陳九陽

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

我國警察權(quán)與公民權(quán)的邊界研究

陳九陽

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

我國警察的職務(wù)負擔日益加重，警察權(quán)存在許多亟待改善之處，其中之一就是警察權(quán)與公民權(quán)存在混淆。這種混淆主要有公民權(quán)利公化和警察權(quán)力私化兩種表現(xiàn)，導(dǎo)致了諸如治安法規(guī)空置、警察服務(wù)職權(quán)過分擴張等危害。警察權(quán)與公民權(quán)混淆的深層次原因在于警察權(quán)的配置存在問題，主要由于警察權(quán)配置的價值取向偏重社會秩序管理，以及國家配置警察權(quán)時過分強調(diào)警察的服務(wù)職能。為了明確警察權(quán)與公民權(quán)的邊界，要以警察權(quán)配置的視角從多個渠道解決問題。用法律手段區(qū)分，加強立法科學(xué)性；從思想觀念上區(qū)分，明確警察角色定位；通過主體區(qū)分，使警察權(quán)真正由警察履行，公民權(quán)切實為群眾擁有。

警察權(quán)力；公民權(quán)利；警察權(quán)配置

歷史上很長一段時間存在權(quán)力與權(quán)利合一的情形，掌握權(quán)力的人才能夠享有權(quán)利，權(quán)利與權(quán)力成正比。近代社會中西方通過社會主義與資本主義革命對此作出了改變，即通過建立不同意識形態(tài)的民主制度，使國家掌握公權(quán)力，社會享有私權(quán)利，公權(quán)力與私權(quán)利相互界分，相互制約，繼而達成保障公民權(quán)利不受公權(quán)力肆意侵犯的共識。制約的基礎(chǔ)是分割。警察權(quán)力作為一種公權(quán)力，其合法、合理行使，前提是與公民權(quán)利的明確界分。然而，實踐中警察通知被拘留人家屬反受怨懟，警察幫市民開門鎖換水管、幫市民調(diào)解民事糾紛遭質(zhì)疑等走樣的“為民服務(wù)”頻頻出現(xiàn)，公民權(quán)利與警察權(quán)力的交叉愈加嚴重。警察究竟應(yīng)該承擔怎樣的職責，應(yīng)該享有哪些權(quán)力成為亟待明確的問題。因此，在厘清這些亂象前，首先應(yīng)當探討的是如何將警察權(quán)力同公民權(quán)利的諸多交叉剝離開來，明確警察的角色定位，以免其稍有不慎便覆蓋了公民權(quán)利，錯誤承擔了公民權(quán)利，甚至使公民可以利用警察權(quán)謀取私利，繼而引發(fā)諸多危害。

一、警察權(quán)與公民權(quán)混淆的表現(xiàn)與危害

警察權(quán)的本質(zhì)是一種公權(quán)力，公權(quán)力在行使過程中必然導(dǎo)致私權(quán)利遭受一定限制。警察權(quán)與公民權(quán)的混淆，是指警察權(quán)力范圍內(nèi)錯誤納入了應(yīng)由公民自行主張的私權(quán)利，或是警察權(quán)力遭到公民權(quán)利的侵蝕與干擾，導(dǎo)致警察權(quán)與公民權(quán)界限不清，警察侵權(quán)執(zhí)法或違法執(zhí)法，對警察履行職責與維護治安秩序造成危害。實踐中，兩者的混淆造成警力的浪費，使警察可能陷于指責甚至侵權(quán)指控當中，同時也侵犯了公民的權(quán)利，不利于公民權(quán)的保障。

（一）公民權(quán)利公化：我國《治安管理處罰法》中通知家屬條款的執(zhí)行困境

我國《治安管理處罰法》中的通知家屬條款，是指該法第九十七條的規(guī)定：“公安機關(guān)……決定給予行政拘留處罰的，應(yīng)當及時通知被處罰人的家屬?！边@一原本充滿人權(quán)保障意味的規(guī)定卻招致了諸多爭議，民警進行治安行政執(zhí)法時遇此情形也難以恰當落實。以處理賣淫、嫖娼為例，《治安管理處罰法》第六十六條規(guī)定：賣淫嫖娼的，處十日以上十五日以下拘留。據(jù)此，實行賣淫、嫖娼等有損社會名譽的行為受到拘留處罰的，應(yīng)當由公安機關(guān)通知被處罰人的家屬。但實踐中，警察按照法律規(guī)定通知家屬后，往往使被處罰人員面臨嚴重的家庭矛盾以及不利的社會影響，甚至有用“家庭懲戒”代替公權(quán)力治理的嫌疑。相反，如果警察從保障被處罰人權(quán)益出發(fā)，按照被處罰人的意愿不通知其家屬，將導(dǎo)致《治安管理處罰法》第九十七條的空置，繼而面臨“違法執(zhí)法”的質(zhì)疑。警察在這一規(guī)定下顯然陷入了進退兩難的境地。

除我國外，其他國家鮮有“通知家屬”的明文規(guī)定，也沒有明確的立法依據(jù)，學(xué)理界一般認為可視作從《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》中推定出來。據(jù)該《公約》第9條第1款規(guī)定：“人人有權(quán)享有人身自由和安全，任何人不得加以任意逮捕和拘禁，除非依照法律所確定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由?！钡?款則是“任何被逮捕的人，在被逮捕時應(yīng)該被告知逮捕他的理由，并應(yīng)迅速告知對他提出的任何指控?！盵1]據(jù)此，有觀點認為“通知家屬”是告知權(quán)的延伸，而告知權(quán)本該是被拘留人自身享有的，為了能夠更好地保障被處罰人的利益，這種權(quán)利則擴張到被處罰人的家屬身上。[2]鑒于該通知條款的本意是告知被處罰人的家屬該人員的去向，避免家屬不必要擔憂的同時，方便其監(jiān)督警察權(quán)力，那么是否通知家屬、通知哪位家屬本應(yīng)是被處罰人的一項權(quán)利，卻被立法配置為警察職權(quán)。一方面加劇了警察負擔，另一方面也極有可能造成當事人因為生存環(huán)境中的非議而受到二次懲罰。警察權(quán)力覆蓋了公民權(quán)利，額外負擔職責的同時卻損害了公民權(quán)利。

警察權(quán)力與公民權(quán)利的平衡與劃分是建國以來歷久彌新的問題。隨著《治安管理處罰法》頒布生效后，舊的《治安管理處罰條例》中警察自由裁量權(quán)過大的問題已得到基本解決，公民權(quán)利也得到更多的保障。然而，新時期強調(diào)警察服務(wù)職能的警務(wù)理念體現(xiàn)在立法精神中，使警察承擔了許多本不應(yīng)由警察承擔的工作任務(wù)，如同上文的“通知家屬”。這些額外負擔不僅僅造成警力的浪費，同時也極有可能損害公民權(quán)利，造成警察權(quán)與公民權(quán)的混淆，即公民權(quán)利公化，使其成為一種強制性的權(quán)力而非自主選擇或自行主張的權(quán)利，浪費警力，制造矛盾，滋生隱患，對于治安行政執(zhí)法產(chǎn)生了很大的消極影響。

（二）警察權(quán)力私化：警察調(diào)解普通民事糾紛的尺度難以把握

1980年上海圖書出版社出版的《法學(xué)詞典》對權(quán)利一詞的釋義是：“法律賦予人們享有的某種權(quán)益,表現(xiàn)為享有權(quán)利的人有權(quán)做出一定的行為和要求他人做出相應(yīng)的行為（義務(wù)）……”[3]據(jù)此，《人民警察法》第二十一條“警察對于解決糾紛的要求應(yīng)當予以幫助”的規(guī)定無疑就通過法律手段使公民獲得了要求警察介入普通民事糾紛調(diào)解的理由。換言之，警察甚至可以為民眾所用以處理自己的私事?，F(xiàn)實生活中警察職權(quán)被迫成為謀他人之私手段的現(xiàn)象屢見不鮮，如警察可以且必須對因之報警的普通民事糾紛作出調(diào)解，甚至是實質(zhì)性調(diào)解。①高文英教授在《警察調(diào)解制度研究》一文中將警察調(diào)解的糾紛分為兩類：一類是治安糾紛及其與治安糾紛相關(guān)聯(lián)的民事糾紛；一是普通的民事糾紛。調(diào)解民事糾紛又分兩類：一類是能夠給予實質(zhì)調(diào)解的民事糾紛；另一類是給予非實質(zhì)調(diào)解的民事糾紛。所謂實質(zhì)調(diào)解的民事糾紛,是指公安機關(guān)通過調(diào)解，使當事人各方的實體權(quán)益爭議得以解決,從而化解矛盾。所謂非實質(zhì)調(diào)解的民事糾紛，是指這類糾紛公安機關(guān)由于不便或者難以處理，而是僅作一般性勸說，幫助當事人暫時緩和矛盾，為當事人提供必要的咨詢，并為當事人指明或聯(lián)絡(luò)解決的渠道。詳見高文英.警察調(diào)解制度研究[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2008(4):127-134。然而如何幫助，幫助到怎樣的程度卻并未明確。這種模糊反映出背后的問題，對警察權(quán)力缺乏詳盡的規(guī)定，導(dǎo)致警察權(quán)與公民權(quán)交叉，出現(xiàn)執(zhí)法的灰色地帶。一方面，這種缺失不僅僅在于警務(wù)督察或紀檢部門監(jiān)督力度的大小，也在于立法上是否配備了足夠的程序制約與擔責機制。警察的諸多職權(quán)雖然在各自的情境中發(fā)揮了顯著的效果，但也因缺乏程序細則與監(jiān)督機制導(dǎo)致很難做到切實的限制。警察可以通過調(diào)解從實質(zhì)上干預(yù)民事糾紛，即通過警察權(quán)進行了公民人身、財產(chǎn)或其他權(quán)利的處置與分割，無疑會促使公民通過賄賂、拉關(guān)系等方式利用警察為自己爭取權(quán)利。目前，類似事件已經(jīng)成為一種并不罕見的社會現(xiàn)象，甚至因“見怪不怪”而受到社會一定程度上的包容，造成惡性循環(huán)。另一方面，如果警察對于普通民事糾紛均不作出實質(zhì)性調(diào)解，也會出現(xiàn)難題?！度嗣窬旆ā返诙粭l反映出警察承擔調(diào)解人民群眾糾紛權(quán)力的義務(wù)性。公安實踐部門普遍反映，日常110報警接到的警情大部分為求助性報警，不接警往往會受到群眾投訴。然而，現(xiàn)實生活中的許多單純民事糾紛，即使公民通過報警這種合法手段主張權(quán)利，警察明知在法律規(guī)定的范圍內(nèi)不應(yīng)進行實質(zhì)性的解決，卻因規(guī)定必須出警、接手、處理，繼而因無法做出影響結(jié)果的干預(yù)而為公眾留下“無能”印象。因此，民警遇到類似警情則不得不解決，但若要有實質(zhì)性的解決則往往會面臨“越權(quán)”“違法”嫌疑。由于警察權(quán)的公權(quán)力性質(zhì)，警察在處理糾紛時出警，對于對方而言本來就是一種心理威懾，在糾紛中被質(zhì)疑有“警察怎能偏幫一方”的情況屢屢出現(xiàn)。上有“應(yīng)當幫助”的法律規(guī)定，下有“首接責任制”的硬性要求，警察往往陷入群眾怨聲載道、戰(zhàn)友叫苦不迭的兩難。

不僅僅是接警，在治安防控中同樣面臨警察權(quán)力與公民權(quán)利混淆的問題。實踐中通過建立治安情報人員進行社區(qū)實時監(jiān)控是警察的權(quán)力，也是較為有效的手段。有的公安機關(guān)會采取在擺攤商販中設(shè)立治安情報人員的方式，擺攤商販一旦成為警察的“耳目”，因為滿足了警察的工作需要，就不會被城管驅(qū)逐。這顯然會導(dǎo)致“警察姑息縱容”“選擇性執(zhí)法”的非議。雖然這種行為是出于治安防控和建設(shè)社區(qū)警務(wù)的動機，但這種通過警察權(quán)力獲得公民權(quán)利保護的情形也是警察權(quán)力的私化，無法掩蓋其違法嫌疑。警察動用公權(quán)力提供了對于個體權(quán)利的額外維護，這種維護造成的結(jié)果與現(xiàn)行規(guī)定相悖，造成了警察權(quán)力與公民權(quán)利的一種混淆。

二、警察權(quán)與公民權(quán)混淆的原因分析

（一）明確警察權(quán)與公民權(quán)界限的必要性

由上文可知，由于警察被賦予了過于寬泛的職權(quán)，并作出了“四有四必”的承諾，導(dǎo)致目前警察接警工作中處理非警務(wù)類警情占了絕大部分。據(jù)江蘇省公安廳統(tǒng)計，2014年全省110報警服務(wù)臺報警電話總呼入量達3700多萬次，日均10萬次以上，其中有效警情1560萬起，而違法犯罪警情僅占有效警情的10%，糾紛求助類警情占比高達43%。[4]河北省公安廳的數(shù)據(jù)顯示，2015年全省公安機關(guān)110報警服務(wù)臺共接報警1345萬起，其中有效報警336萬起，僅占全部有效警情的25%，且其中還包含相當一部分群眾求助。[5]

從數(shù)據(jù)可見，目前警察正在事無巨細地承擔社會責任，為非警務(wù)類報警四處奔波，頻繁的出警被大量的求助類警情所占據(jù)。在這種情況下，“警察究竟應(yīng)該做什么”成了一個亟待解決的問題，背后更深層次的困惑則來源于對警察權(quán)究竟是什么的認識不清，導(dǎo)致警察權(quán)與公民權(quán)利大量覆蓋。警察權(quán)與公民權(quán)的混淆，究其本質(zhì)則可歸結(jié)為公權(quán)力與私權(quán)利的混淆，是近代任何國家政治制度的革新或自我優(yōu)化都需要解決的一個問題。

然而，無論是近代西方資本主義社會認可的“公權(quán)力來自于公民權(quán)利的讓渡”，還是馬克思主義“權(quán)為民所賦”的權(quán)力觀，都認可公權(quán)力來源于私權(quán)利。毛澤東主席曾明確指出：“我們的權(quán)力是誰給的……是占人口百分之九十以上的廣大勞動群眾給的?！盵6]毛澤東思想奠定了我國社會主義權(quán)力觀的基礎(chǔ)。近代社會學(xué)基礎(chǔ)理論普遍認為，公權(quán)力既然來源于公民權(quán)利，那么與公民權(quán)利就應(yīng)當作出明確的界分，兩者的明確剝離能夠使公權(quán)力得到更好地行使，避免公權(quán)力因為先天的膨脹性和向惡性走向自我毀滅，也能更好地保障私權(quán)利，防止權(quán)利濫用引發(fā)社會秩序的混亂。即用權(quán)力制衡權(quán)力，用權(quán)力約束權(quán)利。權(quán)利與權(quán)力的分離是法制現(xiàn)代化的奠基石，有了這塊奠基石,既使得法制現(xiàn)代化的進程一往無前,又為法制現(xiàn)代化立起了一座醒目的界碑。[7]

（二）警察權(quán)與公民權(quán)混淆的深層次原因：警察權(quán)配置存在問題

由前文可知，警察權(quán)與公民權(quán)界限模糊，是因一些立法規(guī)定中存在不科學(xué)、不明確導(dǎo)致的。那么警察權(quán)力與公民權(quán)利混淆的問題，本質(zhì)上是警察權(quán)配置的問題。警察權(quán)的公權(quán)力屬性決定了警察權(quán)的內(nèi)容與范圍都應(yīng)當由法律明文規(guī)定，體現(xiàn)“法無授權(quán)即禁止”的基本精神，警察權(quán)力如何配置來源于法律規(guī)定，如果警察權(quán)與公民權(quán)界限不清，那么涉及警察權(quán)配置的法律多有一些不科學(xué)、不細致之處。這是因為，警察權(quán)的配置本質(zhì)上是一項法律行為，即通過立法的手段決定哪些權(quán)力應(yīng)當歸為警察權(quán)。在現(xiàn)代法制社會，法律是公權(quán)力和私權(quán)利的載體，雖然法律無法窮盡公民權(quán)利，卻可以通過完善警察權(quán)力的手段進行警察權(quán)與公民權(quán)詳細區(qū)分。所以，探討究竟哪些權(quán)力應(yīng)當劃分在警察權(quán)的范圍之內(nèi)，哪些權(quán)利應(yīng)當由公民自行主張，是警察權(quán)配置范疇之內(nèi)的探索。警察權(quán)與公民權(quán)出現(xiàn)混淆，也應(yīng)當從警察權(quán)配置角度尋求解決的答案。

（三）警察權(quán)配置造成警察權(quán)與公民權(quán)混淆的具體原因

警察權(quán)配置造成警察權(quán)與公民權(quán)的混淆的具體原因，主要在于配置的價值觀念不平衡，配置的目的取向傾斜過多，目前我國公共服務(wù)體系建設(shè)的局限性三個方面。

1.警察權(quán)配置的價值取向偏重社會秩序

決定警察權(quán)力配置的根本因素，在于公共秩序和個人自由之間的矛盾運動關(guān)系。[8]我國具有重秩序輕權(quán)利的歷史傳統(tǒng)，在長達幾千年的封建社會中，警察權(quán)的行使均以維護統(tǒng)治階級認可的社會秩序為目的，公民應(yīng)當無條件地配合與支持警察權(quán)的行使。新中國成立以來，我國警察權(quán)配置的思想雖然作出了數(shù)次調(diào)整，但是維護社會秩序穩(wěn)定仍是恒久不變的第一主題。與司法權(quán)和立法權(quán)相比，以警察權(quán)為代表的行政權(quán)最為高效靈活。因此，國家在維護社會秩序過程中越來越多地倚重警察權(quán)，使警察權(quán)不斷膨脹，警察權(quán)干預(yù)與管理的范圍朝秩序方向逐漸擴大，損害到與之此消彼長的公民自由，甚至將公民權(quán)利化作警察權(quán)并規(guī)定在法律之中，繼而構(gòu)成對私權(quán)利的一種“合法”侵犯。

2.國家配置警察權(quán)時過分強調(diào)警察的服務(wù)職能

從新中國警察制度的第二階段①朱旭東、于子建在《新中國警察制度現(xiàn)代化進程評述》一文中將新中國以來的警察制度分為四個階段：第一階段為1949年到1978年，計劃經(jīng)濟時代；第二階段為1979至1991年，初步改革階段；第三階段為1992年至2000年，改革取得重要進展階段；第四階段為2001到現(xiàn)在，為現(xiàn)代警察制度基本確立期。本文從其分類。詳見中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011年第4期，第21-28頁。開始，國家開始有意識地加強警察的服務(wù)職能，先后提出了“有事找警察”“四有四必”等口號，但基層警力缺失的基本國情使這種承諾某種程度上超出了警察隊伍的能力范圍。過分強調(diào)警察的服務(wù)職能使本應(yīng)由公民自行主張的權(quán)利，如解決民事糾紛或單純幫助性的需要都交由警察動用公權(quán)力解決，造成警察權(quán)與公民權(quán)利的混淆。雖然警察也往往選擇調(diào)解了事或施以援手，但警察權(quán)動用本身對于公民而言就具有威懾力，一方面使私權(quán)利領(lǐng)域的糾紛相對人面臨很大壓力，具有偏幫不公的嫌疑，同時因為警察受警力限制無法做到宣稱的“有求必應(yīng)”，反而有損警察權(quán)威。

同時，警察實施了本該由公民自行承擔的工作，也受到建國初始遺留觀念的影響。建國初期，全體國民均有自己的組織歸屬，農(nóng)民存在并依附于公社與集體經(jīng)濟，城市居民有自己所屬的單位。在公有制氛圍如此濃郁的環(huán)境下，單位、社區(qū)、居民的事情均自然而然的歸屬警察負責。但改革開放以來，我國從完全的公有制經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)楣兄茷橹黧w，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，家庭，乃至個人取代集體與單位成為社會的最基本組成單位，私有財產(chǎn)與私有產(chǎn)權(quán)收到更多的保護，在這種情況下，個人對于自己的財產(chǎn)在享有更多自由權(quán)利的同時，也應(yīng)當更多的負擔起保護自己財產(chǎn)的義務(wù)。然而警察權(quán)應(yīng)用的理念卻并未隨著經(jīng)濟發(fā)展的趨勢革新，以重慶市成立校園安保支隊為例②重慶組建校園安保支隊，配警棍辣椒水[EB/OL].http://news.sina.com.cn/c/2010-05-03/213520198222.shtml，2016-06-06。，警察作為國家公權(quán)力，本該處理公共事務(wù)，但重慶市公安局沙坪壩區(qū)分局卻派駐民警入駐校園；校園作為獨立的單位，本該自行負擔自己的安保任務(wù)，但所在地公安機關(guān)卻認可甚至支持其占用警察資源進行安保工作。這種“錯位”一定程度上反映出“警察保衛(wèi)一切”的陳舊觀念仍然在維護社會穩(wěn)定層面上占有一席之地。

3.社會管理未能為警察行使權(quán)力提供應(yīng)有支撐

警察目前承擔了許多應(yīng)該由其他部門承擔的社會職能，除了警察法和政策上的一些導(dǎo)向之外，也與社會管理的亟待健全和社會轉(zhuǎn)型期基層組織對于社會與民眾的控制力減弱有關(guān)。即使在相對靈活的行政權(quán)范圍內(nèi)，也鮮有其他力量能夠比警察更為高效。因此，為了保證我國的經(jīng)濟、政治、文化建設(shè)平穩(wěn)有序進行，避免由于轉(zhuǎn)型期社會矛盾的激化影響發(fā)展的穩(wěn)定性，保證矛盾化解的高效性和服務(wù)職能履行的及時性，不得不選取使用警察權(quán)力解決這一“捷徑”，將越來越多的內(nèi)容歸為警察職權(quán)。然而，如果對警察目前的出警內(nèi)容進行一定歸納，就會發(fā)現(xiàn)目前警察處理的業(yè)務(wù)中，辦理案件和維護秩序的內(nèi)容相對較少，許多責任應(yīng)當由其他社會管理部門來承擔，卻由于這些部門未能有效發(fā)揮其職能或無力履行其職責而將工作任務(wù)交給警察完成。

同時，行政權(quán)內(nèi)容的重疊與權(quán)力的不對稱也加劇了其它公共部門對于警察的依賴性。以城管為例，筆者在實習(xí)期間經(jīng)歷，居民在認為街邊商販影響自己日常生活的同時會選擇報警，但有權(quán)處理該項事務(wù)的應(yīng)該是城管部門。由于目前的環(huán)境約束與城管較差的輿論形象，城管部門在履行職務(wù)過程中因擔憂遭遇反抗無權(quán)處理，因而選擇采取與警察“聯(lián)合執(zhí)法”的方式。即城管先行，負責清理不法商販，而后當遭遇過激抵抗甚至人身威脅時，由警察出面負責處理。這種興師動眾的做法不僅效率低下，同時讓人質(zhì)疑城管的執(zhí)法權(quán)力本身的存在意義，同時也造成了公權(quán)力一種較大的浪費，占用警力，分散了警察本身處理本職工作的能力。

三、克服警察權(quán)與公民權(quán)混淆的對策

既然警察權(quán)與公民權(quán)混淆的關(guān)鍵原因在于警察權(quán)配置出現(xiàn)問題，那么要對兩者作出區(qū)分也應(yīng)當從警察權(quán)配置的角度尋求解決路徑。警察權(quán)的內(nèi)容與范圍都由法律加以規(guī)定，警察權(quán)配置本質(zhì)上是一種法律行為，從法律角度區(qū)分警察權(quán)與公民權(quán)是最根本的方式。據(jù)前文所述，警察權(quán)配置出現(xiàn)問題造成兩者混淆，背后有其多方面的原因，那么僅僅將立法作為對策考慮是不全面的，也是治標不治本的。從立法目的上看，警察權(quán)配置這一行為僅僅是明確警察權(quán)與公民權(quán)邊界的途徑與手段。因此，在修改不科學(xué)的法律規(guī)定進行警察權(quán)的再調(diào)配之前，首先應(yīng)當針對造成這種立法現(xiàn)狀背后的癥結(jié)加以解決,對策也應(yīng)從立法和責任分擔的角度思考，從立法思想上明確警察權(quán)的公權(quán)力性質(zhì)，從制度上分擔警察不必要的服務(wù)職能，使警察權(quán)與公民權(quán)在警察執(zhí)法的范圍內(nèi)能夠“涇渭分明”。

（一）用法律手段區(qū)分，加強立法科學(xué)性

首先，細化法律中模棱兩可的規(guī)定。目前我國規(guī)制警察權(quán)力的法規(guī)中，酌情處理、浮動標準的條文仍有很多。當警察權(quán)力能夠細化為職權(quán)時，就有了法制社會中具體的落實方式，但是如果不制定詳細可行的執(zhí)行程序以及監(jiān)督程序，仍然會使警察權(quán)因模糊不清而執(zhí)行不暢，或因監(jiān)督不力而導(dǎo)致執(zhí)行異化。我國對于警察權(quán)的規(guī)定分布在《人民警察法》《治安管理處罰法》等多個法律規(guī)范里，授權(quán)性規(guī)定較多，制約規(guī)范性規(guī)定較少，并且部分職權(quán)授予后缺乏明確的程序性規(guī)定，導(dǎo)致執(zhí)行中出現(xiàn)的難題無法解決。以留置權(quán)為例，根據(jù)法律規(guī)定，只要留置對象“有違法犯罪嫌疑”和“經(jīng)批準”，警察就可以行使該項權(quán)力。但具體的違法犯罪嫌疑標準、尺度、界限都未作出詳細規(guī)定。出現(xiàn)這種情況，民警往往選擇棄用該項職權(quán)，或是盲目處理，埋下侵犯公民權(quán)或覆蓋公民權(quán)的隱患,并且減損了法律本身的生命力。條件成熟時，建議考慮制定統(tǒng)一的《警察執(zhí)法程序法》。美國在警察執(zhí)法過程中就擁有非常細致的執(zhí)法程序規(guī)定，不僅能夠保護警察權(quán)益，在程序合法的前提下作為一些針對不當執(zhí)法投訴的抗辯事由，同時也能夠保障公民權(quán)利不被警察執(zhí)法過程中過多的"自由發(fā)揮"所侵犯。除此之外，合理的程序也是職權(quán)得以發(fā)揮的前提，科學(xué)的程序細則還能夠為警察權(quán)的高效運用奠定基礎(chǔ)，從而進一步解放警察力量，使有限的警力能夠更好地發(fā)揮到切實需要的領(lǐng)域中去。

其次，原則性規(guī)定入法。法律無法窮盡公民權(quán)利，因此當現(xiàn)有立法技術(shù)不足以填補實踐領(lǐng)域的空白，或社會條件尚且不宜將警察權(quán)與公民權(quán)的界限反映在條文內(nèi)時，需要參照關(guān)于警察權(quán)的原則性規(guī)定，來解決立法空白中的具體問題。目前行使警察權(quán)的原則并未在法律中有明確的規(guī)定，實務(wù)界通常參照行使行政權(quán)力的原則類推理解。但是警察權(quán)力有其特殊性，遇到的問題更是無法完全由一般行政領(lǐng)域的許可、強制、處罰等幾個部分所歸納。將警察權(quán)行使的原則單獨規(guī)定在《人民警察法》內(nèi)，有利于警察權(quán)在實務(wù)中遇到諸如“通知家屬”類型與公民權(quán)界限不清的難題時，以此為準進行參照。原則性規(guī)定入法也能夠一定程度上強化對于公民權(quán)利的保護。如規(guī)定警察權(quán)的公共原則，警察權(quán)作為一種公權(quán)力，應(yīng)當始終作用于公共領(lǐng)域，服務(wù)于公共事務(wù)，這樣警察大量履行針對個體報警的服務(wù)性工作，或?qū)裰g的糾紛進行實質(zhì)上的調(diào)節(jié)就既不合法也不合理。在此基礎(chǔ)上，警察權(quán)能夠輕易入侵到公民權(quán)的界限之內(nèi)，側(cè)面反映出我國對于公民權(quán)本身的保護不夠完善。因此，原則性規(guī)定入法不僅能夠使警察權(quán)在實施與執(zhí)行過程中獲得更加清楚的路徑，反過來也能保障公民權(quán)利，使警察明確二者之間的“紅線”應(yīng)當在哪里并止步于外，避免二者之間的混淆不清。

（二）從思想觀念上區(qū)分，明確警察角色定位

警察權(quán)與公民權(quán)界限不清具有很深的思想觀念基礎(chǔ)。一方面，封建社會一直以來重權(quán)力輕權(quán)利的風氣使權(quán)力本身成為權(quán)利的獲取路徑，掌握權(quán)力的人壟斷了權(quán)利，沒有權(quán)力的人只能承擔義務(wù)，幾乎毫無權(quán)利可言，屢禁不止的“特權(quán)”觀念也因此而來。另一方面，近年來對于警察角色的定位模糊，導(dǎo)致警察承擔了許多群眾組織和群眾個人應(yīng)當承擔的社會責任，民眾對于警察“公仆”的理解錯誤，事無巨細找警察，警察的服務(wù)職能被無限放大，被迫身兼“守門人”“監(jiān)護人”“調(diào)解人”數(shù)職。因此，必須在思想觀念上明確了警察的定位，才能夠清楚劃定警察的角色與職能。這是處理好公民權(quán)與警察權(quán)界限的核心。

從觀念角度將權(quán)力與權(quán)利劃分開來是一項長期工程，首先，不僅要使警察與當事人兩方明確，即警察明白其權(quán)力不是特權(quán)，不應(yīng)該也不能夠帶給警察特權(quán)，任何以警察權(quán)為他人或為自己謀取私權(quán)的行為均屬警察權(quán)的私權(quán)化，也具有其違法性。同時也應(yīng)讓公民理解，警察權(quán)的服務(wù)性質(zhì)也有其界限，警察的服務(wù)職能出于其政治性功能雖然是客觀存在的，但公民權(quán)利不能濫用，在享有權(quán)利支配自由的同時也應(yīng)當受到一定的限制，并承擔與之權(quán)利相對應(yīng)的自行負擔的義務(wù)，而非一切交由公權(quán)力解決，更不能通過公權(quán)力謀取私利。

同時，警察權(quán)的范圍是法定的，因此也應(yīng)當使立法者明確，警察在目前的社會環(huán)境中應(yīng)當主要承擔何種性質(zhì)的職權(quán)，警察的統(tǒng)治職能與服務(wù)職能應(yīng)該進行怎樣的平衡。警察權(quán)的行使途徑就在于執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，警察權(quán)的范圍會隨著警察所應(yīng)當發(fā)揮的職能作出調(diào)整。只有這樣，才能使區(qū)分警察權(quán)與公民權(quán)的努力得到源源不斷的援助與支持。

（三）通過主體區(qū)分，警察權(quán)由警察履行，公民權(quán)由公民主張

警察權(quán)與公民權(quán)行使的主體不同。按照性質(zhì)來區(qū)分，警察權(quán)作為公權(quán)力，主要由公安機關(guān)行使，而警察職責范圍內(nèi)管轄的事務(wù)應(yīng)當由警察主動干預(yù)。如2016年3月1日生效的《中華人民共和國反家庭暴力法》，一改此前本應(yīng)由公權(quán)力保護被害人權(quán)利的家庭暴力卻由群眾組織婦聯(lián)牽頭、警察權(quán)本應(yīng)當介入?yún)s因缺乏法律規(guī)定而由公民自行主張權(quán)利的做法，從法律上明確了警察權(quán)應(yīng)當介入，必須介入，使警察權(quán)能夠更好地保障公民權(quán)利。雖然施行以來在個別案例中仍然存在警察不易掌握日常矛盾與家庭暴力的尺度，當事人報警后反悔等實踐中的困難與障礙，但因該法律的出臺與生效，使當事人即使在進入偵查程序后退縮警察也不會遭至職務(wù)上的追究，這無疑解決了警察權(quán)干預(yù)家庭暴力的后顧之憂，有利于警察權(quán)保障公民權(quán)的良性發(fā)展。公民權(quán)利則應(yīng)當由公民行使，公民因權(quán)利而獲得的利益應(yīng)當基于對于公權(quán)力的保護和制約之上，而不應(yīng)當通過公權(quán)力直接獲得。因此，警察權(quán)與公民權(quán)利的區(qū)分，也可以從主體進行。只有這樣，才能使法律和政策的本意真正滲透到實踐中去，達到其本來目的。

同時，警察也應(yīng)當將公民的權(quán)利交還給公民。馬克思主義認為警察與國家同時產(chǎn)生，是國家統(tǒng)治機器的一部分，因此警察天然無法避免其政治性，需要將維穩(wěn)等一些政治職能納入其工作范圍內(nèi)，其服務(wù)職能卻可以由其他部門來分擔。在我國，消防等警種經(jīng)常會負責一些需要特殊技術(shù)的求助性報警，如需登高、開鎖等情形。消防在我國配備為警察職權(quán)，但在許多國家和地區(qū)，消防員絕大多數(shù)是職業(yè)的，如美國。也有消防原本屬于警察但后期從警察組織單獨分立出去的模式，如我國臺灣地區(qū)。在美國，許多社區(qū)服務(wù)和求助類的工作均由綜合消防局來承擔，這樣就使警察能夠?qū)Ｗ⒂谄浔韭毠ぷ?，避免警察?quán)的無限擴大，同時也使警察不易打著“行使職權(quán)”的旗號，干預(yù)民事問題，甚至侵犯公民權(quán)利，以權(quán)謀私。這既能減輕警察負擔，又能一定程度上約束警察腐敗。雖然我國與美國的國情存在顯著差別，其經(jīng)驗只能起到參考作用，但是可以從我國現(xiàn)有的警察制度出發(fā)，考慮建立專門的警務(wù)協(xié)作機制，改善目前警察負擔過重的局面。

總而言之，我國正處在社會轉(zhuǎn)型期，社會矛盾日益復(fù)雜尖銳，社會秩序的脆弱性極為突出，警察作為黨和國家保障社會穩(wěn)定，促進國民經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵力量，手握界限模糊不清的權(quán)力，使其難以完成黨和人民賦予的重托。近年來，警力不足的矛盾已經(jīng)越來越突出，警察負擔過重的服務(wù)工作已經(jīng)嚴重影響到其維護社會治安、打擊犯罪的職能。只有解決了警察權(quán)配置的問題，完善警察權(quán)力，才能夠明確警察權(quán)與公民權(quán)的界限，解放警力，促使警察權(quán)合法、高效行使，繼而使警察能更好地履職盡責。

[1]聯(lián)合國大會.公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約[EB/OL].http://www. un.org/chinese/hr/issue/ccpr.htm,2015-12-19.

[2]許旭.刑事執(zhí)行程序研究[D].湘潭:湘潭大學(xué),2013:17.

[3]范進學(xué).權(quán)利概念論[J].中國法學(xué),2003(2):15-22.

[4]江蘇公安.全省110日均接報警電話10萬次以上[EB/OL].http:/ /www.jsga.gov.cn/www/jsga/2010/zjgx-mb_a3915011213262.h tm,2015-12-27.

[5]110接報警超千萬有效警情僅占四分之一[EB/OL].http:// www.yzjs.com.cn/jrtt/201601/t20160107_68898.htm,2016-01 -0 7.

[6]中共中央文獻研究室.毛澤東著作專題摘編（上）[M].北京:中央文獻出版社,2003:277.

[7]謝暉.權(quán)利與權(quán)力界分——法制現(xiàn)代化的奠基石[J].法律科學(xué), 1994(3):3-9.

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【責任編校：邊草】

Research on the Boundary between Police Power and Civil Rights in China

（People's Public Security University of China,Beijing 100038,China）

The duty burden of the police is on the increase in our country,and there are many problems to be improved of the police power.One of them is the confusion of police power and civil rights.This confusion mainly include two performance:civil rights public and privation of the police power.Which led to the hazards such as the vacancy of public security laws and the police service with power authority excessive expansion.The deep reason of confusion is the allocation of police power.It's mainly because of the police power configuration management focuses on the value orientation of the social order and national configuration,and police power emphasis too much on the service function of the police.In order to define the boundary of the police power and civil rights,we should solve the problem from multiple channels in view of the police power configuration.Using legal means to distinguish it for strengthening scientific legislation;Distinguish from the ideological concept to clear the police role definition;Through the distinguish of the subject to make the police power actually performed by the police,and the masses exercising the civil rights.

Police Power;Civil Rights;Police Configuration

D631

A

1673―2391(2016)04―0111―06

2016-01-22

陳九陽，女，蒙古族，中國人民公安大學(xué)2014級碩士研究生。