彈性退休年齡的國際經(jīng)驗及其啟示

鐘仁耀 馬昂

摘要：隨著全球老齡化的發(fā)展，延遲退休年齡成為當前各個國家和地區(qū)的普遍選擇。然而受社會背景、經(jīng)濟體制、政治環(huán)境、養(yǎng)老保障制度、退休心理機制、談判和制衡等諸多因素的影響，每個國家和地區(qū)必然形成相應獨有的實踐方式、多樣化的制度設計和實施經(jīng)驗，退休制度的設計和退休方式也逐漸呈現(xiàn)出多樣化和靈活性的特點，形成更具彈性化的退休制度。通過對自保公助型和國家福利型這兩種國際主流保障模式的代表性國家中彈性退休制度改革比較成熟的三個國家進行具體討論，分析這些國家在彈性退休制度改革的背景、具體做法、出現(xiàn)的問題和發(fā)展趨勢，并綜合比較探討國際彈性退休年齡制度改革的制度設計和配套措施，為我國延遲退休年齡改革政策制定提供啟示。

關鍵詞：彈性退休；激勵機制；延遲退休；老齡化

近年來多個國家和地區(qū)在面臨老齡化趨勢和養(yǎng)老金支付壓力下，已經(jīng)或準備采取延遲退休年齡的方式來緩解壓力，尤其是西方發(fā)達國家，由于養(yǎng)老金制度發(fā)展較為成熟，人口老齡化又高于世界平均水平，養(yǎng)老金的支付壓力和養(yǎng)老財政壓力更為突出，許多國家已經(jīng)推出了調(diào)整退休年齡的制度方案，彈性化退休年齡的實施經(jīng)驗也較為豐富。

不同國家由于現(xiàn)實條件和客觀因素不同，在制定和實施相關彈性退休年齡政策時也各不相同，而且各國都在調(diào)整整個退休年齡制度中設計這一政策。因此，本文首先考察世界各國退休年齡制度的變革趨勢；其次，選取制度實施情況較為成熟的美國、英國和德國為典型代表，通過具體分析考察這些國家推行彈性退休年齡改革的具體背景、內(nèi)容、過程和實施情況，對比總結(jié)出其經(jīng)驗教訓，為我國在制定相關政策時提供有益啟示。

一、國際退休年齡制度設計的變革趨勢

（一）國際法定退休年齡的變化趨勢

各國的法定年齡實際上經(jīng)歷了一個從高到低、又從低到高的變化過程。根據(jù)對美國社會保障署編寫的《全球社會保障》（Social security Programs Throughout the World）相關數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，可以看出1977年對退休年齡有明確規(guī)定的107個國家中，男性的平均退休年齡為60.2歲，女性的平均退休年齡為57.94歲。但到了1990年，世界范圍內(nèi)的退休年齡發(fā)生了變化，在有明確規(guī)定的135個國家中，女性的平均年齡維持了57.94歲的年齡不變，男性的平均退休年齡下降了0.48歲，降至59.72歲。

然而根據(jù)2006年《全球社會保障》中的數(shù)據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，全球?qū)ν诵菽挲g或領取退休金的年齡有明確規(guī)定的170個國家中，平均退休年齡全面有所提高，其中男性平均退休年齡為60.8歲。女性平均退休年齡為59.1歲。其中經(jīng)合組織國家的法定平均退休年齡更高于全球平均退休年齡達到64.1歲，更值得引起重視。

總體來看，由于二戰(zhàn)后全球經(jīng)濟進入快速發(fā)展時期，勞動力需求較大且經(jīng)濟繁榮，因此全球大多數(shù)國家都經(jīng)歷了退休年齡的下調(diào)，整體退休年齡有所降低。但20世紀90年代以來，隨著全球老齡化趨勢的加劇，各國養(yǎng)老負擔不斷加重，養(yǎng)老金支付壓力不斷加大，為了應對養(yǎng)老壓力，大多數(shù)國家都有計劃地上調(diào)了退休年齡，尤其是歐美發(fā)達國家，調(diào)整的幅度更為顯著。整體來看，退休年齡會在未來一段時間內(nèi)繼續(xù)保持這種上升趨勢。

（二）國際地區(qū)間退休年齡的差異化

由于多種因素使得全球經(jīng)濟和社會發(fā)展狀況存在很大差異，人口素質(zhì)狀況和老齡化水平也大有不同，各國和地區(qū)的養(yǎng)老水平也有所差異，因此在制定退休年齡的時候要考慮各國、各地區(qū)間的獨特性和現(xiàn)實情況，必然會形成全球國家和地區(qū)間的退休年齡差異化。根據(jù)2009年《全球社會保障》的數(shù)據(jù)，分析全球172個國家和地區(qū)的退休年齡數(shù)據(jù)，綜合比較全球不同地區(qū)和國家之間的退休年齡的異同，具體如表1：

由表1可以看出，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的人口平均壽命要高于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，相應的法定退休年齡也更高一些。從平均水平來看，歐洲國家和地區(qū)的男女退休年齡最高，非洲最低，歐美地區(qū)的差異較小，它們與亞太、非洲地區(qū)的差異較大。法定退休年齡最高的歐洲與最低的非洲相比較來看，男性退休年齡相差4.74歲，女性相差3.27歲，但從平均壽命上來看，歐洲與非洲相比，男性平均壽命相差16.57歲，女性相差20.52歲。

比較全球男女的平均壽命和法定退休年齡可知，由于經(jīng)濟發(fā)展水平和人口預期壽命的不同，全球各地區(qū)在養(yǎng)老保障方面存在差異性和不均衡性，這不僅表現(xiàn)在地區(qū)間的不均衡，也表現(xiàn)為男女間的不均衡，在全球共有66個國家和地區(qū)采取男女不同退休年齡，其中女性平均壽命普遍高于男性，但退休年齡普遍低于男性。

（三）國際不同性別間退休年齡變化趨勢

從全球數(shù)據(jù)來看，不僅是國家、地區(qū)之間存在退休年齡上的差異，同一國家或地區(qū)內(nèi)部往往也存在著不同性別之間的退休年齡差異化趨勢，并且男女勞動者之間的退休年齡在逐漸變化并縮小差距。1977年有明確退休年齡或領取養(yǎng)老金年齡規(guī)定的107個國家和地區(qū)中，全球男女同齡退休和男性晚于女性退休的比例基本是1：1。然而到了2006年，規(guī)定男性晚于女性退休的國家和地區(qū)數(shù)量少于男女同齡退休的國家和地區(qū)，并且差距逐漸在擴大。

另外，除了數(shù)量上的差異外，還可以從不同性別的退休年齡平均差方面觀察出退休年齡的變化趨勢。1977年男性的平均退休年齡高于女性平均退休年齡2.26歲，1990年這一差距縮小到了1.78歲，2004年男女的退休年齡差為1.9歲，到了2006年差距進一步縮小到1.7歲，2012年全球男性的平均退休年齡高于女性的平均年齡1.68歲。由此可見，男女退休年齡之間的差距在不斷縮小，這與規(guī)定男女同齡退休的國家和地區(qū)越來越多這一趨勢相吻合，說明在退休政策方面，男女同齡退休逐漸成為全球發(fā)展趨勢。

二、國際主要發(fā)達國家彈性退休年齡制度設計分析

受人口老齡化、人口素質(zhì)、經(jīng)濟、社會等諸多因素的影響，許多國家退休制度的設計和退休方式也逐漸呈現(xiàn)出多樣化和靈活性的特點。西方學者把這一趨勢稱為“增加退休的靈活性”，而把這一種較為廣泛的、具有一定共性的改革措施統(tǒng)稱為“彈性退休制度”。

雖然全球的總體改革趨勢一致，但任何國家或地區(qū)針對彈性退休制度的改革都是建立在自身特殊社會背景、經(jīng)濟體制、政治環(huán)境、勞動力狀況和養(yǎng)老保障制度基礎之上的，必然會受到來自自身不同政治體制、文化背景、退休心理機制、談判和制衡因素的影響，從而形成自身獨一無二的退休模式和退休文化。在獨特的退休模式和文化下，每個國家和地區(qū)必然形成相應獨有的實踐方式，形成多樣化的制度設計和實施經(jīng)驗，這也有助于我們在考察國際彈性退休制度改革經(jīng)驗的同時，注重反思改革背后的現(xiàn)實因素和變革邏輯。

當前，國際主流的養(yǎng)老保障模式主要有自保公助型保障模式和國家福利型保障模式，大多數(shù)國家都采取其中一種模式或兼有兩種的混合型模式。因此，本文主要選取了這兩種模式中比較有代表性，同時也是彈性退休制度改革比較成熟的三個國家進行具體討論，分析這些國家在彈性退休制度改革的背景、具體做法、出現(xiàn)的問題和發(fā)展趨勢，并綜合比較探討國際彈性退休年齡制度改革的經(jīng)驗教訓和發(fā)展趨勢。

（一）美國彈性退休年齡政策的實施背景及其主要內(nèi)容

1.改革的相關背景

進入20世紀70年代以后，由于國際貨幣體系的瓦解，加上通貨膨脹的加劇和能源危機，美國進入經(jīng)濟發(fā)展的滯漲期，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)受到根本性沖擊，經(jīng)濟平衡和社會穩(wěn)定受到破壞。1973年英國的失業(yè)率上升了46%，德國上升了60%，而美國的失業(yè)率卻上升高達71%，在西方國家中失業(yè)最為嚴重。同時人口老齡化的快速加劇，養(yǎng)老保障的開支不斷增加，不僅給整個經(jīng)濟社會帶來巨大沖擊，同時也使政府財政負擔加重，勞動成本上升，進一步阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展。針對養(yǎng)老出現(xiàn)的種種問題，美國政府在20世紀70年代末和80年代初圍繞養(yǎng)老保障發(fā)展和改革進行了深入的探討，也采取了一系列全面的改革措施。

2.美國退休年齡的相關因素狀況

影響退休年齡的因素有很多，在改革過程中主要考慮的是人口老齡化程度、撫養(yǎng)比、勞動參與率、預期壽命等，通過對《全球社會保障報告》2010-2011年數(shù)據(jù)以及世界銀行WDI數(shù)據(jù)庫的相關數(shù)據(jù)的分析和預測，可以全面地考察美國實施彈性退休年齡的一些相關因素的現(xiàn)實性和可行性，具體情況如表2：

由表2可以看出，首先美國的老齡化程度不斷加深。美國的老齡化指數(shù)上升到20%以上，老齡化程度非常嚴重，在職勞動人員會隨著老齡化的加重承受日益嚴重的養(yǎng)老負擔。

其次，美國相當一部分老年人口的受教育程度很高，并隨著預期壽命的不斷延長，加上越來越多的老人擁有較高的文憑和工作技能，老年人的勞動參與率也不斷增長。同時由于較長的受教育時間會縮短勞動者在職工作的年限，過早的退休實際上不利于接受高等教育人群的工作和人力資源使用，因此這也是美國實行彈性退休年齡的現(xiàn)實需求。

最后，由于人口老齡化趨勢使得贍養(yǎng)率不斷上升，由于制度轉(zhuǎn)型帶來的轉(zhuǎn)制成本和隱性債務問題也一直存在，各種因素的綜合作用，使得美國的基本養(yǎng)老基金日益收不抵支，面臨著日益加重的養(yǎng)老財政負擔，這也是促使美國養(yǎng)老制度改革的影響因素之一。

3.美國彈性退休制度的具體措施

美國對于退休年齡的調(diào)整措施最早是在1978年4月，美國總統(tǒng)卡特簽署了一項法律規(guī)定，禁止對私營企業(yè)部門70歲以下的職工實施強制性退休。雖然當時沒有對具體的彈性退休年齡進行規(guī)定，但實際上這就從法律層面開始推行彈性化的靈活退休年齡制度。1986年11月，里根總統(tǒng)簽署了禁止根據(jù)年齡強制退休的法案，除某些行業(yè)如空中交通調(diào)度員、中央情報局和聯(lián)邦調(diào)查局特工人員外，禁止根據(jù)年齡對職工實行強制退休。這就擴大了禁止強制退休年齡規(guī)定的范圍，同時，相關的彈性退休年齡制度的具體實施方法也開始明確。

1983年美國政府修訂了《社會保障法案》，提出要實行彈性退休年齡。在美國，由于實行彈性退休制度，“退休年齡”的涵義就被分為四種：（1）停止工作但不領取養(yǎng)老金的年齡；（2）停止工作并開始領取養(yǎng)老金的年齡；（3）繼續(xù)工作但不領取養(yǎng)老金的年齡；（4）繼續(xù)工作并開始領取養(yǎng)老金的年齡。開始領取養(yǎng)老金的最低年齡為62歲，最晚年齡為70歲，只要滿足相應領取養(yǎng)老金的其他條件，老年人可以選擇在這個年齡區(qū)間之內(nèi)的任何年齡點開始領取養(yǎng)老金，但是領取的額度會根據(jù)領取年齡不同有所差異。早于這個年齡領取養(yǎng)老金的勞動者將在全額養(yǎng)老金基礎之上有所減少，而晚于這個年齡領取養(yǎng)老金的將獲得一定的補償。根據(jù)美國目前對于彈性退休年齡制度的法律規(guī)定，法定退休年齡也就是所謂的正常退休年齡（Normal Retirement Age），是指可以全額領取養(yǎng)老金的最低年齡，它的設計是按人口出生時間動態(tài)而設定，而且男女退休年齡統(tǒng)一。具體來看，美國退休的彈性制度設計主要在于兩方面：

（1）養(yǎng)老金領取年齡的靈活選擇性

第一，如果勞動者在66歲法定退休年齡之前選擇退休領取養(yǎng)老金，如果提前退休的時間不超過36個月，則每提前一個月退休，養(yǎng)老金在全額基礎上減少0.555%，如果提前退休時間超過了36個月，那么未超出36個月的部分仍按照每個月削減0.555%的比例，超出部分按照每提前一個月退休，養(yǎng)老金減少0.416%。第二，如果勞動者在正常退休年齡之后領取養(yǎng)老金，則會根據(jù)晚于法定年齡的時間給予相應的獎勵措施，選擇退休的時間越晚，給予的獎勵力度越大。在超過正常退休年齡之后，勞動者每晚一個月退休，就會在全額養(yǎng)老金的基礎之上增加0.67%，以此累加直到最晚退休年限。具體辦法見表3：

（2）退休人員的返聘政策

美國的彈性退休制度還表現(xiàn)在退休人員可以自主選擇重新回到工作崗位繼續(xù)工作的權(quán)利，所謂的“退休返聘”。具體的退休返聘人員也分為兩類：一種是未達到正常退休年齡的返聘人員，這一部分退休者一邊領取養(yǎng)老金，一邊繼續(xù)工作領取相應工資，實際上有雙重收入，這與養(yǎng)老金保障基本生活水平的初衷相違背，因此政府通常對于這一類返聘勞動者會選擇按比例削減養(yǎng)老金。一方面防止一些高收入者收入畸高，擴大貧富差距，因為有能力返聘的退休人員大多是專業(yè)技術或管理階層人員，通常收入就比較高。另一方面，防止這一部分返聘退休人員由于已有養(yǎng)老金領取，從而降低了對勞動報酬的要求，而且退休人員繼續(xù)工作通常不需要繳納社會保險相關費用，人力成本更低，對企業(yè)更有吸引力，這樣在勞動市場上對青年就業(yè)者不公平。

另外一種是已經(jīng)達到或超過正常退休年齡的返聘人員，由于這一部分退休人員已經(jīng)開始領取全額養(yǎng)老金，退休時間已經(jīng)較晚，因此政府不再削減其養(yǎng)老金，但是會根據(jù)其返聘的工資收入征收一部分的工薪稅，從而調(diào)整其收入水平。因此，對于一些退休返聘人員來說，雖然退休之后重返工作崗位會增加其勞動報酬收入，但是可能會因為總收入的過高遭受養(yǎng)老金的削減，尤其是對于一些高收入人群，選擇退休返聘的收入邊際效應會遞減，對于他們來說也就得不償失，那么退休返聘的吸引力就不大。因此，只有預期返聘收入會超過不工作的收入時，或者退休者更享受工作樂趣時才會選擇退休后繼續(xù)工作。

（二）英國彈性退休年齡政策的實施背景及其主要內(nèi)容

1.改革的相關背景

當前，英國65歲以上人口占人口總數(shù)的16%，預計到2050年這一比重將上升到28.8%，老年人口比重會超過青少年人口的比重。除了不斷加深的老齡化程度，英國政府推動彈性退休年齡政策的動力還來自以下幾方面的原因：

（1）沉重的養(yǎng)老財政負擔

英國養(yǎng)老保險財政支出占財政總支出的12%，2010年養(yǎng)老保險支出占GDP的比重達到6.7%，而同年度中國的養(yǎng)老保險支出僅占GDP的2.2%，預計到2050年英國的養(yǎng)老保險支出將達到GDP的8.1%。養(yǎng)老金支付一直是英國社會保障項目支出中的最大部分。每年英國政府都承受著巨大的財政壓力，養(yǎng)老金缺口甚至一度達到570億英鎊，福利國家下的養(yǎng)老危機日益突顯，為了緩解這一矛盾，實行彈性退休年齡成了減輕和轉(zhuǎn)移部分危機的最好方式。

（2）養(yǎng)老待遇水平不足

英國的養(yǎng)老保障待遇水平不能滿足老年人需要成為日益嚴重的問題。這主要表現(xiàn)在兩個方面，一是國家基本養(yǎng)老金水平較低。另一方面原因在于英國構(gòu)建的多支柱保障體系，但由于近些年英國社會經(jīng)濟發(fā)展的疲軟，加上資本市場的不穩(wěn)定，企業(yè)年金失去了生存的有利環(huán)境，許多企業(yè)的年金計劃都面臨虧損，陷入赤字危機，這直接影響到老年人的養(yǎng)老待遇水平。

（3）技能型勞工的缺乏

事實上英國社會正面臨著嚴重的技能型勞工的匱乏。而老年勞動者在某些領域可能擁有更為豐富的技能和經(jīng)驗。表4顯示，英國青年年齡組和老年年齡組在受教育程度上處于不同水平，雖然青年勞動者在高學歷水平上要高于老年勞動者，但是在基礎水平教育上老年勞動者具有更高比例，也就說明很多老年勞動者屬于技術型勞動力，在一些基礎性、技術型工作崗位上發(fā)揮了更重要的作用，并且這一部分勞動者往往通過豐富的工作經(jīng)驗和熟練的勞動技能彌補教育水平的偏低，因此即使與年輕勞動者競爭也具有一定優(yōu)勢。

（4）自助的傳統(tǒng)文化背景

英國社會的傳統(tǒng)文化價值觀的主流是為自我滿足而奮斗的精神，強調(diào)張揚個性，強調(diào)維護個人自尊，注重獨立自主發(fā)揮個人潛力，強化個人權(quán)利意識，自我實現(xiàn)是人生的最高需求和目的。這樣的傳統(tǒng)價值觀和社會文化背景同樣對英國的就業(yè)產(chǎn)生一定的影響，尤其是對老年人選擇繼續(xù)工作獲得生活上的支持有積極的鼓勵作用。

2.英國彈性退休年齡改革的政策措施

英國政府對于退休年齡以及整個養(yǎng)老保障制度的改革主要是在金融危機下，經(jīng)濟遭受巨大打擊而面臨嚴重財政赤字和公共債務危機，而作為老牌福利國家，養(yǎng)老金支出在財政中所占比例很高。同時，優(yōu)厚的福利待遇會使得更多活得更久的老年人不愿意繼續(xù)工作而依靠養(yǎng)老金生活，反而要消耗更多的養(yǎng)老福利支出。根據(jù)估算，如果英國的老年人退休年齡每增加1歲，就會使得個人繳納養(yǎng)老費用提高3個百分點，而與此同時政府的養(yǎng)老金財政支出也將每年節(jié)省50億英鎊，這樣就可以一定程度上緩解政府的養(yǎng)老金財政壓力。英國當前的彈性退休年齡的改革主要包括以下兩個方面的內(nèi)容：

（1）取消強制退休制度

除了提高退休年齡的相關政策出臺之外，取消強制退休政策就成了英國養(yǎng)老事業(yè)改革的另一個突破點。2011年4月，英國政府宣布將開始逐步取消強制退休的年齡政策規(guī)定。英國取消強制性退休，一方面是為了消除勞動力市場上的年齡歧視行為，增強老年勞動者的工作積極性和貢獻率，從而增加稅收，促進經(jīng)濟發(fā)展。另一方面，英國目前大約還有85萬65歲以上的勞動者在工作中，沒有顯示他們的勞動水平低下。由于廢除了強制性退休政策，可以更好地推行彈性退休的政策。由此，英國政府認為這將在解決政府養(yǎng)老壓力的同時，給予勞動者更多的選擇空間，同時激勵雇主積極建設養(yǎng)老金計劃，提高英國人的退休保障力度。

（2）英國延遲退休的激勵政策

英國在延遲退休年齡計劃的基礎上也設定了相關的激勵性政策規(guī)定，例如英國政府規(guī)定，從2005年4月開始，退休者在領取國家基本養(yǎng)老金時，只要達到相關領取條件，可以根據(jù)個人情況自由選擇領取年齡，并且可一直延遲至70歲領取。領取養(yǎng)老金的開始時間每向后延遲一周，養(yǎng)老金增加0.2%，每延遲5周，養(yǎng)老金就會增長1%，若持續(xù)延遲領取養(yǎng)老金，則養(yǎng)老金將每年增加10.4%。此外，英國政府還對延遲領取養(yǎng)老金的勞動者收入采取一定的稅收減免措施，以鼓勵晚退休和晚領取養(yǎng)老金。2006年，英國政府規(guī)定公務員的退休年齡將由60歲逐步提高到65歲，但是根據(jù)實際情況和自主選擇，符合一定條件的公務員也可以選擇在60歲退休。

（三）德國彈性退休年齡政策的實施背景及其主要內(nèi)容

1.改革的相關背景

為了維護代際之間的公平和養(yǎng)老事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，解決社會的養(yǎng)老負擔，德國政府也開始逐步調(diào)整退休年齡，但在改革退休年齡過程中也具有自身背景的獨特性。

（1）養(yǎng)老金賬戶充足下的人口變動壓力

實際上，促使德國政府著手推進改革養(yǎng)老制度和退休年齡的主要原因是德國人口的變動所帶來的當前以及未來的養(yǎng)老壓力，加重的老齡化趨勢和人口預期壽命的繼續(xù)延長是導致德國調(diào)整退休年齡的最為直接的因素。德國長期所執(zhí)行的法定退休年齡來自于1957年所制定的退休政策，一直以來沒有任何變化的原因是基于政策制定時對人口出生率不斷提高的預設。然而，德國乃至整個歐洲的出生率實際上一直在下降，老齡化一直在不斷加深，德國的人口結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大變化。具體情況見表5：

根據(jù)表5數(shù)據(jù)可知，德國的老齡化人口比重速度上升高于青年勞動力，人口撫養(yǎng)比增長速度加快。截至2010年德國的65歲以上的人口比重已達到了20.5%，遠遠高出國際平均老齡化標準。而根據(jù)經(jīng)合組織對德國勞動力和人口數(shù)據(jù)的相關預測顯示，預計到2030年德國65歲以上人口將達到2200萬，占總?cè)丝诒戎剡_到27.5%，老齡化水平將進一步加深。同時，德國的在職勞動者數(shù)量將以基本相同的速度減少，這將給就業(yè)人員帶來巨大的壓力，需要承擔更大的繳費負擔。據(jù)表5可知德國人口的平均壽命不斷增加，這就會使得人們領取養(yǎng)老金的時間更長。在法定退休年齡制定之后的幾十年中，德國人口壽命約增加了8.2歲，而領取養(yǎng)老金的時間也增加了8年。歐洲統(tǒng)計局也在2011年的統(tǒng)計報告中指出，德國是歐盟27個成員國中年輕人比例最低，退休人員比例最高的國家。由此可見，預期壽命的延長直接會導致同等領取退休金年限的增加。但更值得注意的是繳納時間并沒有任何改變，并且繳納的人數(shù)正在不斷減少，即使當前財政養(yǎng)老資金充足，在未來也必然會給德國的養(yǎng)老支付帶來沉重壓力。因此，調(diào)整退休年齡成了化解這一矛盾的可行措施。

（2）普遍化的提前退休現(xiàn)象

在德國，實際上一直存在著實際退休年齡早于法定退休年齡的現(xiàn)象。在2011年德國的總退休人口67.4萬中，其中提前退休的人就有32萬，占總數(shù)的將近一半，平均退休年齡提前3年2個月，這一方面和相關的提倡合理提前退休的政策安排有關，另一方面也與德國民眾的個人選擇有關。

根據(jù)對1965--2000年的德國實際退休年齡的相關數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，德國在1965—1980年男性的實際平均退休年齡為64.7歲，女性實際平均退休年齡為63歲，而在1990-2000年之間男性的實際平均退休年齡為60.3歲，女性為59.9歲。由此可見，在法定的退休年齡之下，德國普遍選擇了提前退休，并且平均退休年齡有著較為顯著的提前趨勢，實際退休年齡與法定退休年齡的差距有不斷擴大的趨勢。德國在1992年之前的法定退休年齡為男性63歲，女性60歲，對比實際退休年齡可知，同時期男性和女性的退休年齡實際上提前了2.7歲和0.1歲。實際退休年齡的提前會進一步在平均壽命延長的情況下增加養(yǎng)老金的支付時間，結(jié)合德國的人口結(jié)構(gòu)變動情況，這一現(xiàn)象實際上會對德國的養(yǎng)老事業(yè)產(chǎn)生巨大的沖擊和影響。

（3）養(yǎng)老金支付模式的影響

德國長期執(zhí)行現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金支付模式，這種模式需要較低的撫養(yǎng)比和較高的出生率基礎上才能夠得以維持。目前在整個歐洲都面臨劇烈的老齡化危機的沖擊下，現(xiàn)收現(xiàn)付制在應對能力上已經(jīng)表現(xiàn)得相當吃力。德國2007年的養(yǎng)老保險支出占總財政支出的24.5%，在整個歐美地區(qū)都位居前列，另外在2010年養(yǎng)老保險占德國GDP的比重也高達10.2%，同時期的英國僅占到6.7%，可見德國的養(yǎng)老財政負擔之重。此外，2010年德國的老年人口撫養(yǎng)比為30.9%，而同期美國的撫養(yǎng)比為19.4%，英國為25.1%，遠遠高于其他歐美國家，被供養(yǎng)人數(shù)已經(jīng)超過了在職人數(shù)，這對于現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老籌資模式來說是一個巨大的沖擊，不僅會給在職勞動者帶來巨大的繳費壓力，還會進一步提高勞動力成本，降低國際競爭力。

2.德國的退休年齡改革措施

德國由于其特殊的國家環(huán)境和養(yǎng)老制度發(fā)展歷史背景，在改革退休年齡的措施上比較緩慢和滯后，并帶有自身獨特的特點。

（1）“半退休”制度改革

德國關于退休年齡的改革主要集中在兩方面，一方面是通過立法形式延遲退休年齡，另一方面是通過配套措施倡導提前退休，以不同的形式維護各個群體的利益，防止因退休政策的調(diào)整危害到某些群體的現(xiàn)有利益，從而形成了德國獨具特色的彈性退休制度。

1992年德國政策規(guī)定允許公民在法定制度下選擇提前退休，不再強制性地按照統(tǒng)一退休年齡執(zhí)行。其中規(guī)定了婦女、失業(yè)者和殘疾人允許早于63歲（當時的法定退休年齡是63歲）領取養(yǎng)老金。這樣類似于半退休的制度安排實際上也受到了政府的肯定和支持，也在其他行業(yè)領域推行。因為按照這項規(guī)定的要求，不僅能保障即將退休人員具有靈活的退休時間選擇權(quán)利，更重要的是避免了延遲退休會帶來的工作崗位“置換效應”，從減少對勞動就業(yè)的壓力。

此外，為了能夠提供更多的就業(yè)機會，德國工會還倡導雇員進行工作時間儲蓄，也就是那些選擇提前退出全職工作的勞動者，通過將自己在非全職的工作時間縮短到原來的70%之后，可以獲得將工資收入提高到82%的獎勵，也就是政府希望通過這樣一種彈性的安排，使得仍具有一定勞動能力但計劃提前退休的職工能夠在55-60歲之間通過全職工作來補償未來非全職工作的時間，然后再通過一定時間的非全職工作直到完全退休的“半退休”制度設計。通過這樣的安排，勞動者可以具有更加靈活的、自主的就業(yè)和退休安排，在部分就業(yè)時一邊領取一定的養(yǎng)老金和部分工資收入，另外仍承擔一定的養(yǎng)老金繳費義務，并隨著距離退休年齡越來越近，養(yǎng)老金會逐漸增加，繳費負擔會不斷減輕，養(yǎng)老金在這期間被分為30%、50%、70%三個檔次，直到完全退休后領取全額養(yǎng)老金。

德國這種“半退休”制度設計實現(xiàn)了勞動者從全職工作逐步減少工作時間向完全退出工作領域的轉(zhuǎn)變，并在這期間既獲得一定養(yǎng)老金和收入補償，激勵勞動者繼續(xù)工作，又能夠繼續(xù)承擔一部分繳費，減輕年輕勞動者的繳費負擔，同時為年輕就業(yè)者提供更多的就業(yè)機會。這種彈性的設計更加符合德國的現(xiàn)實需要，也更加科學，實際上這是一種有條件的退休政策設計，即以靈活的養(yǎng)老金來補充一部分的就業(yè)收入，從而換取繼續(xù)繳費的義務和一定的工作崗位，并成為完全退休時收入情況和生活狀況的前提條件，更加具有前瞻性和發(fā)展前景。

在調(diào)整退休年齡的同時也對不同退休選擇的養(yǎng)老金領取制定了相關規(guī)定，首先勞動者在退休前至少要繳納45年的養(yǎng)老保險費用，才能夠在完全退休時拿到全額的養(yǎng)老保險金支付。其次，德國政府規(guī)定了提前或延遲退休的獎懲措施，勞動者每提前一年退休，養(yǎng)老金減發(fā)3.6%，而每延遲退休一年，養(yǎng)老金增發(fā)6%。由此可見，實際上德國政府在鼓勵延遲退休的政策方面力度比較大。

（2）延遲退休政策的配套措施

在德國的許多企業(yè)都存在著對50歲及以上的老齡勞動者的年齡歧視，大多不愿意繼續(xù)雇傭他們。為了解決這一問題，德國政府就提出了所謂的“動議50+”計劃，目的就是為了推動50歲及其以上勞動者的就業(yè)問題，為此，一方面通過積極政策鼓勵50歲以上勞動者去從事低于失業(yè)前工資待遇的工作，并由社會福利部門及失業(yè)保險對喪失的所得標準支付一定比例的補償；另一方面政府會通過一些獎勵措施、優(yōu)惠政策和補貼，招募或鼓勵企業(yè)為這些人員提供一定數(shù)量的工作崗位，從而為在就業(yè)中趨于弱勢的老年就業(yè)群體提供尋找薪金較低的職業(yè)保障。當然，其最終的目的還是為了促進這一部分人員自發(fā)地延遲退休年齡，從而更好地推動彈性退休年齡政策的實施。

三、彈性退休年齡制度設計的國際經(jīng)驗啟示

在完善養(yǎng)老保障體系的道路上，大部分國家都會選擇不斷彈性化退休年齡的方案，盡管具體措施具有各自的特殊性，但在改革的過程中具有一定的規(guī)律性和經(jīng)驗值得借鑒。

（一）我國應構(gòu)建彈性化的退休年齡制度

退休年齡制度的調(diào)整會受到人口老齡化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等客觀因素的影響，同時不同人群會從各自利益出發(fā)主觀上制約或者支持這種調(diào)整。我國的延遲退休年齡政策在年輕人與老年人之間、男性與女性之間、藍領職工與白領職工之間、高收入者與低收入者之間以及機關事業(yè)單位職工與企業(yè)職工之間引起了廣泛爭議。每一種呼聲的背后都有其一定的合理性，為何沒有達成一致的共識？這其中最主要的原因還在于我國的延遲退休年齡政策缺乏個人選擇的靈活性，實行了“一刀切”的做法。

在當前年輕勞動人口下降和退休人員增多的背景下，要想緩解由此帶來的養(yǎng)老保障系統(tǒng)的財務困難和勞動力的不足，以國外普遍經(jīng)驗來看，最直接和有效的做法就是改革退休制度，保證退休年齡的彈性化。實行彈性退休年齡在老年人口數(shù)量龐大的中國可以說是一項具有系統(tǒng)性和復雜性的巨大的社會工程，這就要求我們必須在借鑒國外成熟經(jīng)驗的基礎上結(jié)合我國經(jīng)濟區(qū)域性差異明顯、養(yǎng)老金缺口巨大、資本行業(yè)成長高速階段等特點，找準改革的切入點。根據(jù)人口平均壽命，我國的退休年齡制度改革應該分兩步走的策略，首先應該分階段地提高女性的法定退休年齡至60歲，與男性保持一致；其次，以60歲法定退休年齡為基準，前后各5歲，構(gòu)建55-65歲的彈性退休年齡制度，職工在此范圍自愿選擇退休年齡。

本文不贊成把法定退休年齡設定為65歲，雖然許多發(fā)達國家都這么規(guī)定，但這些國家的平均壽命遠高于我國；如果我國這么做的話，平均領取養(yǎng)老金時間將不超過10年，而相對于繳費40年來說，這種政策規(guī)定顯然損害參保人的利益，缺乏社會公平。

（二）彈性退休年齡改革的特殊背景和時機選擇

盡管改革的具體措施有所不同，但是除去各個國家改革的自身內(nèi)因外，在改革的宏觀背景上發(fā)達國家的退休年齡調(diào)整具有一致性，這主要包括人口老齡化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和工作方式變化等，在把握宏觀發(fā)展方向的前提下，找準改革的時機會使得政策改革更具有前瞻性和主動性。

發(fā)達國家大多都經(jīng)歷了二次世界大戰(zhàn)之后的退休年齡的提高，這主要是由于在之前制定的退休年齡普遍偏早，經(jīng)濟的復蘇和發(fā)展使得勞動力短缺，由此造成勞動力市場供給不足，因此在1949年到1993年之間，退休年齡提高作為戰(zhàn)后養(yǎng)老制度改革的主要理念，根本上是由戰(zhàn)后經(jīng)濟發(fā)展的需要和發(fā)達國家人口紅利政策傾向所造成的。此外，到了20世紀70年代以后，經(jīng)濟開始普遍下滑，勞動力過剩使得就業(yè)壓力增加，為了解決年輕勞動力就業(yè)也是各國推行降低退休年齡和提前退休盛行的原因。與國外一樣，我國也經(jīng)歷了“嬰兒潮”的特殊人口變動階段，即在1962-1979年這期間有將近4億多人口出生，按照現(xiàn)行男60歲、女50歲的退休政策來看，現(xiàn)階段這一部分人群正面臨退休的小高峰，退休人員的逐漸增多將會給我國還不成熟的養(yǎng)老體系造成巨大沖擊。另外，我國的人口紅利正在逐漸消失，屆時隨著這一批人口進入退休階段，我國的勞動力會不斷減少，由此以我國現(xiàn)行的養(yǎng)老金籌資模式來說，代際矛盾將會一定程度上加深。綜上所述，我國延遲退休年齡和實行彈性退休年齡的條件和時機已經(jīng)成熟。

因此，我國一定要在真正的危機和矛盾顯現(xiàn)之前就做好準備，這樣在出臺涉及如此多利益調(diào)整的政策時才能最大程度地化解政策震蕩，更加有效地抵御養(yǎng)老問題。事實上，縱觀發(fā)達國家調(diào)整退休年齡的改革過程，都會面對相當大的阻力和困難，尤其是加之其力量強大的工會的反對，還有公民的普遍不歡迎，這就需要在宏觀環(huán)境的有效預測之下，前期做好輿論宣傳準備工作，準確把握改革的時機，推出合理化的改革方案，并嚴格按照方案計劃執(zhí)行相關政策，這在我國顯得尤為重要。

（三）制定獎懲措施和激勵機制

調(diào)整退休年齡雖然從長遠角度看是為了追求公共利益的最大化，但從國外經(jīng)驗來看，這一調(diào)整政策在設計和執(zhí)行階段都會面臨民眾的抵抗，根本原因還是在于在短期來看，調(diào)整退休年齡勢必會在一定程度上給部分勞動者帶來一定的損失，這就要求在政策推行中設計好相應的獎懲激勵措施，從而保證政策的有效執(zhí)行。

通過國外的相關經(jīng)驗中可以看出，獎懲激勵機制的設計具有多樣化，除了嚴格退休的年齡、工作時間、繳費年限等資格條件之外，還可以對提前退休的勞動者處以減少養(yǎng)老金的懲罰，對于延遲退休的勞動者，除了增加一定比例的養(yǎng)老金外，還可以對其再就業(yè)部分的收入實行減免稅收，從而鼓勵勞動者延遲退出勞動領域。但是在激勵和懲罰的力度上，不同的國家和地區(qū)存在差異，在有些國家，由于激勵措施設計不當造成激勵不足或懲罰太弱，會使得該措施不能達到相應目的；或者由于激勵條件太過優(yōu)厚，不僅會增加國家的財政負擔，也會產(chǎn)生“搭便車”效應，甚至引起公平性方面的問題。

因此，獎懲措施和激勵機制的合理設計是其有效運行的關鍵，在確定相關措施過程中要注意以下幾個方面：首先，要確定合理的激勵范圍和標準，對于不同收入的人群要有所差異；其次，要考慮到行業(yè)的差異性，有些行業(yè)本身對于老年勞動者的需求就比較大，或者其屬性會使從事該行業(yè)的勞動者必然性地延長工作時間，那么對于這些行業(yè)的激勵就應該相應減弱；最后，要考慮公平性問題，不同收入階層的人因延遲退休而獲得的激勵應該具有一定的力度和水平，同時對于危險I生行業(yè)和低收入行業(yè)的勞動者應給予更多的激勵條件，使其能獲得更高的養(yǎng)老收入，從而能充分發(fā)揮出養(yǎng)老保障的再分配和調(diào)劑作用，否則在不合理的激勵框架下進一步擴大收入差距，就會使得延長退休成了“劫富濟貧”的措施，那么對于政策的充分性和持久性方面就會有所影響。

根據(jù)國外的經(jīng)驗和我國現(xiàn)行養(yǎng)老金政策，我們認為可以作如下設計：超過60歲的法定退休年齡，每延遲一年退休，則個人養(yǎng)老金提高1%，延長兩年提高4%，以此類推直到最晚退休年齡為止。反之，59歲退休，減發(fā)1%的養(yǎng)老金，以此類推直到最早退休年齡。這樣就形成彈性退休年齡與養(yǎng)老金領取的聯(lián)動機制，使勞動者在退休之前對其退休年齡選擇下的養(yǎng)老金待遇有清晰的預期，通過勞動者的理性選擇使個體的預期與社會目標相結(jié)合（參見表6）。