高一飛，徐亞文

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

論網(wǎng)約車地方法律監(jiān)管中的“區(qū)分”機(jī)制
——基于功能主義的闡論

高一飛，徐亞文

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

伴隨著《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》的實施，地方政府的實施細(xì)則相繼出臺，網(wǎng)約車監(jiān)管已邁入“后立法時代”。網(wǎng)約車法律監(jiān)管的關(guān)鍵在于通過設(shè)定網(wǎng)約車的準(zhǔn)入門檻而實現(xiàn)與傳統(tǒng)巡游出租車的“區(qū)分”，這種區(qū)分的運(yùn)行機(jī)制可以視為一種權(quán)力系統(tǒng)，包括中央和地方兩部分，其功能實現(xiàn)主要體現(xiàn)在車輛條件、駕駛員、經(jīng)營方式三個方面。整體來看，這一系統(tǒng)的正向功能在于整合出租車市場，但也對包括網(wǎng)約車平臺、網(wǎng)約車車主、乘客在內(nèi)的規(guī)制對象造成了諸多負(fù)面影響，系統(tǒng)本身亦需要承受來自內(nèi)部要素、外部環(huán)境、其他系統(tǒng)的壓力而展現(xiàn)出變遷的傾向。作為優(yōu)化措施，可考慮轉(zhuǎn)變規(guī)制思維、改變規(guī)制模式。

網(wǎng)約車；功能主義；“區(qū)分”機(jī)制；規(guī)制

伴隨著科學(xué)技術(shù)的日新月異，“互聯(lián)網(wǎng)+”成為熱門議題，共享經(jīng)濟(jì)悄然興起。而作為共享經(jīng)濟(jì)的代表，“網(wǎng)約車”*“網(wǎng)約車”系“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車”的簡稱，最早源于2015年10月發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(征求意見稿)，自此學(xué)界為便于論述，大部分采用了“網(wǎng)約車”的表述來論證相關(guān)問題，但學(xué)界在使用這一概念時也擴(kuò)大了其內(nèi)涵，即有意無意地將其理解成為“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約汽車”而忽視了官方的“出租車”定性。為便于表述，本文采用“網(wǎng)約車”這一簡稱，其內(nèi)涵為“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約汽車”，而不必然為具有官方合法身份的“出租車”。在帶來極多便利的同時也產(chǎn)生了諸多爭議，以至被視為一種“破壞性創(chuàng)新”[1]。鑒于同傳統(tǒng)出租車行業(yè)(官方又稱之為“巡游出租車”)之間愈發(fā)不可調(diào)和的矛盾，交通運(yùn)輸部、工業(yè)和信息化部、公安部、商務(wù)部、工商總局、質(zhì)檢總局、國家網(wǎng)信辦聯(lián)合制定頒布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)已于2016年11月1日正式實施，而按照《暫行辦法》的精神，各地紛紛起草實施細(xì)則，2016年年底，“北上廣深”幾乎同時間頒布實施細(xì)則，大部分省會城市的實施細(xì)則也相繼正式生效。*各地的實施細(xì)則基本都包括三個部分，一是關(guān)于出租車行業(yè)改革意見的細(xì)則，是一種指導(dǎo)性的文件；二是關(guān)于網(wǎng)約車運(yùn)營的實施細(xì)則，其與傳統(tǒng)的巡游出租車具有較大的競爭關(guān)系，在規(guī)制制定過程中爭議也最大；三是關(guān)于私人小汽車合乘的實施細(xì)則。私人小汽車合乘又稱為拼車、順風(fēng)車，原本屬于網(wǎng)約車范圍。在法律規(guī)制過程中，政府通過對接單次數(shù)、運(yùn)營時段、價格的限制，將其定位為非營利性的私家車。由此，關(guān)于網(wǎng)約車法律問題的研討也理應(yīng)進(jìn)入一個新的階段，更加注重實然性。*既往的網(wǎng)約車法律問題研究大體可以分為三個階段：一是在《暫行辦法》征求意見稿頒布之前，主要集中于對“網(wǎng)絡(luò)約車”合法性的探討；二是2015年10月至2017年7月，即從《暫行辦法》征求意見稿公布到《暫行辦法》正式頒布這段時間，法學(xué)界的重點(diǎn)在于對征求意見稿的分析、評判及展望；三是2016年8月之后，理論界一方面對《暫行辦法》進(jìn)行評析，其中失望多過于欣喜，另一方面則寄希望于地方在實施細(xì)則中為網(wǎng)約車政策“松綁”。這三階段的研究多聚焦于應(yīng)然層面的策略分析，以期建構(gòu)網(wǎng)約車規(guī)制的理想圖景。而在2016年10月之后，各主要城市實施細(xì)則相繼頒布且大同小異，網(wǎng)約車的法律規(guī)制框架形成，應(yīng)然性的策略分析已失去了現(xiàn)實性，在現(xiàn)有的法律規(guī)范框架下解釋、反思與改進(jìn)或許更有意義。

一、 功能主義的研究框架

作為行政規(guī)制的一個側(cè)面，目前對網(wǎng)約車監(jiān)管的法學(xué)研究多以行政法理論為基礎(chǔ)，重點(diǎn)探討規(guī)制原理和具體規(guī)則，也因之主要采用規(guī)范分析與價值分析的研究方法——通過對現(xiàn)有制度的價值審視和實證建構(gòu)，網(wǎng)約車法律規(guī)制的不足及改進(jìn)方向得以明確，也進(jìn)而初步構(gòu)建了“共享經(jīng)濟(jì)”規(guī)制的理想圖式。但隨著各地網(wǎng)約車細(xì)則的陸續(xù)頒布，網(wǎng)約車監(jiān)管已逐漸從“立法時代”走向了“執(zhí)法時代”，相關(guān)研究的重點(diǎn)也理應(yīng)由規(guī)則創(chuàng)制轉(zhuǎn)至規(guī)則實施，更多地聚焦于規(guī)制策略、規(guī)制效果、規(guī)制完善等。顯然，對以上問題的研究必然需要將網(wǎng)約車置于更為廣闊的社會運(yùn)行背景之下，探尋制度定格后的實際功能。而總體看來，網(wǎng)約車法律規(guī)制的基本思路與爭議點(diǎn)主要在于“區(qū)分”，即首先將網(wǎng)絡(luò)預(yù)約汽車定性為出租車，繼而通過對網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車門檻的設(shè)定，實現(xiàn)網(wǎng)約車與巡游出租車在功能、價格、利益等方面的區(qū)分；而按照交換網(wǎng)絡(luò)理論的基本觀點(diǎn)，行動者的權(quán)力嚴(yán)格依賴于其他行動者對其資源的依賴，正是因為網(wǎng)約車的運(yùn)營依賴于這一官方“區(qū)分”，實際上也就構(gòu)成了一種權(quán)力[2]，這種權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制包含了多維度的關(guān)系以及獨(dú)特的作用方式，筆者將這種區(qū)分權(quán)力的運(yùn)行視為一個“系統(tǒng)”，即“區(qū)分權(quán)系統(tǒng)”進(jìn)行闡論，其本質(zhì)上乃是一種法社會學(xué)解釋的嘗試。

功能主義通常被視為西方社會學(xué)的第一個理論視角[3]，在將社會預(yù)設(shè)為“具有基本需求的系統(tǒng)”這一理論基礎(chǔ)上，功能主義理論提供了解釋復(fù)雜社會運(yùn)行的途徑，即包括法律規(guī)則在內(nèi)的機(jī)制都具有某種功能，或是“對某個基本社會需求的滿足具有一定的影響力”[4]。作為曾經(jīng)幾乎主宰了整個社會學(xué)學(xué)科的理論[5]，功能主義起源于孔德、斯賓塞的社會生物學(xué)隱喻，之后“涂爾干第一次系統(tǒng)表述了功能主義思想并對社會進(jìn)行了嚴(yán)格的科學(xué)研究”[6]，拉德克里夫·布朗與馬林諾夫斯基通過人類學(xué)角度的切入，將“社會結(jié)構(gòu)”與功能主義理論結(jié)合，從而描繪出了現(xiàn)代社會學(xué)功能主義的大致輪廓?！凹蟪烧摺彼柨铺亍づ辽菇?gòu)起了“一整套以結(jié)構(gòu)功能分析為特征的社會理論”[7]，并探尋社會系統(tǒng)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)與功能分配及其發(fā)生機(jī)制，也因此發(fā)展出了一套解釋社會行為的自洽體系。羅伯特·默頓則強(qiáng)調(diào)經(jīng)驗功能主義，以顯功能(manifest function)和潛功能(latent function)、正功能與負(fù)功能為基本維度反思帕森斯的龐大體系。而盧曼更加注重“系統(tǒng)”這一概念，運(yùn)用“系統(tǒng)論原理對法律性質(zhì)以及演變規(guī)律的分析，昭示了結(jié)構(gòu)功能主義在法學(xué)中的可能性”[8]。從發(fā)展過程來看，功能主義的精要在于：系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)、功能，三者的互動形塑了社會運(yùn)行的基本邏輯，其中系統(tǒng)涵概了各類要素，呈現(xiàn)出整體性的運(yùn)行規(guī)律，結(jié)構(gòu)則是“物質(zhì)系統(tǒng)內(nèi)各組成要素之間相互聯(lián)系、相互作用的方式”[9]，可視作一套“能夠把握社會生活的模式化特征”[10]。功能即發(fā)揮的作用，通過結(jié)構(gòu)的作用，多重功能被整合并展現(xiàn)出全新的形態(tài)與功用。

據(jù)此，區(qū)分權(quán)系統(tǒng)作為網(wǎng)約車法律監(jiān)管的核心，本質(zhì)上乃是法律運(yùn)行過程中的一個子系統(tǒng)：縱向上存在“中央—地方”的權(quán)力結(jié)構(gòu)，橫向上則是車輛、駕駛員、運(yùn)營行為三個維度，以確保區(qū)分功能的發(fā)揮，并通過具體標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定形成相對穩(wěn)定的區(qū)分框架。此外，在系統(tǒng)內(nèi)部還存在著三類作用對象，即網(wǎng)約車平臺、網(wǎng)約車車主、乘客，由此使得網(wǎng)約車監(jiān)管的區(qū)分權(quán)系統(tǒng)整體呈現(xiàn)出“通過區(qū)分的整合功能”，即在分類的基礎(chǔ)上將網(wǎng)絡(luò)約車行為納入出租車行業(yè)予以規(guī)制。

二、 結(jié)構(gòu)及功能：區(qū)分機(jī)制的運(yùn)行原理

(一) 結(jié)構(gòu)：區(qū)分機(jī)制中的權(quán)力主體

縱向來看，網(wǎng)約車法律監(jiān)管中的區(qū)分權(quán)力存在著從中央到地方的垂直結(jié)構(gòu)，一方面中央層面的區(qū)分策略構(gòu)成了地方的基本原則，體現(xiàn)出在面對共享經(jīng)濟(jì)時的規(guī)制邏輯。另一方面，鑒于網(wǎng)約車規(guī)制與各個地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展密切相關(guān)[11]，中央有意為地方留出自主的區(qū)分空間，從而使這種垂直結(jié)構(gòu)表面呈現(xiàn)出一種“非絕對性控制”的狀態(tài)。但值得注意的是，與中央—省—市的三級行政劃分不同，在網(wǎng)約車的法律監(jiān)管中，省一級行政機(jī)關(guān)實質(zhì)性缺位，形成“中央—城市(包括直轄市、地級市)”的兩級垂直結(jié)構(gòu)。

第一，中央政府部門是區(qū)分權(quán)系統(tǒng)中具有根本性作用的主體。即便中央層面的《暫行辦法》留給了地方監(jiān)管諸多自主空間，其在系統(tǒng)中依然扮演著舉足輕重的角色。一是中央為區(qū)分權(quán)系統(tǒng)的創(chuàng)制提供了前提?！稌盒修k法》終結(jié)了關(guān)于網(wǎng)約車是否應(yīng)當(dāng)合法化的爭論，并將其納入出租車行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，這種定性不僅賦予了網(wǎng)約車法定身份，也決定了其必然應(yīng)接受與出租車身份相應(yīng)的規(guī)制；二是《暫行辦法》決定了區(qū)分的指導(dǎo)思想與主要內(nèi)容。《暫行辦法》第三條規(guī)定：“堅持優(yōu)先發(fā)展城市公共交通、適度發(fā)展出租汽車，按照高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營的原則，有序發(fā)展網(wǎng)約車。”這不僅明確了限制網(wǎng)約車數(shù)量、區(qū)分網(wǎng)約車與巡游出租車的基本原則，也指明了網(wǎng)約車的定位，即“高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營”(《暫行辦法》第十二條)。正是根據(jù)這一原則，地方在制定實施細(xì)則時，普遍對車輛、駕駛員以及運(yùn)營方式進(jìn)行了限定；三是《暫行辦法》構(gòu)造了區(qū)分權(quán)的基本框架。中央在“定調(diào)”之后，將具體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)有引導(dǎo)地下放至地方，除去在第四十條規(guī)定“各地可根據(jù)本辦法結(jié)合本地實際制定具體實施細(xì)則”外，《暫行辦法》還在涉及網(wǎng)約車運(yùn)價(第四條)、網(wǎng)約車車輛條件(第十二條)、網(wǎng)約車駕駛員(第十三條)、私人小客車合乘(第三十八條)時特別強(qiáng)調(diào)了市一級監(jiān)管機(jī)關(guān)的自主權(quán)。值得注意的是，《暫行辦法》第四條劃定了各級交通部門的網(wǎng)約車監(jiān)管職責(zé)，省一級政府部門的作用被定位為“指導(dǎo)”，也促使區(qū)分權(quán)系統(tǒng)實質(zhì)上呈現(xiàn)出雙層而非三層的構(gòu)架。

第二，市一級政府部門是區(qū)分權(quán)系統(tǒng)中關(guān)鍵性的權(quán)力主體。各城市實施細(xì)則的相繼塵埃落定宣告了網(wǎng)約車法律規(guī)制逐漸進(jìn)入了“后立法時代”，也最終決定了政府部門應(yīng)采取怎樣的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)對網(wǎng)約車予以監(jiān)管。正因為市一級監(jiān)管自主權(quán)的存在，各地的區(qū)分權(quán)系統(tǒng)表現(xiàn)出不同形態(tài)。即便如此，各地對這一權(quán)力的運(yùn)用思路卻基本一致，即并非“褪去”《暫行辦法》本已較為濃厚的行政限制色彩，反而紛紛“加碼”[12]，進(jìn)一步嚴(yán)格網(wǎng)約車的準(zhǔn)入機(jī)制，這就反映出市級區(qū)分權(quán)的有限性：一方面《暫行辦法》明確了指導(dǎo)思想與基本思路，也間接限定了地方可發(fā)揮自主權(quán)的范圍；另一方面，北京、上海、廣州、深圳于2016年10月8日同時率先發(fā)布實施細(xì)則，為如何細(xì)化區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)提供了風(fēng)向標(biāo)，正是在“特一線城市”的示范效應(yīng)下，各地紛紛效仿，抬高網(wǎng)約車的市場許可門檻，以圖實現(xiàn)消費(fèi)人群區(qū)分、價格區(qū)分、利益區(qū)分。從這一角度來看，大部分城市的區(qū)分權(quán)行使更像是“填空題”解答——區(qū)分的主要方面乃至細(xì)節(jié)已被預(yù)先設(shè)定，只需填入數(shù)字即可。*最為典型的即是對網(wǎng)約車的限定，各地的實施細(xì)則幾乎無一例外地從軸距、排量、功率年限乃至價格等方面加以限制，只不過具體數(shù)值有所差異。由此，全國各地的區(qū)分權(quán)系統(tǒng)實際上是大同小異，也從側(cè)面反映出，在表層的松散控制背后，我國網(wǎng)約車法律監(jiān)管依然貼合“強(qiáng)中央，弱地方”的立法格局。

(二) 功能：區(qū)分機(jī)制的整體性影響

根據(jù)《暫行辦法》以及各地的細(xì)則，這些區(qū)分條件大體可以分為車輛、駕駛員和經(jīng)營行為三個方面，由此確定了區(qū)分權(quán)系統(tǒng)的基本維度，也將非公共性汽車交通劃分為巡游出租車、網(wǎng)約出租車、私人小汽車合乘三種合法類型。具體而言，(1)對車輛的限制一般從戶籍、軸距(或者車上)、排量、價格、年限等方面限制，出于安全以及城市車輛限制的考慮，戶籍限制為出租車之必需[13]，而其他方面對網(wǎng)約車限定的目的主要在于實現(xiàn)網(wǎng)約出租車與巡游出租車在服務(wù)質(zhì)量與消費(fèi)價格上的區(qū)別：車輛的各類限定條件意味著網(wǎng)約車的購置成本本身就遠(yuǎn)高于巡游出租車，加之對其購入年限(一般要求購入1到3年不等的新車)和運(yùn)營年限的限制(運(yùn)營8年后退出)，網(wǎng)約車運(yùn)營成本或許將始終高于出租車。(2)對駕駛員的限制，各地一般保持同原有巡游出租車駕駛員條件的一致性，如京滬地區(qū)之前就存在對出租車司機(jī)的戶籍限制，因而拋開駕駛員戶籍限制規(guī)定本身的合理性，對于駕駛員的限制雖然體現(xiàn)了所謂“新老業(yè)態(tài)的公平”，但結(jié)合網(wǎng)約車的運(yùn)營現(xiàn)狀，卻在客觀上起到了減少網(wǎng)約車數(shù)量的作用。然而關(guān)于駕駛員戶籍的限定卻有可能催生違背法治精神的反限制行為，如通過“四方協(xié)議”*即“專車”平臺先將私家車掛靠在租賃公司名下，再通過一家勞務(wù)派遣公司聘用車主，由軟件平臺、汽車租賃公司、勞務(wù)派遣公司、司機(jī)共同簽訂一份“四方協(xié)議”。實現(xiàn)名義與實際駕駛員的分離[14]，這也是系統(tǒng)負(fù)功能的體現(xiàn)。(3)對于經(jīng)營行為的限定分為兩方面，一是各地的網(wǎng)約車實施細(xì)則，通過對網(wǎng)約車經(jīng)營范圍和平臺補(bǔ)貼的限制，甚至政府直接的價格干預(yù)，確保網(wǎng)約車與巡游出租車的成本相當(dāng)和差異發(fā)展，在這一方面，各地規(guī)定主要以《實施細(xì)則》為指導(dǎo)，基本一致；二是各地的私人小汽車合乘實施細(xì)則，主要通過價格、接單次數(shù)等方面的限制，保證合乘區(qū)別于出租車的非營利性。三個維度也可以視為三組變量，各地對其不同規(guī)定決定了整體功能上的差異，部分主要城市之間的具體差異如圖一所示。需說明的是各地的實施細(xì)則對新能源汽車的限制標(biāo)準(zhǔn)略低，在此未列出。

由表1可知，三組變量不同的數(shù)值設(shè)置和組成方式，同既定的區(qū)分權(quán)結(jié)構(gòu)一道，決定了系統(tǒng)最終呈現(xiàn)的功能，這種功能兼具內(nèi)部性與外部性，內(nèi)部性功能即對于權(quán)力主體和權(quán)力對象的影響，外部功能則是區(qū)分權(quán)系統(tǒng)對系統(tǒng)之外環(huán)境的影響。在內(nèi)部，權(quán)力主體塑造了系統(tǒng)，但本身也是系統(tǒng)的一部分，其影響主要集中在地方政府部門層面。對權(quán)力主體來說，系統(tǒng)的首要功能即在于為其監(jiān)管網(wǎng)約車提供了法律依據(jù)，也減少了執(zhí)法行為的爭議性。但由于區(qū)分權(quán)系統(tǒng)旨在改變現(xiàn)有的網(wǎng)約車格局，因而將增加行政成本以維持系統(tǒng)的穩(wěn)定性與相對封閉性，例如對網(wǎng)約車平臺、車輛以及駕駛員的審核意味著大量的行政工作，為確保網(wǎng)約車車輛、駕駛員以及運(yùn)營方式的合法，行政機(jī)關(guān)也必然會加強(qiáng)執(zhí)法力度與密度[15]。此外，區(qū)分權(quán)系統(tǒng)將大量現(xiàn)有的網(wǎng)約車排除在外，而又未對其進(jìn)行妥善安置，可能再次催生“黑車”市場的“繁榮”。對權(quán)力客體而言，區(qū)分系統(tǒng)的功能主要是負(fù)向的：系統(tǒng)對網(wǎng)約車平臺施加了多項義務(wù)，限縮了其運(yùn)營范圍，也就壓縮了其市場份額。作為營利性主體，未來網(wǎng)約車平臺勢必調(diào)整策略，適應(yīng)或規(guī)避區(qū)分權(quán)系統(tǒng)。對于網(wǎng)約車車主，符合實施細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)的車輛或許將占據(jù)更為有利的市場地位，但對于更多車主而言，網(wǎng)約車新規(guī)意味著放棄現(xiàn)有職業(yè)。至于乘客，快捷且低廉的城市出行時代或?qū)⒔K結(jié)，盡管網(wǎng)約車的服務(wù)品質(zhì)與安全系數(shù)有所提高，但卻需要支付更多貨幣作為對價。而由于網(wǎng)約車總體數(shù)量的減少，大部分市民出行將受到一定影響[16]。

表1 部分主要城市網(wǎng)約車之間的差異

相較而言，網(wǎng)約車法律監(jiān)管中區(qū)分權(quán)系統(tǒng)的外部性功能更為宏觀，可以從正功能與負(fù)功能兩方面加以闡釋。正功能即對系統(tǒng)目標(biāo)的達(dá)成，一方面，網(wǎng)約車的規(guī)制體系得以建立，通過區(qū)分權(quán)系統(tǒng)，網(wǎng)約車的成本與傳統(tǒng)巡游出租車基本處于同一水平，官方“適度發(fā)展、差異化經(jīng)營”的目標(biāo)得以實現(xiàn)，并在基本維護(hù)原有巡游出租車?yán)娣峙涞那疤嵯拢_立了網(wǎng)約車的合法性地位，減少了系統(tǒng)運(yùn)行的外部壓力，也有利于對“出租車行業(yè)進(jìn)行漸進(jìn)式改革”[17]。另一方面，區(qū)分權(quán)系統(tǒng)同時具有整合的作用，即通過設(shè)立法定層面的網(wǎng)約車進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)，使參差不齊的網(wǎng)約車市場統(tǒng)一，系統(tǒng)內(nèi)三個維度相對合理的配置不僅能夠提高網(wǎng)約車的服務(wù)質(zhì)量，也將消除諸多安全上的隱患。同時，區(qū)分權(quán)系統(tǒng)的整合功能還在于重置了網(wǎng)約車市場的利益格局，滴滴與優(yōu)步(Uber)的合并加劇了這一新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的資源集中，以各地“網(wǎng)約車新政”為契機(jī)，網(wǎng)約車市場潛在的壟斷危險將在一定程度上消除，這有利于推動新業(yè)態(tài)的健康發(fā)展。但現(xiàn)實中，由于各地紛紛設(shè)定高標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分權(quán)系統(tǒng)的控制網(wǎng)絡(luò)過于嚴(yán)密，極易導(dǎo)致將“嬰兒和洗澡水一同倒掉”，大量現(xiàn)有的網(wǎng)約車將被淘汰，不僅消減了系統(tǒng)的正功能，也產(chǎn)生了諸多負(fù)功能。一是過高的網(wǎng)約車準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)違背了市場運(yùn)行的規(guī)律，人為地排斥了競爭、固化了利益團(tuán)體[18]，從某種程度上構(gòu)成了對市場經(jīng)濟(jì)體制的“合法破壞”。二是形成了共享經(jīng)濟(jì)和“互聯(lián)網(wǎng)+交通”發(fā)展的阻力。城市本是“創(chuàng)新的搖籃”[19]，但對共享型經(jīng)濟(jì)而言，區(qū)分權(quán)系統(tǒng)的垂直結(jié)構(gòu)在很大程度上或許意味著創(chuàng)新的必然缺失：自改革開放以來，幾乎所有的制度創(chuàng)新均來自于“自下而上”的實踐[20]，而在網(wǎng)約車監(jiān)管的制度設(shè)計中，缺乏地方經(jīng)驗的“自上而下”規(guī)制實際上是一種“交通+互聯(lián)網(wǎng)”的模式[21]，即沿用傳統(tǒng)的出租車管制思維應(yīng)對新興的網(wǎng)約車問題，將其限制在固定范圍內(nèi)防止“蔓延”，而非通過交通的改善讓城市更具活力。

(三) 變遷：區(qū)分機(jī)制的未來走向

正是因為區(qū)分權(quán)系統(tǒng)的垂直結(jié)構(gòu)與平面維度存在諸多不足，導(dǎo)致這一系統(tǒng)滋生了諸多負(fù)功能，這也增加了系統(tǒng)變遷的風(fēng)險?？梢灶A(yù)見，未來區(qū)分權(quán)系統(tǒng)的變遷勢必來自于系統(tǒng)內(nèi)部的要素、系統(tǒng)外部的環(huán)境以及其他系統(tǒng)。

第一，系統(tǒng)內(nèi)部的要素主要是指網(wǎng)約車平臺、網(wǎng)約車車主和乘客?！熬W(wǎng)約車新政”與其密切相關(guān)，但在區(qū)分權(quán)系統(tǒng)中，三者只是作為被規(guī)制的對象納入，且主要是被施加各種限制。故三者天然地具有脫離這一系統(tǒng)的傾向，如前文所述，區(qū)分之所以被視為一種權(quán)力，源于區(qū)分對象對區(qū)分所代表的法律資源的依賴，而當(dāng)這種依賴的成本過高時，權(quán)力對象往往有兩種選擇：一是降低法律所提供資源的價值；二是尋找新的替代物[22]。如網(wǎng)約車平臺可以通過寬松的平臺監(jiān)管，“縱容”網(wǎng)約車掛靠、雇傭等現(xiàn)象的發(fā)生，當(dāng)這一現(xiàn)象逐漸普遍時，區(qū)分權(quán)系統(tǒng)的價值也就隨之降低。網(wǎng)約車平臺亦可能創(chuàng)立一種新的“互聯(lián)網(wǎng)+交通”模式，繞過現(xiàn)有的法律規(guī)制，畢竟法律規(guī)則創(chuàng)制的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)慢于互聯(lián)網(wǎng)時代創(chuàng)新的速度。對于乘客，則必然選擇更具吸引力的出行方式，如黑車、順風(fēng)車或具有提前預(yù)約功能的巡游出租車，當(dāng)網(wǎng)約車逐漸被市場邊緣化時，區(qū)分權(quán)系統(tǒng)的功能也會隨之“萎縮”，進(jìn)而尋求變遷的路徑。

第二，環(huán)境對于系統(tǒng)變遷的作用主要體現(xiàn)在“混同”，系統(tǒng)產(chǎn)生于多維的環(huán)境之中且必須應(yīng)付無盡的復(fù)雜性，以免系統(tǒng)與其環(huán)境相混淆[23]。區(qū)分權(quán)系統(tǒng)的自主性一方面來源于現(xiàn)代法律的自治性，另一方面來自于特有的互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營模式。現(xiàn)有的區(qū)分權(quán)系統(tǒng)避免了網(wǎng)約車對傳統(tǒng)巡游出租車市場份額的擠占，并保證出租車一定的盈利率[24]，但卻未設(shè)置機(jī)制防止“巡游出租車+互聯(lián)網(wǎng)”對網(wǎng)約車市場的“入侵”，反而鼓勵巡游出租車使用互聯(lián)網(wǎng)設(shè)備。盡管巡游出租車本身有數(shù)量方面的管制，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)也相對較重，然而一旦其吸收網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營模式，必然因為購車成本、營運(yùn)價格、便利程度、職業(yè)經(jīng)驗等方面的優(yōu)勢而對網(wǎng)約車市場構(gòu)成一定程度沖擊，*各地實施細(xì)則紛紛對網(wǎng)約車車輛配置進(jìn)行了軸距、排量乃至價格方面的限制，從而在很大程度決定了其購置成本必然普遍高于巡游出租車，即便在新政實施前，網(wǎng)約車的購置價格一般也高于主流巡游出租車?，F(xiàn)實中，各地的實施細(xì)則削減了網(wǎng)約車數(shù)量，加之平臺補(bǔ)貼被限制，網(wǎng)約車的價格優(yōu)勢已蕩然無存。而巡游出租車具有“即招即停”的優(yōu)勢，互聯(lián)網(wǎng)則可以彌補(bǔ)其信息不對稱的缺陷?？梢灶A(yù)見，“巡游出租車+互聯(lián)網(wǎng)”一旦成型，將對新政下的網(wǎng)約車市場造成沖擊。況且網(wǎng)約車平臺本身也存在脫離現(xiàn)有監(jiān)管體系的傾向，由此可能導(dǎo)致區(qū)分權(quán)系統(tǒng)的變遷乃至瓦解，這也意味著未來出租車行業(yè)有可能消除巡游車和網(wǎng)約車之間的壁壘，形成全新的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)。此外，由于《暫行辦法》和各地的實施細(xì)則存在諸多爭議之處，區(qū)分權(quán)系統(tǒng)的正當(dāng)性受到了各方質(zhì)疑，此亦系統(tǒng)變遷的動力。

第三，源于其他系統(tǒng)的壓力同樣可能導(dǎo)致變遷。就區(qū)分權(quán)而言，這種壓力縱向上來自上一層級的法律系統(tǒng)，橫向上來自作為經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)子系統(tǒng)的網(wǎng)約車市場系統(tǒng)?？v向來看，《暫行辦法》及各地細(xì)則存在諸多涉嫌違反上位法之處，如實體上的許可正當(dāng)性、監(jiān)管合理性等問題[25]以及程序上關(guān)于意見征集、規(guī)則發(fā)布等方面的問題[26]，區(qū)分權(quán)系統(tǒng)作為整體，必將承受來自上位法系統(tǒng)的合法性壓力。橫向來看，區(qū)分權(quán)系統(tǒng)作為行政干預(yù)市場的產(chǎn)物，與網(wǎng)約車市場系統(tǒng)的互洽運(yùn)行有賴于一種適度的嵌入，而當(dāng)其過度侵入本屬于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)調(diào)整的疆域，明顯違背市場規(guī)律時，即會受到各類經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的擠壓，此時區(qū)分權(quán)系統(tǒng)的變遷有兩種走向：一是順應(yīng)市場規(guī)律進(jìn)行變遷，尋找和諧共生的均衡點(diǎn)；二是繼續(xù)通過行政力量維系自身運(yùn)行，甚至進(jìn)一步“入侵”經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，前者意味著規(guī)制共享型經(jīng)濟(jì)的有益探索，后者則可能進(jìn)一步扼殺了經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新的空間。

需要注意的是，網(wǎng)約車法律監(jiān)管的區(qū)分權(quán)系統(tǒng)本身即具有不穩(wěn)定性?！皶盒小北砻饕?guī)則制定本身即是一種探索，也體現(xiàn)出官方的“戰(zhàn)略性模糊”。而各地的實施細(xì)則基本都設(shè)定了“日落條款”，賦予實施細(xì)則三到八年不等的有效期。從這一角度來看，區(qū)分權(quán)系統(tǒng)以及現(xiàn)有的網(wǎng)約車法律監(jiān)管體系具有較強(qiáng)的過渡性。

三、 優(yōu)化：區(qū)分權(quán)負(fù)功能的消減

系統(tǒng)的功能取決于結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，而在網(wǎng)約車“后立法時代”對車輛、駕駛員和經(jīng)營方式業(yè)已確認(rèn)的情形下，改變系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)就成為了消減負(fù)功能、優(yōu)化系統(tǒng)運(yùn)行的題中之義。

第一，改變系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)需要轉(zhuǎn)變規(guī)制思維。由于路徑依賴，對新興事物的規(guī)制往往延循既有的管制邏輯[27]，這不僅容易造成行政對市場的過度干預(yù)，引發(fā)關(guān)于行政行為合理性的爭論，也將催生行政成本增加、行政效率降低、社會活力減弱等問題。在現(xiàn)有系統(tǒng)中，一方面政府部門對區(qū)分內(nèi)容具有絕對控制權(quán)，并因此對網(wǎng)約車市場進(jìn)行了事無巨細(xì)的規(guī)定，以期實現(xiàn)嚴(yán)格限定。但另一方面卻在涉及到自身權(quán)力時“語焉不詳”，從而為政府監(jiān)管預(yù)留了空間，例如《暫行辦法》和各地的實施細(xì)則都賦予了地方政府在必要時的網(wǎng)約車定價權(quán)，但至于何為必要、定價范圍應(yīng)有何限制則未提及。此外，傳統(tǒng)的管制思維還體現(xiàn)在“重視事前監(jiān)管、輕視事后監(jiān)管”的管制方法，這不僅與“弱化事前監(jiān)管、強(qiáng)化事中與事后監(jiān)管的現(xiàn)代行政執(zhí)法趨勢”相反[28]，也容易導(dǎo)致新的壟斷和無序。所以，管制思維的轉(zhuǎn)變要求方法上增強(qiáng)準(zhǔn)入監(jiān)管的科學(xué)性。這既可改善權(quán)力機(jī)關(guān)與三個維度的區(qū)分機(jī)制之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，也能改變整個監(jiān)管系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，弱化區(qū)分權(quán)系統(tǒng)的整體性功能，從而消減其負(fù)功能。盡管管制思維背后是來自于傳統(tǒng)法律文化的行為指令，但文化不僅有沉淀，也有更新與重構(gòu)，行政法治原則下的漸進(jìn)式改進(jìn)或許依然具有可期性。

具體而言，準(zhǔn)入管理強(qiáng)調(diào)由政府主導(dǎo)、自上而下地施加義務(wù),以非常具體的措施性要求作為義務(wù)的主要內(nèi)容，并通過行政處罰等強(qiáng)制性手段要求監(jiān)管對象合規(guī)，這種思維體現(xiàn)在網(wǎng)約車監(jiān)管方面，即形成了現(xiàn)有的區(qū)分機(jī)制?？陀^來看，面對自生自發(fā)且“魚龍混雜”的網(wǎng)約車市場，設(shè)定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)實為必要，但過高的進(jìn)入門檻卻會減小區(qū)分權(quán)系統(tǒng)的容量，增強(qiáng)其排他性，這不僅增加了系統(tǒng)的外部壓力，也可能導(dǎo)致系統(tǒng)本身陷入合法性危機(jī)、引發(fā)合理性爭議。對此，可從以下三方面入手增強(qiáng)準(zhǔn)入監(jiān)管的科學(xué)性：一是降低準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，以減輕系統(tǒng)的外部壓力。現(xiàn)實中，各地的網(wǎng)約車實施細(xì)則在三個維度的參數(shù)設(shè)置上往往趨于嚴(yán)格，從而招致了較大的爭議。有限度地降低網(wǎng)約車準(zhǔn)入門檻，不僅有利于更大限度地彰顯區(qū)分權(quán)系統(tǒng)的正向功能，也將減緩環(huán)境之于系統(tǒng)的外部壓力，推動網(wǎng)約車市場監(jiān)管的法治化；二是設(shè)立各地網(wǎng)約車實施細(xì)則的“緩沖期”，以增強(qiáng)系統(tǒng)對外部環(huán)境的適應(yīng)性。歸根結(jié)底，網(wǎng)約車新政的實施意味著對現(xiàn)有網(wǎng)約車市場格局的重新調(diào)整，設(shè)立過渡期既有利于部分網(wǎng)約車的有序退出，更有利于系統(tǒng)內(nèi)部各要素的磨合與整體的進(jìn)一步改善。如《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)杭州市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車和私人小客車合乘管理實施細(xì)則(試行)的通知》即規(guī)定了4個月的過渡期；三是將準(zhǔn)入監(jiān)管與事中、事后監(jiān)管結(jié)合起來。目前的準(zhǔn)入監(jiān)管依然無法脫離“重事前審查，輕事后監(jiān)督”的困境，故而可考慮以市場消費(fèi)者為出發(fā)點(diǎn)，在降低網(wǎng)約車準(zhǔn)入門檻的同時建構(gòu)動態(tài)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)體系，如將服務(wù)質(zhì)量、投訴率等納入監(jiān)管指標(biāo)，以促進(jìn)網(wǎng)約車市場的“優(yōu)勝劣汰”。

第二，改變系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)需要轉(zhuǎn)變規(guī)制模式。在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的語境下，從管理走向治理乃是對市場實行行政監(jiān)管的必然趨勢，具體到網(wǎng)約車的法律監(jiān)管，同樣應(yīng)實現(xiàn)良法善治。但區(qū)分權(quán)系統(tǒng)的現(xiàn)有結(jié)構(gòu)依然是一種權(quán)力中心的政府主導(dǎo)模式，即以規(guī)定非常具體的措施性要求作為義務(wù)的主要內(nèi)容，然后通過行政處罰等強(qiáng)制性手段督促網(wǎng)約車平臺和網(wǎng)約車車主履行義務(wù)[29]，這種命令式的義務(wù)施加往往難以激發(fā)系統(tǒng)內(nèi)各規(guī)制要素的積極性，也可能使網(wǎng)約車市場陷入“一管就死，一放就亂”的悖論之中。而多元共治或多中心治理則著眼于從根本上改善現(xiàn)有的區(qū)分權(quán)結(jié)構(gòu)，政府部門首先可采取鼓勵式而非命令式措施，嘗試同網(wǎng)約車平臺建立平等合作而非垂直命令的關(guān)系，引導(dǎo)其依照現(xiàn)有法律法規(guī)對網(wǎng)約車運(yùn)營予以監(jiān)管。例如引導(dǎo)網(wǎng)約車平臺根據(jù)消費(fèi)者反饋和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行分層分類管理。其次，政府部門只管準(zhǔn)入和牌照，而把更多責(zé)任交給平臺的做法不符合權(quán)、責(zé)、利一致的原則，可嘗試根據(jù)“漢德公式”的原理，在執(zhí)法過程中重新協(xié)商分配政府和網(wǎng)約車的監(jiān)管義務(wù)，以明確網(wǎng)約車各方的責(zé)任。再者，現(xiàn)有的分配權(quán)體系下，權(quán)力主體過于注重對網(wǎng)約車車輛的限制，而忽視了對網(wǎng)約車平臺的監(jiān)管，在增加系統(tǒng)運(yùn)行成本的同時也不利于提高監(jiān)管效能。故而在多元共治的圖景中，政府應(yīng)逐步放寬對網(wǎng)約車的直接管制，轉(zhuǎn)而適度加強(qiáng)對網(wǎng)約車平臺的監(jiān)管，通過行業(yè)自律實現(xiàn)間接性的有效規(guī)制。此外，通過約車軟件、意見建議平臺等途徑，乘客與網(wǎng)約車車主(司機(jī))也可參與到網(wǎng)約車規(guī)制的過程當(dāng)中，這就改變了目前區(qū)分權(quán)系統(tǒng)中“監(jiān)管—被監(jiān)管”的二元對立模式，轉(zhuǎn)為充分互動的多元平行結(jié)構(gòu)，以消減區(qū)分權(quán)系統(tǒng)的負(fù)功能。

四、 結(jié) 語

網(wǎng)約車準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)研究的視角具有多元性，將其抽象為一種權(quán)力運(yùn)行的系統(tǒng)進(jìn)行功能主義分析，不僅便于解釋為何準(zhǔn)入門檻之于網(wǎng)約車法律規(guī)制具有重要意義，也能夠揭示表層制度之下的權(quán)力邏輯與利益分配機(jī)制。即便如此，將功能主義“嫁接”于網(wǎng)約車問題研究時，依然存在著理論上的不完滿：作為一種整體主義的研究方法，功能主義通常陷入“只見系統(tǒng)而不見部分”的困境，進(jìn)而導(dǎo)致“細(xì)節(jié)的缺失”：諸如網(wǎng)約車實施細(xì)則的程序合法性問題、個別條款的實質(zhì)合理性問題、勞動協(xié)議簽署等具體問題往往無法得到充分且精細(xì)的分析。更重要的是，一方面功能主義要求對網(wǎng)約車新政及其影響進(jìn)行盡可能客觀的描述，另一方面又不可避免地從“個體主義”層面提出系統(tǒng)優(yōu)化的對策，從而落入了“主觀剖判”的窠臼。也正是因此，對于網(wǎng)約車這一社會問題的研究，才需要更深層次的學(xué)科間交叉融貫。

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(責(zé)任編輯 陶舒亞)

The Distinguishing System of Local Regulation about Car-hailing via Internet：Based on Functionalism

GAO Yi-fei, XU Ya-wen

(School of Law, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

Along with the enactment ofInterimProceduresaboutServiceandManagementofCar-hailingviaInternet, the local governments begin to issue rules for the implementation and the regulation of Car-hailing via Internet has been in the age of post-legislation. The key of the regulation about Car-hailing via Internet is to distinguish Car-hailing via Internet from traditional taxi by setting up market access threshold. As a result，the distinguishing system could be seen as a kind of power system，which includes the central system and local systems and its function mainly reflects the current situation of vehicles, drivers and the way of operation. On the whole, this system regulates the taxi markets, however, it also brings negative effects on passengers, car-hailing apps and the owner of Car-hailing via Internet. Also, this system tends to change for the sake of the pressures from the internal factors, environment and other systems. To optimize this system, measures should be taken to change the mode of thinking and the pattern of regulation

car-hailing via Internet; functionalism; distinguishing system; regulation

2016-12-21

司法部2016年度國家法治與法學(xué)理論研究項目“國家認(rèn)證法治問題研究”(16SFB2005)

高一飛，男，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要從事法社會學(xué)、法理學(xué)研究；徐亞文，男，武漢大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事理論法研究。

DF31

A

1009-1505(2017)02-0070-09

10.14134/j.cnki.cn33-1337/c.2017.02.008