劉星顯

吉林省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，吉林　長春　130033

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東北城市規(guī)劃的立法實(shí)踐與制度完善途徑

劉星顯

吉林省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，吉林長春130033

摘要：新時(shí)期的東北三省城市規(guī)劃管理已步入法治化發(fā)展軌道，順應(yīng)了城市發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要，對法律作出完善與細(xì)化，增強(qiáng)了法規(guī)的針對性與操作性。進(jìn)一步加強(qiáng)東北城市規(guī)劃法治化水平，需要夯實(shí)城市規(guī)劃決策的法治基礎(chǔ)，確保憲法在城市規(guī)劃過程中的指導(dǎo)作用，完善城市規(guī)劃決策相關(guān)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的有效制約，完善城市規(guī)劃決策的問責(zé)機(jī)制，規(guī)范權(quán)力行使，加大執(zhí)行查處力度。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；法治化；制度建設(shè)

一、東北省級地方性城市規(guī)劃的立法實(shí)踐與亮點(diǎn)

2008年1月1日開始實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》取代原有的《城市規(guī)劃法》以來(2015年第十二屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議對現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進(jìn)行了修改)，全國各省級地方立法部門根據(jù)新時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃的立法精神與法律要求紛紛組織制定、修訂地方性城市規(guī)劃立法條例、辦法，遼寧省(2010)、吉林省(2011)、黑龍江省(2015)先后頒布實(shí)施了配套的地方性法規(guī)，形成了“一法一例”的立法格局，標(biāo)志著東北三省城市規(guī)劃的法治化管理進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段。從法規(guī)的名稱上看，三省的條例、辦法把“城市規(guī)劃”更改為“城鄉(xiāng)規(guī)劃”，突出了在城市規(guī)劃的過程中城鄉(xiāng)規(guī)劃綜合調(diào)控的地位和作用。在切實(shí)貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的基礎(chǔ)上，三省充分發(fā)揮地方立法的自主性，體現(xiàn)以人為本和統(tǒng)籌發(fā)展的精神，匯集民智、反映民意，根據(jù)本省的實(shí)際情況與特點(diǎn)，順應(yīng)城市發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要，對法律作出完善與細(xì)化，增強(qiáng)了法規(guī)的針對性與操作性。

表1　東北三省省級現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃條例

《黑龍江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、《吉林省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》和《遼寧省實(shí)施<中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法>辦法》三部省級規(guī)劃條例、辦法各自有其立法特點(diǎn)，亮點(diǎn)主要集中在對城市規(guī)劃公權(quán)利的確權(quán)、賦權(quán)與限權(quán)，細(xì)化法定程序以及明確制度合法性等方面，這在一定程度上引領(lǐng)、推動(dòng)了地方城市規(guī)劃立法的改革與創(chuàng)新。

《黑龍江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》共六章59條，主要有三方面亮點(diǎn)：首先，根據(jù)不同層級的城市規(guī)劃主體，明確其規(guī)劃的職能與程序。除城市規(guī)劃的一般主體外，該條例針對城市規(guī)劃的特殊主體(即獨(dú)立進(jìn)行行政管理的墾區(qū)、國有重點(diǎn)林區(qū)、獨(dú)立工礦區(qū)、歷史文化名城及省級開發(fā)區(qū)等)進(jìn)行單列，明確其組織編制、審批、備案以及啟動(dòng)修改的法定程序，并強(qiáng)調(diào)各規(guī)劃之間的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與銜接。其次，突出強(qiáng)調(diào)人大常委會(huì)對城市規(guī)劃的監(jiān)督權(quán)，確立規(guī)劃實(shí)施情況的定期評估制度與報(bào)告制度。該條例規(guī)定城鎮(zhèn)體系規(guī)劃每五年評估一次，城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃每兩年評估一次，各級政府向本級人大常委會(huì)就規(guī)劃情況作出年度報(bào)告，通過定期評估制度與報(bào)告制度加強(qiáng)了各級人大常委會(huì)對規(guī)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督力度，并賦予了人大常委會(huì)對政府確定的城市規(guī)劃實(shí)施中的重大事項(xiàng)和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的審議權(quán)。最后，明確監(jiān)督檢查內(nèi)容，確定違法主體責(zé)任。該條例詳細(xì)劃定了城市規(guī)劃管理活動(dòng)中政府、主管部門、有關(guān)部門及相關(guān)單位和個(gè)人的法律責(zé)任范圍，對違法后果做出了明確規(guī)定。

《吉林省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》共七章75條，主要呈現(xiàn)出三方面亮點(diǎn)：首先，進(jìn)一步完善城市規(guī)劃的“一書三證”許可制度。該條例在規(guī)劃實(shí)施的立法體例上以“一書三證”為主線對規(guī)劃許可制度予以科學(xué)劃分，將《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》與《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》分別獨(dú)立設(shè)節(jié)，詳細(xì)規(guī)定其審批主體、程序、條件、時(shí)限及變更等內(nèi)容，增強(qiáng)了法規(guī)的針對性與可操作性。其次，確立規(guī)劃效能監(jiān)察制度及督察員制度，將規(guī)劃的監(jiān)督檢查納入法治化軌道。該條例將吉林省長期以來實(shí)行的省、市州、縣(市)三級監(jiān)督檢查聯(lián)動(dòng)機(jī)制以法規(guī)形式予以確認(rèn)，在落實(shí)行政處罰方面，除確認(rèn)了上級城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的建議處罰權(quán)，還賦予了其直接處罰權(quán)。最后，加強(qiáng)對特殊規(guī)劃項(xiàng)目的法治化管理。該條例針對地下空間，占用土地獨(dú)立設(shè)置戶外廣告設(shè)施，改變沿城市道路的房屋外立面，臨時(shí)建設(shè)等規(guī)劃規(guī)定了單獨(dú)的規(guī)劃管理許可程序及條件。

《遼寧省實(shí)施<中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法>辦法》共六章55條，主要表現(xiàn)出兩方面亮點(diǎn)：首先，完善城市規(guī)劃監(jiān)督檢查體系。該辦法明確規(guī)定公眾及新聞媒體對城市規(guī)劃的輿論監(jiān)督權(quán)，同時(shí)規(guī)定規(guī)劃主管部門、相關(guān)部門、單位及人員的主動(dòng)接受與配合義務(wù)，進(jìn)一步加強(qiáng)并完善了城市規(guī)劃領(lǐng)域的社會(huì)監(jiān)督權(quán)。第二，明確主體責(zé)任，加大處罰力度。該辦法明確了各級政府、規(guī)劃主管部門、規(guī)劃編制單位、建設(shè)單位及個(gè)人等各類主體的行為規(guī)范及其法律責(zé)任，特別針對違法建設(shè)、臨時(shí)建設(shè)等行為做出了較為嚴(yán)格的規(guī)定，一定程度上扭轉(zhuǎn)了“守法成本高，違法成本低”的狀況。

二、東北較大城市地方性城市規(guī)劃的立法實(shí)踐與亮點(diǎn)

東北三省擁有地方立法權(quán)的城市在上世紀(jì)90年代根據(jù)當(dāng)時(shí)的《城市規(guī)劃法》(1990)陸續(xù)制定頒布了一批城市規(guī)劃管理?xiàng)l例，初步形成了地方法規(guī)、行政法規(guī)和部門規(guī)章相互銜接、相互配套的地方城市規(guī)劃法律法規(guī)體系，在規(guī)劃實(shí)踐中積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，各城市立法主體在原有條例的基礎(chǔ)上進(jìn)行了多次修訂。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2008)及相關(guān)法律法規(guī)并結(jié)合地方實(shí)際，大連市(2009)，長春市(2010)，沈陽市(2011)，哈爾濱市(2012)，撫順市(2013)，齊齊哈爾市(2014)，鞍山市(2014)等先后廢止了原有的城市規(guī)劃管理?xiàng)l例，重新制定頒布了新時(shí)期的城鄉(xiāng)規(guī)劃條例，其中一些條例的修訂完善工作在2015年已列入當(dāng)?shù)氐牧⒎ㄓ?jì)劃之中。

表2　東北三省較大城市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例

相對于省級地方性法規(guī)對公權(quán)力的授權(quán)與規(guī)制層面的側(cè)重，各城市條例的制定更為貼近實(shí)際、貼近生活、貼近百姓，在立法過程中注意落實(shí)民主、民生原則，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》框架內(nèi)能夠根據(jù)各城市特點(diǎn)以及針對城市發(fā)展的主要矛盾，因地制宜創(chuàng)設(shè)相關(guān)條款，一些立法內(nèi)容可圈可點(diǎn)。如，《哈爾濱市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》中確立了公共利益優(yōu)先原則，規(guī)定對中心城區(qū)予以統(tǒng)一規(guī)劃，禁止零星插建項(xiàng)目，限制沿江建設(shè)高層建筑，細(xì)化建筑間距標(biāo)準(zhǔn)，賦予社區(qū)制止違法建設(shè)權(quán)?！洱R齊哈爾市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》中確定了優(yōu)先編制區(qū)域，規(guī)定地下管線、公共管溝的規(guī)劃鋪設(shè)原則，將景觀規(guī)劃設(shè)計(jì)、建筑風(fēng)格、色彩以及亮化等內(nèi)容納入條例?！堕L春市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》中確立了核發(fā)各項(xiàng)規(guī)劃許可的量化指標(biāo)，有助于提升行政審批的效能；細(xì)化了行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，有效地規(guī)范了規(guī)劃執(zhí)法部門的自由裁量權(quán)?！渡蜿柺谐青l(xiāng)規(guī)劃條例》中確立了公眾參與制度，將公眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)予以法律保障；建立不良信用檔案制度與通報(bào)制度?！栋吧绞谐青l(xiāng)規(guī)劃條例》中對新城及各主要風(fēng)景區(qū)逐一明確各自的規(guī)劃基本原則，規(guī)定住宅區(qū)半徑500米范圍內(nèi)規(guī)劃公共綠地，實(shí)行雨污分流規(guī)劃?！洞筮B市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》中確立了保護(hù)和利用濱海岸線資源，嚴(yán)控填海造地的原則，結(jié)合大連的地理環(huán)境，突出大連城市組團(tuán)式布局，體現(xiàn)山體、海洋、島嶼、森林與城市、鄉(xiāng)村一體化的空間形態(tài)。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)東北城市規(guī)劃法治化水平的途徑

(一)樹立依法規(guī)劃理念

在城市規(guī)劃工作中應(yīng)著力突出憲法的指導(dǎo)作用。東北三省各級政府及相關(guān)部門在制定、實(shí)施城市規(guī)劃的過程中，要根據(jù)憲法的精神與相關(guān)規(guī)定來理解、解釋與適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及相關(guān)法律法規(guī)。憲法中規(guī)定的與城市規(guī)劃相關(guān)條款如公民私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯(第13條)，尊重保護(hù)人權(quán)(第33條第3款)，保護(hù)土地使用權(quán)(第8條)，合理利用土地(第10條第5款)，保護(hù)改善生活、生態(tài)環(huán)境(第26條第1款)，保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)(第22條第2款)等在制定地方性法規(guī)時(shí)應(yīng)充分貫徹，確保其合憲性。針對城市規(guī)劃受領(lǐng)導(dǎo)意志主導(dǎo)的突出問題，應(yīng)把領(lǐng)導(dǎo)干部作為宣傳教育的重點(diǎn)對象，督促各級政府、部門的領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭維護(hù)憲法，樹立憲法與法律的權(quán)威，“法律紅線不能碰、底線不可越”，樹立“權(quán)不能大于法”的基本行為準(zhǔn)則，將對法律的敬畏轉(zhuǎn)化成思維方式、行為方式乃至執(zhí)政方式，提高領(lǐng)導(dǎo)干部在城市規(guī)劃過程中運(yùn)用法治思維、法治方式依法規(guī)劃的能力。城市規(guī)劃關(guān)乎城市居民的切身利益，針對目前公民的現(xiàn)代法律意識(shí)普遍較淡薄的現(xiàn)實(shí)，要將《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及相關(guān)法律法規(guī)的宣傳、教育、培訓(xùn)納入“七五普法”規(guī)劃當(dāng)中，營造政府依法規(guī)劃，公眾有序參與的良好法律環(huán)境，為提升東北三省城市規(guī)劃法治化管理水平奠定堅(jiān)實(shí)的依法規(guī)劃法治基礎(chǔ)。

(二)完善城市規(guī)劃決策相關(guān)制度建設(shè)

首先，構(gòu)建多元權(quán)力參與的城市規(guī)劃決策機(jī)制，突破一元權(quán)力結(jié)構(gòu)桎梏。從總體上看，東北三省的城市規(guī)劃正處于從自上而下的政府單方主導(dǎo)決策到多元主體協(xié)商決策的過渡、形成階段，各城市條例均不同程度地體現(xiàn)出在規(guī)劃決策過程中對政府限權(quán)，對社會(huì)放權(quán)的趨向。需通過建立多元權(quán)力格局，“將權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子”，進(jìn)一步控制決策者的主觀性與隨意性，形成對政府權(quán)力的有效制約，這包括：要增加各方利益主體在城市規(guī)劃決策過程中的平等參與、表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，使多元權(quán)力的社會(huì)力量得以釋放；引導(dǎo)專業(yè)研究部門建立對話機(jī)制，幫助弱勢群體實(shí)現(xiàn)深度參與；加大在城市規(guī)劃決策中的民意因素比重，增加公眾話語權(quán)的含金量，以求得城市規(guī)劃決策的最大公約數(shù)，保證城市規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

其次，合理配置城市規(guī)劃權(quán)力，防止權(quán)力壟斷，避免權(quán)力濫用。針對城市規(guī)劃過程中權(quán)力過于集中，既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的現(xiàn)狀，一方面要以立法的形式合理配置各級人大及其常委會(huì)、行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)將城市規(guī)劃的制定權(quán)、實(shí)施權(quán)、修改權(quán)、監(jiān)督權(quán)、檢查權(quán)、法律責(zé)任追究權(quán)等權(quán)力的適度分離；另一方面，對各城市規(guī)劃相關(guān)部門權(quán)力要進(jìn)行明確分工，尤其要提高地方各級人大履職監(jiān)督的執(zhí)政能力，實(shí)現(xiàn)對城市規(guī)劃管理的剛性監(jiān)督，防止出現(xiàn)權(quán)力沖突與權(quán)力真空現(xiàn)象，以法律規(guī)范重塑權(quán)力運(yùn)行。

最后，將城市規(guī)劃決策的依法合規(guī)納入以民生導(dǎo)向的政績考核體系當(dāng)中。近年來，東北三省在政績考核中將越來越多的民生指標(biāo)納入其中，同時(shí)在建設(shè)法治政府的大背景下，把保障民生同法治化管理聯(lián)系在一起(如東北三省陸續(xù)出臺(tái)“法治政府建設(shè)指標(biāo)體系”等)，其中多項(xiàng)內(nèi)容涉及到城市規(guī)劃管理領(lǐng)域。地方政績考核弱化GDP指標(biāo)已成為三省共識(shí)，這為杜絕地方官員為政績和利益所驅(qū)使所導(dǎo)致的各種“城市病”創(chuàng)造了良好條件。完善城市規(guī)劃的政績考核，要注意保持城市規(guī)劃的連續(xù)性與長效性，約束非理性政績沖動(dòng)，增加違法違規(guī)成本，修正隨意變更城市規(guī)劃的短視政績觀，扭轉(zhuǎn)城市規(guī)劃決策中的“政績工程”以及“重面子輕里子”等現(xiàn)象。

(三)完善城市規(guī)劃決策的問責(zé)機(jī)制

首先，建立健全科學(xué)、系統(tǒng)的城市規(guī)劃決策問責(zé)機(jī)制。2013年實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃違法違紀(jì)行為處分辦法》(以下簡稱《處分辦法》)是我國首部城鄉(xiāng)規(guī)劃違法違紀(jì)行為處分方面的部門規(guī)章，對城市規(guī)劃中的各類違法違紀(jì)行為應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任作出了比較系統(tǒng)的規(guī)定，是規(guī)范政府及相關(guān)部門合法、合理行使權(quán)力的重要法律文件。各城市有權(quán)主體應(yīng)根據(jù)《處分辦法》(共二十一條)的原則性規(guī)定圍繞檢查、受理、立案、調(diào)查、處理及執(zhí)行等環(huán)節(jié)，細(xì)化相關(guān)制度，規(guī)范自由裁量，建立起包括問責(zé)范圍、問責(zé)對象、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)方式、責(zé)任追究等在內(nèi)的系統(tǒng)、明確的問責(zé)體系。特別是要針對比較突出的違法修訂城市規(guī)劃行為，強(qiáng)化責(zé)任追究力度，遏制“首長工程”、“政績工程”，防止出現(xiàn)“一屆政府一個(gè)規(guī)劃”的現(xiàn)象。其次，加大法律法規(guī)的執(zhí)行力度與對違法行為的查處力度，使擅改規(guī)劃掛牌督辦常態(tài)化，提高地方各級政府對城市規(guī)劃執(zhí)法的重視程度，維護(hù)城市規(guī)劃的權(quán)威性與嚴(yán)肅性，保證規(guī)劃編制與實(shí)施的良性循環(huán)。最后，加強(qiáng)異體問責(zé)的制度建設(shè)。創(chuàng)新問責(zé)體系，實(shí)現(xiàn)問責(zé)主體多元化，充分發(fā)揮各級人大的問責(zé)功能，提高司法問責(zé)的權(quán)威性，強(qiáng)化媒體問責(zé)、公眾問責(zé)的獨(dú)立性與有效性，促進(jìn)從靜態(tài)問題到動(dòng)態(tài)問責(zé)制的轉(zhuǎn)型。

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中圖分類號：D922.297

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)22-0074-04

作者簡介：劉星顯(1982-)，法學(xué)博士，吉林省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，副研究員，研究方向：地方法治、法理學(xué)。