秦 漢

(浙江大學(xué)光華法學(xué)院，浙江杭州 310008)

憲法視域下巡回法庭的“去地方化”功能*

秦 漢

(浙江大學(xué)光華法學(xué)院，浙江杭州 310008)

司法“地方化”問題是司法改革的核心問題之一，“去地方化”是目前改革的重要使命所在。在此背景下，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，以期解決“地方化”問題。憲法作為司法改革的重要依據(jù)，為巡回法庭在審判權(quán)獨(dú)立行使、法院產(chǎn)生途徑、首都法律地位、國(guó)家結(jié)構(gòu)形式等層面提出了依據(jù)并劃定了邊界。然而，目前巡回法庭的職能定位回避了“去地方化”的使命與要求，其受案范圍未能與憲法的精神相契合，審級(jí)定位有規(guī)避憲法之嫌。最高人民法院應(yīng)當(dāng)在巡回法庭的職能定位、受案范圍、審級(jí)定位等方面進(jìn)行修正，以達(dá)到“去地方化”的初衷。

巡回法庭；司法改革；去地方化；憲法；跨省案件

司法體系作為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的重要構(gòu)成部分，肩負(fù)著完善社會(huì)治理的重要使命。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)作出了全面推進(jìn)依法治國(guó)重大決策，提出“最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院”的構(gòu)想。2015年1月，設(shè)在深圳和沈陽的兩個(gè)最高人民法院巡回法庭(以下簡(jiǎn)稱：巡回法庭)正式成立。2016年11月1日，中共中央同意最高人民法院在重慶、西安、南京、鄭州增設(shè)巡回法庭，同年12月19日，《最高人民法院關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》修改完成，六大巡回法庭及其巡回區(qū)域最終確定。2017年初，新設(shè)立的四個(gè)巡回法庭均已完成掛牌并受理案件。時(shí)值四中全會(huì)召開兩年后，巡回法庭經(jīng)歷了從搭建到實(shí)施再到完善的三步跨越。作為最高人民法院的派出機(jī)構(gòu)，其以橫跨多個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃的特色，承載著社會(huì)各界對(duì)其“去地方化”功能的諸多期待。隨著試點(diǎn)范圍的不斷擴(kuò)大，巡回法庭究竟在司法改革的過程中能否扮演應(yīng)有角色？以憲法規(guī)定作為邏輯起點(diǎn)，巡回法庭的設(shè)立是否符合憲法設(shè)定的法治框架？面對(duì)巡回法庭在實(shí)踐中功能的異化，最高人民法院又該采取何種措施進(jìn)行“糾偏”？筆者擬對(duì)上述問題進(jìn)行論述。

一、司法機(jī)關(guān)的“地方化”與巡回法庭的“去地方化”使命

(一)司法機(jī)關(guān)的“地方化”

法院獨(dú)立行使審判權(quán)問題作為司法改革的重要內(nèi)容，正逐步顯示出其在司法改革中的核心地位。在保障審判權(quán)獨(dú)立行使的改革過程中，司法“地方化”問題著實(shí)困擾著司法機(jī)關(guān)；它表現(xiàn)為地方人民檢察院、人民法院在司法程序中受到了地方政府的不正當(dāng)影響或者干預(yù)，國(guó)家的司法機(jī)關(guān)演變?yōu)榈胤降乃痉C(jī)關(guān)；從程度上講，法院地方化的情況更為嚴(yán)重，這是由于法院系統(tǒng)并不存在檢察院系統(tǒng)那樣的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，審級(jí)監(jiān)督的效果不足以克服地方化。司法“地方化”問題由來已久，具體表現(xiàn)形式多種多樣。比如，在組織結(jié)構(gòu)上地方法院成為“地方衙門”，受制于地方政府并受地方領(lǐng)導(dǎo)操控。*參見周永坤：《司法的地方化、行政化、規(guī)范化——論司法改革的整體規(guī)范化理路》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014年第6期。又如，在跨省民商事案件審判過程中不公正對(duì)待外地當(dāng)事人，裁判明顯偏向于本地區(qū)的當(dāng)事人，造成全國(guó)范圍內(nèi)法律適用不統(tǒng)一、同案不同判現(xiàn)象嚴(yán)重，*參見陳衛(wèi)東：《司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)研究》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第2期；陳衛(wèi)東：《司法“去地方化”：司法體制改革的邏輯、挑戰(zhàn)及其應(yīng)對(duì)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2014年第1期；陳文興：《論司法權(quán)國(guó)家化——以治理司法權(quán)地方化為視角》，《河北法學(xué)》2007年第9期。而審判權(quán)作為國(guó)家主權(quán)的有機(jī)組成部分, 一旦矮化為地方的自治權(quán)，將為國(guó)家穩(wěn)定埋下隱患。*參見王利明：《司法改革研究》，法律出版社2000版，第164-165頁。再如，有的地方司法機(jī)關(guān)的人事安排中，進(jìn)人和提拔受地方勢(shì)力的干擾較大，業(yè)務(wù)人員的水平參差不齊，山西省絳縣人民法院原副院長(zhǎng)竟然被群眾稱作“三盲院長(zhǎng)”。

司法機(jī)關(guān)地方化現(xiàn)象的產(chǎn)生，主要有以下三個(gè)原因。第一，管轄區(qū)域受制于地方。我國(guó)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《人民法院組織法》、《法官法》中有關(guān)法院設(shè)置的規(guī)定，以及三大訴訟法中有關(guān)案件管轄的規(guī)定，確立了嚴(yán)格的屬地管轄原則，司法管轄區(qū)域與行政管轄區(qū)域完全重合。由于不少案件涉及地方經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面的利益，一些社會(huì)矛盾難以在本行政區(qū)內(nèi)獲得公正的解決，個(gè)別主政官員會(huì)利用司法區(qū)與行政區(qū)的重合特征干擾公正司法。*參見劉作翔：《中國(guó)司法地方保護(hù)主義之批判——兼論“司法權(quán)國(guó)家化”的司法改革思路》，《法學(xué)研究》2003年第1期。在地方的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)下，各地通過改善司法環(huán)境增進(jìn)社會(huì)效益和提升經(jīng)濟(jì)水平，不僅成本高而且見效慢，*參見王亞新：《司法成本與司法效率——中國(guó)法院的財(cái)政保障與法官激勵(lì)》，《法學(xué)家》2010年第4期。尤其是出于政績(jī)的考量，在發(fā)生具有外部性的案件時(shí)，政府領(lǐng)導(dǎo)人更傾向于選擇保護(hù)眼前利益和本地利益。而且，司法活動(dòng)求真求善的功能往往不像維穩(wěn)和GDP增長(zhǎng)等利益可以具像化，評(píng)判高下的標(biāo)準(zhǔn)也沒有那么明確和直觀，因而容易在價(jià)值選擇中遭到忽視。第二，法官管理受制于地方。人事管理受制于地方主要表現(xiàn)在司法機(jī)關(guān)人事任免權(quán)與人事考核權(quán)被地方掌控。在人事任免權(quán)方面，根據(jù)我國(guó)《人民法院組織法》的規(guī)定，地方各級(jí)人民法院院長(zhǎng)由地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)和審判員由地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。在人事考核權(quán)方面，地方政府將司法機(jī)關(guān)納入其評(píng)估考核體系中，并通過“錦標(biāo)賽模式”對(duì)法官、檢察官的升遷做出評(píng)價(jià)和激勵(lì)。*參見金太軍、沈承誠(chéng)：《政府生態(tài)治理、地方政府核心行動(dòng)者與政治錦標(biāo)賽》，《南京社會(huì)科學(xué)》2012年第6期。法官與檢察官的任免入編、職級(jí)待遇、職務(wù)升遷、政治前途等都受制于地方，這也使得地方法院與法官演變?yōu)榇淼胤嚼娴摹暗胤降姆ㄔ骸焙汀暗胤降姆ü佟保鼈儗?shí)際上被列為了地方政權(quán)的一部分。*參見郝銀鐘：《法院去地方化改革的法理依據(jù)與具體路徑》，《法律適用》2013年第7期。法院的地方化，使得法院和法官在司法過程中并不完全以國(guó)家的法律作為裁判的依據(jù), 而時(shí)常聽命于地方領(lǐng)導(dǎo)人的授意，造成法官的審判活動(dòng)被地方利益所“綁架”，而忽視司法規(guī)則與法制要求。第三，財(cái)政經(jīng)費(fèi)受制于地方。由于我國(guó)采取地方財(cái)政部門負(fù)責(zé)法院經(jīng)費(fèi)管理的模式，法院只得在財(cái)和物兩方面依附于地方政府，進(jìn)而在司法審判中主動(dòng)或被迫接受地方政府的干預(yù)。雖然距離十八屆三中全會(huì)提出法院人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管已三年有余，但到底如何改革與操作，目前并未形成一個(gè)能夠長(zhǎng)期適用的統(tǒng)一且明確的具體方案，相關(guān)改革仍在試點(diǎn)的初始階段。*參見左衛(wèi)民：《中國(guó)基層法院財(cái)政制度實(shí)證研究》，《中國(guó)法學(xué)》2015年第1期。由此，法院對(duì)于地方財(cái)政的依賴狀態(tài)仍在繼續(xù)，司法機(jī)關(guān)為了謀取較為充足的財(cái)政資源，無奈地將司法天平傾斜于地方政府，甚至拿司法權(quán)作籌碼與政府進(jìn)行交易，進(jìn)而導(dǎo)致法院失去獨(dú)立性。

(二)巡回法庭的“去地方化”使命

從2002年開始，我國(guó)就試圖針對(duì)司法“地方化”問題進(jìn)行改革。黨的十六大報(bào)告率先向社會(huì)顯示“去地方化”的改革決心，提出了著力改革司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物管理體制。然而，直至2009年財(cái)政部才下發(fā)文件對(duì)這一改革作出回應(yīng)，將各項(xiàng)政法經(jīng)費(fèi)的財(cái)政來源進(jìn)行區(qū)分。*2009年, 財(cái)政部下發(fā)了文件將政法經(jīng)費(fèi)劃分為人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)四大類，規(guī)定前三者由同級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，而業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)則由中央、省級(jí)和同級(jí)財(cái)政分區(qū)域按責(zé)任承擔(dān)。參見《政法經(jīng)費(fèi)分類保障辦法》(財(cái)行[2009]209號(hào))。并且，經(jīng)費(fèi)改革并不順利，到2012年，地方政法公用經(jīng)費(fèi)基本只達(dá)到最低保障標(biāo)準(zhǔn)，且出現(xiàn)了“中央進(jìn)、地方退”的擠出效應(yīng)，多地辦案經(jīng)費(fèi)下降達(dá)46.20%。*參見唐虎梅等：《人民法院經(jīng)費(fèi)保障體制改革情況調(diào)研報(bào)告》，《人民司法》2013年第21期。因此2013年黨的十八屆三中全會(huì)又再一次強(qiáng)調(diào)了推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理。自2002年提出改革設(shè)想，直至2013年改革方案仍得不到落實(shí)，十多年來法院經(jīng)費(fèi)改革步履維艱，以人財(cái)物管理體制改革推動(dòng)“去地方化”的改革效果甚微，改革難度可見一斑。

與上述改革同步進(jìn)行的，是最高人民法院以走向基層的方式在試點(diǎn)進(jìn)行的“去地方化”改革，其間經(jīng)歷了2004年設(shè)立地方巡視組、2009年在五省設(shè)立接訪工作組、2013年設(shè)立巡回督導(dǎo)合議庭等三個(gè)階段的改革。*參見侯猛：《最高人民巡回法庭：何去何從》，《北大法律評(píng)論》2015年第1期。雖然這些改革措施都只停留在最高人民法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)變化的層面，相關(guān)機(jī)構(gòu)的主要職能亦有所限制，即它們僅限于受理申訴案件，但在最高人民法院的各種報(bào)道和總結(jié)中，均對(duì)其進(jìn)行了高度的評(píng)價(jià)，認(rèn)為是破除地方保護(hù)主義的有力舉措。*參見《最高法院?jiǎn)?dòng)巡視工作制度 巡視內(nèi)容包括5方面》，http://news.xinhuanet.com/legal/2004-10/10/content_2073935.htm，2015年2月14日訪問；《最高法院：今年8月開始向五省區(qū)派出接訪工作組》，http://news.sohu.com/20090925/n267004802.shtml，2015年2月14日訪問；《最高法設(shè)立兩個(gè)巡回督導(dǎo)合議庭開展巡回接訪》，http://www.chinanews.com/gn/2014/03-20/5976449.shtml，2015年2月14日訪問。2014年黨的十八屆四中全會(huì)提出最高人民法院設(shè)立巡回法庭以破除地方保護(hù)等問題，*參見縱博：《最高人民法院巡回法庭的設(shè)立背景、功能及設(shè)計(jì)構(gòu)想》，《法律科學(xué)》2015年第2期。表明了決策者已決定選擇另一條路徑來解決司法“地方化”問題。中央政法委書記孟建柱在對(duì)司法改革思路的解讀過程中，就將“法院、檢察院人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管”與“探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”共同置于“確保人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”這一標(biāo)題之下，*參見孟建柱：《深化司法體制改革》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月25日，第6版。表達(dá)了決策者設(shè)立巡回法庭的初衷，即試圖將其作為解決司法“地方化”問題的一副猛藥。由此，“去地方化”成為了最高人民法院巡回法庭的重要使命，同時(shí)，它成為評(píng)價(jià)巡回法庭在實(shí)踐中是否達(dá)到預(yù)設(shè)試點(diǎn)目標(biāo)的試金石。

二、巡回法庭制度構(gòu)建的憲法基礎(chǔ)

憲法作為一國(guó)的根本大法，在確立司法活動(dòng)的準(zhǔn)則時(shí)具有最高權(quán)威。司法體制是國(guó)家憲法體制的有機(jī)組成部分，面對(duì)司法“去地方化”的諸多困境，巡回法庭必須大力改革以達(dá)到設(shè)立之初衷，但這種改革亦需要在現(xiàn)行憲法的框架內(nèi)著手，始終以憲法為藍(lán)本。*參見江國(guó)華：《論司法改革的五個(gè)前提性問題》，《政治與法律》2015年第3期。檢視設(shè)立巡回法庭的相關(guān)憲法依據(jù)，是巡回法庭制度構(gòu)建的首要任務(wù)，亦是確定其權(quán)能邊界的手段。我國(guó)憲法對(duì)設(shè)立巡回法庭的直接相關(guān)規(guī)定有以下幾個(gè)方面。

其一，憲法對(duì)于審判權(quán)獨(dú)立行使的規(guī)定。我國(guó)憲法第126條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”該條文是憲法為司法“去地方化”提供的最直接的根據(jù)。根據(jù)該條文可以看出，一方面，憲法賦予了法院極高標(biāo)準(zhǔn)的獨(dú)立審判權(quán)，具有“國(guó)家根本大法”的支撐與保障；另一方面，憲法賦予法院的獨(dú)立審判權(quán)具有相對(duì)性，是僅僅排除行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體與個(gè)人干涉行為意義上的獨(dú)立性，這種獨(dú)立并非完全自由而不受限制。由此，巡回法庭的“去地方化”功能雖是對(duì)審判權(quán)獨(dú)立最直接的回應(yīng)與保障，然而也需要明確在相對(duì)的獨(dú)立性之下，審判機(jī)關(guān)仍需要受到權(quán)力機(jī)關(guān)的支配與監(jiān)督，并受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

其二，憲法中關(guān)于法院產(chǎn)生途徑的規(guī)定。我國(guó)憲法第3條規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！痹摲ǖ?28條規(guī)定：“最高人民法院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。地方各級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?！本C合這兩個(gè)條文看，憲法明確地表達(dá)了審判機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)的相互關(guān)系，任何一級(jí)審判機(jī)關(guān)都有與之相對(duì)應(yīng)的權(quán)力機(jī)關(guān)，審判機(jī)關(guān)由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，受其監(jiān)督，對(duì)其負(fù)責(zé)。當(dāng)前，最高人民法院巡回法庭的設(shè)立并未經(jīng)過國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的決議，而是以最高人民法院發(fā)布內(nèi)部文件的形式得以確立。可以看出，最高人民法院巡回法庭并非通過全國(guó)人大的表決程序而產(chǎn)生，也就是說，它們?nèi)鄙僖粋€(gè)相對(duì)應(yīng)的權(quán)力機(jī)構(gòu)發(fā)放自己的“出生證”，其獨(dú)立性無法獲得保障。因此，審視巡回法庭合憲性的基礎(chǔ)，需將其定位在只是最高人民法院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)而非獨(dú)立的審判機(jī)構(gòu)之上。

其三，憲法賦予了首都北京的獨(dú)特法律地位。憲法第138條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的首都是北京。”對(duì)于何謂首都，憲法雖然未曾對(duì)其作出具體解釋，但人們對(duì)其已形成習(xí)慣或共識(shí)，即首都一般是指國(guó)家最高政權(quán)機(jī)關(guān)所在地，是全國(guó)的政治中心。*呂叔湘等：《現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館2012年版，第1211頁。最高人民法院系中央國(guó)家機(jī)關(guān)之一，是執(zhí)掌國(guó)家司法權(quán)的最高級(jí)別的機(jī)關(guān)，有權(quán)監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專門人民法院的審判工作，其駐地位于北京。這既是由北京作為首都的法律地位所決定，又是最高人民法院的權(quán)威性質(zhì)使然。巡回法庭作為最高人民法院的一個(gè)部分，無論其轄區(qū)如何劃定，任何人都不能無視北京作為首都的憲法規(guī)范，不能將巡回法庭在轄區(qū)內(nèi)的駐地替代北京的首都地位。

其四，憲法關(guān)于中國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的確立。在世界范圍內(nèi)，如美國(guó)，也建構(gòu)過與我國(guó)巡回法庭相類似的審判機(jī)構(gòu)，并且其經(jīng)驗(yàn)得到廣泛借鑒。*參見張杰：《最高人民法院巡回法庭的設(shè)置理念、運(yùn)行效果及問題探析》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第1期。有所差異的是，美國(guó)作為聯(lián)邦制國(guó)家，國(guó)家權(quán)力由地方讓渡而來，中央與地方分權(quán)而治，其制度構(gòu)建中不曾將法制統(tǒng)一視為要旨。而我國(guó)，出于文化、歷史、社會(huì)等諸多現(xiàn)實(shí)國(guó)情的考慮，最終選擇了單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，地方行使的權(quán)力來源于中央授權(quán)，并由我國(guó)憲法第5條規(guī)定了“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”，確立了維護(hù)法制統(tǒng)一的重要框架。因此，無論是與行政區(qū)劃相重合的司法管轄，還是突破行政區(qū)劃的巡回審判，都需要認(rèn)識(shí)到國(guó)家權(quán)力先于并優(yōu)于地方權(quán)力，國(guó)家統(tǒng)一適用法律是司法活動(dòng)的重大前提；巡回法庭在自我定位時(shí)，要以維護(hù)國(guó)家結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性的憲法精神為出發(fā)點(diǎn)，避免產(chǎn)生新的“地方化”問題。

綜上所述，我國(guó)憲法對(duì)于獨(dú)立行使審判權(quán)的具體維度、法院的產(chǎn)生途徑、首都的核心司法地位、中國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式等問題作出了闡釋，其與巡回法庭的構(gòu)建密不可分，是檢視巡回法庭制度構(gòu)建規(guī)范性的標(biāo)準(zhǔn)之一。

三、巡回法庭的職能定位與“去地方化”

巡回法庭的職能定位是巡回法庭建立與實(shí)施過程中的“指揮棒”，對(duì)巡回法庭的制度架構(gòu)、工作重心具有引導(dǎo)作用。在職能定位中，明確巡回法庭在“去地方化”上的總體目標(biāo)，可以有效提升巡回法庭“去地方化”功能的踐行效果。因而，把握“去地方化”理念在巡回法庭職能定位上的落實(shí)程度，顯得尤為重要。

在“去地方化”問題的認(rèn)識(shí)上，巡回法庭的職能定位并非精準(zhǔn)無偏差。在其設(shè)立之初，就曾有過兩種不同的思路，也代表了不同的利益取向。第一種職能定位的思路主要是側(cè)重法院內(nèi)部體制改革。習(xí)近平在對(duì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》的說明中指出，巡回法庭的定位可以從兩個(gè)“有利于”中加以體現(xiàn)，他將“有利于審判機(jī)關(guān)重心下移、就地解決糾紛、方便當(dāng)事人訴訟”的定位置于“有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解釋、審理對(duì)統(tǒng)一法律適用有重大指導(dǎo)意義的案件”之前，從形式上肯定了法院內(nèi)部體制改革職能的首要性。而在最終公布的《最高人民法院關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱：《規(guī)定》)中，甚至去掉了第二個(gè)“有利于”?？梢钥闯觯醒雽用鎸?duì)于巡回法庭的職能定位，更強(qiáng)調(diào)將最高人民法院的職能進(jìn)行區(qū)分化，即將最高人民法院的部分審判職能下放至巡回法庭。第二種職能定位的思路側(cè)重于解決司法權(quán)統(tǒng)一問題的改革。與中央所面臨的“首都飽和”問題不同，司法統(tǒng)一性遭受挑戰(zhàn)是目前最高人民法院所面臨的最大問題?！兑?guī)定》尚未出臺(tái)之前，最高人民法院司法改革辦公室主任賀小榮在向媒體披露其部分內(nèi)容時(shí)，就將“確保法律統(tǒng)一適用，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一”的職能放在了法院內(nèi)部體制改革的職能之前，*參見《賀小榮：遵循司法公正的內(nèi)在邏輯》，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201411/07/t20141107_3866856.shtml，2017年2月1日訪問。強(qiáng)調(diào)了“司法權(quán)力的統(tǒng)一適用”在巡回法庭職能上的第一位置?？梢姡瞥胤奖Ｗo(hù)主義是最高人民法院對(duì)巡回法庭職能定位的首要期待。

然而，最高人民法院的初衷并沒有實(shí)現(xiàn)，最終的巡回法庭職能定位以“就地解決、方便當(dāng)事人訴訟”為先，第一種思路得到了肯定并正式公布。雖然這與最高人民法院承載的權(quán)威象征有所不符，且更像是基層法院的職能，但這一看似“親民”的職能定位最終還是得以強(qiáng)化，成為了巡回法庭的首要職能?？梢钥闯?，當(dāng)前出于對(duì)最高人民法院內(nèi)部體制改革的考量，并未將巡回法庭聚焦在司法“地方化”問題之上，而僅是試圖將最高人民法院的辦案壓力進(jìn)行分解，從北京分流至地方，以減輕目前首都過度飽和的人員數(shù)量、安全負(fù)擔(dān)、資源匱乏等方面的壓力。

職能定位的偏差在第二巡回法庭通報(bào)的10起示范性案例中亦有所體現(xiàn)。2016年10月，最高人民法院發(fā)布10起由第二巡回法庭受理的典型案例。*參見《最高法院通報(bào)第二巡回法庭跨省民商事及行政典型案例》，http://www.chinacourt.org/article/detail/2016/10/id/2332709.shtml，2017年2月1日訪問。作為精選的示范性案例，其可在一定程度上反映出巡回法庭的工作重心，是巡回法庭向民眾表達(dá)功能定位、展示工作成效的一扇窗口。如表1所示，在這10起示范性案例中，有9例案件關(guān)于民商事審判，以指導(dǎo)功能為主，均在于解決實(shí)體或程序上的疑難問題；僅1例行政案件落腳于“地方化”問題，解決了跨省案件中偏袒本省當(dāng)事人的問題，并起到了監(jiān)督地方法院重新公正審判的作用。可見，當(dāng)前第二巡回法庭的價(jià)值取向中，以業(yè)務(wù)的示范和指導(dǎo)功能為重，而破除地方保護(hù)主義、維護(hù)法制統(tǒng)一的監(jiān)督作用成為配角。

①參見《輝南縣匯豐煤炭生產(chǎn)有限公司與撫順長(zhǎng)順熱電有限公司、撫順長(zhǎng)順能源有限公司、撫順長(zhǎng)順電力有限公司債權(quán)人代位權(quán)糾 紛》，法寶引證碼: CLI． C． 7902707。

②參見《沈陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)市政建設(shè)工程有限公司與杭州新世管道集團(tuán)有限公司、浙江新世管道股份有限公司建設(shè)工程施工合同 糾紛》，法寶引證碼: CLI． C． 8576812。

③參見《上海歐寶生物科技有限公司與遼寧特萊維置業(yè)發(fā)展有限公司、謝濤企業(yè)借貸糾紛》，法寶引證碼: CLI． C． 8534364。

④參見《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行乾安縣支行與江蘇索普( 集團(tuán)) 有限公司、上海儒仕實(shí)業(yè)有限公司保證合同糾紛》，法寶引證碼: CLI． C． 8609346。

⑤參見《中國(guó)鐵路物資沈陽有限公司與天津市長(zhǎng)蘆鹽業(yè)總公司買賣合同糾紛》，法寶引證碼: CLI． C． 8075786。

⑥參見《深圳市新世紀(jì)投資發(fā)展有限公司與東北石油大學(xué)合同糾紛》，法寶引證碼: CLI． C． 8567483。

⑦參見《大慶市福銘達(dá)運(yùn)輸服務(wù)有限公司與山西華瑞煤業(yè)有限公司合同糾紛》，法寶引證碼: CLI． C． 8609347。

⑧參見《周盈岐、營(yíng)口恒岐房地產(chǎn)開發(fā)有限公司與付學(xué)玲、沙沫迪、王鳳琴、營(yíng)口經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)明虹房地產(chǎn)開發(fā)有限公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓糾 紛》，法寶引證碼: CLI． C． 8609348。

⑨參見《北京萬方源房地產(chǎn)開發(fā)有限公司與中國(guó)長(zhǎng)城資產(chǎn)管理公司沈陽辦事處債權(quán)置換股份協(xié)議糾紛》，法寶引證碼: CLI． C． 8328926。

⑩參見《馬恩本訴黑龍江省嫩江縣人民政府不履行發(fā)放安置補(bǔ)償款法定職責(zé)糾紛》，法寶引證碼: CLI． C． 8609349。

?以住宿為例，據(jù)最高人民法院巡回法庭官方網(wǎng)站的宣傳報(bào)道中披露，巡回法庭派出的法官都統(tǒng)一居住在賓館內(nèi)，這實(shí)質(zhì)上增加了不 少司法成本。

筆者認(rèn)為，這種狀況可能會(huì)造成巡回法庭的相關(guān)改革步履維艱。

第一，職能定位偏差將造成司法成本增加，變相造成基層法院財(cái)政壓力。雖然目前巡回法庭沒有在實(shí)際上增加人員編制，但因?yàn)榉ü訇?duì)伍的差旅住宿、*以住宿為例，據(jù)最高人民法院巡回法庭官方網(wǎng)站的宣傳報(bào)道中披露，巡回法庭派出的法官都統(tǒng)一居住在賓館內(nèi)，這實(shí)質(zhì)上增加了不少司法成本。新辦公大樓的改造與維護(hù)等領(lǐng)域的支出，以及第二巡回法庭還在市一級(jí)設(shè)立了11個(gè)“馬錫五審判式”的巡回點(diǎn)，所以轉(zhuǎn)移并吸收了當(dāng)事人上訴的部分成本，并積少成多地新增了一些司法成本。從國(guó)家整體司法成本看，總的司法支出在全國(guó)的財(cái)政預(yù)算中占據(jù)較為穩(wěn)定的比例。此長(zhǎng)彼消，在地方法院財(cái)政收入尚且不能通過國(guó)家財(cái)政得到滿足而極大依賴于地方財(cái)政的背景之下，增加最高人民法院的司法成本，在實(shí)質(zhì)上變相地給基層法院施加了財(cái)政壓力。而財(cái)政問題一直是地方法院不能“去地方化”的痼疾所在。因而這種職能定位將不利于“去地方化”的真正落實(shí)。

第二，改革的針對(duì)性較弱，難以保障改革效果。在巡回法庭設(shè)立之初，就進(jìn)行了合議庭組成方式、法官責(zé)任制、法官“反干預(yù)”宣告、庭前會(huì)見改革等諸多新制度的試點(diǎn)，但這些制度對(duì)于“去地方化”并不具有很強(qiáng)的針對(duì)性，反而令法官隊(duì)伍在工作重心上產(chǎn)生了迷失，有損改革的效率。如第二巡回法庭的“反干預(yù)”宣告，*第二巡回法庭庭長(zhǎng)胡云騰在第二巡回法庭第一案開庭審理時(shí),發(fā)表了“反干預(yù)”宣告：“本庭實(shí)行法院內(nèi)外部人員干預(yù)案件處理的記錄曝光和責(zé)任追究制度，訴訟各方如果有人通過法院內(nèi)外部人員向本庭打招呼、批條子、遞材料，干預(yù)或過問案件處理的，本庭將認(rèn)為這是對(duì)合議庭公正司法不信賴的行為，并將此行為記錄在案，存入正卷，同時(shí)要向其他當(dāng)事人公開,且作為其承擔(dān)不利后果的因素考慮?！睆男问缴峡催@顯然是在對(duì)一開始“去地方化”設(shè)想的呼應(yīng)。然而，司法“地方化”問題中的干預(yù)是地方政府對(duì)地方法院的干預(yù)，作為最高審判機(jī)構(gòu)，最高人民法院本身就不曾受到過地方政府的干預(yù)。概言之，巡回法庭的“反干預(yù)”應(yīng)當(dāng)是幫助轄區(qū)地方法院免受當(dāng)?shù)卣母深A(yù)，而非自身免受干預(yù)。因而，可以預(yù)見，“反干預(yù)”宣告對(duì)最終改革很難產(chǎn)生有力的作用。易言之，這些以“反干預(yù)”宣告為主的改革措施，都只停留在內(nèi)部調(diào)整之中，甚至只是表達(dá)了同情地方法院弱勢(shì)處境的意思，而沒有消解對(duì)地方法院固有的影響，更沒有形成對(duì)地方法院“地方化”的沖擊，很難形成對(duì)整個(gè)司法體系的巨大影響。

任何改革都需要付出一定的成本，站在司法改革的歷史節(jié)點(diǎn)上，司法成本的增加顯然不足以否定巡回法庭的功能和功績(jī)，但是，在司法成本的增加與改革效益的收獲之間，將二者置于平衡狀態(tài)，則是取舍的標(biāo)準(zhǔn)所在。目前，巡回法庭的定位與這一標(biāo)準(zhǔn)尚有一些差距。在憲法的語境下，單一制國(guó)家形式追求的是法制統(tǒng)一這個(gè)首要目標(biāo)，“去地方化”的歷史使命也同樣有此要求。在巡回法庭的改革路徑中，超越了憲法邊界與“去地方化”訴求的職能定位不具有充分的理據(jù)。為了正確定位巡回法庭的使命所在，應(yīng)充分尊重憲法的精神，將維護(hù)法制統(tǒng)一作為首要職能進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，突出“指導(dǎo)和監(jiān)督全國(guó)的審判工作、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一”的職能定位。在此定位的框架之下，巡回法庭須以統(tǒng)一司法權(quán)為主，在對(duì)案件審理過程中的示范性指導(dǎo)之外，提升其審判監(jiān)督作用。最高人民法院在北京就可以通過示范性審判進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，因此巡回到地方時(shí)不應(yīng)過分強(qiáng)調(diào)其指導(dǎo)職能，而應(yīng)專注于對(duì)地理優(yōu)勢(shì)的充分利用，深化審判監(jiān)督職能，引導(dǎo)巡回法院的工作重心往審判監(jiān)督尤其是“地方化”問題層面傾斜，為“去地方化”做出更多實(shí)質(zhì)性工作。

四、巡回法庭的受案范圍與“去地方化”

當(dāng)前，巡回法庭的受案范圍在《規(guī)定》中得以確立，《規(guī)定》從可以受理和暫不受理兩個(gè)層面對(duì)受案范圍進(jìn)行了表述。大致而言，屬于巡回法庭受理范圍的有11類案件，主要包括最高人民法院有管轄權(quán)的部分重大民商事案件與行政案件，這一規(guī)定總體上與中國(guó)目前“民商事案件審判重心下移、刑事案件集中管理”的改革方向相一致?！兑?guī)定》還明確，當(dāng)事人對(duì)巡回區(qū)高級(jí)人民法院的判決、裁定申請(qǐng)?jiān)賹徎蛏暝V的，應(yīng)向巡回法庭提出，排除了最高人民法院本部對(duì)這些案件的管轄權(quán)。受案范圍作為待審案件進(jìn)入巡回法庭的門檻，是巡回法庭在具體運(yùn)作過程中的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與業(yè)務(wù)畛域。在憲法框架與“去地方化”使命雙重標(biāo)準(zhǔn)的檢視下，最高人民法院巡回法庭的受案范圍有兩方面問題值得酙酌。

第一，把刑事的申訴案件歸口于巡回法庭，將當(dāng)事人阻卻在了“北京”以外，對(duì)當(dāng)事人的選擇權(quán)有所影響。北京作為首都，擁有憲法所賦予的特殊法律地位，最高人民法院作為中央國(guó)家機(jī)關(guān)，其業(yè)務(wù)受理部門的最主要駐地也應(yīng)當(dāng)是首都。阻止當(dāng)事人進(jìn)入首都，變相地分解了首都的司法功能，將會(huì)動(dòng)搖各巡回法庭轄區(qū)內(nèi)民眾對(duì)北京特殊法律地位的理解與期待。在目前的上訴、申訴案件中，礙于地方勢(shì)力的影響和對(duì)地方的不信任，部分當(dāng)事人更愿意選擇遠(yuǎn)離地方的北京進(jìn)行訴訟活動(dòng)，畢竟，作為國(guó)家權(quán)力中心的首都給人以更公正的信服力。而司法民意與司法公信力關(guān)系緊密，*參加胡銘：《司法公信力的理性解釋與建構(gòu)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第4期。排除這部分當(dāng)事人的選擇權(quán)，難以保障其精神寄托和權(quán)威信服的最終歸宿，影響了司法的民意基礎(chǔ)，不利于司法公信力的良性發(fā)展。因此，當(dāng)前巡回法庭的受案范圍限制了“地方化”問題的反映渠道，對(duì)解決“地方化”問題并無益處。

第二，下放原由最高人民法院本部管轄的案件，解決“地方化”問題的效果有待考究。第一巡回法庭庭長(zhǎng)劉貴祥曾直言，巡回法庭有權(quán)審理特定的民商事、行政一審案件，主要是基于目前跨行政區(qū)劃民商事案件對(duì)本轄區(qū)一方當(dāng)事人的偏袒裁定，是對(duì)“地方化”的現(xiàn)象進(jìn)行回應(yīng)。*參見劉貴祥：《巡回法庭改革的理念與實(shí)踐》，《法律適用》2015年第7期。并且，最高人民法院也格外重視巡回法庭對(duì)跨省案件的審理，將其視為解決“去地方化”的有力手段。*該信息與后文跨省案件的比例數(shù)據(jù)均來源于第二巡回法庭副庭長(zhǎng)俞政平的介紹。參見《最高人民法院第二巡回法庭發(fā)布關(guān)于公正審理跨省重大民商事和行政案件十件典型案例》，http://www.chinalawinfo.com/News/NewsFullText.aspx?NewsId=83040，2016年11月1日訪問。然而，受累于對(duì)普通民商事案件進(jìn)行普遍審理的工作負(fù)荷，巡回法庭審理跨省案件的數(shù)量和精力均有所限制。據(jù)第二巡回法庭公布的數(shù)據(jù)，自2015年2月1日至2016年9月30日，在其受理的所有民商事和行政案件中，跨省案件僅占到了全庭受理案件總數(shù)的17.82%，不足兩成；在筆者于本文中所述的10起典型案例中，也僅有一例案件屬于跨省案件。更需注意的是，目前巡回法庭審理的案件中，無論是跨省案件，還是其他普通案件，其管轄權(quán)一直以來就屬于最高人民法院，而非地方法院。在未設(shè)立巡回法庭之前，這些案件就由最高人民法院進(jìn)行審理，由最高審判機(jī)構(gòu)在首都進(jìn)行判決，不存在受到地方干擾與偏袒的情況，也不屬于“地方化”問題之范疇。因此，當(dāng)下巡回法庭受案范圍與“地方化”問題相關(guān)聯(lián)的程度不夠，也無法達(dá)成“去地方化”的效果。

針對(duì)上述兩個(gè)方面的問題，結(jié)合“去地方化”的改革方向，筆者對(duì)巡回法庭的受案范圍有兩點(diǎn)建議。第一，充分尊重和重視北京在憲法中的重要與象征地位，對(duì)于11類由巡回法庭受理的案件，尤其是申訴案件，應(yīng)當(dāng)明確當(dāng)事人具有“進(jìn)京告狀”以實(shí)現(xiàn)訴權(quán)的權(quán)利。在不改變現(xiàn)有受案范圍的基礎(chǔ)上，可以讓當(dāng)事人自由選擇，由當(dāng)事人根據(jù)成本等方面考量作出取舍，而不要強(qiáng)制將其排除在首都之外。第二，強(qiáng)化巡回法庭的巡回特殊性，減少其對(duì)普通民商事、行政一審案件的普遍審理?！叭サ胤交笔茄不胤ㄍサ闹匾姑瑑?yōu)于減輕最高人民法院總部負(fù)擔(dān)的職責(zé)，“去地方化”作為當(dāng)下司法改革時(shí)代背景下的工作重點(diǎn)和改革關(guān)鍵，巡回法庭需要聚集更多的精力，用在破解“地方化”問題的示范性案例和監(jiān)督功能上。

五、巡回法庭的審級(jí)定位與“去地方化”

關(guān)于審級(jí)定位的問題，在巡回法庭制度構(gòu)建之前，中國(guó)法學(xué)會(huì)就提出，可以模仿美國(guó)巡回法庭，在中央與省級(jí)之間建立一個(gè)單獨(dú)審級(jí)的巡回法庭；*參見《司法公正之路(下)：司法體制的過去，現(xiàn)在與未來——司法公正的進(jìn)程》，http://www.iolaw.org.cn/showNews.asp?id=3935，2016年11月25日訪問。也有學(xué)者認(rèn)為，構(gòu)建大區(qū)巡回法庭，可以為三審制改革作出鋪墊。*參見胡銘：《大區(qū)巡回法庭：一個(gè)現(xiàn)實(shí)主義的進(jìn)路》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2012年第9期。不過，在相關(guān)制度出臺(tái)后，巡回法庭被定位為最高人民法院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，而非獨(dú)立審級(jí)。巡回法庭在日后是否會(huì)肩負(fù)起審級(jí)改革的試驗(yàn)功能，目前尚未有官方信息予以佐證，但隨著巡回法庭巡回區(qū)的不斷擴(kuò)大，是否會(huì)通過巡回法庭進(jìn)行審級(jí)改革，又令人疑竇叢生。于最高人民法院而言，以“內(nèi)部機(jī)構(gòu)”的設(shè)立來替代審級(jí)改革，可免受權(quán)力機(jī)關(guān)的束縛，雖然不符憲法的基本框架，但更為簡(jiǎn)便。當(dāng)前，巡回審判區(qū)域已基本覆蓋了全國(guó)，“派出機(jī)構(gòu)”常態(tài)化的趨勢(shì)正在愈發(fā)得以呈現(xiàn)，最高人民法院如若將巡回法庭以內(nèi)部機(jī)構(gòu)看待，并長(zhǎng)期令其存在，且不斷將案源排除在北京之外，則巡回法庭更像是構(gòu)成了一級(jí)新的地方法院。因而，面對(duì)巡回法庭設(shè)立以前的學(xué)界猜想與如今常態(tài)化趨勢(shì)下的質(zhì)疑，最高人民法院將巡回法庭作為新審級(jí)改革的試點(diǎn)一旦成為事實(shí)，將直面以下兩個(gè)重要的問題。

第一，最高權(quán)力機(jī)關(guān)缺位。在憲法精神下，中國(guó)司法機(jī)關(guān)受到權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督與支配，由其產(chǎn)生、受其制約、對(duì)其負(fù)責(zé)，權(quán)力機(jī)關(guān)的地位與權(quán)威高于司法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)在審級(jí)改革的問題上需聽命于權(quán)力機(jī)關(guān)的決策或改革。最高權(quán)力機(jī)關(guān)的缺位將給新審級(jí)法院的產(chǎn)生與運(yùn)行造成問題。一是法院產(chǎn)生過程中的正當(dāng)性問題。我國(guó)憲法第3條、第128條設(shè)立的背后機(jī)理，是憲政體制下將人民與權(quán)力機(jī)關(guān)相等同。司法權(quán)屬于人民，*參見劉作翔：《關(guān)于司法權(quán)和司法體制的憲法修改意見》，《法學(xué)》2013年第5期。亦屬于權(quán)力機(jī)關(guān)。在司法機(jī)關(guān)組織性權(quán)力上，司法機(jī)關(guān)不具有自由裁量權(quán)，最高人民法院無法設(shè)立新審級(jí)或新法院，該權(quán)力需要由權(quán)力機(jī)關(guān)行使，因而權(quán)力機(jī)關(guān)的缺失將令新審級(jí)法院的產(chǎn)生失去正當(dāng)性。二是法院運(yùn)行過程中的監(jiān)督問題。當(dāng)該級(jí)法院規(guī)避了權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)司法權(quán)力的有效監(jiān)督時(shí)，會(huì)使司法權(quán)力的行使在省一級(jí)與中央一級(jí)之間形成一個(gè)缺少監(jiān)督的“灰色地帶”，與憲法權(quán)威所賦予獨(dú)立審判權(quán)的“相對(duì)性”大相徑庭。

第二，巡回法庭受最高人民法院本部的直接領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，“地方化”問題未破，“行政化”問題先行。于審判機(jī)關(guān)而言，權(quán)力機(jī)關(guān)在其組織結(jié)構(gòu)、宏觀運(yùn)作等方面具有很強(qiáng)的監(jiān)督作用，并且該監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)的上下級(jí)監(jiān)督方式不同，保障了法院上下級(jí)之間相對(duì)的獨(dú)立性。然而，巡回法庭作為最高人民法院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，完全受位于北京的最高人民法院本部的管理，屬于上下級(jí)之間的關(guān)系，一旦其被視為新一級(jí)的法院，由本部進(jìn)行垂直的行政化管理模式將很難確保其審判獨(dú)立性。因此，假如將巡回法庭作為了審級(jí)改革的試驗(yàn)地，則必須讓具有監(jiān)督權(quán)責(zé)的權(quán)力機(jī)關(guān)變革先行。而對(duì)于權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督形式，同樣是一個(gè)需要斟酌的過程。在我國(guó)，除直轄市的中級(jí)人民法院以外，最高人民法院、高級(jí)人民法院、中級(jí)人民法院與基層人民法院均有對(duì)應(yīng)層級(jí)的人大進(jìn)行監(jiān)督。直轄市的中級(jí)人民法院由于缺少對(duì)應(yīng)層級(jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)，其院長(zhǎng)、法官等審判人員由直轄市人大常委會(huì)產(chǎn)生，并由高級(jí)人民法院代其向直轄市人大報(bào)告工作，其受監(jiān)督的“真空”狀態(tài)曾被質(zhì)疑。*參見柴俊勇：《直轄市中級(jí)人民法院不能例外》，http://shszx.eastday.com/node2/node4810/node4851/node4852/u1ai68882.html，2017年2月1日訪問；《人大對(duì)直轄市中級(jí)法院監(jiān)督有“真空”》，http://www.legaldaily.com.cn/dfjzz/content/2006-03/15/content_283250.htm?node=5269，2017年2月1日訪問。此后，重慶、上海等地的直轄市中級(jí)人民法院以主動(dòng)接受人大監(jiān)督或社會(huì)監(jiān)督的方式進(jìn)行了補(bǔ)漏，并得到了較好的社會(huì)輿論效果。*參見《重慶二中院積極主動(dòng)接受人大監(jiān)督》，http://legal.people.com.cn/n/2015/0812/c188502-27446999.html，2017年2月1日訪問；上海市中級(jí)人民法院主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督的做法可參見上注，柴俊勇文。因而，于巡回法庭而言，通過構(gòu)建新的相對(duì)應(yīng)層級(jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)來實(shí)施監(jiān)督，還是類似于直轄市中級(jí)人民法院的主動(dòng)接受監(jiān)督，抑或是創(chuàng)新性地引入第三條道路，值得進(jìn)一步思考。

在定位上，最高人民法院一直稱巡回法庭為一種試驗(yàn)，*如《第一巡回法庭負(fù)責(zé)人答記者問》中，孔祥俊提出“巡回法庭的定位是未來法院發(fā)展的試驗(yàn)田、探路者”?！兜谝谎不胤ㄍヘ?fù)責(zé)人答記者問》，http://www.court.gov.cn/xunhui1/xiangqing-13538.html，2016年11月25日訪問。但從最新設(shè)立四大巡回法庭的舉措來看，又似乎要將巡回法庭常態(tài)化和普遍化，*有專家透露：“十六大后司法體制改革曾提出要設(shè)立巡回法庭，但后來方案沒有通過，就擱置下來了。經(jīng)過多年的實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)還是得設(shè)立巡回法庭，按照以前的設(shè)想是建立七大巡回法庭，包括華北、華南、華東、華中、西南、西北、中南七個(gè)片區(qū)，此后改為將華中與中南片區(qū)合并，設(shè)立六大巡回法庭，但每個(gè)片區(qū)的巡回法庭的具體數(shù)量可以根據(jù)需要而定?！眳⒁姟蹲罡叻ㄔ簩⒃鲈O(shè)四個(gè)巡回法庭》，http://china.caixin.com/2016-11-02/101003162.html，2016年11月25日訪問。試驗(yàn)與常態(tài)雖然并不矛盾，但主事者在臨時(shí)性和常態(tài)化的抉擇上著實(shí)令人費(fèi)解?？梢钥隙ǖ氖?，巡回法庭當(dāng)前的這種設(shè)置不是長(zhǎng)久之計(jì)，一旦將其固化為特定的審判機(jī)構(gòu)，其遠(yuǎn)離首都政治中心與對(duì)應(yīng)權(quán)力機(jī)關(guān)的缺失，將直面如何進(jìn)行審級(jí)定位的問題，此時(shí)若仍將其視為最高人民法院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，會(huì)難以服眾。因而，于巡回法庭而言，有“巡”亦需有“回”，一旦將其固化或作為審級(jí)改革的試點(diǎn)，則必須明確相對(duì)應(yīng)的權(quán)力機(jī)關(guān)，以確保監(jiān)督效能的切實(shí)作用，推動(dòng)司法權(quán)力在憲法的框架之內(nèi)良性運(yùn)作。

六、巡回法庭“去地方化”困境與憲法虛置的博弈論分析

假如只從法學(xué)場(chǎng)域來看當(dāng)下巡回法庭構(gòu)建困境的話，人們的認(rèn)識(shí)無疑會(huì)受到局限。巡回法庭作為司法改革下的新生事物，不僅在法學(xué)視野中成為依法治國(guó)和國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的新舉措，而且它與整個(gè)社會(huì)的革新進(jìn)程亦有著千絲萬縷的關(guān)系。要全面分析巡回法庭面對(duì)的“去地方化”困境與憲法虛置的成因，還需要一個(gè)更廣闊的視角，即從國(guó)家當(dāng)下宏觀治理出發(fā)，將法治作為治理范疇內(nèi)的一個(gè)因素進(jìn)行綜合考量。筆者試圖以法律經(jīng)濟(jì)學(xué)博弈論的視角作為理論基礎(chǔ)，挖掘其在當(dāng)下社會(huì)發(fā)展階段所存在之機(jī)理。

在我國(guó)目前的體制下，上級(jí)法院和地方政府都可對(duì)地方法院領(lǐng)導(dǎo)人的利益施加影響。*參見秦宗文：《中國(guó)控制死刑的博弈論分析——以最高人民法院行使死刑復(fù)核權(quán)為背景》，《法商研究》2009年第1期。根據(jù)博弈論的觀點(diǎn)，巡回法庭“去地方化”的使命設(shè)置，導(dǎo)致地方政府與最高人民法院展開博弈。然而，這場(chǎng)博弈中，“去地方化”僅僅只能看作是最高人民法院的一種外化的表達(dá)，其根本還是從最高人民法院的權(quán)威地位、法律適用統(tǒng)一效能、判決的公平公正等角度出發(fā)，來對(duì)抗地方政府以本地的社會(huì)穩(wěn)定、財(cái)政收入等具體政績(jī)觀作為利益取向而控制的當(dāng)?shù)厮痉ㄟ\(yùn)作。這是局部性的地方利益與全局性的最高人民法院宏觀法治利益之間的一場(chǎng)博弈，最高人民法院與地方政府的博弈結(jié)果將直接作用于地方法院的價(jià)值取向與行為模式，因而巡回法庭成為了最高人民法院贏得這場(chǎng)博弈的關(guān)鍵。在這場(chǎng)博弈過程中，地方利益在國(guó)家構(gòu)成中同樣具有不小的作用，加之由地方政績(jī)觀造就的強(qiáng)烈“求生欲望”，其很難作出讓步，使這場(chǎng)博弈的平衡逗留在對(duì)現(xiàn)狀的保持，即處在(10，0)狀態(tài)中，也就是政治學(xué)學(xué)者口中的“法制執(zhí)行效果不甚理想”。*鄭永年：《中國(guó)改革路線圖》，東方出版社2016年版，第55頁。于社會(huì)宏觀治理而言，無論是地方政府占優(yōu)勢(shì)的(10，0)狀態(tài)，還是最高人民法院拔得頭籌的(0，10)狀態(tài)，宏觀治理總的量化效果并不會(huì)因此改變。毋庸諱言，巡回法庭的成功與否，將會(huì)影響最高人民法院在未來中央法治改革中的話語權(quán)，對(duì)最高人民法院而言，巡回法庭的成功至關(guān)重要。如今，在“去地方化”未被明確為巡回法庭的主要功能之背景下，“去地方化”最終是否實(shí)現(xiàn)不再是評(píng)價(jià)巡回法庭成功與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)，因而巡回法庭才會(huì)不斷地以“指導(dǎo)”功能向社會(huì)傳播其價(jià)值所在，而與最初的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)背道而馳。如此看來，在面對(duì)“去地方化”的困境之下，這另一條可退之路，成為了巡回法庭當(dāng)下擺脫博弈困境的唯一選擇?？梢灶A(yù)見，隨著巡回法庭實(shí)施效能不斷正面化，國(guó)家宏觀層面對(duì)其改革力度亦會(huì)有所加大，巡回法庭博弈地位的主導(dǎo)性亦將同時(shí)加大。在新的博弈過程中，最高人民法院將會(huì)更加主動(dòng)，此時(shí)最高人民法院促成(0，10)狀態(tài)便可以付出更少的成本，地方政府在這場(chǎng)博弈中的優(yōu)勢(shì)逐漸弱化，巡回法庭“去地方化”使命之達(dá)成指日可待。然而，這已是后話，于巡回法庭而言，當(dāng)下在避開最初設(shè)立初衷和憲法制約的路徑選擇之外，是最高人民法院為了獲取更多的改革資源和博弈成本，以達(dá)到“去地方化”革新的充足能量。如此看來，與其說當(dāng)下巡回法庭的制度設(shè)計(jì)是一種逃避與停滯，倒不如說是一次能量的積累，是以相對(duì)溫和的進(jìn)路在司法改革的宏觀謀篇中厚積薄發(fā)。

七、結(jié) 語

司法“地方化”問題長(zhǎng)期影響中國(guó)司法體制走向成熟，從其漫漫改革進(jìn)程來看，“去地方化”絕非朝夕可完成之易事。巡回法庭作為這一階段的新興產(chǎn)物，勢(shì)必存在許多的問題。以憲法精神與“去地方化”的角度來檢視中國(guó)巡回法庭的制度構(gòu)建，人們會(huì)發(fā)現(xiàn)巡回法庭的試點(diǎn)不可避免地存在諸多困境和不足，需要在職能定位、受案范圍、審級(jí)定位等方面明確其憲法基礎(chǔ)與“去地方化”的重要使命。然而，改革的浪潮本身就充滿了挑戰(zhàn)與未知，在極力糾偏與殷切期盼之外，人們更需要呵護(hù)這一初生的改革“嬰孩”，給予更多的愛護(hù)與寬容，以促成其向著設(shè)立本意逐步接近，實(shí)現(xiàn)巡回法庭“去地方化”的改革功效。

(責(zé)任編輯：姚 魏)

秦漢，浙江大學(xué)光華法學(xué)院2015級(jí)博士研究生。

*本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的模式、規(guī)律與改革方向研究”(項(xiàng)目編號(hào)：14AKS009)研究成果之一。

DF2

A

1005-9512-(2017)03-0104-11