀(jì)，卡遜的《寂靜的春天》和羅馬俱樂部《增長的極限》使西方世界認(rèn)識到環(huán)境問題的嚴(yán)峻，反思人類發(fā)展中和自然環(huán)境的關(guān)系。現(xiàn)在，我們國家大氣污染嚴(yán)峻，自然資源濫采濫伐，生態(tài)危機(jī)凸顯，如果不對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、浪費(fèi)資源的違法行為加以規(guī)制，我們的自然生態(tài)系統(tǒng)將面臨崩潰。面對市場失靈和政府失靈，第三部門——ENGO應(yīng)廣泛參與到保護(hù)環(huán)境公益中，通過克服自身困境以及法律厘清ENGO參與保護(hù)環(huán)境公益的司法障礙，建構(gòu)符合我國環(huán)境問題實(shí)踐的環(huán)境公益訴訟ENGO參與模式，唯有如此，方可實(shí)現(xiàn)我國環(huán)境民事公益訴訟制度的設(shè)計(jì)初衷。

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(責(zé)任編輯張玲玲)

Current Predicament of Participation in Environmental Civil Public Interest Litigation and Its Improvement Ways

Yang Changbiao

(School of Economic Law,Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120)

Abstract：Currently, ENGO participation in environmental civil public interest litigation is still at the conceptual level, and its design intention remains yet to be achieved. ENGO is mainly faced with such internal difficulties as severe governmental intervention, its own imperfect organizational structure and lack of funding, and such external difficulties as high litigation costs, and evidentiary difficulties. Its internal difficulties can be solved by restoring ENGO’s independence as a third sector, improving its corporate governance structure and strengthening the non-profit business activities to increase its own funds, etc.; its external difficulties can be settled by adjusting litigation fee payment rules, establishing the plaintiff’s incentive system and improving the inversion of burden of proof system. All this contributes to realizing the purpose of public interest to protect the environment.

Key words：environmental public interest litigation; environmental non-governmental organization; external difficulty; internal predicament

中圖分類號：DF468

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1008-293X(2016)00-0090-04

doi：10.16169/j.issn.1008-293x.s.2016.00.018

收稿日期：2016-03-05

基金項(xiàng)目：2014年司法部國家法治建設(shè)與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“環(huán)境行政罰款的適用與完善”(14SFB20043)。

作者簡介：楊昌彪(1989-)，男，河北張家口人，西南政法大學(xué)2014級環(huán)境法學(xué)碩士研究生。