我國地方國庫現(xiàn)金管理與地方債管理的協(xié)調(diào)研究

柳 挺

(中國人民銀行臨澤縣支行，甘肅 張掖 734500)

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我國地方國庫現(xiàn)金管理與地方債管理的協(xié)調(diào)研究

柳 挺

(中國人民銀行臨澤縣支行，甘肅 張掖 734500)

本文采取理論分析與實證研究相結(jié)合的方法，通過借鑒發(fā)達國家地方國庫現(xiàn)金管理與地方債管理協(xié)調(diào)配合使用的成熟經(jīng)驗，分析我國地方國庫現(xiàn)金管理和地方債管理協(xié)調(diào)現(xiàn)狀，為我國地方國庫現(xiàn)金管理和地方債管理協(xié)調(diào)配合發(fā)展提供可行性建議。

新預(yù)算法；國庫現(xiàn)金管理；地方債管理；建議

一、發(fā)達國家地方國庫現(xiàn)金管理與地方債管理的經(jīng)驗借鑒

(一)美國地方國庫現(xiàn)金管理與地方債管理協(xié)調(diào)配合的實踐。美國是聯(lián)邦制國家，其地方國庫現(xiàn)金管理采用分權(quán)型管理模式，即中央政府和地方政府分別建立國庫單一賬戶制度，在中央政府的監(jiān)督下自主開展國庫現(xiàn)金管理。地方債管理采用制度約束型管理模式，即地方政府可以在法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限、規(guī)模和監(jiān)管要求內(nèi)自由行使舉債權(quán)。其主要做法是通過立法對地方政府借債行為實行管理和控制，地方政府在法律法規(guī)監(jiān)管體系下根據(jù)國庫現(xiàn)金預(yù)測流動周期和政府管理信息系統(tǒng)提供的本級政府財務(wù)收支情況調(diào)整商業(yè)銀行稅收與貸款賬戶余額。這種協(xié)調(diào)方式的優(yōu)點在于為地方政府提供了較大的財政自治，管理方式更加靈活多樣，缺點是單個地方政府管理能力參差不齊，容易出現(xiàn)國庫現(xiàn)金管理損失風(fēng)險。

(二)英國地方國庫現(xiàn)金管理與地方債管理協(xié)調(diào)配合的實踐。英國的地方國庫現(xiàn)金管理采用分權(quán)型管理模式，地方政府可以自由地投資盈余現(xiàn)金，還可以獲取來自中央政府的長期借款。地方債管理采用行政控制管理模式，即中央政府運用行政手段直接控制地方政府債務(wù)，控制范圍涉及發(fā)債年限、規(guī)模、單筆借款金額等。其主要做法是地方政府在中央政府的約束下根據(jù)每日的國庫現(xiàn)金流預(yù)測，采取發(fā)行短期債券和貨幣市場雙邊操作來管理不確定的現(xiàn)金流動。這種協(xié)調(diào)方式的優(yōu)點在于可以通過中央審批和檢查控制地方政府發(fā)債的規(guī)模，防止地方政府不負責(zé)任的借債行為發(fā)生。缺點是增加了借債融資的不確定性，提高了地方政府舉債成本，并且會使中央政府過多地陷入到地方政府的籌資和投資項目之中。

(三)法國地方國庫現(xiàn)金管理與地方債管理協(xié)調(diào)配合的實踐。法國的地方國庫現(xiàn)金管理采用集權(quán)型管理模式，即將地方政府國庫單一賬戶納入到中央政府國庫單一賬戶制度中，統(tǒng)一由中央政府有關(guān)部門進行操作，從而實現(xiàn)中央和地方國庫現(xiàn)金管理一體化。地方債管理模式采用行政控制模式，主要做法是地方政府在中央政府的控制下依據(jù)現(xiàn)金流預(yù)測數(shù)據(jù)發(fā)行短期債券，并在貨幣市場進行債券的回購和逆回購。這種協(xié)調(diào)方式的優(yōu)點是可以更好地控制現(xiàn)金流，最大限度地降低國庫現(xiàn)金余額。缺點是支付和核算體系變得復(fù)雜，管理成本高昂，地方政府參與改進財政管理積極性較低。

(四)發(fā)達國家地方國庫現(xiàn)金管理與地方債管理協(xié)調(diào)配合的經(jīng)驗總結(jié)。

1、完善的國庫集中收付制度和預(yù)算管理制度。將政府所有收支集中于國庫單一賬戶并實行嚴格的預(yù)算管理制度是開展國庫現(xiàn)金余額集中化管理和現(xiàn)金流預(yù)測操作的基礎(chǔ)，也是改善現(xiàn)金流入和流出的重要舉措，當(dāng)前發(fā)達國家均有完善的國庫集中收付制度和嚴格的預(yù)算管理制度，并且均將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理。

2、科學(xué)、準確的國庫現(xiàn)金流預(yù)測機制。完善的現(xiàn)金流預(yù)測機制是確定國庫現(xiàn)金投融資管理節(jié)奏和策略的前提，科學(xué)、準確的國庫收支預(yù)測是發(fā)行短期債券從而形成國庫現(xiàn)金管理和地方債管理有效配合的重要依據(jù)。

3、國庫現(xiàn)金最低余額控制。國庫資金屬于公共資金，確保財政庫存資金安全和支出需求是其首要考慮因素。當(dāng)前國外發(fā)達國家一般都對國庫現(xiàn)金實行最優(yōu)庫底余額控制，根據(jù)地方國庫收支管理情況，測算國庫最佳存量，調(diào)控國庫現(xiàn)金流，在確保國庫資金安全性和流動性的前提下實現(xiàn)國庫余額最小化。

4、將地方國庫現(xiàn)金管理與地方債管理納入統(tǒng)一框架。國庫現(xiàn)金管理與債務(wù)管理對應(yīng)著國庫現(xiàn)金資源優(yōu)化利用的兩個方面。目前發(fā)達國家一般將國庫現(xiàn)金管理與債務(wù)管理納入同一職能部門來進行管理，以便更好的把握現(xiàn)金管理和債務(wù)管理的配合節(jié)奏，達到降低財政融資成本、盤活存量資金的目的。

二、我國地方國庫現(xiàn)金管理和債務(wù)管理現(xiàn)狀

(一)我國地方國庫現(xiàn)金管理模式和地方債管理模式的現(xiàn)實選擇。通過發(fā)達國家地方國庫現(xiàn)金管理與地方債管理的經(jīng)驗借鑒可以發(fā)現(xiàn)，目前國際上發(fā)達國家地方國庫現(xiàn)金管理模式大致有集權(quán)型和分權(quán)型兩種，地方債管理模式大致可分為市場約束型、制度約束型、行政控制型和共同合作型四種。根據(jù)我國新《預(yù)算法》第五十九條中“各級政府應(yīng)當(dāng)加強對本級國庫的管理和監(jiān)督，按照國務(wù)院的規(guī)定完善國庫現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國庫資金余額”的描述和我國分級負責(zé)的財政體制，我國的地方國庫現(xiàn)金管理模式應(yīng)為分權(quán)型國庫現(xiàn)金管理模式?？v觀我國地方債制度的演變，在新《預(yù)算法》出臺之前，我國的地方債管理模式具有很明顯的行政控制型特點，新《預(yù)算法》出臺后，從自主舉債權(quán)限方面來說，我國的地方債管理仍然趨向于行政控制型管理模式，從制度建設(shè)和借款行為控制方式來說，我國的地方債管理模式又帶有一定的制度約束型色彩。如新《預(yù)算法》在地方政府發(fā)債的審批程序、償還方式、資金用途等方面做出的相關(guān)規(guī)定。

(二)地方國庫現(xiàn)金管理和地方債管理在我國的試點情況。我國地方國庫現(xiàn)金管理試點工作自2014年底啟動以來，試點范圍逐步擴大，截至2016年6月份，全國累計已有21個省市開展了國庫現(xiàn)金管理試點工作。當(dāng)前我國試點地區(qū)地方國庫現(xiàn)金管理主要通過商業(yè)銀行定期存款或者進行債券回購等方式操作。地方國庫現(xiàn)金管理由地方財政部門和人民銀行分支機構(gòu)共同完成。地方債管理方式主要為中央財政部給地方政府設(shè)置當(dāng)年舉債限額，地方政府根據(jù)當(dāng)年確定的限額發(fā)行地方政府債券。

三、我國地方國庫現(xiàn)金管理與地方債管理協(xié)調(diào)中存在的問題

(一)地方政府國庫單一賬戶和預(yù)算體系不健全。根據(jù)國外發(fā)達國家地方國庫現(xiàn)金管理和地方債管理協(xié)調(diào)經(jīng)驗，完善的國庫單一賬戶制度是開展地方國庫現(xiàn)金管理的先決條件。但從我國單一賬戶體系改革情況來看，地方政府財政資金分散收付、專戶資金沉淀等問題仍然存在，影響了國庫庫存現(xiàn)金集中化管理和國庫現(xiàn)金流預(yù)測效果。

(二)地方政府國庫現(xiàn)金流預(yù)測準確度有待提高。準確預(yù)測國庫現(xiàn)金流是國庫現(xiàn)金管理決策的重要依據(jù)，但從現(xiàn)階段我國地方政府國庫現(xiàn)金流預(yù)測情況來看，一方面我國地方政府財政預(yù)算編制粗放、預(yù)算執(zhí)行隨意、預(yù)算政策多變等問題仍然存在，根據(jù)地方政府預(yù)算編制與執(zhí)行計劃進行國庫現(xiàn)金流預(yù)測難度較大。另一方面當(dāng)前我國地方國庫現(xiàn)金流預(yù)測大多是根據(jù)經(jīng)驗和歷史數(shù)據(jù)來作出判斷，缺乏科學(xué)有效的監(jiān)測工具，現(xiàn)金流預(yù)測的準確度不高，難以實現(xiàn)真正意義上的準確滾動預(yù)測。

(三)地方債規(guī)?？刂品绞饺狈`活性。債務(wù)規(guī)?？刂剖堑胤秸畟鶆?wù)管理的重要途徑和手段。通常釆用兩種方式：一種是地方債發(fā)行額管理，即通過控制年度地方債發(fā)行額的方式管理地方債務(wù)規(guī)模。另一種是債務(wù)余額管理，即通過控制債務(wù)余額的方式管理債務(wù)規(guī)模。從當(dāng)前我國試點地區(qū)地方債規(guī)模控制的情況來看，現(xiàn)階段我國地方債規(guī)模控制采用中央政府限額發(fā)行的管理方式，這種控制方式下，地方政府為保持地方債務(wù)發(fā)行額的較快增加，會偏愛于發(fā)行中長期債券，少發(fā)或者不發(fā)行短期債券，不利于地方國庫現(xiàn)金管理與地方債的協(xié)調(diào)配合使用。

(四)現(xiàn)行地方國庫現(xiàn)金管理模式和地方債管理模式契合度不高。我國的地方國庫現(xiàn)金管理模式為分權(quán)型國庫現(xiàn)金管理模式，優(yōu)點在于為地方政府提供了較大的財政自治，管理方式靈活。我國的地方債模式采用行政約束型管理模式，分權(quán)程度較低。行政約束型管理模式有明顯的管理向上集中的特點，與我國分權(quán)型的地方國庫現(xiàn)金管理模式契合度偏低，突出表現(xiàn)為地方債無法用于熨平突發(fā)性地方財政支付缺口。

四、對我國地方國庫現(xiàn)金管理與地方債管理協(xié)調(diào)配合的建議

(一)完善國庫單一賬戶體系，進一步加強政府預(yù)算編制和執(zhí)行管理。國庫單一賬戶體系改革是順利開展國庫現(xiàn)金管理的一個重要前提。建議地方政府加大財政專戶清理力度，持續(xù)深化國庫單一賬戶體系改革，進一步完善非稅收入收繳制度，切實增強地方政府對財政資金的控制能力，確保地方政府所有財政收支經(jīng)由國庫單一賬戶收付。與此同時，地方政府還應(yīng)進一步提高預(yù)算編制的科學(xué)性、規(guī)范性和預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性，建立健全預(yù)算執(zhí)行考核評價體系，加大對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督、考核力度，確保地方政府財政收入及時入庫，財政支出嚴格按預(yù)算執(zhí)行，減少影響國庫現(xiàn)金流預(yù)測的不確定性因素。

(二)加強地方國庫現(xiàn)金流分析預(yù)測，探索建立逐日現(xiàn)金流預(yù)測機制。準確預(yù)測國庫現(xiàn)金收支流量和國庫現(xiàn)金余額，對熨平國庫現(xiàn)金頭寸、保證財政支出、減小國庫余額的浪費具有重要意義。因此，一方面地方政府要進一步加強對國庫現(xiàn)金流、余額變動的實時監(jiān)控，及時全面掌握國庫現(xiàn)金管理相關(guān)信息；另一方面地方政府要選擇合理有效的現(xiàn)金流預(yù)測工具和方法，完善國庫現(xiàn)金收支存數(shù)據(jù)庫建設(shè)，規(guī)范轉(zhuǎn)移性收支管理，明確財政部門、人民銀行、稅務(wù)部門、預(yù)算單位等部門在國庫現(xiàn)金流量預(yù)測中的職責(zé)分工。積極構(gòu)建涵蓋財政、稅務(wù)、金融系統(tǒng)等部門的信息溝通協(xié)作機制，探索建立地方國庫現(xiàn)金流的滾動預(yù)測機制。

(三)建立健全地方債余額管理，建立科學(xué)靈活的地方債管理機制。債務(wù)發(fā)行額管理通常是在融資規(guī)模較小、市場發(fā)育不成熟和國庫管理制度不健全的情況下采用的，是一種粗放型的管理方式，具有一定的局限性。鑒于我國地方債規(guī)模控制仍采用債務(wù)發(fā)行額控制方式的現(xiàn)狀，我們要根據(jù)當(dāng)前國情，結(jié)合我國中央政府采用國債余額管理方式進行國債規(guī)模管理的成功經(jīng)驗，建立健全地方債余額管理方式，建立科學(xué)靈活的地方債管理機制。合理確定地方債發(fā)行規(guī)模，合理安排地方債期限結(jié)構(gòu)，連續(xù)滾動發(fā)行短期地方債券，滿足市場需求，完善地方債收益率曲線，構(gòu)建地方債和國庫現(xiàn)金管理相輔相成、協(xié)調(diào)配合的新局面。

(四)探索地方債發(fā)行模式，完善地方政府債務(wù)管理。依據(jù)發(fā)達國家地方債管理的成熟經(jīng)驗，地方債的發(fā)行體制要與本國財政體制相適應(yīng)。按照我國分級負責(zé)的財政體制，我國現(xiàn)行的行政控制型地方債務(wù)管理模式已無法適應(yīng)。因此，我們有必要結(jié)合我國國情現(xiàn)狀，積極探索符合我國地方債發(fā)展方向的地方政府債管理模式，通過債務(wù)管理模式漸進式探索，完善地方政府債務(wù)管理模式。

[1] 林嘉立，李立憲，李海川.基于新《預(yù)算法》規(guī)范開展地方國庫現(xiàn)金管理[J].征信.2015(12).