公共參與：科學構建我國食品安全監(jiān)管模式的根本出路

李昂

摘 要：當前，我國食品安全監(jiān)管模式由于公共參與不到位不全面，導致了監(jiān)管效率偏低。為此，必須加強公共參與的制度建設。

關鍵詞：公共參與；食品安全；監(jiān)管制度

近年來，地溝油、毒奶粉、毒豆芽、僵尸肉、染色饅頭等頻繁發(fā)生的種種食品安全事件，暴露了我國現(xiàn)行食品安全政府主導的監(jiān)管模式的不足和缺陷；政治、經(jīng)濟及社會各方面的變化發(fā)展呼喚公共參與的食品安全監(jiān)管新機制新模式的科學構建。

一、現(xiàn)行食品安全監(jiān)管模式的不足——政府監(jiān)管效率偏低

當前，我國食品安全監(jiān)管實行的是自上而下的政府主導或壟斷的治理模式，形成了多部門共同參與管理的機制。這種監(jiān)管模式和機制雖然著眼于強化領導和多重保障，然而現(xiàn)實生活中相關部門常常在事前盡量爭取預算和監(jiān)管權力，事后又竭力推卸責任。盡管政府在食品安全監(jiān)管方面做了不懈努力，但各種各樣的食品安全問題依然存在，甚至說是屢禁不止，事故“層出不窮”。這種模式暴露出的主要缺陷有：其一，各個部門相互指望，機會主義思想較為嚴重，主人翁意識缺乏，交叉模糊地帶較多且無人主動擔責。其二，重復檢測和重復收費的發(fā)生，勢必提高治理成本，加重了政府管理成本和民眾的經(jīng)濟負擔。其三，民意溝通缺失的同時，忽視了公眾特別是消費者自身在食品安全中的地位，忽視了廣大民眾擁有的智慧和力量。其四，對于食品安全事故發(fā)生后相關責任的認定，多側重于生產(chǎn)者、銷售者的責任追究而輕視監(jiān)管者。雖然修訂后的《食品安全法》及其他相關法律對食品安全監(jiān)管者的法律責任有所規(guī)定，但是不夠細致，在具體案例的應用中，監(jiān)管責任認定仍然存在諸多困難。

二、公共參與的食品安全治理模式的優(yōu)勢——政府監(jiān)管缺失的補充

公共參與體現(xiàn)在食品安全的治理方面就是廣大民眾以提供信息和資料、發(fā)表意見和評論、闡述利益訴求等方式參與食品安全的決策和行為過程。

2015年新修訂的《食品安全法》第九條規(guī)定的“消費者協(xié)會和其他消費者組織對違反本法規(guī)定，損害消費者合法權益的行為，依法進行社會監(jiān)督”，是關于公共參與食品安全監(jiān)管機制的明確法律規(guī)定。顯而易見，這一規(guī)定是籠統(tǒng)的、原則性的、不具體的，沒有明確公共參與食品安全的監(jiān)管機制所具體遵循的程序以及享有的權利，缺乏具體的操作流程。實踐證明，難以調(diào)動公共參與的積極性，未見明顯成效。為此，將公共參與引入到食品安全治理的全過程，構筑公共參與的食品安全公共治理模式，以提高食品安全治理的效率，具有極大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

（一）公共參與食品安全治理充分調(diào)動了公眾的力量。我國食品生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量大、經(jīng)營人數(shù)多、業(yè)態(tài)復雜，分散經(jīng)營的情況較為普遍，加之政府及其相關部門的人力、物力、財力有限，只依靠政府來治理是遠遠不夠的。如果忽視廣大人民群眾在食品安全治理過程中的重要作用，不僅不會帶來食品安全，還會引起更為嚴重的食品危機。人民群眾，尤其是廣大的消費者，是最有力、最直接的食品安全治理力量。由社會各方面力量參與構筑的食品安全公共治理模式，是解決我國當前食品安全政府監(jiān)管模式缺失和治理能力不足的重要途徑。

（二）公共參與食品安全治理的模式能有效減少政府監(jiān)管的成本。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，當今社會公共事務不斷細化且復雜，政府及其相關部門處理公共事務的成本也不斷提高，這就需要社會組織和團體能夠分擔政府日益繁多的公共事務。只要社會組織和團體能有效解決食品安全方面的問題，破解各種現(xiàn)實生活中食品安全的難題，就可以讓社會組織和團體擔當重任。比如，充分發(fā)揮社會組織民間性、專業(yè)性和組織性的優(yōu)勢，促使社會組織積極參與食品安全治理政策的制定、執(zhí)行、評估和反饋。

（三）公共參與食品安全治理的多元治理模式可創(chuàng)造更高的效率。在食品安全多元治理模式架構下，政府、企業(yè)和社會各方群眾聯(lián)合起來共同完成對食品安全的治理。三者之間的關系是相互補充、相互支持、相互監(jiān)督的關系。它們依據(jù)不同的原則在食品安全的治理中發(fā)揮著不同的功能。政府是以國家利益和行政區(qū)域內(nèi)的公共利益為取向，對食品安全的治理進行制度安排。企業(yè)依據(jù)相應的制度安排進行食品的生產(chǎn)經(jīng)營。社會公眾獨立于政府體系之外，形成平等的參與式的組織結構，具有獨特的多樣性和靈活性，可創(chuàng)造出比政府更低的成本和更高的效率。

（四）公共參與食品安全治理有利于對政府的監(jiān)管提供及時有效的信息。食品安全信息的確定，是能否及時有效地控制食品安全事故發(fā)生的重要因素。公共參與的主體十分廣泛，不乏各行各業(yè)的領軍人物，在面對食品安全的預警和防范方面能夠更加的快捷、準確，能夠給出更為及時有效的安全信息，從而規(guī)避食品安全事故帶來的風險和損失。

三、公共參與的食品安全治理模式的路徑選擇——公共參與的制度建設

目前，我國的食品質(zhì)量安全正處于風險高發(fā)期和矛盾凸顯期。全面加強規(guī)范有序的制度建設，科學構建社會公眾、新聞媒體、企業(yè)職工、社會團體組織公共參與的食品安全公共治理體系，是防范風險、化解矛盾的必由之路和根本出路。

（一）公眾參與食品安全立法、司法、執(zhí)法的制度化。優(yōu)化公共參與途徑，重構公共參與制度，以強化公共參與的有效性，實現(xiàn)公共參與的實質(zhì)性效果，可從以下三個方面推進：一是在食品安全的立法和決策方面，提高公共參與的程度，充分采納社會公眾對食品安全治理的意見建議，以完備的法律為公共參與提供依據(jù)；二是在食品安全的司法方面，完善食品安全訴訟和侵權損害賠償制度，保障食品安全相關法律在社會公眾中的權威性；三是在食品安全的執(zhí)法方面，加強食品安全治理，吸收社會公眾參與，提高執(zhí)法的透明度和信息公開程度。從以上三個方面優(yōu)化提升食品安全治理模式的公共參與，可以充分保障社會公眾的知情權、參與權，保證公共參與的有序性和有效性。

（二）公眾舉報食品安全違法案件獎勵的制度化。食品安全違法行為多樣性、隱蔽性強，事件頻發(fā)，大多數(shù)違法案件是由消費者舉報才得以懲處。對消費者以及社會公眾舉報食品安全違法事件進行適當獎勵，鼓勵社會公眾揭發(fā)檢舉違法行為，有助于提高公眾參與的積極性，震懾違法者。但是目前，我國缺乏對舉報人的獎勵制度，對舉報人因舉報違法行為而遭受的威脅甚至不法侵害也沒有保護措施，打擊了社會公眾的積極性。因此，需要建立完備的獎勵制度和舉報人的保護制度，著眼于舉報途徑、舉報查處、查辦回饋、物質(zhì)激勵、舉報人保護等方面進行構建，以切實可行的法律制度，保障公共參與的積極性。

（三）企業(yè)職工參與食品安全治理的制度化。食品安全問題數(shù)量眾多、行為多樣、生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)多、經(jīng)營場所流動性和隱蔽性強，違法行為較難發(fā)覺。可引入“內(nèi)部專有人才”的培育及發(fā)現(xiàn)機制，在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、大型食品制造企業(yè)、人流量較大的餐館等設立監(jiān)督食品安全的“內(nèi)部專有人才”，并針對相應的企業(yè)，對此類內(nèi)部人士設計合適的遴選方法、培訓內(nèi)容、權責范圍、獎懲辦法等，將食品安全的隱患消滅在生產(chǎn)前期，提高制止食品安全違法行為的成功率。

（四）社會團體參與食品安全治理的制度化。社會公益訴訟是指特定的國家機關、社會團體和個人，按照法律法規(guī)的相關規(guī)定，對侵犯國家利益、社會公共利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究違法行為人法律責任的訴訟活動。我國的食品安全違法案件往往影響范圍廣，受害者眾多，且消費者個人面對食品生產(chǎn)企業(yè)居于弱勢地位，在訴訟中極其不利。得益于公益訴訟制度的構建，消費者保護組織等團體被賦予了提起公益訴訟的權力，對消費者的保護有所加強。進一步完善食品安全案件的社會公益訴訟制度，有利于提高公共參與的積極性，維護社會公眾的利益，有效懲處食品安全違法者。

推進供給側結構性改革，是以習近平同志為總書記的黨中央深刻把握我國經(jīng)濟發(fā)展大勢作出的戰(zhàn)略部署。充分重視食品安全監(jiān)管體系，提高食品安全監(jiān)管治理能力，科學構建公共參與的食品安全監(jiān)管模式是搞好食品供給側改革的關鍵，是確保食品質(zhì)量安全的根本出路。（作者單位：華東政法大學）