劉月蘭 劉雅

摘 要在中小學(xué)管理過程中，政府對(duì)學(xué)校過多的行政化干預(yù)、校長負(fù)責(zé)制所滋生的行政化效應(yīng)、教學(xué)工作者“教而優(yōu)則仕”的工作理想等都為我國中小學(xué)管理的行政化提供了充分的佐證。而中小學(xué)行政化管理所產(chǎn)生的弊端也均對(duì)學(xué)校發(fā)展、教師發(fā)展以及學(xué)生的培養(yǎng)產(chǎn)生了一系列不利影響，因此，應(yīng)對(duì)中小學(xué)行政化管理采取理性的態(tài)度和秉持科學(xué)的教育發(fā)展觀。

關(guān)鍵詞行政化 表現(xiàn) 影響 建議

對(duì)于錢學(xué)森之問，廣大學(xué)者試圖從高校人才培養(yǎng)當(dāng)中找到問題的根源，然而，人們忽略了中小學(xué)階段才是學(xué)生學(xué)習(xí)習(xí)慣、學(xué)習(xí)興趣、邏輯思維形成的重要階段，創(chuàng)新性人才的培養(yǎng)與中小學(xué)學(xué)校環(huán)境有著密切的關(guān)系。隨著高校行政化問題的嚴(yán)重，行政化現(xiàn)象也在中小學(xué)當(dāng)中悄然蔓延開來。在馬克思·韋伯科層理論的影響下，中小學(xué)教學(xué)與行政管理間的平衡逐漸被打破，并顯現(xiàn)出職位分類、權(quán)利分層、法定資格、固定工資等行政化特點(diǎn)。這種轉(zhuǎn)變的種種表現(xiàn)及其影響都阻礙了我國創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)。

一、中小學(xué)學(xué)校管理當(dāng)中的行政化表現(xiàn)

1.政府相關(guān)部門對(duì)學(xué)校過多的行政化干預(yù)

受我國教育體制的影響，一所中小學(xué)通常受到國家相關(guān)行政機(jī)構(gòu)縱、橫向多個(gè)部門的同時(shí)管理。在政校關(guān)系中，政府在人事和資源方面擁有絕對(duì)的掌控權(quán)，這使得政府處在絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位[1]。政府對(duì)學(xué)校擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、辦學(xué)權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)權(quán)、考評(píng)權(quán)等多種行政權(quán)力，學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)由上級(jí)黨政機(jī)關(guān)任命，學(xué)校學(xué)科設(shè)置、入學(xué)計(jì)劃等須經(jīng)上級(jí)政府審批，學(xué)校辦學(xué)水平和教學(xué)質(zhì)量也由政府組織專家考核評(píng)估。學(xué)校為了迎合政府的要求，根據(jù)政府定出的考核標(biāo)準(zhǔn)對(duì)教學(xué)進(jìn)行管理，尤其是政府掌握了財(cái)政大權(quán)就等于掌握了中小學(xué)的管理權(quán)，因此學(xué)校對(duì)政府所提出的一切要求更是唯命是從，這更加凸顯了政府與學(xué)校上下級(jí)的科層關(guān)系。

2.對(duì)中小學(xué)主要領(lǐng)導(dǎo)人員的行政化管理

近年來，我國教育單位的領(lǐng)導(dǎo)人員在任用方式方面比較單一，主要采用委任制，即上級(jí)行政機(jī)關(guān)指定任命相關(guān)人員的一種制度。在很大程度上，這種任命方式體現(xiàn)了行政階層的意志。雖然部分學(xué)校采用聘任制，實(shí)施公開選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗等方式選拔，但其實(shí)施和推廣力度不大。與此同時(shí)，被委任的中小學(xué)行政干部多擁有一定的行政級(jí)別，這導(dǎo)致我國中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的行政化和官員化。在領(lǐng)導(dǎo)人員的管理方面，我國主要實(shí)行分級(jí)管理，這與科層理論中的權(quán)利分層相似。這樣的任用管理模式主要參照我國行政機(jī)關(guān)的干部任免管理辦法[2]，直接導(dǎo)致我國中小學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)階層從任命到管理都染上了行政化色彩。

3.校長負(fù)責(zé)制所滋生的行政化效應(yīng)

從1985年《中共中央關(guān)于教育體制的改革》到1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》，校長負(fù)責(zé)制在我國逐步被確立。該制度的實(shí)施旨在擴(kuò)大學(xué)校的自主辦學(xué)權(quán)，使學(xué)校得到自主管理，以增強(qiáng)學(xué)校管理的民主性。而學(xué)校民主性的養(yǎng)成具有十分重要的意義，它有利于學(xué)校在教學(xué)和管理上形成團(tuán)隊(duì)意識(shí)，使教職工真正產(chǎn)生主人翁感受，享有“當(dāng)家作主”的基本權(quán)利，切實(shí)地進(jìn)入管理主體的行列。然而，從目前來看，校長負(fù)責(zé)制的實(shí)施還處在比較狹隘的狀態(tài)，許多學(xué)校的黨支部不知道應(yīng)采用何種形式來發(fā)揮其“政治核心”與“監(jiān)督保證”作用。權(quán)責(zé)不分導(dǎo)致學(xué)校權(quán)力過于集中，以校長為代表的行政組織掌握著學(xué)校的生殺大權(quán)。而教職工代表大會(huì)參與何種決策仍處于混沌狀態(tài)。據(jù)調(diào)查，多數(shù)教職工表示并沒有真正參與到學(xué)校管理當(dāng)中[3]，學(xué)校教職工大會(huì)形同虛設(shè)。由此可見，校長負(fù)責(zé)制的實(shí)施不僅沒有使學(xué)校民主管理得到保障，反而促進(jìn)了中小學(xué)行政化的進(jìn)程。

4.教學(xué)工作者“教而優(yōu)則仕”的工作理想

一直以來，學(xué)校普通教師與學(xué)校行政人員間存在著一定的沖突，而不合理的利益分配是學(xué)校普通教師與行政人員產(chǎn)生沖突的最直接原因。這些沖突一般發(fā)生在工作條件、任務(wù)選擇、工資福利待遇、獎(jiǎng)懲考核、進(jìn)修機(jī)會(huì)等方面，因?yàn)閷W(xué)校行政人員往往在這些方面掌握著利益的分配權(quán)，而普通教師也試圖通過教師專業(yè)化等方式向?qū)W校行政人員爭(zhēng)取權(quán)利。由于學(xué)校行政權(quán)利與學(xué)術(shù)權(quán)利的不均衡并未得到改變，學(xué)校普通教師為了謀得自身的發(fā)展，開始向行政化的方向趨近，這主要表現(xiàn)在學(xué)校優(yōu)秀教師、骨干教師等由教學(xué)崗位轉(zhuǎn)向行政崗位。這種趨勢(shì)的形成主要有兩方面原因：一方面，學(xué)校行政人員工資普遍高于普通教師；另一方面，學(xué)校行政干部的選拔對(duì)象主要是教師專業(yè)隊(duì)伍中的骨干教師、優(yōu)秀教師、名教師和特級(jí)教師。基于以上兩個(gè)方面的原因，形成了“教而優(yōu)則仕”的現(xiàn)象，該現(xiàn)象在潛移默化中加深了中小學(xué)的行政化。

二、中小學(xué)行政化對(duì)教學(xué)及管理的影響

1.教學(xué)“軟件”的不合理分配造成教學(xué)資源的浪費(fèi)

教師是學(xué)校賴以生存的寶貴資源，是學(xué)校核心競(jìng)爭(zhēng)力和軟實(shí)力的體現(xiàn)者。教師作為學(xué)校的“軟件”設(shè)施，其合理開發(fā)和利用對(duì)學(xué)校教學(xué)效率的提高具有重要意義。而從專業(yè)教師隊(duì)伍中選拔優(yōu)秀教師從事學(xué)校行政管理工作雖在短時(shí)內(nèi)對(duì)學(xué)校的教學(xué)管理有顯著的促進(jìn)作用，使教師的積極性得到了提升，但是這對(duì)學(xué)校專業(yè)教師隊(duì)伍的建設(shè)、學(xué)校教學(xué)管理、教師自身發(fā)展和教師發(fā)展的導(dǎo)向產(chǎn)生了消極作用，這是優(yōu)秀教學(xué)資源的極大浪費(fèi)。此外，對(duì)于學(xué)校管理，優(yōu)秀的專業(yè)教學(xué)教師雖比較了解教學(xué)工作，更容易深入實(shí)際，切入學(xué)校管理的重點(diǎn)，但這并不意味著他們適合從事行政管理工作，因?yàn)殡m然他們教學(xué)經(jīng)驗(yàn)豐富，卻缺少專業(yè)的行政管理知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，因此，對(duì)教師的不合理分配意味著教學(xué)資源的浪費(fèi)，不僅不利于學(xué)校學(xué)術(shù)的發(fā)展，也對(duì)行政管理工作產(chǎn)生了不利影響。

2.政府過度干預(yù)使學(xué)校發(fā)展“模板化”

政府與學(xué)校的關(guān)系一直是教育改革的難點(diǎn)。政府與學(xué)校的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是一種地位不對(duì)等的行政法律關(guān)系[4]。政府對(duì)學(xué)校的辦學(xué)、管理、考評(píng)等諸多事宜實(shí)行一手包辦難免使學(xué)校的發(fā)展束手束腳，難以培養(yǎng)出符合時(shí)代需要的創(chuàng)新性人才。政府對(duì)眾多學(xué)校采用同樣的辦學(xué)模式和管理方式，對(duì)學(xué)校的考評(píng)也是“一把尺”量多個(gè)學(xué)校，無形中導(dǎo)致學(xué)校朝著同一方向發(fā)展，形成模板化的發(fā)展，這不利于學(xué)校在學(xué)術(shù)上開創(chuàng)百家爭(zhēng)鳴、百花齊放的局面。對(duì)于學(xué)生而言，學(xué)校的教育方式被束縛，學(xué)生的思維也將受到禁錮，這與當(dāng)今時(shí)代培養(yǎng)創(chuàng)新型人才的教育主題背道而馳，容易形成產(chǎn)品化的教學(xué)成果?？傊畽?quán)力過度集中會(huì)導(dǎo)致低效、浪費(fèi)和腐敗，使各種制度呈現(xiàn)動(dòng)脈硬化癥。

3.中小學(xué)管理行政化導(dǎo)致激勵(lì)約束機(jī)制效力的喪失

校長負(fù)責(zé)制是目前我國中小學(xué)普遍實(shí)行的校內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制。但該制度體系在我國尚未健全和完善，科學(xué)、完整、配套、均衡的校長管理體系尚未形成。因此校長負(fù)責(zé)制在實(shí)施過程中產(chǎn)生了一定的偏差，使我國中小學(xué)以校長為首的管理階層染上了行政化的色彩。首先，許多學(xué)校包括校長在內(nèi)的行政干部具有與政府人員相同的級(jí)別，其任用權(quán)與管理權(quán)歸政府部門所有，并且具有能上不能下和終身制的特點(diǎn)。由于激勵(lì)機(jī)制的乏力，一些學(xué)校行政干部在達(dá)到一定級(jí)別后容易產(chǎn)生不思進(jìn)取的惰性心理，這在無形中為學(xué)校的發(fā)展和進(jìn)步設(shè)置了障礙。其次，監(jiān)督約束力度的不到位導(dǎo)致校長權(quán)利的膨脹和民主監(jiān)督的缺失。校長作為學(xué)校法人全面負(fù)責(zé)學(xué)校的工作，教代會(huì)則民主參與學(xué)校管理并發(fā)揮其監(jiān)督作用。但由于管理體制的約束和權(quán)責(zé)的不明確，教代會(huì)等部門沒有真正參與到學(xué)校的管理當(dāng)中，使校長的權(quán)利失去了約束，真正變成了“一切校長說了算”。這使得在校長領(lǐng)導(dǎo)下形成的過失難以得到及時(shí)矯正，也不利于學(xué)校教師積極性的調(diào)動(dòng)，嚴(yán)重阻礙了學(xué)校的發(fā)展。

三、對(duì)策及建議

2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》曾首次提出了去學(xué)校行政化的意見[5]，該文件表達(dá)了學(xué)校去行政化的兩方面含義：一方面，學(xué)校是以教育為主要任務(wù)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)掌握相應(yīng)的自主權(quán)，上級(jí)教育行政部門不應(yīng)過多地插手學(xué)校事務(wù)，校長不應(yīng)被賦予行政級(jí)別；另一方面是關(guān)于學(xué)校內(nèi)部管理制度。學(xué)校行政干部應(yīng)走職業(yè)化道路，教師一般不從事行政工作。學(xué)校去行政化旨在創(chuàng)造自由、開放的學(xué)術(shù)氛圍，讓優(yōu)秀人才脫穎而出。對(duì)此，本文結(jié)合我國中小學(xué)實(shí)際情況，提出以下對(duì)策及建議。

1.建立相對(duì)自由的政府管理，讓學(xué)校的發(fā)展“安全”而不失活力

在我國社會(huì)整體轉(zhuǎn)型變革的新時(shí)期，重新思考政府與學(xué)校的關(guān)系，建立一種有助于提高教育管理績(jī)效、有助于學(xué)校自主發(fā)展、有助于保障社會(huì)公平與公正和人的全面發(fā)展的政府與學(xué)校關(guān)系，是我國未來教育改革與發(fā)展中的一個(gè)重大問題。建立相對(duì)自由的政府管理，讓學(xué)校的發(fā)展在政府的領(lǐng)導(dǎo)下安全而不失活力，這需要教育行政管理制度的創(chuàng)新，這不僅需要政府簡(jiǎn)政放權(quán)，改變以往的家長式角色，還需要政府發(fā)揮新的作用，承擔(dān)新的角色。具體來說，首先要政校分開。政府應(yīng)明確其主要職責(zé)是創(chuàng)造教育健康發(fā)展的良好環(huán)境，保證國家教育方針的貫徹落實(shí)，規(guī)范各級(jí)各類學(xué)校辦學(xué)條件和辦學(xué)行為，保證教育公平性和學(xué)生平等的受教育權(quán)，維護(hù)學(xué)校、教師和學(xué)生的合法權(quán)益。而學(xué)校應(yīng)不忘初心，堅(jiān)守其教書育人的本分，認(rèn)清學(xué)校不是行政機(jī)構(gòu)；其次，轉(zhuǎn)變政府在學(xué)校管理中的角色。政府對(duì)教育的管理應(yīng)從直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，從“管”為核心轉(zhuǎn)向以服務(wù)和監(jiān)督為主題。

2.“聘”“管”合理，打造專業(yè)的學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)和行政團(tuán)隊(duì)

我們所說的去行政化并不是擯棄行政管理，而是追求學(xué)校學(xué)術(shù)發(fā)展與行政管理間權(quán)利的均衡。因此，為了中小學(xué)學(xué)術(shù)水平的持續(xù)提升，也為了學(xué)校行政管理更好地服務(wù)于學(xué)校教育，對(duì)于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部的聘用和管理，我們應(yīng)秉承公開公正、競(jìng)爭(zhēng)上崗、擇優(yōu)錄取的原則，以打造專業(yè)化的學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)和行政團(tuán)隊(duì)為目標(biāo)。對(duì)于學(xué)校干部的聘任，應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的委任制，逐步推行聘任制，公開競(jìng)聘并堅(jiān)持把群眾公識(shí)作為最重要的選任依據(jù)，把公平競(jìng)爭(zhēng)作為最主要的選任方式，把民主的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制貫穿于全過程。除此之外，在進(jìn)行干部選聘時(shí)，應(yīng)充分考慮行政人員個(gè)人的能力、閱歷以及專業(yè)知識(shí)，以是否適合行政管理作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。以校長為代表的領(lǐng)導(dǎo)人員的個(gè)人發(fā)展直接影響學(xué)校的發(fā)展，因此為了提高校長的業(yè)務(wù)能力和積極性，應(yīng)建立能上能下的校長流動(dòng)機(jī)制。而作為普通教育工作者，無論是專業(yè)教師還是行政人員，都應(yīng)樹立起終身從教或終身從政的職業(yè)理想，堅(jiān)持政教分離。

3.提升教師崗位地位，確保教師的各項(xiàng)權(quán)利

根據(jù)馬斯洛的需要層次論：人的需求隨著情境而變化，當(dāng)滿足了低層次的物質(zhì)、生理和安全的需要，才會(huì)有尊重、自我實(shí)現(xiàn)等高層次的精神需要。而教師能否走上專業(yè)化的教師道路、上升到終身從教的高層次精神境界，關(guān)鍵是其作為教師的基本需求能否被滿足。根據(jù)目前的教師發(fā)展需求，中小學(xué)教師地位急需提高。提升教師地位的第一步就是提升教師的工資水平。工資不僅能使教師的生存得到基本保障，又是激發(fā)、維持教師工作積極性、穩(wěn)定教師隊(duì)伍的管理方式，還是影響教師職業(yè)魅力、衡量教師職業(yè)的社會(huì)地位的一個(gè)指標(biāo)。而我國中小學(xué)教師工資在國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)中的位次始終處于中等偏下位置[6]。因此，為了激發(fā)教師的積極性和從教熱情，應(yīng)提高教師的工資數(shù)額，使其至少達(dá)到中等偏上水平。此外，相關(guān)部門應(yīng)制定明確的法律和政策，對(duì)教師參與學(xué)校管理及監(jiān)督的權(quán)利進(jìn)行明確的規(guī)定，使教師的權(quán)利得到法律保障并得到切實(shí)落實(shí)。

4.建立有效能的、多樣化的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，使民主管理得以真正實(shí)施

校長負(fù)責(zé)制下的民主監(jiān)督即普通教師通過校代會(huì)對(duì)學(xué)校各項(xiàng)事務(wù)的決策具有監(jiān)督權(quán)。但由于我國中小學(xué)的行政化力量，校代會(huì)形同虛設(shè)。這不僅關(guān)系到教師的發(fā)展，還直接影響到學(xué)生的學(xué)業(yè)發(fā)展和家長對(duì)學(xué)生的殷切希望。一般而言，一個(gè)組織中多數(shù)人的利益決定著這個(gè)組織的最高利益。教育是學(xué)校的最高利益，因此，利益的相關(guān)者，即學(xué)生和家長應(yīng)參與到這個(gè)組織的管理當(dāng)中。對(duì)此，學(xué)校應(yīng)設(shè)立多樣化的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，參照英國、日本等國在校級(jí)教育行政層次上設(shè)立董事會(huì)、校議會(huì)、家長會(huì)等機(jī)構(gòu)，加入到學(xué)校事務(wù)的管理監(jiān)督當(dāng)中。我國應(yīng)根據(jù)自身情況，鼓勵(lì)家長、社會(huì)以及社區(qū)居民參與學(xué)校管理，防治校長擅權(quán)的行政化現(xiàn)象。有了家長、社會(huì)等多方面的監(jiān)督，利益驅(qū)使所造成的行政化現(xiàn)象將會(huì)得到很好的監(jiān)督和控制。

參考文獻(xiàn)

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[6] 姜金秋，杜育紅.我國中小學(xué)教師工資水平分析（1990～2010年）[J].上海教育科研，2013（5）.

【責(zé)任編輯 白文軍】