我國PPP模式存在風險及發(fā)展對策的思考

【摘要】從PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀及理論基礎(chǔ)入手，對我國過去及現(xiàn)在的典型PPP項目進行分析研究，研究發(fā)現(xiàn)正確應(yīng)對PPP項目全生命周期的風險是其良好運行的基礎(chǔ)。基于風險分擔應(yīng)與控制力相對稱的原理，將風險分為主要由公共部門承擔的風險、主要由私營部門承擔的風險和應(yīng)由雙方共同承擔的風險，結(jié)合案例分析中成功的經(jīng)驗和失敗的教訓(xùn)，提出相應(yīng)的發(fā)展建議，為我國PPP項目的實施提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 案例分析 風險 對策建議

一、引言

隨著我國經(jīng)濟的高速持續(xù)發(fā)展，我國對基礎(chǔ)設(shè)施的需求日益凸顯，基礎(chǔ)設(shè)施供給不足無疑會成為經(jīng)濟發(fā)展的絆腳石。由于PPP（Public Private Partnership，PPP）項目在一定程度上能夠減緩公共部門財政負擔，提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度與效率，使得PPP模式被大力引進到交通、養(yǎng)老、能源、廢水處理等公共設(shè)施的建設(shè)領(lǐng)域。

通過對PPP項目失敗案例的整理和研究發(fā)現(xiàn)，PPP項目的風險因素比一般項目更加復(fù)雜，發(fā)展過程更需要完善的法律體系來制約，同時，對成功案例的學(xué)習與借鑒是降低項目失敗率的有效途徑。筆者通過對失敗和成功的案例進行系統(tǒng)性比較分析，找出PPP項目的潛在風險因素，進而針對不同的風險提出不同的發(fā)展建議。

二、PPP模式理論基礎(chǔ)及案例分析

（一）PPP模式理論基礎(chǔ)

改革開放以后，中國出現(xiàn)了具有現(xiàn)代意義的PPP雛形，PPP模式在加快新型城鎮(zhèn)化、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化、提升國家治理能力與構(gòu)建現(xiàn)代財政制度方面等具有重要作用。2015年5月19日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)改委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》將PPP提升到前所未有的戰(zhàn)略高度。

總體來看，PPP是指公共部門和私人部門之間就提供公共品而建立的各種合作關(guān)系。PPP模式之所以被世界大部分國家廣泛認可，在于它有效地將政府和社會資本連接在一起，并以“伙伴關(guān)系、利益共享和風險共擔”作為其運行的特點。

（二）PPP項目的案例分析

成功的PPP項目能夠解決我國財政資金短缺的問題，同時提高公共設(shè)施建設(shè)的效率。但是PPP仍然屬于一種新興事物，眾多行業(yè)和部門并沒有充足的經(jīng)驗以應(yīng)對項目運行過程中出現(xiàn)的各樣各樣的問題，甚至監(jiān)督部門沒有完善的法律體系來制約，因此，許多PPP項目在實際應(yīng)用中都遇到了諸多問題從而走向了失敗。筆者認為我們應(yīng)該同時從成功和失敗的案例中獲取有價值的信息，找出導(dǎo)致項目失敗的主要風險因素。

1.失敗案例分析。本文選取了7個失敗的案例，涉及了我國供水、污水處理、電廠、隧道、垃圾焚燒、公路和橋梁等領(lǐng)域，有一定的代表性。（見表一）

通過對以上7個案例的整理和分析，總結(jié)出導(dǎo)致項目失敗的主要風險因素：法律風險、公眾反對的風險、建設(shè)工期延誤風險、政府信用風險、市場風險、融資風險和不可抗力風險等。（見表二）

2.成功案例分析。如上文所言，在遍布了7個領(lǐng)域的PPP項目都面臨了相似甚至相同的風險因素，關(guān)鍵性風險的分擔、轉(zhuǎn)移和規(guī)避是PPP項目成功的墊腳石。筆者整理研究了我國PPP項目中成功案例的典型代表，中信濱海新城項目和北京地鐵四號線項目。

第一，中信濱海新城項目是我國PPP模式城市運營中首個獲得立法保障的項目，剖析本案例中的運營過程和風險應(yīng)對措施可對其他PPP項目提供借鑒。筆者認為中信濱海新城項目充分考慮了其合作運行過程中可能面臨的各種問題，預(yù)見性的對關(guān)鍵性風險進行合理的分擔和轉(zhuǎn)移，這是項目能夠成功的保障。（見表三）

第二，北京地鐵四號線項目是國內(nèi)首例以PPP模式運作的地鐵項目。在項目運行上，首先確定地鐵項目經(jīng)營性投資和非經(jīng)營性投資的比例；其次，在非經(jīng)營性項目上，北京市政府采用靈活務(wù)實的處置辦法；最后，政府根據(jù)一定的實際情況給予地鐵運營商一定的政策支持。（見表三）

三、PPP模式面臨的主要風險總結(jié)

通過以上研究發(fā)現(xiàn)，對風險的有效控制和預(yù)防是項目成功的保障。根據(jù)風險分擔機制的對應(yīng)原則，可將以上風險分為主要由公共部門承擔的風險、主要由私營部門承擔的風險和由雙方共同承擔的風險。

主要由公共部門承擔的風險有法律與政策風險、政府信用風險。主要由私營部門承擔的風險有建設(shè)工期延誤的風險、融資風險和市場風險。私營部門相比公共部門具有更專業(yè)的團隊和項目建設(shè)經(jīng)驗，對市場環(huán)境以及投融資決策具有更好的控制能力。而公眾反對的風險和不可抗力的風險是任何一方都無法獨自承擔的，因此屬于應(yīng)由雙方共同承擔的風險。事實上，除了上文列舉的風險因素外，PPP項目還具有項目風險、第三方風險、關(guān)系風險等。

四、建議與小結(jié)

通過以上的分析與總結(jié)，筆者分別從公共部門和私營部門的角度提出了相應(yīng)的措施，以應(yīng)對今后PPP項目發(fā)展中遇到的問題：

（一）公共部門的建議總結(jié)

1.針對法律與政策風險。首先，PPP模式近兩年在我國迅猛發(fā)展，各行業(yè)都在尋找適宜的機會投入到PPP項目中，然而我國的法律法規(guī)體系并沒有及時跟上步伐。因此，我國迫切需要形成PPP方面的完善的法律體系，及時修訂已有的部門政策以適應(yīng)當前的PPP發(fā)展模式，最終建立一個具有規(guī)范性、實用性、統(tǒng)一性的法律框架。其次，我國政府應(yīng)出臺相應(yīng)的政策支持私營機構(gòu)的發(fā)展，鼓勵私營機構(gòu)積極地參與到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中。最后，作為社會資本方，在享受國家政策支持的同時應(yīng)充分學(xué)習PPP法律知識，不應(yīng)存有投機僥幸的心理，否則在項目長周期的運行過程中定會面臨法律及信用風險。

2.針對政府信用風險。公共部門和私營部門應(yīng)該建立一種平等互助、誠實守信、互利互惠的契約關(guān)系，公共部門不能利用自身的權(quán)力與地位將風險全部轉(zhuǎn)移給私營部門，私營部門也不能憑借自身在市場上的信息優(yōu)勢來誘導(dǎo)公共部門簽訂不平等的合同。對于政府方，應(yīng)該建立完善的契約制度，明確各部門的職責分工和相應(yīng)的懲戒措施，最終形成書面文件以監(jiān)督各部門的行為。

（二）私營部門的建議總結(jié)

1.針對建設(shè)工期延誤的風險。繁冗的審批程序、不完善的PPP規(guī)章制度、資金投入的不及時等原因都會造成建設(shè)工期的延誤。為了降低建設(shè)工期延誤風險發(fā)生的概率，應(yīng)加強頂層設(shè)計，建立健全PPP項目的體制機制，將運作流程規(guī)范簡潔化。社會資本方應(yīng)從全局的角度規(guī)范項目運作的各個階段，弱化工期因素的影響，留有充足的時間引入民間資本，提高融資效率。

2.針對融資風險。一方面，政府應(yīng)該在PPP項目上為私營機構(gòu)提供適當?shù)恼咧С?，比如為社會資本給予降稅、貼息，在銀行信貸體系中為社會資本提供擔保使私營機構(gòu)的信譽度有所提升。另一方面，銀行以外的金融機構(gòu)應(yīng)創(chuàng)新融資方式、開發(fā)適合PPP項目的融資產(chǎn)品，與銀行共同構(gòu)成為PPP模式服務(wù)的金融組織體系。此外，私營機構(gòu)自身對融資風險的認識與防范更為重要，私營機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目的特點與發(fā)展規(guī)模采取相應(yīng)的融資模式，同時制定完善的風控與解決措施。

3.針對市場風險。市場風險包括流動性風險、通貨膨脹風險、利率風險等，私營機構(gòu)應(yīng)做好市場的前期調(diào)查工作，全面充分地了解市場并進行相關(guān)預(yù)測，結(jié)合政府和各大金融機構(gòu)防范市場風險。政府應(yīng)加快建設(shè)完善的資本市場環(huán)境，PPP項目是長生命周期項目，資金的投入、運用與退出過程長達幾十年，因此需要多層次的資本市場以保障資金來源的長期穩(wěn)定。

（三）雙方共同承擔的風險應(yīng)對措施

1.針對公眾反對的風險。公眾反對的風險是指PPP項目在建設(shè)期間或者建成之后會出現(xiàn)損害公眾利益的情況，因此會遭到廣大民眾反對的風險。有該風險隱患的項目雖然也是為公共設(shè)施服務(wù)的，但項目期間很有可能使部分人群的利益受損，因此在關(guān)注項目最終成果的同時也應(yīng)考慮到相關(guān)人群的利益。對于與公眾利益相關(guān)的項目，應(yīng)保證公眾的知情權(quán)，一旦發(fā)生公眾反對，政府和私營部門應(yīng)對相關(guān)群眾進行安撫，并采取有效的解決措施以保證項目的順利進行，雙方應(yīng)根據(jù)自身的責任大小承擔相應(yīng)的風險。

2.針對不可抗力風險。諸如地震、洪澇、全球性經(jīng)濟危機和戰(zhàn)爭等這類不可抗力風險，無論私營部門和公共部門都無法單獨承擔，因此需要雙方齊心合作共同應(yīng)對。

此外，在PPP模式發(fā)展過程中，財政、審計等相關(guān)部門應(yīng)該相互監(jiān)督和促進，建立監(jiān)管與合作的協(xié)調(diào)機制，同時建立社會第三方的監(jiān)督機構(gòu)，形成政府和社會的雙重監(jiān)督。公共部門可以設(shè)立PPP項目的專業(yè)咨詢管理機構(gòu)，廣納PPP專業(yè)人才。為更好的監(jiān)督管理PPP項目，公共部門自身要積極學(xué)習有關(guān)PPP法律及運營等方面的相關(guān)知識，提高專業(yè)素養(yǎng)。

本文主要針對七種風險提出發(fā)展建議，但這并不意味著其他的風險可以忽視，任何風險的發(fā)生都可能導(dǎo)致項目的失敗。筆者相信隨著我國PPP項目的發(fā)展，其風險應(yīng)對措施定會愈加成熟，PPP項目在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上定會發(fā)揮越來越重要的作用。

注釋

①來源于《北京地鐵四號線PPP模式的啟示——王彥行》。

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基金項目：《北京CBD定福莊傳媒走廊產(chǎn)業(yè)集群升級研究》北京市哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”基金研究基地項目（14JDJGB001）。

作者簡介：崔潔（1992-），女，漢族，河北承德人，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)，研究生。