財政支農(nóng)資金相關(guān)問題研究

張良剛

摘要：財政支農(nóng)資金對社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要意義，在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的地位越來越重要。農(nóng)業(yè)是國家的經(jīng)濟命脈，是我國的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)；由于財政支農(nóng)資金與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民息息相關(guān)；財政支農(nóng)資金在管理使用過程中確實存在一些問題，比如資金使用效益差、績效不高等。財政支農(nóng)資金是構(gòu)建和諧新農(nóng)村、加快農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的推動力，也是政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展最重要的資金保障。文章通過搜集資料和參考大量文獻，借鑒一些成功經(jīng)驗，針對財政支農(nóng)項目資金管理使用工作中存在的問題提出建議和對策，以提高財政支農(nóng)項目資金的使用效率和效益。

關(guān)鍵詞：財政支農(nóng)資金；問題研究

近年來，伴隨著我國財政預(yù)算管理制度改革的不斷深入，對新農(nóng)村建設(shè)投入的持續(xù)增加，對財政支農(nóng)資金管理和監(jiān)督的重要性日益凸顯，進一步提高財政支農(nóng)資金的使用效益，成為了財政及相關(guān)業(yè)務(wù)部門一項十分重要的工作任務(wù)。構(gòu)建財政支農(nóng)項目資金績效評價體系，對加快政府職能轉(zhuǎn)變、建立健全公共財政體制、強化財政專項資金監(jiān)管、提高決策水平等方面具有積極的意義。

一、我國支農(nóng)支出現(xiàn)狀分析

改革開放以來，我國對“三農(nóng)”的扶持力度明顯加大，財政支農(nóng)支出投入總量有了穩(wěn)步增長，這對促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了積極的推動作用。但還存有制約我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展的因素，如財政支出結(jié)構(gòu)不合理、財政支農(nóng)資金使用效率不高等問題。

（一）財政支農(nóng)資金的結(jié)構(gòu)不合理

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，應(yīng)進一步加大支農(nóng)投入力度，但現(xiàn)行我國各項農(nóng)業(yè)事業(yè)費占財政支農(nóng)資金的20%左右，而在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（二）財政支農(nóng)支出占財政總支出比重呈現(xiàn)下降的趨勢

近年來，國家財政各項支農(nóng)投入均有較大幅度增加，但財政支農(nóng)支出占財政支出的比重整體上呈現(xiàn)下降趨勢。為了更好地適應(yīng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求，需進一步提高中央財政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的投入水平，提高支農(nóng)支出占財政收入的比重。

（三）財政支農(nóng)資金利用效率低下

由于目前我國涉農(nóng)管理部門多，且各部門之間缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，財政系統(tǒng)管理體制不完善，財政系統(tǒng)內(nèi)部多個部門都有一定的支農(nóng)資金投放分配權(quán)，這決定了在財政支農(nóng)資金的使用上呈條塊分割，這種資金管理體制不利于支農(nóng)資金的有效配置，從而影響了財政支農(nóng)資金使用效益。

二、完善財政支農(nóng)支出績效評價的建議

（一）建立健全相關(guān)制度法律建設(shè)，保障財政支農(nóng)績效評價在公共支出實踐中的應(yīng)用

我國應(yīng)以《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》為依托，在農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)指引下建立完備的法規(guī)體系，將合理的政策內(nèi)化為法律制度，用健全的立法手段在制度源頭上保持政策的連貫性和持續(xù)性，為進一步推行財政支出績效評價提供必要的保障。

（二）構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、符合我國國情的財政支農(nóng)項目資金績效評價體系

一是加強支農(nóng)資金績效評價的制度體系建設(shè)。制定符合農(nóng)業(yè)項目特點的績效評價法律規(guī)范是開展財政支農(nóng)績效評價工作的有力保障。逐步建立覆蓋全面、科學(xué)合理的財政資金管理制度體系，使財政支農(nóng)績效評價有科學(xué)、規(guī)范、統(tǒng)一的參照標(biāo)準(zhǔn)，有利于加強支農(nóng)資金的科學(xué)化精細(xì)化管理，進一步提高財政支農(nóng)支出資金的管理效能，使財政支農(nóng)績效評價沿著規(guī)范的體系運行。

二是構(gòu)建科學(xué)的財政支農(nóng)資金績效評價指標(biāo)體系。系統(tǒng)全面的財政支農(nóng)支出績效評價指標(biāo)，能夠真實地反映財政支農(nóng)支出取得的效益，在對財政支農(nóng)支出進行客觀分析的基礎(chǔ)上，對資金使用的有效性、合理性進行分析，反映財政支農(nóng)支出是否達到了預(yù)期目標(biāo)，從整體上準(zhǔn)確評價財政支出效益。

三是合理確定財政支農(nóng)績效評價結(jié)果的應(yīng)用機制。衡量績效評價工作成功與否的一個重要標(biāo)志是績效評價結(jié)果能否得到充分應(yīng)用。雖然財政支農(nóng)支出績效評價結(jié)果的應(yīng)用難，有其一系列諸如評價結(jié)果的準(zhǔn)確性存在偏差、資金分配體制的原因等復(fù)雜因素，但不能因此停滯不前，在開展財政支農(nóng)績效評價工作時，也應(yīng)該把政府決策水平和評價結(jié)果結(jié)合起來，把支農(nóng)績效評價結(jié)果作為部門預(yù)算的重要依據(jù)，強化支農(nóng)資金管理和使用，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)化財政支農(nóng)資源的配置。

（三）探索建立財政支農(nóng)項目績效預(yù)算新機制

績效預(yù)算是以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項目成本為衡量、以業(yè)績評估為核心的一種預(yù)算體制，是把資源分配的增加與績效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)。財政支農(nóng)績效預(yù)算強調(diào)對目標(biāo)和總額上的集中控制，更多關(guān)注預(yù)算執(zhí)行者的支農(nóng)項目預(yù)算執(zhí)行取得的成果，通過結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算加強財政支農(nóng)資金的使用效率。

一是強化財政支農(nóng)資金預(yù)算績效觀念。進一步建立起科學(xué)規(guī)范的支農(nóng)項目約束管理機制，如專業(yè)技術(shù)復(fù)雜或預(yù)算數(shù)額較大的支農(nóng)項目，可行性方案必須有專家意見和科學(xué)的論證，在進行支農(nóng)項目規(guī)劃時，促使項目部門或單位更加注重項目規(guī)劃的科學(xué)性、整體性和戰(zhàn)略性，減少支農(nóng)項目盲目建設(shè)、重復(fù)設(shè)置等現(xiàn)象的發(fā)生，以提高有限農(nóng)業(yè)資源的配置效率。

二是實行項目滾動預(yù)算，落實績效目標(biāo)。在部門或單位支農(nóng)項目預(yù)算報表中增加年度績效評價的有關(guān)內(nèi)容，受評項目績效目標(biāo)與部門預(yù)算同步下達，作為監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行、下年度績效評價的重要依據(jù)，為下年度支農(nóng)資金績效評價工作的開展打下基礎(chǔ)。支農(nóng)績效目標(biāo)管理是財政支農(nóng)資金績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是將支農(nóng)績效管理落到實處、取得實效的關(guān)鍵。推廣支農(nóng)資金績效目標(biāo)管理，將單位從“重分配”導(dǎo)向“干實事”，比照績效目標(biāo)，作為安排以后年度支農(nóng)資金預(yù)算和改進預(yù)算管理的重要依據(jù)。將支農(nóng)績效優(yōu)先的觀念深入貫徹到資金使用過程中，進一步推進財政支農(nóng)資金預(yù)算績效管理改革，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和各項事業(yè)發(fā)展。

三是將評價結(jié)果作為支農(nóng)資金預(yù)算安排的重要依據(jù)。把項目績效與部門發(fā)展目標(biāo)結(jié)合起來，加強對項目部門或單位的激勵和監(jiān)督，增加財政支農(nóng)支出透明度，督促項目部門或單位“有績效地做事”和“做有績效的事”。逐步建立和完善科學(xué)規(guī)范的支農(nóng)項目資金分配使用約束機制，有效地遏制財政資金浪費，實現(xiàn)財政支農(nóng)資金經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的最大化。

三、提高支農(nóng)資金使用效益的建議

（一）優(yōu)化扶持結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌財政支農(nóng)資金的分配與管理

支農(nóng)資金的安排與使用應(yīng)緊緊圍繞改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活環(huán)境、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮穩(wěn)定和農(nóng)民增收這一根本目標(biāo)，統(tǒng)籌安排，加大對龍頭企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工和優(yōu)質(zhì)、高效產(chǎn)業(yè)的支持力度，嚴(yán)格項目實施與管理，強化跟蹤監(jiān)督，著力提高使用效益。建立項目申報專家評審制度和項目庫，實行“支農(nóng)資金項目庫”動態(tài)管理，按照輕重緩急原則納入預(yù)算管理，從而避免支農(nóng)項目資金安排的隨意性。

（二）加強資金監(jiān)督管理，提高支農(nóng)資金使用效率

通過對支農(nóng)項目資金的申報、立項、分配、使用等整個流程和項目實施全過程進行監(jiān)督檢查、跟蹤問效，做到對財政支農(nóng)資金的事前、事中、事后各個環(huán)節(jié)的全過程監(jiān)督和控制，保證財政支農(nóng)資金的“陽光運行”，提高支農(nóng)資金的使用效率和使用效益。

（三）重視完工項目的決算審核和驗收工作，把好支農(nóng)項目資金管理的最后一關(guān)

項目完工后，承建單位應(yīng)及時進行財務(wù)決算，然后由審計人員對完工工程的造價和質(zhì)量、費用支出的合法合規(guī)情況進行決算審核評估。評估結(jié)果比照項目可行性研究所提出的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益等指標(biāo)的落實情況進行考察核實，對不達標(biāo)項目追究項目部門或單位及相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，從而，促進提高支農(nóng)資金管理和使用的規(guī)范性、效率性。

（四）不斷加大支農(nóng)績效考評力度，加快支農(nóng)績效考評制度建設(shè)

進一步擴大績效考評范圍，對支農(nóng)資金嚴(yán)格實行動態(tài)追蹤問效機制，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、全方位、立體式財政支農(nóng)資金績效考評體系。逐步建立起以結(jié)果為導(dǎo)向、以提高財政資金使用效益和政府管理效能為核心、與公共財政相適應(yīng)的財政支農(nóng)資金使用管理機制，實現(xiàn)財政支農(nóng)資金管理和使用的科學(xué)化精細(xì)化，進一步推進“三農(nóng)”的全面發(fā)展。

（五）建立績效分配機制

在財政支農(nóng)資金的使用和管理中，應(yīng)充分保證資金分配的科學(xué)性、規(guī)范性和透明性，建立起以支農(nóng)資金績效為導(dǎo)向的分配機制。財政部門應(yīng)依照公開、公平、公正的原則，在項目申報過程中嚴(yán)把立項關(guān)；在資金分配的過程中，打造 “陽光支農(nóng)財政”；在支農(nóng)資金落實的過程中，加強對項目實施單位資金使用和管理情況的監(jiān)督和控制，并對項目進行績效評價，將績效與部門發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合，把績效評價結(jié)果作為支農(nóng)資金預(yù)算安排的重要依據(jù)，提高支農(nóng)資金使用和管理的規(guī)范性、安全性和有效性。

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（作者單位：山東省種子管理總站）