詹玉華

摘要：黨的十八屆三中全會要求建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境，標志著我國生態(tài)文明建設發(fā)展到了一個依靠制度來推動的新階段。生態(tài)文明制度是一個系統(tǒng)性的有機整體，涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會等各個方面，其中強制性的政府管理制度是內(nèi)核，激勵性的市場選擇制度是動力，引導性的生態(tài)文化教育制度是方向，廣泛性的社會公眾參與制度是基礎。通過對生態(tài)文明制度四個維度的分析，探索其創(chuàng)新與優(yōu)化的方法。

關鍵詞：生態(tài)文明制度；四個維度；融合與互動；創(chuàng)新與優(yōu)化

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2017）04-0066-005

黨的十八大將生態(tài)文明提升到社會主義現(xiàn)代化事業(yè)“五位一體”的高度，并在大力推進生態(tài)文明建設的四大工作部署中首次提出“加強生態(tài)文明制度建設”。[1]中共十八屆三中全要求“加快生態(tài)文明制度建設”、“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系……用制度保護生態(tài)環(huán)境”。[2]從“加強”到“加快”建設，再到建立“系統(tǒng)完整的制度體系”，標志著我國生態(tài)文明建設從理論建設階段發(fā)展到制度體系建設的新階段，彰顯出我國生態(tài)文明建設的逐步深入，表現(xiàn)出國家的高度重視，也顯示出其建設的現(xiàn)實緊迫性。

制度就是為協(xié)調(diào)人類之間相互關系而人為設定的一些制約，是人類社會文明發(fā)展的重要成果，也是社會正常運行的必要保障。制度是使生態(tài)文明建設的設想轉(zhuǎn)化為具有可操作性的具體規(guī)范，因此，制度建設是生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容。本文從生態(tài)文明制度建設的四個維度進行分析，即強制性的政府管理制度、激勵性的市場選擇制度、引導性的生態(tài)文化教育制度、廣泛性的社會公眾參與制度，探索其創(chuàng)新與優(yōu)化的方法。

一、強制性的政府管理制度

我國當前正處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的關鍵時期，強制性政府管理制度在遏制破壞自然生態(tài)的行為中尤為重要。首先，使生態(tài)文明建設規(guī)范有序。要解決好生態(tài)環(huán)境問題，必須在整個社會的共同努力下才能做到，這就需要從全社會的視角，為各個行為主體建立帶有權(quán)威性的共同標準來強制規(guī)范他們行為。由于強制性管理制度具有穩(wěn)定性特點，增加人們守法行為將獲得肯定和回報的預期，由于其權(quán)威性和強制執(zhí)行性，可以有效威懾破壞生態(tài)的行為，增加機會主義和冒險主義的成本和風險。其次，保證生態(tài)文明建設的方向性。隨著生態(tài)文明建設的深入開展，將進一步促使經(jīng)濟增長模式的重大轉(zhuǎn)變和各方面利益的重新調(diào)整，因此，生態(tài)文明建設必然會遭受各種負面力量的抵制和影響，可能會導致其偏離正確的軌道。強制性管理制度是依靠法律或政府的強制力，通過法律或行政手段對不同經(jīng)濟主體進行的剛性約束，具有權(quán)威性、明確性、強迫性等特征，受管制的經(jīng)濟主體要么服從命令，要么接受懲罰，為生態(tài)文明建設走上正確軌道提供最基本的制度保障。

面對嚴峻的資源態(tài)勢和生態(tài)環(huán)境問題，政府作為推進制度建設的主導力量，有必要運用管理手段中的制度設計職能進行制度創(chuàng)新?！皩嵭凶顕栏竦脑搭^保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境”。[2]“最嚴格”一詞，體現(xiàn)了黨和國家治理生態(tài)環(huán)境的堅定決心，表達了人民群眾改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的迫切愿望，是對生態(tài)文明制度提出的剛性要求，就是要在制度設計層面，根據(jù)最嚴格的標準，完善、改進生態(tài)環(huán)境保護制度，在制度執(zhí)行層面，為徹底改變我國生態(tài)環(huán)保領域“守法成本高，違法成本低”的現(xiàn)象，要不折不扣地嚴格執(zhí)行。政府要強化生態(tài)建設工作責任制，領導干部要樹立正確的發(fā)展觀，改革政績考核機制。習近平在十八屆中央政治局第六次學習時強調(diào)：“我們一定要徹底轉(zhuǎn)變觀念，就是再也不能以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率來論英雄了，一定要把生態(tài)環(huán)境放在經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系的突出位置?！盵3]對造成資源浪費、生態(tài)環(huán)境損害的責任者嚴格依據(jù)制度、法規(guī)追究責任，及時自覺地公布環(huán)境信息，健全舉報制度，加強社會監(jiān)督。通過規(guī)范的、權(quán)威性的政府管理制度建設，提高生態(tài)行政能力，打造生態(tài)型政府。

強制性政府管理制度雖然實施成本比較昂貴，但其效果立竿見影，在我國當前生態(tài)環(huán)境形勢十分嚴峻的情況下，生態(tài)文明制度建設已經(jīng)不是“想不想”實施的問題，而是“不得不”實施的問題，強制性的政府管理制度為生態(tài)文明建設提供強有力的制度保障。

二、激勵性的市場選擇制度

現(xiàn)代社會是高度市場化的社會，它要求發(fā)展中更加注重處理好個體性的問題。生態(tài)文明建設涉及各經(jīng)濟主體之間存在的發(fā)展、利益、成本等多重復雜社會關系，這就需要通過制度建設，來鼓勵這些主體的行為對其他主體、對社會整體產(chǎn)生正能量?；谑袌龅闹贫仍O計目的在于向相關主體提供利益驅(qū)動，引導其行為并實現(xiàn)與政策目標相一致的“激勵相容狀態(tài)”。[4]生態(tài)文明建設中，激勵性的市場選擇制度是指管理者按照生態(tài)文明理念向各類經(jīng)濟主體提供一攬子可供選擇的政策，并不做出強制性的行動規(guī)定，而是通過向經(jīng)濟主體提供直接或間接的利益作為驅(qū)動，經(jīng)濟主體借助市場信號，根據(jù)自身的條件及其他因素，趨利避害，理性選擇對自己最適宜的行動路徑。

絕大多數(shù)資源環(huán)境屬于公共物品，哈丁的“公有物悲劇”表明，公共物品最容易遭到破壞。解決公共物品問題典型的經(jīng)濟手段有以下幾種：第一，建立健全產(chǎn)權(quán)制度。當生態(tài)建設與發(fā)展生產(chǎn)之間發(fā)生矛盾時，就應該運用產(chǎn)權(quán)理論建立交易制度，將生產(chǎn)和消費中產(chǎn)生的環(huán)境污染、生態(tài)破壞作為產(chǎn)品，明確其產(chǎn)權(quán)，進入交易市場，讓市場自動確定其價格。實施有效的環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易制度，使資源占用和污染排放權(quán)在企業(yè)之間能夠交易，這樣會實現(xiàn)在資源消耗和污染排放總量不變的情況下，生產(chǎn)出更多更好的產(chǎn)品，提高了經(jīng)濟效益。產(chǎn)權(quán)制度解決了生態(tài)環(huán)境公共性與不同利益主體之間的矛盾，促使人們保護稀缺資源，而價格機制則可以方便地提供不同環(huán)境資源的相對稀缺程度，通過市場配置優(yōu)化環(huán)境、資源的利用，鼓勵人們尋找可替代的資源，促進技術創(chuàng)新，有利于企業(yè)更加注重節(jié)約資源和保護環(huán)境，提高生態(tài)文明建設效率。第二，建立健全生態(tài)補償制度。保護生態(tài)環(huán)境就是保護和發(fā)展生產(chǎn)力，生態(tài)責任嚴重缺失是生態(tài)危機的主要根源，生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者出售生態(tài)產(chǎn)品，理應獲得收入，生態(tài)補償制度促使企業(yè)等主體真正承擔起生態(tài)責任。要按照資源使用者付費、環(huán)境破壞者補償?shù)脑瓌t，建立健全生態(tài)補償制度。第三，根據(jù)福利經(jīng)濟學家庇古提出的“庇古稅”理論，對生態(tài)環(huán)境財稅制度進行創(chuàng)新和完善。對經(jīng)濟活動中產(chǎn)生的資源消耗、環(huán)境污染等副產(chǎn)品進行征稅，把污染者給他人造成的外部成本內(nèi)部化，使生產(chǎn)者的私人成本對等相應的社會成本，同時，用補貼等方式發(fā)揮公共物品外部性的正面效益。

市場化生態(tài)激勵制度對市場體制和技術條件具有較高的要求，但它成本有效性高、靈活性強，經(jīng)濟主體具有多方案選擇的權(quán)力，能充分調(diào)動市場在資源環(huán)境配置中的決定性作用。對生態(tài)文明建設過程中產(chǎn)生的生態(tài)產(chǎn)品和服務進行配置、定價和交易，要充分發(fā)揮市場機制的作用，按照供求關系、生態(tài)產(chǎn)品公平分配、資源稀缺程度等原則進行，從而激勵各類市場利益主體自覺主動地參與生態(tài)文明建設[5]，通過市場這一“看不見的手”引導，既減少了生態(tài)管理成本，又促進了企業(yè)改進技術和綠色轉(zhuǎn)型，提高了企業(yè)競爭力。

三、引導性的生態(tài)文化教育制度

生態(tài)文化，就是指人類在實踐活動中，以生態(tài)價值觀為取向，以謀求人與自然協(xié)同發(fā)展為宗旨的文化。它傳承了中華傳統(tǒng)文化中優(yōu)秀的生態(tài)智慧，融合了時代精神與現(xiàn)代文明成果，主張人與自然之間建立和諧共榮的關系，代表了當代中國先進文化的前進方向，是促進人與自然和諧共存的文化載體。

生態(tài)文化屬于非正式制度，是生態(tài)文明建設的方向和旗幟。首先，生態(tài)文化在生態(tài)文明建設中起引領作用。生態(tài)文明建設不僅要有強制性的正式制度來規(guī)范和約束，還需要有價值認同感和道德自律性的非正式制度來引導和矯正。生態(tài)文化是文化經(jīng)過長期積淀與反復整合的結(jié)果，具備對人們行為選擇的導向、約束和激勵功能，具有強烈的整體認同性和感召精神。其次，生態(tài)文化是生態(tài)文明建設的力量之源。生態(tài)文化是中國傳統(tǒng)文化的生態(tài)智慧、馬克思主義自然辯證法以及當代世界可持續(xù)發(fā)展理念相結(jié)合的產(chǎn)物，是對奢侈消費、不可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展方式的徹底否定，也是文化創(chuàng)新的時代內(nèi)容。生態(tài)文化與時俱進的發(fā)展是提升文化軟實力的重要內(nèi)容，它已日益成為建設美麗中國的驅(qū)動力和生態(tài)文明建設的向心力。

塑造生態(tài)人格是生態(tài)文化建設的時代內(nèi)容。人們習慣于將問題歸結(jié)于制度，而人自身在其中的責任被淡化甚至掩蓋了，這種只見制度不見人的做法，忽視了人在歷史上的主體地位，也忽略了人的主觀能動性，顯然不符合歷史唯物主義。生態(tài)文明作為一種全新的文明樣式，需要一種新的主體承擔者——生態(tài)人。生態(tài)人與傳統(tǒng)的經(jīng)濟人或法律人等不同，他具有良好生態(tài)倫理素養(yǎng)，本質(zhì)上是人的社會屬性和自然屬性的統(tǒng)一，是追求當代人和后代人利益、人和生態(tài)環(huán)境利益一體化的人，是實踐活動中尋求經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益最優(yōu)化的人。制度本質(zhì)上是現(xiàn)實社會生活的抽象反映，不可能窮盡社會生活中所有現(xiàn)象，所以它只能是原則性和普遍性的。制度具有相對穩(wěn)定性，它無法隨著社會生活的變化而立刻發(fā)生有效的變革，制度相對滯后性和獨立性的內(nèi)在特點，決定了任何一種制度都不可能完美無缺，這是加強生態(tài)文明制度建設的理論根源。同時也表明，我們一方面要完善制度本身，另一方面還要塑造和培養(yǎng)生態(tài)人格。生態(tài)人格是個體能動的品質(zhì)系統(tǒng)，使得個體即使在現(xiàn)有規(guī)章制度存在缺失的情況下，也能夠引導個體自主地尋求和實現(xiàn)應有的價值目標，在制度不能起作用的時間或場合發(fā)揮著獨特的作用。生態(tài)人具有道德自律精神，能夠自覺將生態(tài)文明制度內(nèi)化為主體的道德準則，塑造生態(tài)人格，就是通過提高人們對生態(tài)文明的認知和自覺性，來彌補制度的不足。

四、廣泛性的社會公眾參與制度

生態(tài)環(huán)境是公共資源，關系到每一個人的切身利益，必須調(diào)動公眾的積極性和創(chuàng)造性。公眾是參與生態(tài)文明建設的重要力量，他們在生態(tài)文明建設中發(fā)揮了重要的作用，將公眾參與納入制度化軌道就顯得尤為重要。[6]首先能有效解決公眾參與愿望增強與制度提供空間較小的矛盾。生態(tài)權(quán)利是直接影響人的生存與發(fā)展的基礎性和根本性的重要權(quán)益，公眾是環(huán)境問題最直接的影響者，因此，改善生態(tài)就是改善民生，保護生態(tài)就是保護人權(quán)。在環(huán)境問題日益突出、公民維權(quán)意識逐漸增強的社會敏感期，需要從制度層面來尋求解決方案。其次能有效彌補政府能力的不足。我國已經(jīng)將生態(tài)文明建設上升到國家戰(zhàn)略的高度，但目前還是沒能從根本上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境總體惡化的局面，其中公眾的力量發(fā)揮得不夠是重要原因。公眾對發(fā)生在他們身邊的生態(tài)問題有切身的感受，積極妥善地挖掘和引導蘊藏在人民群眾中巨大的精神和物質(zhì)力量，有利于改變政府唱“獨角戲”的狀況。再次能有效矯正政府失靈和市場失靈問題。政府官員作為獨立的個體，在監(jiān)督不足的情況下，可能會出現(xiàn)以公共利益之名，行個人或小集團利益之實的事件，導致政府也會失靈。公眾的廣泛地參與作為政府和市場之外的第三方力量，能夠有效地克服政府自我監(jiān)督的弊端，幫助政府從公共生態(tài)利益的角度考慮和處理問題，推進政府的民主、公正行政。

我國生態(tài)文明公眾參與制度尚未受到應有的重視，應從以下幾個方面加以完善，為公眾參與提供制度平臺。第一，建立健全信息公開制度。從立法上完善生態(tài)文明建設知情權(quán)訴訟制度是為保護和落實公眾的生態(tài)環(huán)境知情權(quán)益的關鍵，應追究環(huán)保部門在生態(tài)環(huán)境信息公開中的不作為行為，為公民在生態(tài)文明建設中的知情權(quán)提供司法保障，使他們能夠有效地參與到生態(tài)文明建設中來。[7]及時公開環(huán)境信息，有利于公眾實時掌握真實的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，準確了解政府的管理措施和取得的成效，是保障公眾參與制度有效性的前提。第二，建立健全信息反饋制度。不理會公眾的意見和建議，會挫傷公眾參與的積極性，應建立相應的及時反饋機制，使政府、企業(yè)與公眾等不同社會主體之間形成良性互動，對有悖生態(tài)文明的行為施加輿論壓力，讓負責任的企業(yè)獲得發(fā)展。第三，建立健全非政府組織。相對于政府和其他組織來說，公眾分散性的力量顯得非常單薄，非政府組織成為公眾得以參與社會公共事務的重要平臺。長期以來，我們重視發(fā)揮黨和政府的作用，卻忽視了社會組織的作用，許多掛靠環(huán)保部門的環(huán)保組織，其活動計劃受控于政府，沒有真正的獨立性和自治性，這是制約公眾參與的重要因素。我們應放松對環(huán)保組織的管制，讓這些非政府組織有更多的自由活動空間，為公眾參與提供組織保障，讓公民有更多的機會通過這些組織參與到生態(tài)文明建設中來，從而形成一股強大的社會力量。

五、生態(tài)文明制度四個維度的融合與互動

生態(tài)環(huán)境具有整體性、復雜性的特征，要求生態(tài)文明制度體系必須是一個相互聯(lián)系的有機系統(tǒng)。首先，強制性政府管理制度是內(nèi)核。包括政策、法規(guī)等在內(nèi)的強制性政府管理制度是最低要求，逾越的這一紅線就必須受到懲罰，被規(guī)范的主體沒有自行選擇的余地，它對生態(tài)文明建設起到基本的保駕護航的作用，在生態(tài)文明制度體系中處于核心地位，我們必須借助這一制度的強制性力量來震懾破壞生態(tài)的行為。其次，激勵性的市場選擇制度是動力。市場選擇制度通過其內(nèi)在的激勵機制，有利于調(diào)動經(jīng)濟主體的積極性和主動性，能夠以盡可能低的成本實現(xiàn)生態(tài)文明建設的效果。如果激勵性的市場選擇制度能被很好地設計并加以實施，這將使市場在資源配置中起決定性作用，可以充分挖掘企業(yè)和個人內(nèi)在的潛力，使他們在追求自身利益的同時客觀上促進自然生態(tài)的改善。再次，引導性的生態(tài)文化教育制度指明了方向。生態(tài)文化代表了當代中國先進文化的前進方向，它蘊含著人與自然和諧有序、協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的思想，通過社會風尚、倫理道德等軟約束，來激發(fā)人們內(nèi)心信念，實施生態(tài)環(huán)保行為，使人們在遵守基本的制度要求基礎上，自覺地為自己提出更高的要求，生態(tài)文化為生態(tài)文明強制性政府管理制度建設營造一種良好的社會環(huán)境。最后，廣泛性的社會公眾參與制度是基礎。通過制度建設，充分發(fā)揮公眾參與的作用，使公眾有參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保障他們積極參與到生態(tài)文明監(jiān)督管理等各項事務中來，促使人們形成低碳、綠色的生產(chǎn)方式和生活方式，夯實生態(tài)文明制度建設的最廣泛的社會基礎。

生態(tài)文明制度體系各組成部分需要相互匹配、相互磨合，只有實現(xiàn)有機的融合與互動，才能取得協(xié)同效應，最大程度發(fā)揮整體效能。首先，根據(jù)不同制度之間的關系進行優(yōu)化選擇。有些制度之間存在替代性關系或互補性關系，當不同的制度獨立發(fā)揮作用產(chǎn)生的效果相同或相近時，它們之間便具有替代性，同時使用多項具有替代性的制度會產(chǎn)生疊加效應，對經(jīng)濟體的沖擊較大，這時就應該在若干可以替代的制度中選擇一種最適宜的制度。若某種政策效果的充分實現(xiàn)，需要兩個或兩個以上的制度共同實施時，它們分別作用于同一事物的不同方面，這些制度之間便具有互補性，這時候就應該根據(jù)制度的實施力度進行組合。其次，推動相關制度之間的及時轉(zhuǎn)化。例如，引導性的生態(tài)文化具有廣泛的普適性，它是強制性政府管理制度創(chuàng)新的基礎和源泉，當生態(tài)文化越來越成為一種社會的必須，而其自律效力又無法有效發(fā)揮時，就應該使這些非強制性的文化制度規(guī)范化、法制化，將生態(tài)文化的規(guī)范效能通過強制性的政府管理制度這個載體充分發(fā)揮出來，積極推動生態(tài)文明建設所倡導的價值觀念和倫理規(guī)范向法律、政策演變，提高符合生態(tài)文明建設要求行為的收益預期。反之，當一些強制性的制度經(jīng)過長期實踐，已完全內(nèi)化為社會主體自覺的道德行為時，就應該使之非正式制度化，以降低制度的實施成本。通過制度之間內(nèi)在契合與相互轉(zhuǎn)化、優(yōu)化組合，發(fā)揮制度的約束和激勵功能，努力構(gòu)建起系統(tǒng)完善的生態(tài)文明制度體系。

六、結(jié) 語

生態(tài)文明實踐沒有止境，生態(tài)文明的制度創(chuàng) 新和完善也沒有止境。生態(tài)文明制度是一種新的理念，沒有成熟的理論研究和普適性的實踐經(jīng)驗作為基礎，其建設必然是一個長期的過程，需要在實踐中不斷地探索總結(jié)。生態(tài)文明是超越傳統(tǒng)的新文明形態(tài)，彰顯出制度創(chuàng)新的重要性。但是，創(chuàng)新本身不是目的，不能為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，這就要求我們一方面根據(jù)生態(tài)文明建設的實踐需求，及時新建或修訂相應的制度。另一方面，必須防止制度執(zhí)行的碎片化現(xiàn)象，注重發(fā)揮制度體系的整體效益。因此，既要重視制度內(nèi)部各要素之間、制度與制度之間的關系，又要重視理論與實踐的關系。加快推進生態(tài)文明制度建設的試點，先在一定的領域和地區(qū)實施，待成熟后再向所有領域和地區(qū)逐步鋪開，通過在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，使各種制度得到不斷地完善。生態(tài)文明制度體系是個開放的系統(tǒng)，其建設是一個不斷開拓、不斷充實完善的過程，需要科學的頂層設計與嚴謹?shù)摹懊^過河”相結(jié)合。當前，我國生態(tài)文明建設已經(jīng)發(fā)展到了充分發(fā)揮“制度紅利”的新階段，我們應適應歷史和時代的新要求，增強歷史使命感，積極地對生態(tài)文明制度進行創(chuàng)新和完善，推動生態(tài)文明建設邁上新臺階。

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（責任編輯 明 篤）