事權劃分的國際經(jīng)驗與借鑒

熊波 王修貴 關洪林 等

摘 要：事權劃分是我國現(xiàn)階段理論研究的一個熱點。西方發(fā)達國家的事權劃分經(jīng)過多年的探索和實踐，已經(jīng)比較成熟和完善。對這些國家實行的分級行政和財政管理體制的基本做法和特點進行考察分析，從中總結(jié)、概括具有普遍性、規(guī)律性的經(jīng)驗，對我國政府事權劃分，建立科學、規(guī)范的分級行政和財政管理體制有重要的參考和借鑒意義。

關鍵詞：事權劃分；經(jīng)驗借鑒；財政管理體制

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）04-0187-04

一、不同類型國家的事權劃分

從發(fā)達國家事權劃分和管理的實踐來看，事權的劃分邏輯和管理思路與各自的行政體制和政府治理模式相適應?？傮w來看，事權劃分有三種主要模式：聯(lián)邦制國家事權劃分模式、單一制國家事權劃分模式和新興發(fā)展中國家事權劃分模式。

（一）典型聯(lián)邦制國家的事權劃分

1.美國政府層級與事權劃分。事權劃分法定是美國政府間事權配置的重要特征。法律條文確定了美國各級政府的權力和各級政府的地位。依據(jù)憲法，美國聯(lián)邦政府和州政府形成縱向分權，在州政府和聯(lián)邦政府權限范圍內(nèi)獨立擁有各自的權力。由于聯(lián)邦政府具有優(yōu)先權，所以地位高于州政府。在權限劃分上，采用列舉法列舉了聯(lián)邦政府的權力，即聯(lián)邦政府所應具有的權力是以憲法予以明確規(guī)定，重要的包括：聯(lián)邦級行政、貨幣發(fā)行、國防、征稅等，以及對州政府的財政補貼，標準化版權和專利，明確貿(mào)易政策，統(tǒng)一全國郵政，并對社會保障、環(huán)境能源、公共基礎設施項目的資助等。而地方政府管轄的事務是聯(lián)邦職責以外的范圍，比如教育、社會福利、基礎設施等。

州憲法和相關法律規(guī)定和明確了地方政府的職責與權限，規(guī)定的權限主要包括交通管理、地方基礎設施建設與投資、治安、地方行政管理、教育等。在支出義務的區(qū)分上，通常聯(lián)邦負責全體公民受益的服務性開支以及全國性公共產(chǎn)品；例如國防、太空科技、外交、聯(lián)邦政府行政費用、農(nóng)業(yè)補助、社會保障支出等，其中重要的是軍事支出、社會保障支出等。地方政府的主要支出義務包括公路交通、教育醫(yī)療事業(yè)等。其中主要支出責任是治安、教育服務等。財政支出負擔方面，包括居民日常生活直接的項目與區(qū)域性較強的項目是地方政府財政支出的兩個重要的方面。區(qū)域性較強的項目是指支出的受益范圍限于地方政府管轄的區(qū)域。占地方政府和州政府總支出最大比重的是教育支出，一般維持在1/3以上。

2.加拿大政府層級與事權劃分。作為一個三權分立的聯(lián)邦制國家，加拿大的行政管理體制分為三級即聯(lián)邦、省和地方。中央政府即聯(lián)邦政府，省級包括10個省政府和三個地區(qū)政府（10個省分別是安大略、魁北克、新斯科舍、新不倫瑞克、馬尼托巴、不列顛哥倫比亞、愛德華王子島、艾伯塔、薩斯喀徹溫、紐芬蘭—拉布拉多；3個地區(qū)分別是西北地區(qū)、努納武特地區(qū)、育空地區(qū)）；地級政府包括學區(qū)、市政、董事會、委員會等，其中，城、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街及特別服務區(qū)是市政級政府。加拿大有兩個獨立的行政主體即憲法規(guī)定的聯(lián)邦和州政府，地區(qū)政府沒有獨立的地位因此與省政府有所不同，它們受聯(lián)邦政府的制約；省級政府的派出機構形成了地方政府，地方政府只有省政府所賦予的部分權力，省級政府直接管轄地方政府。

加拿大的財政體系是與行政體制相對應的，由聯(lián)邦政府、省級政府和地市政府組成，實行部門預算以及分稅制財政體制。法律上，地方政府是省級的組成部分，從而地方財政收入與財政支出權力都是省級政府的賦予結(jié)果，總體上規(guī)模是偏小的。憲法原則性的對加拿大聯(lián)邦、州和省政府的職能劃分做了規(guī)定。一般說來，加拿大各聯(lián)邦、州、省、地區(qū)政府的事權劃分大體上遵循行政職能下放的原則及公共物品受益原則。詳細地講，中央政府主要承擔全國性公共事務，聯(lián)邦政府的職責主要包括國家安全防衛(wèi)、國際對外貿(mào)易、外交政策、經(jīng)濟政策的調(diào)整、調(diào)控財政及貨幣政策和法律的訂立和制定、鐵路和航空運輸、知識產(chǎn)權規(guī)范、郵政服務、人口統(tǒng)計、長期囚犯的監(jiān)獄、人口老齡化的社會保障、移民安排、失業(yè)和破產(chǎn)保障、農(nóng)業(yè)扶持、土地保護政策等。州級行政單位則負責的主要是本州級政府的司法機構運轉(zhuǎn)、教育服務、醫(yī)療衛(wèi)生保健服務、社會總體福利、公民財產(chǎn)權力，不可再生資源開發(fā)管理，森林的保護、生產(chǎn)開發(fā)電能、人民警察系統(tǒng)、司法體系的建立、短期囚犯的監(jiān)獄、環(huán)境、消防等具有地方性很強公共物品供給，然而事實上，上述事權職責和責任中大多都是通過州管轄下的省級以下的政府來直接實施的。除以上所述，聯(lián)邦和州的管理職責與權限范圍在很多領域是存在相互交叉而并非完全獨立的，比如說教育服務、環(huán)境資源利用、農(nóng)林保護以及產(chǎn)業(yè)的扶持中央政府也參與一定的管理。省級政府以下的地方政府作為省政府的派出機構，地方政府職能權限和職能范圍的確定是根據(jù)省級政府規(guī)定做出的，職能權限相對省級政府來說要小得多，一般來說，省級以下政府主要負責受益范圍閉合性較強的社會治安和市級政府的管理等地方性公共物品。詳細地說，省級以下政府的基本職責和權限是承擔人民警察、消防安全、地方法律的實施、稅款的征收、居民的保健和福利、環(huán)境的治理等；最低級政府主要承擔的是基礎及中級教育服務，稱之為學區(qū)政府的獨立于市政府，主要承擔義務教育的標準的制定和規(guī)范以及籌資事務；特別董事會等行使的是對獨立于市政府的管理職責和權限以及向城鎮(zhèn)政府范圍以外的地區(qū)提供具有特殊性質(zhì)的公共物品。

（二）典型單一制國家的事權劃分

1.法國政府層級與事權劃分。中央政府預算與地方政府預算組成了法國財政預算，地方政府預算涵蓋大區(qū)域、省、市和鎮(zhèn)級預算。從1982年至今，伴隨著財政權力的下放，各級政府建立了獨立的財政收支預算，各級政府一定程度上分散了財政權和事權。各級政府的財政權和事權中，大區(qū)域的財政主要承擔職業(yè)培訓和經(jīng)濟發(fā)展等，省級政府財政預算主要包括高等院校以外的教育管理費用和社會保險等，同時負責農(nóng)業(yè)和規(guī)模耕作的支持等，市級政府和鎮(zhèn)級政府的財政收支重點承擔居民的日常生活安排，包括、安置老年人、水供應、電供應、氣供應、電視、網(wǎng)絡規(guī)范、初等教育、文化體育基礎設施、城市基礎建設等。各級地方政府財政并不存在嚴格的隸屬關系而是相互獨立的，各級政府的財政收支預算是根據(jù)當級政府的議會研究決定，但中央政府對地方各級政府財政收支的事后具有法律監(jiān)督的權利。在法國，中央政府財政的支出預算項目包括三類：經(jīng)常性費用支出、資本性費用支出以及軍事費用支出。詳細地說包括：國家安全防衛(wèi)支出費用、中央行政費用支出、國家外交支出費用、社會治安服務費用、鐵路、航空等公共基礎建設投資費用、國家債券的償還以及對于地方政府的補助支出等。各級地方政府的財政支出預算則涵蓋：地方政府的行政事務費用、文化教育服務費用、醫(yī)療衛(wèi)生服務費用、道路交通費用、公安及警察和司法支出、社會福利費用支出、公共管理費用、居民的住房費用支出、地方債券的償還支出等。各級地方政府的財政預算支出中，投資性財政費用支出約占地方政府財政預算支出的1/3，經(jīng)常性財政費用支出占地方政府財政支出的2/3。就財權和事權的劃分而言，法國具有兩個比較突出的特點：最具特點是各級政府的事權劃分明確、財權界限清楚。實行事權劃分與財權界定相統(tǒng)一的資金管理原則，在事權劃分明確的基礎上確定與事權相匹配的財權界定。比如教育，小學教育歸市、鎮(zhèn)級政府負責，中學教育由省級政府承擔管理職責，而大學教育則由中央政府負責管理，除各級學校教師薪資均由中央政府財政撥付以外各級學校的基礎設施和設備由各級政府財政提供支持。再比如公路等基礎設施建設，也按中央、省、市、鎮(zhèn)等級劃分管理和投資。另一個重要的特點是在支出順序的安排上是將政府債務償還支出具有優(yōu)先權；另外，經(jīng)常性項目支出是必不可少的安排，而后再視政府的財政能力的情況決定新的投資支出。新投資項目的支出原則是“量力而為”。當支出項目安排是必不可少的，而財政又有缺口時則可通過本級政府會議決定后發(fā)行債券籌資。從規(guī)模上看，中央財政支出規(guī)模上占總財政支出的主導地位。

2.日本政府層級與事權劃分。作為單一制國家，日本政府的行政體制是實行地方政府自治的政治制度。日本的憲法、財政法及地方自治法等從原則上確定了中央和地方的行政事務權力的職能責任范圍。各級政府行政事務劃分是通過地方自治法的“限制性列舉”的形式做出規(guī)定的，有時也采取 “授權”方式予以明確。而具體的公共財政支出職能范圍的劃分是通過相關法律法規(guī)進一步進行明確的。公共財政支出占比較大的是在國家安全和社會安全、教育服務、社會福利和醫(yī)療衛(wèi)生服務以及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟投入等方面。在公共財政支出中，安全費用支出中，中央承擔外交支出、國家安全防衛(wèi)、刑事法律司法支出等，而警察服務費、消防安全費和戶籍管理費等支出則由地方政府負擔。在社會公共支出中，中央承擔高速路、指定國道、指定的一級河流等基礎公共設施的支出，地方政府則負責除中央職責范圍以外的國道修建和保護、河流維護、港灣建設等支出；地方政府還負責村道路建設、公共住宅建設、街道排水設施等基礎公共設施支出。在教育服務支出中，中央承擔大學教育服務的支出；地方政府則負責高中、初中、小學教育服務的費用支出；同時負責幼兒園教育費用的支出。在社會福利和醫(yī)療衛(wèi)生支出中，中央主要承擔社會保障性支出、醫(yī)療可證等方面的費用；地方政府負責地方的生活保障、老人、兒童的福利保障和養(yǎng)老保障院的建設費用支出等；同時地方政府還提供居民的健康保險支出、供水衛(wèi)生管理支出、醫(yī)療保障等費用支出。

（三）典型新興發(fā)展中國家的事權劃分

1.俄羅斯政府層級與事權劃分。俄羅斯自20世紀90年代向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌以來，為了與市場經(jīng)濟體制相適應，調(diào)整了其各級政府間關系，為了保證國家的統(tǒng)一和防止各地區(qū)分離傾向，聯(lián)邦給予了地方更多的自主權力。聯(lián)邦條約規(guī)定，自治共和國與自治州有權制定各自的憲法和建立各自的立法機構，自治共和國擁有除聯(lián)邦政府管轄范圍以外的所有權力。而聯(lián)邦政府和共和國的權限劃分是還通過協(xié)商方式確定的；詳細而言，俄羅斯聯(lián)邦承擔的主要責任是，制定聯(lián)邦財政收支預算方案提交國家級杜馬會議審議通過；同時向杜馬會議報告財政預算的執(zhí)行狀態(tài)；在教科文衛(wèi)、生態(tài)保護和社會保障等方面實行統(tǒng)一的政策；行駛和保障國家安全防衛(wèi)；制定和實施外交政策；打擊犯罪和穩(wěn)定社會秩序。地方政府則制定、審議、批準、執(zhí)行和報告地方財政預算以及管理地方財產(chǎn)，維護地方社會穩(wěn)定以及地方性問題的解決等。原屬聯(lián)邦政府的企業(yè)財產(chǎn)、社會設施逐漸歸屬地方政府的管轄，地方政府在地方資源支配使用上擁有很強的自主權力。

2.印度政府層級與事權劃分。印度作為一個經(jīng)濟新興的發(fā)展中國家，中央政府和地方政府構成了印度的政府結(jié)構。聯(lián)邦憲法明確了各級政府的職責權限范圍。通常上講，聯(lián)邦政府的職責范圍包括政治上安全和經(jīng)濟穩(wěn)定，地方政府的職責范圍包括司法、教育服務、社會保健等。聯(lián)邦職權表劃分的聯(lián)邦政府職權范圍包括：國家安全防衛(wèi)、軍隊建設和外交政策以及海陸空運輸航道等。此外，貨幣政策、外匯政策、外貿(mào)金融、各級地方政府管轄的區(qū)域的商貿(mào)往來、與財政和貿(mào)易有關的金融業(yè)務、石油、礦產(chǎn)等資源開采管理等也屬于聯(lián)邦政府的職權范圍。地方政府職權和責任包括：社會秩序、公共基礎設施、社會保健、農(nóng)林牧漁、土地、轄區(qū)天然氣工程、轄區(qū)安全、轄區(qū)債務等。聯(lián)邦政府和地方政府共同擁有的職責有：法律實施、人口和生育控制、社會保障、基本生活用品的價格控制、商業(yè)貿(mào)易的規(guī)范等。聯(lián)邦政府通過立法、行政和財政三個方面的措施地方政府加以控制和約束。

二、事權劃分的國際經(jīng)驗借鑒

（一）各國事權劃分的基本經(jīng)驗

總結(jié)典型的聯(lián)邦制國家、單一制國家以及新興發(fā)展中國家的財政劃分的整體現(xiàn)狀和重要事權的劃分經(jīng)驗，可以得到一些基本結(jié)論：

第一，事權劃分依法進行。上述各類型國家各級政府的事權范圍以立法的形式清晰的確定，各級政府的職權范圍明確，問責機制清晰明了，各級政府能夠明確各自職責和任務，從而規(guī)避了事權范圍的重疊和漏洞，因此可以杜絕各個政府之間的事權推諉，避免出現(xiàn)無管控的狀況，進而降低了國家各級政府執(zhí)行事權的成本。此外，立法的明確也促使政府和市場邊界劃分較為清晰，市場運作是沒有法律明確規(guī)定的事權范圍，政府也不會越法去干擾市場的運行，因此形成有利于市場經(jīng)濟的政府事權結(jié)構。而在事權的劃分中最重要的是中央或者聯(lián)邦政府職責權限的劃分，并起著基礎作用，因為中央政府的事權范圍直接影響到地方政府事權的清晰度和執(zhí)行效果。

第二，遵循政治、效率和受益原則。從上述各類型國家各級政府的事權范圍的格局與執(zhí)行情況來考察，各類型國家遵循政治、效率和受益等基本原則。國家政治利益是事權范圍確定的前提條件，既要滿足各級地方的局部利益，又不能與國家的整體利益相沖突，明確規(guī)定國家利益至上的原則這就是事權劃分所遵循的政治原則；下級政府能處理的事情下級辦，下級不能處理的事情才確定為上級辦，這遵循的是事權范圍劃分的效率原則；地方政府主要負責具有區(qū)域性和地方性公共物品的供給，而具有全國性或者跨區(qū)域性的公共物品主要由中央或者聯(lián)邦政府提供，以此保證公共物品得以有效的供給的事權劃分原則是依據(jù)公共物品的受益原則。

第三，倒三角形的事權劃分結(jié)構。社會經(jīng)濟的快速發(fā)展使各級政府財政事權的外部性發(fā)生了明顯的變化，外部性的變大與容易處理信息的經(jīng)濟社會使得中央政府事權范圍逐步擴大。與此同時，省級政府、邦政府和州政府的財政事權范圍相應的發(fā)生了變化。最低層地方政府事權范圍變得越來越小，僅包括局部區(qū)域性事務。為了加強地方公共服務供給的問責性，地方政府使用自有收入提供其轄區(qū)內(nèi)的公共物品，使其行使事權需聯(lián)系公共物品的成本與稅收受益的關系。

第四，事權劃分獨立、不重疊。上述各類型國家各級政府的事權范圍獨立和不重疊也是一個重要的特點，面向居民直接提供公共物品使各級政府的主要職責，雖然如此，但各級政府的事權劃分也體現(xiàn)了相容的原則，同時也避免了推諉和權責不明的情況，上級的政府并不突出管理責任而更多的協(xié)調(diào)和負債作用。這種獨立部重疊的事權結(jié)構增強了政府間的約束性、各級政府事權行駛的積極性和公共產(chǎn)品供給的問責性等。

然而值得一提的是，上述各類型國家各級政府的事權范圍確定的具有共性和相同的趨勢，具體做法上也存在著差異。由于國情不同，國際經(jīng)驗的借鑒不能生搬硬套，需要本國結(jié)合實際情況，量體裁衣，形成符合自身發(fā)展的事權劃分結(jié)構。

（二）對我國的啟示和借鑒

政府間的事權劃分實質(zhì)上是政府間的事權的有效配置問題，因政治因素、社會發(fā)展水平、經(jīng)濟水平、傳統(tǒng)文化的不同而不同，但規(guī)律和普遍性的事權劃分和財權范圍確定對中國各級政府事權界定的調(diào)整和規(guī)范有借鑒作用。

1.以完善的法律法規(guī)規(guī)范和固定我國政府事權和支出范圍。經(jīng)濟發(fā)展國家一個突出的特點是以法律的形式明確了各級政府的事權劃分，政府的事權和支出范圍在以憲法和相關法律體系予以明確并有條不紊地運行著，以憲法的地位匹配各級政府事權劃分的國家事務，突出了事權劃分是國家財政關系具有核心位置?？梢钥闯?，以憲法或者法律體系劃分我國政府事權和支出范圍，為我國政府行使權力時提供保障的同時為我國各級政府行政提供法律依據(jù)。此外，明晰的法律可以避免政府尋租，提高行政效率，然而，關于我國政府事權劃分的法律法規(guī)還很欠缺。因此，長期形成的人治大于法治的政務觀念在實際工作產(chǎn)生了很多問題，有必要建立法制的財政體制。

2.根據(jù)公共物品的外部性明確我國政府事權的劃分。前述各類型國家事權劃分遵循公共物品的外部性，我國在事權劃分上應借鑒此經(jīng)驗，同時依據(jù)信息獲取的難易程度和激勵相容的原則作為我國政府事權劃分的原則。通常，外部性較高的公共物品供給主要由中央政府負責，信息處理的復雜性低容易獲取信息的公共服務也應該由中央政府提供；理由是相對較低層級的政府更容易獲取信息。另外，財政體制的建立和管理層級設置還要遵循激勵相容的原則。貫徹“激勵相容”原則，能夠有效地解決個人利益與集體利益之間的矛盾沖突，使行為人的行為方式、結(jié)果符合集體價值最大化的目標，讓每個個體在為群體“多做貢獻中成就自己的事業(yè)，即個人價值與集體價值的兩個目標函數(shù)實現(xiàn)一致化。如在水利事務管理中，體制運用比較成功且與我國相似的國家的事權劃分經(jīng)驗，再結(jié)合我國的實際情況引用和改進事權劃分機制，使我國政府管理和市場經(jīng)濟有機的運作起來，發(fā)揮更好的作用。

3.設計事權劃分與財權劃分相匹配的財政機制。事權配備相應的財權機制可以解決政府間支出責任的與收入權利相匹配的問題。上述各類型國家財政體制的執(zhí)行和實踐分析可知，各類型國遵循公共物品的受益原則，明確各級政府的事權范圍，并在事權財權上建立相匹配的機制，從而分調(diào)動了政府行政的積極性。以此為鑒，根據(jù)我國的國情，建立中央政府和地方政府的事權劃分體系。例如，中央事權范圍應當包括：經(jīng)濟政策的制定和實施、全國性公共服務的提供、收入差距的調(diào)節(jié)、社會秩序的維持和法律體系的構建、國家安全的維護、外交政策的制定、外貿(mào)易政策的實施、生態(tài)平衡等國家整體利益的公共支出。而各級地方政府的事權范圍應當是具體和明確的，比如各級政府轄區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、社會發(fā)展計劃、具有區(qū)域性公共物品的供給、區(qū)域內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域內(nèi)部治安穩(wěn)定、區(qū)域內(nèi)的社會秩序等具有區(qū)域性的公共服務支出。與之相適宜，財權的劃分應盡量滿足各級政府提供相應的公共服務的支出額度，應建立科學合理的稅收體系，使各級政府的財政收入與事權相匹配，才能更好地發(fā)揮各級政府的職能。

4.建立合理的轉(zhuǎn)移支付制定彌補事權和財權并不完全匹配的問題。在上述類型國家，各級政府事權與財權劃分匹配較好的國家同樣建立了比較規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，各個國家轉(zhuǎn)移支付制定存在差異的同時也有一些共性值得我們借鑒。我國的復雜地域條件和分區(qū)域分先后發(fā)展經(jīng)濟政策的執(zhí)行使得我國經(jīng)濟形勢十分復雜，東西部貧富差異明顯，會導致各省財政收入的差異與事權不匹配的結(jié)果，因此規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，是事權和財權相匹配的一個有力的制度保障。在借鑒上述類型國家成功的經(jīng)驗的同時，應該依據(jù)我國的基本國情并結(jié)合稅收體制改革的現(xiàn)狀，建立科學合理的財政轉(zhuǎn)移制度，不斷完善事權和財權制度匹配，使各級政府高效的運作，提高整個社會的公共服務水平和社會福利。