朱丹

(福建工程學(xué)院 法學(xué)院， 福建 福州 350118)

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自然資源物權(quán)視域下生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

朱丹

(福建工程學(xué)院 法學(xué)院， 福建 福州 350118)

摘要：中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中帶來的系列生態(tài)環(huán)境問題證明，自然資源的物權(quán)使用應(yīng)當(dāng)受到合理限制。出于對(duì)自然資源的有效保護(hù)的考慮，國家在生態(tài)綜合治理過程中必須對(duì)自然資源權(quán)利人的一些權(quán)利給予必要并且合理的限制。當(dāng)前，構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還存在傳統(tǒng)環(huán)境立法與物權(quán)理論的功能局限、難以貨幣化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、邊界模糊的法律關(guān)系主體以及不合理的征收與使用方式等困境，應(yīng)通過突出法學(xué)物權(quán)理論研究在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)中的優(yōu)先性，側(cè)重以體系化規(guī)則為思路健全立法供給，多路徑確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償方式，建立健全生態(tài)補(bǔ)償管理制度等推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的進(jìn)一步健全完善。

關(guān)鍵詞：自然資源； 物權(quán)； 合理限制； 生態(tài)補(bǔ)償

一、自然資源物權(quán)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

(一)自然資源物權(quán)的內(nèi)涵與構(gòu)成

自然資源，即物質(zhì)與能量的統(tǒng)一，在人類長(zhǎng)期改造自然的歷史中，不斷被獲得和利用。在法學(xué)視域下，自然資源物權(quán)以自然資源為客體，有其天然的物權(quán)屬性——支配權(quán)與排除妨礙權(quán)，而此種權(quán)利的取得有賴于法律規(guī)定及合同約定。自然資源在法學(xué)理論中常常被切分為兩部分,一為土地，二為其他資源。與此相對(duì)應(yīng)，我們不妨將依賴于自然資源而產(chǎn)生的自然資源物權(quán)切分為兩部分，一為土地資源物權(quán)，二為其他自然資源物權(quán)。

自然資源物權(quán)具有相較于其他物權(quán)的特殊屬性。自然資源是各國發(fā)展最為根本的生產(chǎn)資料，由自然資源作為客體而形成的自然資源物權(quán)被賦予了基礎(chǔ)物權(quán)的地位。[1]由此可以推斷，占有和支配自然資源從某種意義上可以理解為專有甚至壟斷生產(chǎn)與生活資料。從自然資源基礎(chǔ)物權(quán)的屬性可以幫助我們定義自然資源物權(quán)體系，它應(yīng)該由相互交織作用并形成一個(gè)整體的兩部分權(quán)利構(gòu)成，一為自然資源所有權(quán)，二為自然資源他物權(quán)(也稱他項(xiàng)權(quán)利)。他物權(quán)本指所有權(quán)之外的其他物權(quán)權(quán)利，而放入自然資源體系內(nèi)的他物權(quán)則指，自然資源非所有人依照法律的規(guī)定或者依照合同的約定，享有支配自然資源的權(quán)利。此項(xiàng)物權(quán)由自然資源擔(dān)保物權(quán)和自然資源用益物權(quán)組成。

(二)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵與本質(zhì)

由于自然資源物權(quán)在各國被賦予了基礎(chǔ)物權(quán)的地位，衍生出了“資源價(jià)值論”理論體系。該理論的本質(zhì)是用現(xiàn)代科學(xué)觀念和手段評(píng)估自然資源的實(shí)際價(jià)值，“自然資源有價(jià)性”便是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制產(chǎn)生、發(fā)展、實(shí)踐的基礎(chǔ)。我們運(yùn)用矛盾理論可以看到，伴隨社會(huì)生產(chǎn)的發(fā)展，不斷代謝相應(yīng)比例的資源及環(huán)境容量，前者的無限擴(kuò)張性與后者的有限性必然產(chǎn)生一組無法調(diào)和的矛盾。而“資源價(jià)值論”理論體系恰好可以為緩和或者化解這一對(duì)矛盾提供理論支持，從保護(hù)生態(tài)、保證社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，除了運(yùn)用政府調(diào)控手段，也可利用市場(chǎng)化運(yùn)作促使利用，甚至損壞生態(tài)環(huán)境資源的這部分人支付對(duì)應(yīng)的補(bǔ)償。此種做法將激勵(lì)社會(huì)在使用和保護(hù)環(huán)境和資源過程中保持一定的理性，防止“公有地悲劇”的發(fā)生。[2]利用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制化解矛盾后應(yīng)當(dāng)形成的利益分配是，生產(chǎn)或出讓生態(tài)利益的主體應(yīng)當(dāng)?shù)玫絹碜杂谙硎苌鷳B(tài)服務(wù)的主體的支出與回報(bào)；恢復(fù)生態(tài)功能的主體應(yīng)當(dāng)?shù)玫絹碜杂趽p壞生態(tài)服務(wù)功能的主體的支付與賠償。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)作為一套系統(tǒng)長(zhǎng)期服務(wù)于社會(huì)關(guān)系的調(diào)整過程中，該體制作為一種法律機(jī)制而存在、發(fā)展，它涉及相關(guān)法律法規(guī)的產(chǎn)生、實(shí)施。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行過程應(yīng)當(dāng)由法律范疇內(nèi)各環(huán)節(jié)的交叉聯(lián)系落實(shí)在調(diào)整社會(huì)關(guān)系中。解構(gòu)其中的內(nèi)涵，至少包含三個(gè)層面:一為結(jié)構(gòu),即機(jī)制內(nèi)涉及的多方利益主體的相互關(guān)聯(lián)；二為功能,即該機(jī)制在多重規(guī)律的引導(dǎo)下發(fā)揮的能效；三為過程,即該項(xiàng)機(jī)制運(yùn)行的軌跡和以此推算出的運(yùn)行原理。

通過上文解析，我們可以將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制做以下理解：它作為一種生態(tài)保護(hù)機(jī)制，整合與協(xié)調(diào)社會(huì)生產(chǎn)過程中出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境受益方和施益方的利益得失，為平衡索取和稟賦，通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞綄?shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；而依靠法律與制度作為支撐的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制才能保障其公平有效的實(shí)施，才能讓每一位參與者受益，為中國發(fā)展成為環(huán)境友好型社會(huì)提供支撐框架。

二、自然資源物權(quán)受到合理限制語境下生態(tài)補(bǔ)償制度的邏輯起點(diǎn)

在生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)的思維中，往往將生態(tài)環(huán)境與自然資源作為資本看待。現(xiàn)代生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，作為提供生產(chǎn)活動(dòng)最重要的生產(chǎn)資料，環(huán)境容量與自然資源無疑具有天然賦予的有價(jià)性，相比較社會(huì)生產(chǎn)中存在的其他資本，比如人力和社會(huì)資本，自然資本的價(jià)值顯示出其不可復(fù)制性和無法替代性。在生態(tài)系統(tǒng)范疇下研究自然資本的構(gòu)成要素，不難發(fā)現(xiàn)，自然資源的存在總量與自然服務(wù)提供的流量相互獨(dú)立卻又相互作用，而前者為后者提供了存在基礎(chǔ)。自然資源作為自然資源物權(quán)的客體，被法律賦予了有價(jià)性即財(cái)產(chǎn)屬性。依據(jù)物權(quán)法理論，可以推導(dǎo)出自然資源物權(quán)的內(nèi)涵，即單位或個(gè)人在行使該物權(quán)時(shí)，可以享有對(duì)自然資源的占有、使用、收益和有限制的處分權(quán)；在受到不法妨害時(shí)，可以行駛排除不法妨害和干涉的權(quán)利。但國家出于對(duì)自然資源的有效保護(hù)的考慮，不得不對(duì)自然資源進(jìn)行生態(tài)治理，這就要求國家在治理過程中對(duì)自然資源權(quán)利人的一些權(quán)利給予必要并且合理的限制。我們可以假設(shè)這些限制體現(xiàn)在生態(tài)系統(tǒng)中最重要的森林上，森林中的木材作為有形產(chǎn)品，在權(quán)利人的權(quán)利未受到合理限制的情況下，可以進(jìn)行市場(chǎng)交換，權(quán)利人可獲得收益，而現(xiàn)在國家為了保護(hù)自然資源，宣布該原始森林和天然林全部禁伐，權(quán)利人的收益將無法取得；反之，因禁伐而受益的非權(quán)利人與國家從中卻享受到了“無形”的利益。在這里，森林作為自然資源的一部分，因其有價(jià)性產(chǎn)生了物權(quán)所有人和非所有人之間利益分配，由于生態(tài)環(huán)境與自然資源保護(hù)將產(chǎn)生顯著的“正外部性”，國家鼓勵(lì)或強(qiáng)力推行，由此必將導(dǎo)致物權(quán)所有人放棄部分自身發(fā)展，犧牲自身利益(包含個(gè)體利益和地方利益)，公平難以在自然資源配置中恒定存在，于是產(chǎn)生了矛盾。

因此，考察自然資源的資本屬性及配置安排顯得極為重要。這里依舊以森林為例，森林在生態(tài)系統(tǒng)中能夠提供保持水土、涵養(yǎng)水源等一系列的自然服務(wù)。該項(xiàng)自然服務(wù)依賴足夠的森林賦存狀態(tài)才能實(shí)現(xiàn)。長(zhǎng)期停留在人類慣性思維中的“搭便車”常常出現(xiàn)在對(duì)待自然資源的使用及享受上。破解自然資源是“免費(fèi)物資”的錯(cuò)誤觀點(diǎn)有賴于自然資源資本屬性在現(xiàn)代科學(xué)上的確立和法律制度的安排。

因此，作為一種有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制最突出的作用表現(xiàn)在整合社會(huì)資源，統(tǒng)籌各利益群體產(chǎn)生的矛盾與沖突。這里的利益協(xié)調(diào)機(jī)制放在上述語境中，可稱為利益沖突的制度協(xié)調(diào)機(jī)制，即通過重新思考和計(jì)算不同利益主體之間的關(guān)系，從而做出調(diào)整性質(zhì)的制度安排?？v觀人類發(fā)展史，國家機(jī)器通過各種手段負(fù)責(zé)承擔(dān)各主體間的利益協(xié)調(diào)，有學(xué)者也將此類協(xié)調(diào)稱為“國家協(xié)調(diào)”，而法律制度往往位于利益協(xié)調(diào)的核心，為國家協(xié)調(diào)的順利實(shí)現(xiàn)提供保障。現(xiàn)代國家非常突出法律機(jī)制在協(xié)調(diào)中的重要性與不可替代性，相比于經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、觀念協(xié)調(diào)等其他方式，依靠法律機(jī)制做出的協(xié)調(diào)避免了執(zhí)行者的自由裁量，能夠在最大程度上破解矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。[3]而生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制被賦予的法律屬性，即“補(bǔ)償制度法制化”，促使補(bǔ)償制度作為法律手段成為彌補(bǔ)受損利益的堅(jiān)實(shí)保障，也將為自然資源物權(quán)受到合理限制而受損群體提供最為有力的補(bǔ)償。

綜上所述，在自然資源物權(quán)受限的語境下，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)行，必須通過落實(shí)多樣化的補(bǔ)償模式，即由享受生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的生態(tài)受益人和資源利用人依法給予保護(hù)生態(tài)環(huán)境、恢復(fù)生態(tài)功能而舍棄部分物權(quán)的權(quán)利人財(cái)政傾斜、資金補(bǔ)償政策與技術(shù)支持，從而達(dá)成利益協(xié)調(diào)和矛盾化解，以鞏固生態(tài)保護(hù)成果的長(zhǎng)期性。

三、建立自然資源物權(quán)受限下生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律困境

(一)傳統(tǒng)環(huán)境立法與物權(quán)理論的功能局限

首先，在環(huán)境產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展的今天，環(huán)境法制的建設(shè)呈現(xiàn)出明顯的滯后性。受立法程序和環(huán)境法律前瞻性不足的影響，現(xiàn)有的環(huán)境法律制度明顯落后于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)，無法為其提供基本的立法保障。由于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT立法始終沒有實(shí)現(xiàn)，而實(shí)踐中的生態(tài)補(bǔ)償只能依據(jù)與環(huán)境法有關(guān)的零散規(guī)定，其中雖不乏規(guī)章和規(guī)范性文件，但因?yàn)樯衔环ǖ拈L(zhǎng)期缺位，難免出現(xiàn)無法可依的尷尬。

其次，現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》雖經(jīng)幾次修改，但依然將重心放在污染防治上，對(duì)生態(tài)環(huán)境的正外部性行為(如本文著重強(qiáng)調(diào)的自然資源物權(quán)受限下物權(quán)人的讓步與犧牲)進(jìn)行補(bǔ)償尚缺乏統(tǒng)籌考慮和具體的實(shí)行規(guī)范?，F(xiàn)有的環(huán)境法律以各部門對(duì)本部門所轄范圍的單個(gè)環(huán)境要素為立法對(duì)象頒布相關(guān)的部門法律，具有明顯的部門色彩，面對(duì)復(fù)雜環(huán)境問題的解決，各部門之間難以協(xié)調(diào)，導(dǎo)致很多環(huán)境問題無法解決。資源有償使用原則確立的同時(shí)未從法律角度明確資源生態(tài)效益價(jià)值，喪失法律對(duì)于該項(xiàng)價(jià)值的確認(rèn)，自然資源有償使用原則在適用過程中難免陷入“空中樓閣”的局面；有些環(huán)境單行法尚未將代表“地球益”的先進(jìn)理念放入其立法目的，不利于生態(tài)平衡的有效維護(hù)。

再次，物權(quán)法體系中的物權(quán)制度并沒有客觀反映和體現(xiàn)自然資源資本理論不斷發(fā)展的訴求；在與自然資源相關(guān)的權(quán)利構(gòu)建與使用問題上，現(xiàn)有的物權(quán)理論和制度設(shè)計(jì)未能做出及時(shí)的反饋。究其原因，傳統(tǒng)物權(quán)制度的功能局限是其中最為重要的因素。

(二)難以貨幣化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

首先，科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要求以生態(tài)保護(hù)與環(huán)境修復(fù)為標(biāo)的進(jìn)行考察，嚴(yán)格計(jì)算該標(biāo)的的成本與效益。實(shí)踐中，社會(huì)較容易感受到生態(tài)環(huán)境服務(wù)的惡化或改善，但反饋到價(jià)值評(píng)價(jià)機(jī)制中卻常常遭遇困境，法律體系內(nèi)尚缺乏核定生態(tài)服務(wù)背景下雙方的利益與損失的執(zhí)行程序與實(shí)施細(xì)則。只有良好的制度設(shè)計(jì)才能避免高昂的執(zhí)行成本，從而體現(xiàn)保障生態(tài)保護(hù)與環(huán)境修復(fù)行為的長(zhǎng)期性的制度價(jià)值。

其次，科學(xué)確定稅率和補(bǔ)貼率是征收生態(tài)補(bǔ)償稅的前提，但它往往遭遇技術(shù)難題，政府必須支付高額的成本才能獲取稅收與補(bǔ)貼的詳細(xì)信息。目前對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償數(shù)額，基本按照損失量與效益量的考察為執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，但此種粗放型的量化技術(shù)削弱了生態(tài)補(bǔ)償稅的執(zhí)行效果。亟待解決的關(guān)鍵在于充分開發(fā)、升級(jí)生態(tài)影響評(píng)價(jià)機(jī)制，在研究開發(fā)生態(tài)損益數(shù)量化技術(shù)背景下搭建生態(tài)影響定量評(píng)估技術(shù)體系。

目前，環(huán)境法及其單行法將林地和草地明確劃入其重點(diǎn)保護(hù)范疇，與此對(duì)應(yīng)的自然資源物權(quán)人的部分權(quán)利必將受到因法律規(guī)定的合理限制，但基于權(quán)利受限下受損利益的補(bǔ)償尚未有較強(qiáng)的法律規(guī)范提供保障，散見于各法中的法律條款間又常常出現(xiàn)邏輯混亂甚至矛盾?？梢娫诟咚侔l(fā)展的生態(tài)建設(shè)背景下，法律的疲軟支撐影響了生態(tài)補(bǔ)償制度的全面展開。例如，在承包體制下，承包人(自然資源物權(quán)的享有者)履行植樹造林計(jì)劃，伴隨林木生長(zhǎng)周期的是承包人的成本付出，林木成材后需要以此作為受益，但若此時(shí)法律將涉及承包面積的山林劃為封山育林區(qū)，禁止采伐、挖掘，這必將導(dǎo)致物權(quán)人的利益受到損害，同時(shí)挫傷其種植與看護(hù)森林的積極性。

(三)邊界模糊的法律關(guān)系主體

產(chǎn)權(quán)明晰是生態(tài)補(bǔ)償制度順利實(shí)現(xiàn)的理論基礎(chǔ)，它解決的首要問題是由誰補(bǔ)償，補(bǔ)償給誰。在中國目前的大背景下，產(chǎn)權(quán)界定依舊是難題，反映在生態(tài)環(huán)境和自然資源領(lǐng)域，常常出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)邊界模糊虛化。產(chǎn)權(quán)不清將導(dǎo)致權(quán)利主體和義務(wù)主體(即受償者與補(bǔ)償者)的缺失。具體而言，自然資源物權(quán)人作為受償人主體將首先面臨主體資格的法律問題。

(四)不合理的征收與使用方式

“搭車收費(fèi)”是當(dāng)今生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕咀龇?。但由于目前各地、各部門、各行業(yè)缺乏積極反饋與良性互動(dòng)，“條塊分割”現(xiàn)象已然明顯。由此導(dǎo)致各自為界，收支不規(guī)范，合力無法達(dá)到滿意效果，甚至出現(xiàn)需要補(bǔ)償者與實(shí)際受益者無法重合，補(bǔ)償計(jì)劃落空。

這一現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生在水資源費(fèi)征收問題上。我國目前征收的水資源費(fèi)大部分來自下游區(qū)域，收費(fèi)項(xiàng)目中包括補(bǔ)償給上游區(qū)域的費(fèi)用。我國流域所經(jīng)省份眾多，上下游具有很高的生態(tài)關(guān)聯(lián)性，將流域聯(lián)系成為一個(gè)有機(jī)整體。但是，目前國內(nèi)的流域管理，依然按照行政區(qū)劃分割，多以部門或行業(yè)來確定和劃分收費(fèi)主體和使用主體，“條塊分割”某種程度上阻止了其他環(huán)境與資源保護(hù)主體的受償與補(bǔ)助。長(zhǎng)期的上游區(qū)域財(cái)政減收，農(nóng)戶無法依靠生態(tài)補(bǔ)償渠道得到足額補(bǔ)貼，勢(shì)必削弱上游區(qū)域施益主體對(duì)流域保護(hù)的積極性。

四、自然資源物權(quán)受限下健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思路與措施

(一)突出法學(xué)物權(quán)理論研究在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)中的優(yōu)先性

1.明晰界定自然資源產(chǎn)權(quán)

明晰自然資源產(chǎn)權(quán)是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究范疇內(nèi)應(yīng)當(dāng)解決的首要問題。該項(xiàng)權(quán)利，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含權(quán)利歸屬、主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、侵權(quán)程度，等等。在我國，生態(tài)環(huán)境與自然資源附屬于國土而存在，所以其本質(zhì)是公共財(cái)產(chǎn)，國家和集體享有自然資源所有權(quán)。這一觀點(diǎn)長(zhǎng)期深植于社會(huì)，某種程度上弱化了自然資源現(xiàn)實(shí)的經(jīng)營(yíng)者與管理者(自然資源物權(quán)所有人)的權(quán)利。所有權(quán)人的權(quán)利虛化，已成為事實(shí)?？尚械淖龇ㄊ牵谧鹬貒液图w原權(quán)利的同時(shí)，強(qiáng)化社會(huì)經(jīng)濟(jì)參與人的環(huán)境產(chǎn)權(quán)意識(shí)，盡可能將自然資源的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者與管理者進(jìn)行細(xì)致劃分，這部分主體應(yīng)當(dāng)被賦予直接接受生態(tài)補(bǔ)償資金的權(quán)利；可將自然資源定位為資產(chǎn)領(lǐng)域的一部分，給予有效調(diào)整[4]。只有這樣，才能賦予權(quán)利人對(duì)應(yīng)的產(chǎn)權(quán)并施以制度上的保障。

2.明確補(bǔ)償主體

通過對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的解讀，可以將該機(jī)制下涉及的法律關(guān)系參與人劃分為：公共主體(政府、相關(guān)的組織和機(jī)構(gòu))和市場(chǎng)主體(受損補(bǔ)償關(guān)系中的權(quán)利人、義務(wù)人)。政府及其相關(guān)組織在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中扮演的角色至關(guān)重要，生態(tài)經(jīng)濟(jì)的公共性要求首先保證補(bǔ)償主體行政化，促使行政主體主導(dǎo)和統(tǒng)籌生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)的運(yùn)作，對(duì)自然資源物權(quán)受限下的受損權(quán)利人應(yīng)當(dāng)給予必要的政府扶持。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，穩(wěn)健而充分的保障應(yīng)當(dāng)成為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有效實(shí)施的基石。

(二)以體系化規(guī)則為思路健全立法供給

1.確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽椃ǖ匚?/p>

憲法作為母法，可以從根本上有力地推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。在憲法中，應(yīng)當(dāng)給予可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略更多的支持，并在法條中明確規(guī)定戰(zhàn)略選擇和制度安排才是可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)保障，以此明確生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的憲法地位。與此同時(shí)，關(guān)于生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度也應(yīng)當(dāng)在憲法中予以明晰。

2.制定與完善我國的環(huán)境保護(hù)法

在環(huán)保法范疇內(nèi)，將可持續(xù)性發(fā)展作為其立法的宗旨并指導(dǎo)立法，以此為基礎(chǔ)，將自然資源的有價(jià)性體現(xiàn)在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，并將此寫入環(huán)境法原則和制度中。在環(huán)保單行法不斷更新和完善的今天，應(yīng)當(dāng)側(cè)重生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在單行法的體現(xiàn)，特別在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中明確寫入生態(tài)補(bǔ)償制度，促使生態(tài)補(bǔ)償能夠具體實(shí)行，使之具有可操作性和科學(xué)性。環(huán)境保護(hù)法的上述改進(jìn)，將提供給受損權(quán)利人更加具體的補(bǔ)償方式和富有保障的體制安排，以促成補(bǔ)償成果。

同時(shí)，應(yīng)盡快出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償法》這一獨(dú)立的環(huán)境基本法，有效整合各部門的環(huán)境立法，并通過部門立法將《生態(tài)補(bǔ)償法》細(xì)化，使之具有可操作性。

(三)多路徑確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償方式

1.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的一大難點(diǎn)

國家作為環(huán)境資源所有權(quán)原權(quán)利人，全面制定和實(shí)施環(huán)保制度與政策。依據(jù)法律，生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)現(xiàn)必須通過一系列政府行政行為保障實(shí)現(xiàn)。政府行為的行政性能夠保障當(dāng)收益權(quán)受到不公平對(duì)待時(shí)給予補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，是政府在統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的基礎(chǔ)上，尋求到的平衡點(diǎn)。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立過程實(shí)際上就是對(duì)自然資源價(jià)值的評(píng)估過程。在學(xué)術(shù)界，探討評(píng)估自然資源價(jià)值的方法很多，但在自然資源物權(quán)受限語境下，對(duì)于權(quán)利受限人的損失評(píng)估，可以通過以下途徑實(shí)現(xiàn)。

(1)效果評(píng)價(jià)法

環(huán)境資源的價(jià)值性是使用效果評(píng)價(jià)法的理論基礎(chǔ)。環(huán)境效果即是環(huán)境有價(jià)性體現(xiàn)于社會(huì)生活的正外部性，環(huán)境效果外部性的計(jì)算需要依據(jù)環(huán)境科學(xué)來完成。依舊以森林為例，森林資源產(chǎn)生的正外部性要完成定量值的計(jì)算，可以以一年為時(shí)間計(jì)算單位，考察一年中森林涵養(yǎng)的水源噸數(shù)、釋放出的氧氣面積，通過價(jià)值評(píng)估計(jì)算出森林資源的效益價(jià)值。

(2)收益損失評(píng)估法

評(píng)估自然資源的效益，還可以參考自然資源物權(quán)人的受損利益。上文提到的因封山育林而導(dǎo)致的物權(quán)人利益受損，可以通過計(jì)算因權(quán)利受到限制導(dǎo)致的收益差，由此作為補(bǔ)償數(shù)值的參考。

(3)隨機(jī)評(píng)估法

該方法主要運(yùn)用于環(huán)境資源市場(chǎng)價(jià)值的推算?？梢赃\(yùn)用調(diào)查問卷或?qū)嶋H訪問獲得受益者對(duì)環(huán)境資源愿意支付額的最高值，以此作為環(huán)境資源價(jià)值的參考。

實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)考慮多種手段相結(jié)合，客觀分析和計(jì)算環(huán)境資源的價(jià)值，給合理的補(bǔ)償方式與補(bǔ)償金額的計(jì)算提供技術(shù)支撐。

2.建立多層次的補(bǔ)償系統(tǒng)，實(shí)行多樣化的生態(tài)補(bǔ)償方式

這里的補(bǔ)償系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)包含國家、地方、區(qū)域、行業(yè)等多個(gè)層次；補(bǔ)償方式應(yīng)當(dāng)包括政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與等多個(gè)方式。

(1)政策與技術(shù)配合下的補(bǔ)償模式

這里涉及到兩類補(bǔ)償形式，一種是政策補(bǔ)償，即上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府在法律范圍內(nèi)的補(bǔ)償。接受補(bǔ)償?shù)南录?jí)政府在分配的權(quán)限內(nèi)制定先進(jìn)的政策體系，并依法籌集補(bǔ)償資金從而促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)補(bǔ)償順利實(shí)施；另一種是技術(shù)補(bǔ)償，即各級(jí)人民政府及其部門利用技術(shù)手段提升環(huán)境與資源的防治效率，具體表現(xiàn)為為補(bǔ)償主體提供技術(shù)支持、技術(shù)指導(dǎo)和人員培訓(xùn)。

(2)連續(xù)或單次補(bǔ)償分別適用的補(bǔ)償模式

兩種補(bǔ)償形式運(yùn)用于不同情況，一種是連續(xù)補(bǔ)償，以退耕還林為例，由于生態(tài)環(huán)境的重建與修復(fù)需要長(zhǎng)期、循序漸進(jìn)的過程，退耕還林致使森林資本的物權(quán)人面臨失去全部或者部分生產(chǎn)資料的處境，為了彌補(bǔ)給物權(quán)人造成的損失，由國家或者政府作為補(bǔ)償責(zé)任人施行補(bǔ)償，并依此平穩(wěn)推進(jìn)農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變；另一種是單次補(bǔ)償，一些生態(tài)環(huán)境需要永久重建的區(qū)域，自然資源物權(quán)人面臨無限期失去生存基礎(chǔ)的處境，可采取“生態(tài)移民”政策，一次性發(fā)放給農(nóng)戶補(bǔ)償資金用以移民安家，可配合適用重新劃撥承包地等補(bǔ)償手段。

(3)政府和民間補(bǔ)償相互融合的補(bǔ)償模式

一種是政府補(bǔ)償，即由政府主導(dǎo)設(shè)立公共支付體系，資金儲(chǔ)備在體系內(nèi)穩(wěn)定存在，支付對(duì)象為自然資源的物權(quán)人；另一種是民間補(bǔ)償，通常產(chǎn)生于協(xié)議，協(xié)議雙方即為補(bǔ)償責(zé)任人和受償人，在自然資源物權(quán)人遭受利益損失時(shí)依合同約定執(zhí)行補(bǔ)償。

(四)建立健全生態(tài)補(bǔ)償管理制度

1.生態(tài)補(bǔ)償必須堅(jiān)持“受益者補(bǔ)償、保護(hù)者受益”的基本原則

這一原則作用于在自然資源物權(quán)受到合理限制時(shí)，環(huán)境受益人在享受生態(tài)利益的同時(shí)承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)，向物權(quán)受限人(即環(huán)境保護(hù)者)支付對(duì)應(yīng)價(jià)值的補(bǔ)償資金。這種平衡利益的補(bǔ)償原則讓物權(quán)受限人獲得回報(bào)，凸顯民法體系中“公平原則”的內(nèi)涵與本質(zhì)。

2.建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)

首先，在自然資源權(quán)利受限的情景中，對(duì)于物權(quán)受限人享有的物權(quán)標(biāo)的應(yīng)當(dāng)明確其價(jià)值存量，涉及到的自然資源應(yīng)當(dāng)適時(shí)觀測(cè)、核查與統(tǒng)計(jì)，完善價(jià)值核算程序與方法，以便及時(shí)更新資源產(chǎn)權(quán)變動(dòng)，構(gòu)建自然資源帳戶登記制度與管理制度。其次，國家應(yīng)當(dāng)構(gòu)建環(huán)境督察制度，特別關(guān)注跨流域、經(jīng)濟(jì)區(qū)的環(huán)境資源跟蹤和管理，為平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異、調(diào)整流域和經(jīng)濟(jì)區(qū)差異建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，提供行之有效的管理制度。

3.實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督辦法

生態(tài)補(bǔ)償制度作為一項(xiàng)特殊的引導(dǎo)與激勵(lì)機(jī)制，其有效性的發(fā)揮要依靠透明的信息公開和健全的審計(jì)制度。與之并行的是將生態(tài)補(bǔ)償金的發(fā)放與使用納入績(jī)效考核，嚴(yán)格執(zhí)行考核程序和考核辦法，并引入公眾參與機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督。

自然資源物權(quán)的有限性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的無限性天然就是一對(duì)矛盾體，如何看待和正確處理好這一對(duì)矛盾關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性,關(guān)系到環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會(huì)建設(shè)的全面推進(jìn)。生態(tài)環(huán)境的綜合治理是個(gè)全局性的大問題，涉及到各個(gè)方面、各個(gè)權(quán)利主體以及各種資源要素的協(xié)同、協(xié)調(diào)。平衡好各權(quán)利主體的利益沖突進(jìn)而最大程度地實(shí)現(xiàn)權(quán)利主體間的共識(shí)達(dá)成，是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)能夠發(fā)揮重要作用的關(guān)鍵所在。因此，持續(xù)深入推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)有著重大的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

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(責(zé)任編輯： 許秀清)

Constructing ecological compensation mechanism in the perspective of natural resource property

Zhu Dan

(Law School， Fujian University of Technology， Fuzhou 350118， China)

Abstract:China’s rapid economic growth has resulted in a series of eco-environment problems, which demonstrates that the utilization of natural resources property should be reasonably limited. To effectively protect natural resources, it is vital that the Government properly restrict some of the involved people’s rights in the process of ecological comprehensive control. Problems in constructing eco-compensation mechanism are discussed，such as the functional limitation of the Chinese traditional environmental legislation and property theory, difficulty in monetization compensation, the fuzzy boundaries of the subject of legal relation and unreasonable environmental tax collection and usage methods. Suggestions on improving the eco-compensation mechanism are advanced, which include highlighting the priority of the legal theoretical research on property in constructing eco-compensation mechanism, laying a particular emphasis on systematization in perfecting legislation, launching manifold ways to establish compensation standards and methods and constructing a sound eco-compensation management system.

Keywords:natural resource; property right; reasonable limit; ecological compensation

中圖分類號(hào)：D922.6:X 171.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1672-4348(2016)02-0126-06

作者簡(jiǎn)介:朱丹 (1982 - )，女，福建福州人，講師，碩士，研究方向：環(huán)境法學(xué)。

基金項(xiàng)目：福建省教育廳中青年教師教育科研項(xiàng)目(JAS14210)

收稿日期:2015-12-16

doi:10.3969/j.issn.1672-4348.2016.02.005