徐浩

摘 要：“兩法銜接”作為常態(tài)化的工作機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)在工作機(jī)制中發(fā)揮著重要作用，從偵查監(jiān)督的實(shí)際出發(fā)，探索構(gòu)建一個制度化、規(guī)范化的“兩法銜接”機(jī)制，充分有效發(fā)揮檢察監(jiān)督權(quán)，樹立正確的執(zhí)法理念，改變監(jiān)督方式，切實(shí)解決有案不移、難移，以罰代刑問題，保證行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；兩法銜接；職能作用；完善路徑

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）04-0102-02

完善“兩法銜接”機(jī)制是全面落實(shí)依法治國的重要要求，自2001年以來，中央先后出臺了一系列規(guī)范性文件，為保證行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接提供了重要的法律支撐，各行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)為維護(hù)社會公平正義，有效打擊違法犯罪形成銜接合力，但是，立法上對兩法銜接的規(guī)定只限于抽象性、原則性的規(guī)定，缺乏具體的對標(biāo)準(zhǔn)和程序的細(xì)化規(guī)定，實(shí)務(wù)操作性力度缺失，剛性不足，實(shí)踐中，有罪難移，以罰代刑，各機(jī)關(guān)配合不協(xié)調(diào)，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督乏力的問題嚴(yán)重制約了現(xiàn)有機(jī)制作用的有效發(fā)揮，為此，為形成對違法犯罪的打擊合力，保證行政執(zhí)法與刑事司法的無縫銜接，檢察機(jī)關(guān)立足檢察職能探索完善兩法銜接的有效路徑，實(shí)現(xiàn)依法行政，公正執(zhí)法。

一、“兩法銜接”機(jī)制中檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困境

“兩法銜接”機(jī)制一定程度上發(fā)揮了保證行政執(zhí)法與刑事司法合力銜接的作用，但是，深刻剖析司法實(shí)踐中的具體案件，“兩法銜接”機(jī)制面臨著很多具體的現(xiàn)實(shí)問題，部分行政機(jī)關(guān)在處理案件時，對于必須移送司法機(jī)關(guān)處理的案件，仍存在積極性不強(qiáng)、部門之間配合不主動的問題，銜接機(jī)制不健全成為制約“兩法銜接”工作中檢察監(jiān)督的瓶頸。

一是立法上，現(xiàn)有規(guī)范性文件實(shí)務(wù)操作性力度缺失，剛性不足。在立法上，《行政處罰法》第7條、第22條、第28條、第61條為兩法銜接提供了關(guān)鍵性的法律支撐，國務(wù)院以及兩高也相應(yīng)地出臺了規(guī)定，我國《刑法》第37條規(guī)定“對于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以免于刑事處罰，但是可以根據(jù)案件的不同情況，予以訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失，或者由主管部門予以行政處罰或者行政處分”?！缎淌略V訟法》第52條對行政機(jī)關(guān)收集的有關(guān)當(dāng)事人刑事犯罪的訴訟證據(jù)的移交予以明確規(guī)定。在行政執(zhí)法與刑事司法領(lǐng)域，兩法銜接有著重要的根基。部分地方也出臺了相應(yīng)的兩法銜接的文件，在一定意義上建立了兩法銜接的工作機(jī)制。比較典型的案例是被公安機(jī)關(guān)立案處理后不構(gòu)成犯罪的違法行為的處理，程序上如何不放縱對違法行為的追究，在公安機(jī)關(guān)處理的行政案件中，應(yīng)當(dāng)立案予以刑事追究的案件的處理。立法上對兩法銜接的規(guī)定只限于抽象性、原則性的規(guī)定，缺乏具體的對標(biāo)準(zhǔn)和程序細(xì)化的規(guī)定。

在實(shí)踐中，由于行政機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)在證據(jù)的收集上、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定上，以及人員的專業(yè)素養(yǎng)上存在差異，導(dǎo)致銜接工作存在現(xiàn)實(shí)困境。從現(xiàn)有的法律規(guī)定和司法實(shí)踐來看，行政執(zhí)法與刑事司法并沒有完全對接，目前，我國缺乏專門的行政程序立法，而現(xiàn)有的規(guī)范性文件實(shí)務(wù)操作性力度缺失，法律位階低。在法律監(jiān)督視角下，法律雖然賦予了監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案的職責(zé)和程序，但并未對諸如工商、環(huán)保等行政機(jī)關(guān)移送涉嫌刑事犯罪案件規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)，在案件的具體處理上有待進(jìn)一步明確。此外，從檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督職能作用發(fā)揮上，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式剛性不足，在發(fā)出檢察建議書、監(jiān)督刑事立案案件審查意見書、糾正違法通知書的同時，缺乏強(qiáng)制性的監(jiān)督手段予以保障監(jiān)督方式實(shí)施，導(dǎo)致有案難移、以罰代刑現(xiàn)象得不到有效解決。

二是缺乏領(lǐng)導(dǎo)，兩法銜接工作合力不足，缺乏規(guī)范性、統(tǒng)一性。如何實(shí)現(xiàn)行政處罰與刑事處罰無縫對接，是擺在司法工作人員面前的實(shí)際問題，在處理具體的案件時，領(lǐng)導(dǎo)缺位，致使該項(xiàng)工作缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性。行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在處理具體的涉及兩法銜接案件時，對于是否需要移送，如何移送都是依據(jù)法律規(guī)定自行主導(dǎo)，沒有統(tǒng)一的主導(dǎo)機(jī)關(guān)，在信息交流與共享上，難免出現(xiàn)交流不暢，溝通不協(xié)調(diào)。沒有責(zé)任追究機(jī)制，沒有考核考評獎勵與懲戒機(jī)制，致使各個機(jī)關(guān)沒有責(zé)任約束，怠于移送案件，兩法銜接工作效率降低。加之缺乏專業(yè)的指導(dǎo)，部分執(zhí)法部門在證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的判斷上，對兩法銜接的法律知識的掌握上存在瑕疵，在適用法律過程中，對法律規(guī)范的理解不同，客觀上致使有些案件不移送、難移送，出現(xiàn)以罰代刑現(xiàn)象。

統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是健全行政執(zhí)法和刑事司法合力銜接的保障。檢察機(jī)關(guān)在“兩法銜接”機(jī)制中發(fā)揮著重要作用，在推動“兩法銜接”形成合力中檢察監(jiān)督權(quán)具有制度約束力，防止執(zhí)法缺位，對行政權(quán)力的行使監(jiān)督要偏重于追懲性的事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向權(quán)力行使前的預(yù)防監(jiān)督和權(quán)力行使中的控制監(jiān)督[1]。但是，現(xiàn)有的銜接機(jī)制下，并未確立檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)權(quán)，在兩法銜接工作中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充當(dāng)主導(dǎo)者的角色，保證銜接工作的統(tǒng)一、規(guī)范。就目前法律規(guī)定來看，并沒有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法活動的檢察監(jiān)督權(quán)。缺乏主導(dǎo)，致使目前部分部門對該項(xiàng)工作缺乏主動性、積極性，部門與部門之間也缺乏配合的內(nèi)生動力。

三是執(zhí)法理念和認(rèn)識存在偏差，“兩法銜接”工作相關(guān)人員的專業(yè)素養(yǎng)有待提高。任何制度的制定與執(zhí)行，關(guān)鍵在人。在“兩法銜接”機(jī)制中，人員的專業(yè)化決定了正確的執(zhí)法認(rèn)識，當(dāng)前，執(zhí)法人員的思想認(rèn)識層面上，對“兩法銜接”工作的重視程度不夠，消極執(zhí)法，怠于移送，導(dǎo)致執(zhí)法效率低下，有案不移。通過調(diào)研部分執(zhí)法單位，筆者了解到部分執(zhí)法人員在處理案件時，對于把握不準(zhǔn)的案件，對涉嫌犯罪的案件，需要移送司法機(jī)關(guān)，但是出于利益的考慮，缺乏主動性，對檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督也是存在抵觸情緒。此外，“兩法銜接”工作專業(yè)性較強(qiáng)，與執(zhí)法人員的專業(yè)素養(yǎng)不相匹配，在對證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的分析把握上，在對案件的定性分析上，相關(guān)人員難以正確區(qū)分行政違法與刑事犯罪，致使有案難移。

二、“兩法銜接”機(jī)制中檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持的基本原則

檢察機(jī)關(guān)在偵查監(jiān)督環(huán)節(jié)對“兩法銜接”有效銜接發(fā)揮立案監(jiān)督的作用。為了充分發(fā)揮檢察監(jiān)督的職能，保證銜接形成合力，推動各主體積極作為，健全銜接工作機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)在“兩法銜接”機(jī)制中的職能定位應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下幾項(xiàng)原則。

一是堅(jiān)持依法監(jiān)督的原則。立足檢察職能，檢察機(jī)關(guān)在兩法銜接工作中充分發(fā)揮檢察監(jiān)督的作用，在多部門聯(lián)合辦案的過程中，堅(jiān)持依法監(jiān)督，對“兩法銜接”的工作，根據(jù)法律的規(guī)定履行職能，不越權(quán)，把握原則，發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)檢察監(jiān)督的作用，對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動堅(jiān)持依法監(jiān)督的原則，保證銜接合力。

二是堅(jiān)持事前及時有效監(jiān)督的原則。檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮檢察監(jiān)督的職能保證銜接工作順利開展，要徹底轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念，改變傳統(tǒng)的監(jiān)督方式，真正達(dá)到監(jiān)督全覆蓋，沒有死角。檢察機(jī)關(guān)在依法監(jiān)督的前提下，要加強(qiáng)事前監(jiān)督，筆者發(fā)現(xiàn)，在以往的兩法銜接工作中，部門與部門之間配合主動性差，導(dǎo)致有些涉嫌犯罪案件沒有移送或者難以移送，檢察機(jī)關(guān)都是側(cè)重于事后監(jiān)督，通過發(fā)出檢察建議等方式予以糾正，但是囿于保障措施的缺失，效果往往不佳，這種懲戒性的事后監(jiān)督理念和方式應(yīng)當(dāng)向事前的及時監(jiān)督轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)預(yù)防，提前介入。此外，檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)督的機(jī)制，將司法力量引入案件的處理中，對案件準(zhǔn)確定性，對證據(jù)準(zhǔn)確收集和固定，對行政機(jī)關(guān)正確處理案件具有指導(dǎo)作用，有益于提高效率。

三是堅(jiān)持適度監(jiān)督的原則。基于刑法的謙抑性原則，檢察監(jiān)督權(quán)范圍也應(yīng)當(dāng)是有限的，在兩法銜接工作中，檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的活動應(yīng)當(dāng)是參與但不干預(yù)，正確履行檢察監(jiān)督職能。在兩法銜接機(jī)制中，檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持有限適度監(jiān)督的原則，不越位，不越權(quán)，協(xié)調(diào)配合做好兩法銜接工作，保證行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接。

三、進(jìn)一步完善“兩法銜接”機(jī)制的幾點(diǎn)建議

一是完善立法，規(guī)范程序，增強(qiáng)兩法銜接形成合力的操作性。鑒于當(dāng)前對兩法銜接的立法內(nèi)容多是抽象性、原則性的規(guī)定，對銜接程序的規(guī)定也是缺乏實(shí)務(wù)上的操作性，筆者建議立法上完善對行政處罰與刑事處罰競合情況下的立法規(guī)定，確定適用的原則，在處理案件時，明確刑事優(yōu)先的原則，確立操作可行的程序保障案件的合理銜接，完善案件移送的主體和具體的移送程序、條件、期限，對責(zé)任追究和保障措施予以規(guī)定，此外，對于證據(jù)的適用上，就如何保障行政執(zhí)法過程中收集的證據(jù)在刑事司法中予以合理適用做出具體的規(guī)定，以此保證證據(jù)轉(zhuǎn)化的統(tǒng)一性、規(guī)范性，形成執(zhí)法合力。

二是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，完善制度，確保兩法銜接規(guī)范有序。兩法銜接工作涉及多個部門，需要部門與部門之間的協(xié)調(diào)配合，明確各個部門的職能定位，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，才能增強(qiáng)銜接工作的內(nèi)生動力。檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督權(quán)在兩法銜接機(jī)制中具有全局性和主導(dǎo)性，由檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，完善兩法銜接的監(jiān)督理念和方式，對于保證銜接工作協(xié)調(diào)具有重要作用，防止相互推諉，保證銜接協(xié)調(diào)。此外，兩法銜接工作除了依賴于法律的規(guī)定，更受限于各項(xiàng)管理制度的規(guī)定，創(chuàng)新兩法銜接工作機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的合理銜接。在信息交流共享上，暢通不同部門之間的溝通渠道，建立案件信息的交流與共享機(jī)制，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，依托現(xiàn)有的案件管理系統(tǒng)，對案件的基本情況予以錄入，部門之間及時相互通報(bào)，為案件移送提供技術(shù)支持。完善案件移送報(bào)備制度，確定聯(lián)席會議制度，各個部門增強(qiáng)合作的自覺性和主動性，定期開展聯(lián)席會議，通報(bào)案件情況，加強(qiáng)溝通。

三是加強(qiáng)培訓(xùn)，提高認(rèn)識，保證兩法銜接工作準(zhǔn)確開展。完善兩法銜接機(jī)制，需要相關(guān)工作人員改變傳統(tǒng)的執(zhí)法理念，提高認(rèn)識，提升專業(yè)素養(yǎng)，保證銜接工作形成合力。相關(guān)人員的執(zhí)法任意性，執(zhí)法理念落后導(dǎo)致銜接機(jī)制形同虛設(shè)，為此，需要提高相關(guān)人員的法律專業(yè)素養(yǎng)，對兩法銜接高度重視，明晰案件的處理程序，掌握案件定性分析的標(biāo)準(zhǔn)，能夠準(zhǔn)確鑒別行政案件與刑事案件，明確自身職責(zé)。

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