基層善治鍛造“不一樣”的中山

黃治武

中山的基層治理近年來引起廣泛關注，被譽為基層治理的中山樣本，多項探索入選中國地方政府創(chuàng)新獎。

在珠三角城市群，中山經(jīng)濟處于中等，卻是公認的最宜居城市之一，城市風格和市民文化在廣東也較為獨特，被稱為“不一樣”的中山。

多年來，中山一直在探索基層善治，外地農(nóng)民工“積分制”入籍肇始于中山，中山的城鄉(xiāng)居民收入比在廣東也是最低的，而且2012年以來中山?jīng)]有發(fā)生一起“醫(yī)鬧”，中山各類社會組織的活躍度、參與公共事務的深度、外地人的參與度不僅在廣東，乃至全國都位于前列。

中山的基層治理近年來引起廣泛關注，被譽為基層治理的中山樣本，多項探索入選中國地方政府創(chuàng)新獎。那么，中山的基層治理究竟有哪些智慧？中山在基層治理的那些領域做了有價值的探索？

管住“管理”

說起基層工作的繁雜，人們時常提到一句話是“上面千條線，基層一根針”。在中山，上面哪條“線”可以穿到“針”里，誰說了也不算，必須經(jīng)過“聯(lián)審”。這項制度的全稱是“村、社區(qū)行政事務準入制度”。凡是向基層增加的行政性職能，都需要經(jīng)過中山市成立的“聯(lián)審小組”審查。

“聯(lián)審小組”由中山市紀檢委牽頭，市委組織部、社工委、編委辦、民政局、財政局、發(fā)展局組成。現(xiàn)在，每一項需要進入村、社區(qū)的行政事務，都要事前申請，聯(lián)審小組抽出專門人員進行調(diào)研，然后向聯(lián)審小組提出初步意見。聯(lián)審小組集體討論形成審核意見，報市委、市政府批準后，才能增加到村和社區(qū)居委會的行政服務中心。

從社會管理到社會治理的轉(zhuǎn)變，中山市努力實施的一點就是管住“管理”。這項制度的緣起是2012年8月在全市進行的村級“清牌”活動。這次清理行動中，對專業(yè)性強、不宜由村級承擔的職能進行了統(tǒng)一清理。經(jīng)過清理整治之后，村級組織機構(gòu)從50多個壓縮到了8個，而承接的職能也從120多項精簡為50項左右。集中清理之后，如何保持這項成果？中山市探索出了行政準入聯(lián)審制度。

中山市某金融機構(gòu)想把農(nóng)村業(yè)務點也設立到行政服務中心。這個動議經(jīng)過聯(lián)審小組審查，認為是企業(yè)的市場行為，不應該由村級行政來承擔，于是沒有批準。管住了“管理”，服務卻沒有耽誤。中山市延伸政府公共服務到邊、到點，而且不斷線。中山的做法使得政府有更多精力來進行公共服務管理和監(jiān)管市場主體，讓公共服務不斷下沉，像毛細血管一樣滲透到社會的每一個角落。

在繁雜的社會治理事務體系中，黨委和政府不再是事無巨細、一切包辦的“臺柱子”，社會組織和群眾也不再是跑龍?zhí)椎男〗巧涂纯?。隨著社會力量被激活，各類社會組織和群眾，逐漸成為公共事務管理和社會服務的多元化主角。中山由此實現(xiàn)從“政府唱獨角戲”的“一元化”管理，向“政府、市場、社會”的“多元共治”過渡。

破“堤”融合

中山市城鄉(xiāng)居民收入比例是1.6∶1，是廣東省城鄉(xiāng)差距最小的。盡管如此，這里仍然面臨著“二元結(jié)構(gòu)”問題。各種“政策堤壩”將社會分成“二元”，“堤壩”兩邊“水位”不同。隨著社會發(fā)展，“潰堤”的壓力也就越來越大。中山的特殊性在于，300多萬常住人口中，外來人口有170多萬。這些人是中山產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主力，也為這里的社會治理提出了一個新問題。中山市解決“二元結(jié)構(gòu)”的辦法是“主動破堤”。

破解城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”靠的是民生投入，更需要制度創(chuàng)新，其中一項核心制度設計就是積分制。說起積分制，似乎很常見，沒什么稀奇之處，但中山將積分制的功能發(fā)揮到了最大化，且有其獨特之處。

對于外來人口，完成“積分”的過程，也是“新中山人”的“培育”過程。從2012年全市范圍實行這項制度以來，已有近20000個家庭成為“新中山人”，5000多名學生獲得進入公辦學校的資格。中山市“積分制”導向明確，就是：安居樂業(yè)、遵紀守法、熱心公益、自我增值、目標在前、不斷追求。

這項制度從形式上看，打破了流動人員“入城難入戶”的戶籍壁壘，它更重要的意義則是建立了“引導式、參與式”的城市管理模式。對于很多外來人而言，“積分”也是他們的“生活方式”。參加職業(yè)技能培訓可以“積分”，到街道社區(qū)做義工可以“積分”，獲得新的專業(yè)技術(shù)資格可以“積分”。積分達到60分以上便可以參加入戶排隊，還可以申請子女就讀公辦學校。

積分解決的是外來人口完全進入中山的過程，而對于更多無法落戶但又在這里奮斗的外地人，中山市也在探索吸收他們參與社會治理，他們當中有一部分人成為村委會特別委員。

特別委員就是給村里提意見。有這樣一個故事：附近出租屋里連續(xù)丟了5輛電動車，車主懷疑是當?shù)厝恕肮室馔档摹?，集中起來準備到村里和?zhèn)里討說法。一位特別委員立即出面做這些人的工作，同時報告了鄉(xiāng)村干部迅速處理丟車事件，一場群體性事件得以避免。

像這樣的村（居）委會特別委員，中山市有250多個。外地人口占到本地人口40%以上的村，村委會都要聘“特別委員”。來中山打工3年以上、有一定能力的人都有機會擔任。

激活“細胞”

廣東中山人說“平安建設”，時常會提到一個詞：“細胞”。

中山市2012年以來，沒有發(fā)生過一起“醫(yī)鬧”；中山市連續(xù)3年獲得全國綜合治理先進城市；中山的公共娛樂場所基本消除了“黃賭毒”；中山刑事案件發(fā)案率年年下降……這是因為每個單位都要做“平安細胞”。

“平安中山”建設是從2010年開始的，“平安”比“治安”的范圍更廣泛，包括了水利安全、生產(chǎn)安全等各個方面。中山市連續(xù)3年獲得全國社會治安綜合治理優(yōu)秀城市，在廣東是唯一的?！捌桨病苯ㄔO能有這樣的成效，關鍵在激活了“細胞”。

中山市人民醫(yī)院是當?shù)刈畲蟮尼t(yī)院，醫(yī)院設有專門的醫(yī)患糾紛科室，及時處置發(fā)生在醫(yī)院的醫(yī)患糾紛。如果在醫(yī)院醫(yī)患科室處理不了，他們就立即提交全市醫(yī)療糾紛仲裁委員會。中山市2012年4月以來發(fā)生過280多起醫(yī)療糾紛，但無一起“醫(yī)鬧”。

激活“平安細胞”要發(fā)揮“防”的作用，激活社區(qū)“細胞”的效果則是要增強“活力”?；鹁鎱^(qū)健康花城是一個有4000多戶、上萬居民的住宅小區(qū)，“感動花城的那些鄰里情”的大幅展板記錄了人們互助友愛的故事。社區(qū)活動的主體是小區(qū)十幾個社團，這些社團都是群眾自發(fā)組織的。東區(qū)青年社區(qū)學院是由共青團組織舉辦的。這個學院開設了各種培訓班，從職業(yè)技能到青年交友，再到人生修養(yǎng)等等，參加學院學習還可獲得“入戶積分”。許多外地青年到中山的“第一步”就是從這里邁出的。他們在這個學院里學到了知識，還可以找到不少朋友。一些培訓班“結(jié)業(yè)”之后直接成立了社團，又成為學院開展活動的依托。

“修身學堂”是中山市“細胞組織”充實頭腦的重要場所。自2011年9月，中山市啟動“全民修身行動”以來，機關、社區(qū)、企業(yè)、學校、服務業(yè)等都設立了“修身學堂”，總數(shù)達到了1082間。在健康花城社區(qū)，“課程表”安排了親子交流、青少年法制教育、關愛老年人健康講座等，還有攝影、書畫、常見病防治等生活內(nèi)容。中山市成立了專門的講師隊伍，實行“點菜式”授課。社區(qū)、廠礦的“修身學堂”可以按照群眾需求，“點”市里的講師來授課。抽樣調(diào)查顯示，98%的中山市民認為修身行動感染了自己，95%表示愿意加入到修身行動中。

據(jù)統(tǒng)計，從2011年至今，中山新種苗木650萬株，平均每人多種了兩棵樹。中山將這項活動稱之為“全民綠化、樹木樹人”，株株新綠，折射出中山推動社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變的良苦用心。

（作者單位：中山大學政治與公共事務管理學院）