石磊
摘要:長期以來,小金庫問題在煙草行業(yè)特別是煙草商業(yè)企業(yè)中屢禁不止。在2016年中央對全行業(yè)的巡視中,小金庫再次作為突出問題被巡視組提出來。對于小金庫的治理,成為了巡視整改的重點。近二十年持續(xù)高速發(fā)展,使煙草行業(yè)成為社會輿論的關注點,內(nèi)部規(guī)范和自我約束不容有失。當前煙草商業(yè)企業(yè)面臨著消費下滑、控煙履約、庫存加大等經(jīng)營壓力,市場風險、法律風險、政策風險不斷加大,提升管理水平,規(guī)范財經(jīng)秩序成為當務之急。文章從梳理煙草商業(yè)企業(yè)具有特殊性的資金來源入手,揭示小金庫最終形成的來龍去脈,并通過主客觀兩方面,分析小金庫的成因,基于此從思想建設、檢查方法、制度建設、分配機制、監(jiān)察介入等方面,提出根治小金庫的方法。
關鍵詞:煙草商業(yè)企業(yè);小金庫;來源;成因;檢查方法
黨的“十八大”以來,中央巡視組已對多個單位黨組織以及省區(qū)市開展了專項巡視,其中包括2016年上半年對煙草行業(yè)的巡視工作。巡視過程中對小金庫進行重點檢查,是為了進一步貫徹執(zhí)行中央八項規(guī)定,嚴肅財經(jīng)紀律,規(guī)范行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和財務管理,保持行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展,根據(jù)財政部、審計署《關于印發(fā)<深入開展貫徹執(zhí)行中央八項規(guī)定嚴肅財經(jīng)紀律和小金庫專項治理方案>的通知》的精神開展。這里所說的小金庫是指有業(yè)務處置權的相關人員,通過采取“采取虛開發(fā)票套取現(xiàn)金”、“侵占、截留單位部分收入”等形式,通過不進行正規(guī)賬務處理,使本屬于單位的資金游離于正規(guī)賬冊之外。小金庫的產(chǎn)生和存在嚴重違反了國家的法規(guī)和相關制度。這種通過貌似正規(guī)形式使資金進入非正規(guī)渠道的行為,給煙草行業(yè)的健康發(fā)展增添了極大的風險,造成了嚴重的隱患,為腐敗的滋生營造了環(huán)境。建立健全小金庫防范的長效機制,不僅需要從主觀上教育領導干部和職工,更重要的是從制度和流程上,建立一系列檢查與預防、舉報與懲處的完整體系。煙草行業(yè)已連續(xù)多年在全行業(yè)范圍內(nèi)開展了小金庫自查、互查、上級抽查等工作?,F(xiàn)通過對“十八大”以來對全行業(yè)的檢查、互查,以及近年來煙草商業(yè)企業(yè)自查、迎檢情況的分析,對小金庫的治理工作進行探討。
一、煙草商業(yè)企業(yè)小金庫來源
1.截留、隱匿部分罰沒卷煙收入。若干年前,電子結(jié)算還不健全,煙草行業(yè)存在大量現(xiàn)金結(jié)算和交易中截留收入的風險。罰沒卷煙交易因其業(yè)務的特殊性,未納入全國卷煙交易系統(tǒng),問題顯得尤為突出。如在經(jīng)營中對方不索取發(fā)票,或存在金額較大的現(xiàn)金交易,這部分資金很容易成為被截留對象。被截留的資金在沒有按規(guī)定進行賬務處理的情況下,往往就形成小金庫的資金來源。隨著煙草行業(yè)經(jīng)營行為的不斷規(guī)范,從卷煙經(jīng)營環(huán)節(jié)截留形成小金庫的機制漏洞已經(jīng)很少。但是,基層商業(yè)企業(yè)因其特殊的經(jīng)營性質(zhì),只能作為煙草執(zhí)法機關罰沒卷煙的收購和銷售載體,而這部分卷煙無法進入正常卷煙購進、銷售和開票系統(tǒng),無法收到和開具增值稅專用發(fā)票和商業(yè)普通發(fā)票,只能采取手工開票或者只能提供自制銷售憑證。選擇銷售對象時,因無法從煙草商業(yè)企業(yè)取得正式發(fā)票,所以往往只能選擇個體零售戶。在市場需求旺盛、罰沒卷煙價格明顯低于正常卷煙三批價格的情況下,企業(yè)就存在了截留收入形成小金庫的可能。
2.截留、隱匿固定資產(chǎn)、廢舊物資清理過程中產(chǎn)生的收入。在歷次檢查中發(fā)現(xiàn),很多單位很少在賬上反映廢舊物資、廢品變賣收入,顯然是不正常的。一方面,隨著近年來煙草行業(yè)物流分揀、卷煙生產(chǎn)等設備投資規(guī)模擴大,固定資產(chǎn)殘值收入成為小金庫可能的來源之一,其中包括有些單位在固定資產(chǎn)清理時,不留殘值或低估殘值,進行虧損處理,在取得殘值收入和變價收入時不入賬或少入賬,存入小金庫。另一方面,卷煙從出廠到三級批發(fā)環(huán)節(jié),主要包裝是數(shù)量巨大的紙箱,無法自行重復利用而被沉淀在了商業(yè)流通環(huán)節(jié)。因印刷、規(guī)格等特殊性質(zhì),無法計入包裝物進行會計處理,會計人員基本無法主動掌握,單位管理出現(xiàn)脫節(jié),處理的收入往往不入賬,存入小金庫。
3.虛列職工工資、福利、社會保險費用、兩項經(jīng)費等人工成本,列支不存在的管理人員職務消費項目和金額。如果不深入了解單位用工政策和用工情況,虛列人工費用是不易察覺的。其中包括采取設立虛假花名冊,虛列加班費,人員變動后不及時調(diào)整用工名額等方式,按虛列金額提取現(xiàn)金,差額存入小金庫。虛列支出形成的小金庫主要存在三種形式,一是虛開發(fā)票,扣除返點后套取現(xiàn)金;二是發(fā)票金額大于實際支出的部分予以留存,待以后繼續(xù)消費,而發(fā)票按開具金額于即期下賬列支成本費用;三是采用自制憑證虛列勞務等人工支出。
4.用政府補貼或獎勵、打私打假獎勵款、罰沒煙返還款、相關人員上交兼職薪酬、勞務費用結(jié)余等其他收入設立小金庫。煙草商業(yè)企業(yè)因?qū)Φ胤截斦龀龅呢暙I,會得到各種形式的獎勵或補貼,國家局已三令五申并出臺正式文件,要求此類獎勵補貼全額計入補貼收入進行賬務處理。但是,因為各種獎勵的形式不一,有時地方相關部門為獲得煙草行業(yè)的繼續(xù)支持,以現(xiàn)金、現(xiàn)金支票的形式發(fā)放獎勵,并無需開具收款手續(xù),這就給企業(yè)截留形成小金庫打開了后門。此外,地方財政等部門以車輛等實物形式發(fā)放的補貼、獎勵,企業(yè)用以經(jīng)營帶來的收入實際也形成小金庫。
二、“小金庫”形成的原因
小金庫治理工作在行業(yè)內(nèi)已開展多年,但仍然有存在的溫床,就其原因,一是非正常性財務支出的需要。企業(yè)所從事的經(jīng)營活動不同,所處的經(jīng)營環(huán)境不同,要面對的經(jīng)營對象不同,需要以請客、贈送小禮品等方式疏通關系聯(lián)絡感情。中央“八項規(guī)定”以后,禮品、宴請、公款旅游成為檢查和治理的重點,以上費用無法在正常渠道列支,其中還包括一些非正常性無票據(jù)的開支,只有通過小金庫予以消化。其二,謀取小團體利益。北京煙草通過深化工資人事制度改革,規(guī)范了工資列支的項目和渠道,每年進行工資支出檢查,有效的控制了非正常列支工資項目的渠道。但在2016年對其他地方煙草企業(yè)檢查時仍發(fā)現(xiàn),一些單位以調(diào)動職工積極性為由,違規(guī)設置的小金庫并從中列支獎金、福利等。其三,以小金庫為過渡,謀取私利。在本位利益的驅(qū)動下,部分單位領導私設小金庫,甚至成了個別利益相關人的“私房錢"。他們利用小金庫里的資金發(fā)紅包、送好處費,甚至出現(xiàn)行賄行為,腐敗現(xiàn)象隨之產(chǎn)生。
主觀上看,是一些領導干部對“小金庫”的危害性認識不足,是非觀念淡漠,有的領導干部錯誤地認為小金庫里的資金沒有直接放在自己腰包里,很多單位都有類似情況,所以沒有引以為戒;客觀上看,煙草行業(yè)還屬于年輕的行業(yè),長期處于高速發(fā)展期,單位本身管理基礎不牢,制度和規(guī)定不夠周密和完善,外部市場運行不規(guī)范,為小金庫的滋生提供了生存的空間。
三、完善小金庫自查方法,建立小金庫防范體系
資金體外從而循環(huán)誘發(fā)腐敗滋生的事實表明,治理小金庫首先要治本清源,從資金監(jiān)管、機制建設和強化教育、提高認識方面入手,完成從“不能”向“不想”轉(zhuǎn)變。國家煙草專賣局多次強調(diào),要求各單位主要領導向各級黨組做出嚴禁私設“小金庫”的書面承諾,同時要求加強組織領導,增強法制觀念,從思想上牢固樹立拒腐防變的思想道德防線,堅決取締各種形式的小金庫。文件明確指出,對仍違紀私設小金庫的將依照黨紀政紀和責任追究辦法嚴肅處理。
完善基層企業(yè)小金庫自查方法,需要從宏觀到微觀,從教育到行動、從全局到細節(jié)多方面入手,才能達到檢查的效果,為建立治理與防范的長效機制打下基礎。
1.加強思想教育、普及法律知識。首先,針對沒有充分認識到危害性和嚴重性的情況,要主動獲得主要領導的支持,組織開展專項警示教育活動,通過多種形式、多種渠道強化宣傳教育,把問題的嚴重性說足說透,加深對于經(jīng)濟業(yè)務處理方面是否合規(guī)或違規(guī)界限的理解,使小金庫易誘發(fā)職務犯罪的觀念深入人心。其次,在思想統(tǒng)一的基礎上,要獲得行動上的主動、自覺支持,把利益相關人和有職務處置權的干部職工“請進來”,參與到本部門小金庫的檢查、自查工作當中。最后,努力形成“懂規(guī)矩、守規(guī)矩”的良好氛圍,筑牢思想道德防線,自覺抵制小金庫的產(chǎn)生。
2.完善檢查方法,實施痕跡管理。2016年開展的小金庫自查,要求主要領導和相關責任人在檢查之初就簽訂承諾書,使領導從思想上重視起這項工作。以“北京市東城煙草公司”為例,在檢查中,基層科室主要負責人要與負責此項工作的主管領導簽訂責任書,承諾全力支持小金庫自查機構的各項工作,對本部門可能存在小金庫的環(huán)節(jié)進行全面檢查,并保留檢查痕跡。同時,自查機構根據(jù)上級要求和實際情況,經(jīng)過研究,確定了物資采購、車輛保險、廢品廢料、餐費管理、食堂采購、會議培訓、經(jīng)營收入、罰沒收入、罰款收入、廣告宣傳、帳外工資、財政返還、工會賬務、發(fā)票真?zhèn)蔚仁膫€重點環(huán)節(jié),將每個環(huán)節(jié)細分到有關部門,逐環(huán)節(jié)逐部門進行檢查,分環(huán)節(jié)分部門制作檢查底稿,由各部門主要負責人對檢查內(nèi)容和結(jié)果簽字確認后,由自查機構匯總形成報告,報與局領導和上級機構,檢查底稿存檔備案,作為考核的依據(jù)。檢查效果說明,這套方法是行之有效的?;鶎訂挝豢筛鶕?jù)本單位的實際特點,制定符合實際的自查方案和方法。無論采取什么樣的方法,有幾個要點應該予以注意:一是獲得領導支持;二是職工廣泛參與;三是保持與相關部門的良好溝通;四是檢查人員應具備良好的職業(yè)操守和相應業(yè)務知識;五是組織要嚴密,考慮問題要周全;六是發(fā)現(xiàn)問題后要認真研究問題產(chǎn)生的原因,具體問題具體分析;七是要保存完整的檢查痕跡。
3.健全管理制度,強化監(jiān)督機制。首先,要認識到,治理和防范小金庫的工作,不是某一個部門的事,單位的一切資金都應置于財會、審計、監(jiān)察等部門的監(jiān)督之下,并通過政務公開、企務公開等方式接受全體職工的監(jiān)督;其次,根治小金庫不是一朝一夕的事,要針對單位存在的各種漏洞,健全完善管理制度和財經(jīng)制度,并定期修訂以適應環(huán)境的變化;第三,制度制訂出來了,還要有可操作性,方便使用。各基層單位在黨風廉政、防止私設小金庫等工作中都有一系列的制度、規(guī)定,現(xiàn)在的主要問題是,要強化制度的剛性原則,提高執(zhí)行力;此外,還應加大責任追究力度,從而杜絕“雷聲大雨點小”“此書暫無后文”的情況,這些制度應包括:
(1)主要領導追責制度:要保證舉報、報告渠道暢通,保護舉報人的合法權益,紀檢監(jiān)察部門要建小金庫問題廉政檔案,在工作績效和黨風廉正的考核上直接體現(xiàn)。
(2)直接責任人員包括財務人員追責制度:要建立個人廉政信用檔案,責任與業(yè)績考核掛鉤,與從業(yè)資格和上崗條件掛鉤。
(3)連帶追責制度:監(jiān)督管理不力,要對部門主管領導和歸口管理部門追究相應責任;責任追究不力的,紀檢監(jiān)察部門和審計部門應被問責。
(4)建立風險點檔案制度:把出現(xiàn)過小金庫問題的單位和部門,通過風險點檔案記錄在案,對出過問題的單位和部門要加大檢查頻率和力度,對黨風廉政建設不達標的要一票否決。
4.尋找解決途徑,完善分配制度。小金庫中的一部分資金走向是作為獎金、加班費變相提高福利。例如,基層單位煙草專賣稽查人員,在查辦網(wǎng)絡案件時常常需要長時間的蹲守、跟蹤,除了加班加點之外,特殊的工作環(huán)境也確實會形成就餐、交通不便,形成無法按照正常工作條件下取得發(fā)票,按照正常標準就餐等問題。在現(xiàn)行工資分配制度下,需要具體問題具體分析,通過調(diào)研,提出合理的解決方法。通過對收入分配機制的調(diào)整,建立合理科學的收入分配制度,通過正規(guī)渠道解決工作中的實際問題,小金庫便失去一個產(chǎn)生和存在的借口。管理體制和機制的建設要循序漸進,充分調(diào)研,分步實施,及時調(diào)整,增強透明度和公信力,壓縮不規(guī)范操作的空間。
5.前移檢查關口,加大預防力度。在廉政預防體系已經(jīng)建立的基礎上,紀檢監(jiān)察、審計部門應總結(jié)防范經(jīng)驗,將治理工作關口前移。教育和制度建設是防控的前端,在源頭治理上有所作為,齊抓共管,才能真正降低治理工作的成本。教育工作既要包括對防范小金庫發(fā)生的思想教育,也要包括監(jiān)管檢查人員的業(yè)務培訓。此外,要建立暢通的溝通協(xié)調(diào)管道,公開群眾監(jiān)督的方式,信息傳遞、資料保管中要注意保密,切實發(fā)揮部門監(jiān)督、領導班子內(nèi)部同級監(jiān)督、群眾監(jiān)督、內(nèi)部財務、審計監(jiān)督與案件查處相協(xié)調(diào)的作用。
查找小金庫存在根源、制定符合本單位實際的科學的檢查方法,只是小金庫治理中的工作之一,有助于我們將企業(yè)經(jīng)濟活動中各種差錯和舞弊行為控制在萌芽階段,強化企業(yè)內(nèi)部約束機制。小金庫的檢查、治理和防范,不應僅僅是某年度的一項任務,而應是一項需要長期堅持的工作,形成一套健全、科學、有效的管理體系,需要我們通過實踐,不斷的探索和完善。
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(作者單位:北京市東城煙草公司)