姚譽作

混業(yè)經(jīng)營背景下金融監(jiān)管機構(gòu)的 “加減乘除”
——以英國改革為參考

姚譽作*

2007年以來的全球金融危機折射出混業(yè)經(jīng)營監(jiān)管的缺失。為解決監(jiān)管體系暴露的致命缺陷，英國政府于2009年啟動了金融監(jiān)管框架改革。英國成立了職責明確的金融政策委員會、審慎監(jiān)管委員會和行為監(jiān)管委員會等機構(gòu)。中國可以借鑒英國模式的一些經(jīng)驗，依托 “一行三會” （中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會），重新組合、優(yōu)化、升級監(jiān)管主體。首先做乘法，提取 “一行三會”的宏觀監(jiān)管功能，成立 “宏觀監(jiān)管委員會”，對整個金融領(lǐng)域宏觀審慎監(jiān)管。其次做加法，引入保險公司控制風險。再次做減法，建議保留 “一行三會”行為監(jiān)管職能，以減少改革成本。最后做除法，清除 “三會”重復的消費者保護局，設(shè)立單一的消費者保護部門，有效率地處理混業(yè)經(jīng)營糾紛。

金融監(jiān)管框架 宏觀審慎 保險 消費者保護 英國金融改革

一、引言

與許多發(fā)達國家一樣，我國金融制度在混業(yè)經(jīng)營和分業(yè)經(jīng)營之間幾經(jīng)變遷。上世紀80年代，工、農(nóng)、中、建四大國有銀行相繼開辦證券、信托等業(yè)務(wù)，相當一部分銀行將信貸資金和同業(yè)拆借資金挪用，投放到證券和房地產(chǎn)市場，“混業(yè)經(jīng)營”淪為 “混亂經(jīng)營”?！?〕任曉：《金融混業(yè)經(jīng)營將開啟新增長之門》，載 《中國證券報》2015年3月18日，第A01版本。在這一背景下，1995年頒布的 《商業(yè)銀行法》第43條規(guī)定，銀行業(yè)應(yīng)與證券業(yè)、信托業(yè)分業(yè)經(jīng)營?！?〕《商業(yè)銀行法》第43條規(guī)定，商業(yè)銀行在中華人民共和國境內(nèi)不得從事信托投資和證券經(jīng)營業(yè)務(wù)，不得向非自用不動產(chǎn)投資或者向非銀行金融機構(gòu)和企業(yè)投資，但國家另有規(guī)定的除外?！痹摋l體現(xiàn)了分業(yè)經(jīng)營原則，但是特別注明 “國家另有規(guī)定的除外”，為混業(yè)經(jīng)營留有余地。但是，隨著金融業(yè)競爭加劇，傳統(tǒng)商業(yè)銀行的利潤越來越薄。從上世紀90年代末，在追逐利潤的驅(qū)動下，在金融創(chuàng)新的浪潮中，發(fā)達國家經(jīng)濟體逐漸放松金融管制，完成了從分業(yè)監(jiān)管到混業(yè)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變過程。在我國，許多金融機構(gòu)在實際操作中通過持股的方式投資于證券行業(yè)。例如，平安集團、中信集團已經(jīng)發(fā)展成為由金融控股公司控制的多個子公司組成的大型集團，其子公司遍布銀行、證券、信托、資產(chǎn)管理等多個領(lǐng)域。然而，始于2007年的全球金融危機再一次敲響了監(jiān)管者 “監(jiān)管失靈”的警鐘。

為什么金融業(yè)陷入 “一抓就死，一放就亂”的怪圈？這些現(xiàn)象說明金融業(yè)監(jiān)管方式無法完全適應(yīng)其運行。具言之，在銀行監(jiān)管方面，“側(cè)重于對單個商業(yè)銀行穩(wěn)健性的監(jiān)管，即通過資本、杠桿率、拔備率等手段增強商業(yè)經(jīng)營的穩(wěn)健性”〔2〕John-Peter D.Chateau.，“Beyond Basel-2 Simplified Standardized Approach：Credit Risk Valuation of Short-Term Loan Commitments”，International Review of Financial Analysis，XVI（2007），pp.412-433.轉(zhuǎn)引自袁闖：“中國證券行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管研究”，載 《湖南大學》2012年。；在證券業(yè)和保險業(yè)監(jiān)管中，“各國普遍實施的對證券公司、保險的公司凈資本監(jiān)管、償付比例監(jiān)管等手段也都是以單個機構(gòu)為實施對象的”。〔3〕John-Peter D.Chateau.，“Beyond Basel-2 Simplified Standardized Approach：Credit Risk Valuation of Short-Term Loan Commitments”，International Review of Financial Analysis，XVI（2007），pp.412-433.轉(zhuǎn)引自袁闖：“中國證券行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管研究”，載 《湖南大學》2012年。2007年的金融危機表明，鑒于單個金融投資者和整個金融系統(tǒng)的利益沖突，單個金融機構(gòu)在進行最有利的投資行為時，有可能破壞整個金融系統(tǒng)的安全性。如果金融監(jiān)管只規(guī)范單個機構(gòu)的行為，則缺乏對整體的監(jiān)控，無法應(yīng)對多行業(yè)共同的風險敞口。另外，法律思維的僵化也為逃避監(jiān)管提供可趁之機?！胺伤季S的理性建立在超越具體問題的合理性之上，形式上達到了那么一種尺度，法律制度的內(nèi)在因素是決定性尺度；其邏輯性也達到那么一種程度，法律的具體規(guī)范和原則被有意識地建造在法學思維的特殊模式里，那種思維具有較強的邏輯系統(tǒng)性，因而只有從預先設(shè)定的法律規(guī)范或原則的特定邏輯演繹程序里，才能得出對具體問題的判斷?！薄?〕Max Weber，“Max Weber on Law and Rise of Capitalism”，Wiscomsin Law Review，III（1972），p.730.轉(zhuǎn)引自崔建遠：《關(guān)于制定 〈民法總則〉的建議》，載 《財經(jīng)法學》2015年第4期。在刑法、民法等領(lǐng)域，明確的主體、嚴謹?shù)耐评?、清晰的因果關(guān)系是確定法律責任的邏輯前提。定性分析的法律思維被引入到金融法領(lǐng)域，自然而然形成了以金融組織為監(jiān)管對象、以個體行為為監(jiān)管內(nèi)容的分業(yè)監(jiān)管模型，從而導致了許多監(jiān)管上的漏洞。

本文試圖發(fā)現(xiàn)金融監(jiān)管改革背后的新思路。在對金融危機的充分反思之后，英國政府把金融部門的改革作為重點工作。自2009年起，通過對監(jiān)管體系的重構(gòu)，致力于找到金融監(jiān)管新平衡。筆者以英國為樣本，主張引入量化的思維，對金融監(jiān)管機構(gòu) “加、減、乘、除”。金融監(jiān)管主體應(yīng)重新組合、優(yōu)化、升級，以彌補混業(yè)經(jīng)營監(jiān)管的空白。

二、英國金融監(jiān)管機構(gòu)的改革

2007年后，英國政府不得不花費數(shù)千億英鎊為破滅的泡沫買單。英國政府用納稅人的錢，先后注資北石、勞埃德、蘇格蘭皇家等銀行，以增加資金的流動性。曾經(jīng)，英國的金融體系被稱為世界上最開放、最全球化和最具創(chuàng)新性的制度之一。但是，在金融危機中，高杠桿率的對沖基金、投資銀行、自營商、擔保貸款借貸市場、無擔保貸款借貸市場、保險公司等相繼遭受重創(chuàng)。由于混業(yè)經(jīng)營、資產(chǎn)證券化和影子銀行體系的存在，風險表現(xiàn)出了嚴重的網(wǎng)絡(luò)性特征，在從業(yè)者追逐利益的過程中，不斷地在各個行業(yè)的不同機構(gòu)間傳遞、積累、循環(huán)。不受監(jiān)管的 “影子銀行”，混業(yè)經(jīng)營，系統(tǒng)風險缺乏控制等因素，都成為此次金融危機的原因。更為重要的是，英國的三方 （tripartite）監(jiān)管體系，即英格蘭銀行，金融服務(wù)局 （Financial Services Authority）及英國財政部，使得以上問題得不到及時發(fā)現(xiàn)和解決。

英國的三方監(jiān)管體系存在致命的缺陷。金融業(yè)的問題復雜多變，大到宏觀的系統(tǒng)風險，小到微觀的金融從業(yè)者行為。由于三方監(jiān)管體系把所有的監(jiān)管責任都交給一個單獨的監(jiān)管機構(gòu)：金融服務(wù)局，監(jiān)管當局很難及時地發(fā)現(xiàn)和處理危機。另外，正如金融服務(wù)局主席特納勛爵 （Lord Turner）所提出，英國原宏觀監(jiān)管體系中有缺口，沒有機構(gòu)負責宏觀審慎〔1〕從上世紀80年代起，宏觀審慎概念開始被提起；在2007年金融危機后，宏觀審慎監(jiān)管理念得到各國認同?！皣H清算銀行在1986年將宏觀審慎監(jiān)管政策定義為支持整個金融系統(tǒng)安全有效運行的多種宏觀政策組合。在21世紀伊始，這一政策開始被廣泛提及，但宏觀審慎監(jiān)管政策被普遍認同是在此次金融危機之后，并已經(jīng)成為世界各國在防范系統(tǒng)性金融風險領(lǐng)域研究的重點內(nèi)容?！眳⒁娡醮毫幔骸瓣P(guān)于對證券公司實施宏觀審慎監(jiān)管的思考”，載 《證券市場導報》2011年11月期。風險分析與采取緩解措施。同時，微觀審慎監(jiān)管方法也缺乏戰(zhàn)略性風險分析，〔2〕HM Treasury，“A New Approach to Financial Regulation：Judgement，F(xiàn)ocus and Stability”，Cm7874（July 2010），p.4.過分依賴于規(guī)則和官方指令的勾選框法 （box-ticking approach）例行公事。因此，英國政府當時的首要任務(wù)就是通過重構(gòu)和平衡，建立一個權(quán)責分明，目標清晰，工具靈活有效的金融監(jiān)管體系 （如圖1）。

（一）英格蘭銀行的宏觀金融穩(wěn)定作用凸顯

《2009年銀行法》明確了英格蘭銀行作為中央銀行在金融穩(wěn)定中的法定職責和所處的核心地位，并強化了相關(guān)的金融穩(wěn)定政策工具和權(quán)限。〔1〕胡濱、尹振濤：“英國的金融監(jiān)管改革”，載 《中國金融》2009年第17期?！?012年金融服務(wù)草案》（Financial Services Bill2012）提出，政府將在英格蘭銀行內(nèi)部設(shè)立金融政策委員會 （Financial Policy Committee），作為英格蘭銀行董事會的下屬機構(gòu)?！?〕《2012～2013年金融服務(wù)草案》 （Financial Services Bill 2 2012-2013）在 《1998年英格蘭銀行法》（the Bank of England Act1998）第一部分加入了第9B條。此條款規(guī)定，金融政策委員會作為英格蘭銀行董事會的下屬機構(gòu)。來負責監(jiān)管更寬泛的影響系統(tǒng)穩(wěn)定的宏觀金融風險。它將關(guān)注金融市場結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)風險，比如金融機構(gòu)之間的聯(lián)系?！?〕參見 《1998年英格蘭銀行》第9C條。同時，英格蘭銀行董事會提議成立一個監(jiān)督委員會 （Oversight Committee），加強對英格蘭銀行政策制定活動的監(jiān)督。他們能夠獲取包括金融政策委員會在內(nèi)的，英格蘭銀行所有的會議記錄和文件，定期對其進行審查。鑒于委員會的組成成員全部來自董事會的非執(zhí)行成員，此設(shè)計更能反映外部專業(yè)機構(gòu)，如國際貨幣基金組織 （International Money Fund），對金融政策的客觀意見。

央行的宏觀審慎工具很多，如準備金制度、反周期資本金要求、特定類型貸款的要求、抵押品要求等。負責宏觀審慎監(jiān)管的金融政策委員會設(shè)立在英格蘭銀行內(nèi)部，宏觀監(jiān)管的理念超出了銀行業(yè)的層面。隨著人們加深對 “影子銀行”認識，受到監(jiān)管的不僅僅限于狹義的商業(yè)銀行，而且包括影子銀行。金融穩(wěn)定理事會 （Financial Stability Board）認為，“影子銀行是指全部或部分存在于銀行業(yè)外部，涉及杠桿和到期轉(zhuǎn)換問題的信貸中介”?！?〕Kenneth Patrick Vincent O'Sullivan&Stephen Kinsella，“Chasing shadows：Europe prepares to regulate shadow banking”，Journal of Banking Regulation，XIII（2012），pp.173-177.也有觀點認為，影子銀行是活動、市場、合同、機構(gòu)和他們之間大量聯(lián)系的集合，這個體系非常復雜?！?〕Lord Adair Turner，“Shadow Banking and Financial System”，Harvard Law School Forum on Corporate Governance and Financial Regulation in 2012，http：//blogs.law.harvard.edu/corpgov/tag/adair-turner/.特納勛爵指出，影子銀行的概念包含了多種特定的機構(gòu)和活動，比如證券化貸款、在信貸市場上活躍的對沖基金、從事信貸證券交易的投資銀行、資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)保險和回購市場?！?〕Lord Adair Turner，“Shadow Banking and Financial System”，Speech Delivered at the Cass Business School in 2012，http：//www.fsa.gov.uk/library/communication/pr/2012/027.shtml.雖然關(guān)于影子銀行的定義有爭議，但是肯定的是，將影子銀行納為監(jiān)管對象，使得調(diào)整和監(jiān)管的范圍有可能擴大到基金、投資公司、證券公司和保險公司等其他的金融機構(gòu)。

宏觀監(jiān)管政策還將綜合多方意見。金融政策委員會的成員，除了英格蘭行長和副行長，兩名執(zhí)行董事 （由英格蘭銀行行長和財政大臣討論后任命），還包括金融行為監(jiān)管局總裁，財政大臣任命的四名外部成員，以及一名財政部代表。從人員組成上說，名在“央行內(nèi)部”，實是 “多方參與”的布局。財政大臣將負責公共資金的安全。同時，財政部將被賦予新權(quán)力，確保議會和公眾相信公共資金得到合理使用。財政大臣可以對英格蘭銀行發(fā)出指令。在新的框架中，一旦公共資金遭受風險，通知程序和否決程序都將發(fā)揮很大作用。首先，當因金融危機而需要公共資金時，英格蘭銀行必須通知財政大臣。然后，財政部可以投票否決銀行提出的解決方案 （resolution action）。但是，英國政府也承認，有的時候必須弱化財政部的最高權(quán)力來挽救危機，而兩者的合作是有效、及時應(yīng)對金融危機的保障?？梢哉f，在財政部的指令和金融監(jiān)管體系政策獨立性之間，英國政府很難選擇。目前，辦法有二：其一是公開，如果金融政策委員會不采用財政部的建議，它應(yīng)該將考慮因素和原因公布于眾；其二是危機管理的諒解備忘錄 （Memorandum of Understanding），其中可書面規(guī)定英格蘭銀行和財政部雙方采取的措施和履行的程序 （如通知程序等），進一步在細節(jié)上確定雙方的義務(wù)責任。

（二）設(shè)立審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局

在微觀領(lǐng)域，英國政府將成立審慎監(jiān)管局 （Prudential Regulation Authority）和金融行為監(jiān)管局 （Financial Conduct Authority）。隨著金融服務(wù)局退出監(jiān)管舞臺，審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局將取而代之。由于兩局的實踐性很強，需向宏觀監(jiān)管機構(gòu)提供信息，并保證宏觀政策的執(zhí)行。金融政策委員會可以對兩局發(fā)出指令，財政部會任命獨立的人對兩局的活動進行審查。

審慎監(jiān)管局作為英格蘭銀行的從屬機構(gòu)，主要負責監(jiān)督銀行、保險公司和復雜投資公司等金融機構(gòu)的日?；顒雍惋L險。與負責宏觀審慎監(jiān)管的金融政策委員會不同，審慎監(jiān)管局面向企業(yè)個體。審慎監(jiān)管局可以向企業(yè)個體咨詢并獲取信息，對企業(yè)個體的咨詢活動要在年報中披露。

金融行為監(jiān)管局，負責一部分小企業(yè)的審慎風險控制工作和所有企業(yè)的市場行為監(jiān)督。金融行為監(jiān)管局作為獨立的機構(gòu)，將嚴格監(jiān)管所有金融從業(yè)者個體的市場行為，提高市場的信心和透明度，保護消費者和努力促進競爭。金融行為監(jiān)管局需聽取消費者和金融從業(yè)者的意見，設(shè)定小組和委任人員代表他們的利益。關(guān)于金融行為監(jiān)管局，有兩個問題需著重考慮。第一個問題如何處理其和審慎監(jiān)管局之間既分工又合作的關(guān)系。第二個問題是如何保護消費者。

第一個問題，審慎監(jiān)管局對風險分析、規(guī)則制定、前瞻判斷、審批許可的能力要求很強，行為監(jiān)管局除了負責審慎監(jiān)管，還側(cè)重執(zhí)法，這兩者緊密聯(lián)系又有分工。英國審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局的分工安排，使得一部分企業(yè)只置于金融行為監(jiān)管局的統(tǒng)一監(jiān)管下，但是另一部分企業(yè)面臨兩個部門的雙重監(jiān)管 （dualregulated）。所以，處理好兩個監(jiān)管部門的關(guān)系十分重要。英國政府采用六種有效方法。第一，人員互通，交叉任職。第二，書面規(guī)定彼此合作的責任。第三，制定諒解備忘錄確定這些責任。第四，合作的事項履行情況要在雙方的年報 （annual report）中記載。第五，諒解備忘錄和年報提交議會和財政部審查。第六，簡化為一個審批程序。有重大影響職能 （significant influence functions）的企業(yè)，需要獲得兩個部門的批準。但是，為不加重企業(yè)的負擔，它們只需要履行一個行政許可程序。

在關(guān)于保護消費者的第二個問題上，原則上消費者必須為自己的決定負責，但是由于信息和能力不對稱，消費者往往無法作出正確的決定。因此，英國政府增加了金融行為監(jiān)管局保護消費者的目標。金融行為監(jiān)管局需適當注意 （have regard）消費者對準確、及時、正當信息和建議的需求。

（三）建立獨立的單一投訴機構(gòu)

值得注意的是，單一投訴機構(gòu) （a single complaints scheme）簡化了企業(yè)的投訴程序，企業(yè)可就監(jiān)管方 （審慎監(jiān)管局、金融行為監(jiān)管局和英格蘭銀行）的職責履行問題一起投訴。當然，這對監(jiān)管方的協(xié)調(diào)工作提出了更高的要求。

草案依然保留了上訴裁判所 （Upper Tribunal）對監(jiān)管決定的審查。可是，為保證監(jiān)管者自由地作出判斷，英國政府限制了上訴裁判所不支持的行為。

圖表1〔1〕 請參見 HM Treasury，“A New Approach to Financial Regulation：Judgement，F(xiàn)ocus and Stability”（2010）；HM Treasury，“A New Approach to Financial Regulation：the Blueprint for Reform”（2011）；HM Treasury，“A New Approach to Financial Regulation：Securing Stability，Protecting Consumers”（2012）；廖凡：“英國金融監(jiān)管體制改革的最新發(fā)展及其啟示”，載 《金融監(jiān)管研究》2012年第2期。

三、我國金融監(jiān)管框架的重構(gòu)

在金融危機發(fā)生后，我國監(jiān)管當局做出很多努力，如逆周期宏觀調(diào)控，對小微企業(yè)輸血，成立消費者保護局，減輕市場參與者交易成本，加強 “一行三會”的協(xié)調(diào)合作等。但囿于法律監(jiān)管思維和混業(yè)經(jīng)營不協(xié)調(diào)，我國金融業(yè)依然面臨著銀行理財產(chǎn)品混亂、股民保護不足、金融業(yè)國際競爭力不強、系統(tǒng)風險等難題。筆者建議我國借鑒英國金融改革的路徑，在原有監(jiān)管機構(gòu)的基礎(chǔ)上 “加、減、乘、除”，優(yōu)化我國金融監(jiān)管框架。

（一）乘法：“一行三會”提取公因式，推進宏觀審慎監(jiān)管

我們無法將危機割裂開，一個行業(yè)表現(xiàn)出來的問題，也許根源在于另一個行業(yè)。“以金融控股公司為例，由于其經(jīng)營業(yè)務(wù)跨行業(yè)、跨市場，單家監(jiān)管機構(gòu)往往沒有權(quán)限也沒有能力對超出其監(jiān)管范疇的業(yè)務(wù)進行監(jiān)管，甚至出現(xiàn)金融控股公司下屬的子公司通過母公司來逃避監(jiān)管”?！?〕葉文輝：“‘雙峰型’金融監(jiān)管模式的國際實踐及對我國的啟示”，載 《西南金融》2016年第1期。此時僅靠一個監(jiān)管機構(gòu)無力完全解決。因此，我國應(yīng)成立 “一行三會”和財政部共同參與的宏觀監(jiān)管委員會，監(jiān)督范圍遍及整個金融領(lǐng)域，與 “一行三會”疊加式監(jiān)管。

目前，雖然我國已成立一行三會聯(lián)席會議，但是并未形成統(tǒng)一的標準?！案鞅O(jiān)管部門之間利益協(xié)調(diào)分配難度較大，金融聯(lián)合監(jiān)管的工作效率較低。此外，金融聯(lián)合監(jiān)管還會由于各家監(jiān)管機構(gòu)關(guān)注的監(jiān)管目標不同而引起監(jiān)管沖突?！薄?〕葉文輝：“‘雙峰型’金融監(jiān)管模式的國際實踐及對我國的啟示”，載 《西南金融》2016年第1期。首先，筆者建議多方應(yīng)探索統(tǒng)一的監(jiān)管指標。針對風險循環(huán)積累的特征，突破法律思維，從“定性”到 “定量”，跨行業(yè)計算累積風險。對大型金融集團實行積分制和并表監(jiān)管。必要時予以拆除，避免出現(xiàn) “大而不能倒”的現(xiàn)象。其次，多方應(yīng)加強信息共享。英國采用了很好的方法和程序，來加強共同監(jiān)管領(lǐng)域的溝通。比如兩個監(jiān)管方人員互通，交叉任職，既節(jié)約成本，又可以保證政策的統(tǒng)一。再比如雙方制定諒解備忘錄確定責任，并在年報中記載，最后交由第三方審查等。這些措施都會在細節(jié)上進一步使整個監(jiān)管體系融為一體，盡量減少摩擦和內(nèi)耗。我國銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會應(yīng)及時提供本行業(yè)的信息，財政部也應(yīng)提出金融業(yè)需要注意的實體經(jīng)濟風險領(lǐng)域，必要時制作諒解備忘錄和報告，并定期公布于眾，或交由第三方審查。

（二）加法：增加保險公司控制風險

如果金融市場參與主體投保，那么個體的潛在風險會和保險公司的業(yè)績掛鉤。關(guān)注風險，是保險公司與生俱來具有的嗅覺功能。所以，對個體風險的控制，沒有人比保險公司更合適了。第一，建議對上市公司的退市行為強制保險。注冊制實行后如何退市？退市的成本誰來承擔？如果由股民來承擔，那么這個制度本身就會引起巨大危機。如果能夠由保險公司先承擔，然后對企業(yè)追償，更能體現(xiàn)對弱勢消費者的保護。第二，如果某賬戶持有的證券數(shù)量足以操縱市場，應(yīng)對其強制保險。市場違法行為預先保險，一方面對投資基金等 “金融大鱷”可起到警醒和威懾作用；另一方面，面對集體訴訟制度不健全的現(xiàn)實，保險公司可先行賠付受損害的散戶，避免風險蔓延造成的恐慌?！?〕Yuzuo Yao，Regulation of Open-Ended Fundsunder UK，USand Chinese Law：Issuesof Conflictsof Interest（Beijing：Central Compilation&Translation Press，2015），pp.196-197.第三，保險公司掌握大量的行業(yè)信息，猶如宏觀監(jiān)管委員會的耳目。

（三）減法：盡量減少改革成本

金融監(jiān)管機構(gòu)改革成本很大。據(jù)統(tǒng)計，約2萬英國企業(yè)要改受金融行為監(jiān)管局的監(jiān)管，約1700企業(yè)受審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局的雙重監(jiān)管。改革的成本包括硬件設(shè)施、計算機系統(tǒng)、法律、人員培訓和管理的費用。這些企業(yè)增加的改革成本在5000萬到1億英鎊之間，未來持續(xù)增加的成本在每年2500萬到5000萬英鎊之間。因此，英國內(nèi)部也有一種觀點，主張 “什么都不做”（do nothing）。他們希望金融服務(wù)局繼續(xù)發(fā)揮作用，對企業(yè)進行審慎監(jiān)管和市場行為監(jiān)管，因為這樣可以節(jié)省費用。好的監(jiān)管規(guī)則并非對消費者、企業(yè)個體增加過多的負擔。所以，筆者建議我國可繼續(xù)保留 “一行三會”的監(jiān)管框架，精簡審批程序，提高工作效率。

（四）除法：清除重復機構(gòu)，設(shè)立單一的消費者保護部門

為加強市場違規(guī)行為監(jiān)管和保護消費者，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保險會各自設(shè)有消費者保護局。但是，在混業(yè)經(jīng)營的背景下，一旦產(chǎn)生糾紛，缺乏金融、法律專業(yè)知識的消費者難以判斷該向哪個部分投訴。如此一來，“三會”有可能相互推諉而錯過控制危機的最佳時機。若有單一的消費者保護部門，消費者可就金融業(yè)任何問題提出意見。消費者投訴的問題，由單一部門處理，不得遺漏。一個投訴機構(gòu)，可以減輕消費者的負擔，加強 “三會”的聯(lián)合執(zhí)法。

四、結(jié)語

隨著混業(yè)經(jīng)營成為金融業(yè)發(fā)展的趨勢，監(jiān)管機構(gòu)面臨嚴峻考驗。為避免金融業(yè)陷入 “一抓就死，一放就亂”的怪圈，本文試圖突破僵化的法律思維，借鑒英國的改革經(jīng)驗，對既存的金融監(jiān)管機構(gòu) “一行三會”作 “加、減、乘、除”?！凹印?，即增加保險公司控制風險?！皽p”，即盡量減少改革成本，繼續(xù)發(fā)揮 “一行三會”的監(jiān)管作用。即 “乘”，即提取 “一行三會”的宏觀審慎監(jiān)管功能，建立統(tǒng)一的風險標準。除，即清除 “三會”中重復的消費者保護局，設(shè)立單一的消費者投訴部門。在對金融監(jiān)管主體重新組合、優(yōu)化、升級后，混業(yè)經(jīng)營監(jiān)管的空白將被填補。

*姚譽作，華中師范大學法學院副教授，曼徹斯特大學法學博士。