董才生　馬志強(qiáng)

〔摘要〕當(dāng)前我國留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策在政策啟動、內(nèi)容制定、政策執(zhí)行主體選配等方面均以解決留守兒童相關(guān)問題為指向，屬于一種“問題回應(yīng)”型政策。該政策類型能夠在一定程度上解決留守兒童的相關(guān)問題，但是其所提供的“運(yùn)動型”干預(yù)難以滿足留守兒童的“日常性”需求、公共性服務(wù)難以滿足留守兒童的個體化需要、“能力型”培養(yǎng)和“公德性”教育難以滿足留守兒童“兒童化”“私德性”成長需求。從真正滿足留守兒童需求，并從根本上解決留守兒童問題出發(fā)，以國家福利資源為保障，以家庭成員或類家庭成員為政策執(zhí)行主體，以促進(jìn)留守兒童家庭功能修復(fù)的“家庭整合”型政策安排是留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策的理性選擇。

〔關(guān)鍵詞〕留守兒童；問題回應(yīng)；家庭整合

〔中圖分類號〕C9135〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2017）04-0099-07

近年來，我國高度關(guān)注留守兒童的關(guān)愛保護(hù)工作，出臺了一系列留守兒童的關(guān)愛保護(hù)政策。在各級政府和相關(guān)部門的多方努力下，留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策構(gòu)架日漸清晰、體系日趨完備，正在形成一種具有中國特色的留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策類型。目前，關(guān)于留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策的研究大都在該種類型下進(jìn)行完善與優(yōu)化。然而，這種政策類型能否滿足留守兒童群體的基本需要、能否從根本上消除留守兒童出現(xiàn)的各種問題，能否達(dá)到關(guān)愛保護(hù)留守兒童的政策效果，這些問題仍然需要進(jìn)一步探討。本文試圖在分析我國留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策實(shí)踐的基礎(chǔ)上，界定目前關(guān)愛保護(hù)政策的類型特征，分析其在關(guān)愛留守兒童方面的政策效果，并提出更能夠滿足留守兒童需求的政策類型。

一、 當(dāng)前留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策是一種“問題回應(yīng)”型政策設(shè)計(jì)

加強(qiáng)對留守兒童關(guān)愛保護(hù)一直是我國民生領(lǐng)域的重要議題。近些年留守兒童出現(xiàn)的各類問題加速推進(jìn)了各項(xiàng)關(guān)愛保護(hù)政策的出臺。通過分析留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策的生發(fā)機(jī)制、政策執(zhí)行主體的選配以及政策文本的內(nèi)容設(shè)計(jì)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策是一種“問題回應(yīng)”型政策設(shè)計(jì)。

1.“留守兒童問題”決定了關(guān)愛保護(hù)政策的起點(diǎn)和終點(diǎn)

需求的產(chǎn)生與滿足劃定了一項(xiàng)社會政策的生命周期，但能夠劃定社會政策生命周期的需求卻因地而異。在我國，留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策是為了滿足一種特定的需求——解決留守兒童相關(guān)問題——而開始制定的。“留守兒童”這一群體是伴隨著“農(nóng)民工”這一群體的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。即從20世紀(jì)90年代農(nóng)民工進(jìn)城起，那些未能隨著農(nóng)民工父母進(jìn)城的孩子便成為事實(shí)上的“留守兒童”。盡管這些留守兒童一旦離開父母便有了關(guān)愛保護(hù)需求，但我國留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策是隨著留守兒童問題的出現(xiàn)而漸次出臺的。2004年，隨著留守兒童問題不斷增多，教育部召開關(guān)于留守兒童的專題研討會。這標(biāo)志著“留守兒童問題”正式納入政府的工作日程。2010年以后，留守兒童意外傷害和不法侵害事件引起社會的廣泛關(guān)注。繼而，《關(guān)于做好預(yù)防少年兒童遭受性侵工作的意見》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》等系列政策相繼出臺。同時(shí)，留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策的明確問題指向及其政策安排也預(yù)示著，當(dāng)留守兒童問題已經(jīng)被解決或得到有效緩解的時(shí)候，這些制度便完成了政策使命，“問題取向”的政策設(shè)計(jì)就會失去用武之地，從而這些政策將進(jìn)入衰退期直至完全終結(jié)。因此，“留守兒童問題”決定了我國留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策的起點(diǎn)和終點(diǎn)，“問題回應(yīng)”既是啟動留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策的啟動機(jī)制，也是終止留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策的終止機(jī)制。

2.留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策的執(zhí)行主體能且僅能解決留守兒童的相關(guān)問題

在國家層面的政策文件出臺之后，各級地方政府以及各部門積極響應(yīng)，各類政策執(zhí)行主體紛紛到場。綜合各地政策實(shí)踐，執(zhí)行主體可以分為五類：第一類是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部。即由某地方的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)留守兒童關(guān)愛保護(hù)的全面統(tǒng)籌工作。比如在2012年由全國婦聯(lián)、中央綜治辦、國家發(fā)改委、教育部開展的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)體系試點(diǎn)工作中，18個試點(diǎn)縣的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)均由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部親自擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長〔1〕；江西某縣則“由縣委副書記任組長，由分管宣傳部、關(guān)工委、教育局、文明辦、團(tuán)縣委、婦聯(lián)、文廣局的縣委政府領(lǐng)導(dǎo)任組員”?！?〕第二類是政府相關(guān)部門。各地區(qū)根據(jù)本地留守兒童關(guān)愛保護(hù)的具體需要，由民政部門、公安部門、司法部門、教育部門、衛(wèi)生部門、體育部門等政府相關(guān)部門協(xié)力參與留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作。第三類是婦聯(lián)、共青團(tuán)、關(guān)工委等群團(tuán)組織以及村（居）民委員會等部門。第四類是社會公益組織、社會工作機(jī)構(gòu)、志愿服務(wù)組織等各類社會組織。第五類是在政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體、村（居）委會等部門工作的工作者。實(shí)施留守兒童關(guān)愛保護(hù)以來，“代理媽媽”“代理家長”成為各地的一項(xiàng)較為成功的政策實(shí)踐。這些承擔(dān)“代理媽媽”“代理家長”職責(zé)的人員大都屬于上述官方機(jī)構(gòu)或半官方機(jī)構(gòu)的職業(yè)工作者。如“陜西石泉縣由全縣2447名黨政干部、教師及社會人士與留守兒童結(jié)對子，擔(dān)當(dāng)代理家長”〔3〕；江西某縣則“組織各行業(yè)的優(yōu)秀女性代表”擔(dān)任“巾幗志愿者”“愛心媽媽”“愛心姐姐”。〔4〕

在我國目前的社會分工與行政分工體系內(nèi)，上述五類執(zhí)行主體是我國實(shí)施社會管理、提供公共服務(wù)和社會服務(wù)的正式制度安排與核心力量，能夠有效完成我國在社會管理、公共服務(wù)和社會服務(wù)等方面的各項(xiàng)工作任務(wù)。當(dāng)留守兒童出現(xiàn)心理、行為、教育、安全、健康等問題之后，如果能夠被有效調(diào)動并發(fā)揮其積極作用，這些執(zhí)行主體能夠有效解決留守兒童的種種問題。然而，如果當(dāng)留守兒童在其“正?！钡牧羰厣钴壍纼?nèi)生活而尚未出現(xiàn)教育、安全、心理或其他問題的時(shí)候，留守兒童就可能因?yàn)椴痪邆洹皢栴}標(biāo)簽”而進(jìn)入關(guān)愛保護(hù)政策的盲區(qū)。關(guān)愛保護(hù)政策的執(zhí)行主體可能難以搜尋到符合關(guān)愛保護(hù)政策標(biāo)準(zhǔn)的兒童，其關(guān)愛保護(hù)功能也難以發(fā)揮。即關(guān)愛保護(hù)政策的執(zhí)行主體能且僅能解決留守兒童的相關(guān)問題。

3.關(guān)愛保護(hù)政策構(gòu)建了解決留守兒童相關(guān)問題的完整體系

若想解決某一類問題，就需要對可能出現(xiàn)問題的群體進(jìn)行仔細(xì)排查，保持動態(tài)跟蹤。并在此基礎(chǔ)上，需要采取相關(guān)措施預(yù)防問題的發(fā)生。當(dāng)問題出現(xiàn)的時(shí)候，需要第一時(shí)間掌握情況，然后啟動預(yù)案來解決出現(xiàn)的問題。經(jīng)過多年摸索實(shí)踐，我國留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)排查、問題預(yù)防、及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題以及解決問題方面都形成了相應(yīng)的政策安排：（1）在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)排查方面。了解留守兒童的數(shù)量，父母外出打工情況，留守兒童監(jiān)護(hù)情況，留守兒童生活狀況是關(guān)愛保護(hù)政策的出發(fā)點(diǎn)。對此，各地留守兒童關(guān)愛保護(hù)均把這一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)排查作為首要任務(wù)。許多地區(qū)能夠做到準(zhǔn)確排查，分類幫扶?！?〕（2）在問題預(yù)防方面。國家相關(guān)部門在農(nóng)村社會治安、校園安全、家庭教育指導(dǎo)方面已經(jīng)做出問題預(yù)防的相應(yīng)部署?！?〕在留守兒童關(guān)愛保護(hù)開展較好的地方，留守兒童問題的預(yù)防工作已經(jīng)開展。（3）在及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題方面。各地陸續(xù)建立了強(qiáng)制報(bào)告制度，就可能與留守兒童有工作接觸的村干部、社工等工作主體，一旦發(fā)現(xiàn)留守兒童出現(xiàn)問題，必須上報(bào)，以阻止留守兒童問題向更嚴(yán)重的方向發(fā)展。（4）在解決問題方面。各級、各類部門分工合作，制定了較為有效的工作辦法。如公安機(jī)關(guān)的應(yīng)急處置機(jī)制和監(jiān)護(hù)干預(yù)機(jī)制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府會同民政部門的評估幫扶機(jī)制、教育部門和學(xué)校的監(jiān)管照護(hù)和心理健康教育等?！?〕endprint

總之，留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策因留守兒童問題而出臺，政策設(shè)計(jì)圍繞解決問題而制定，政策執(zhí)行主體依據(jù)能否解決問題而選配。因此，可以說，目前我國留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策是一種以解決問題為基本理念的“問題回應(yīng)”型政策設(shè)計(jì)。

二、“問題回應(yīng)”型留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策的效果分析

留守兒童關(guān)愛保護(hù)的“問題回應(yīng)”型政策設(shè)計(jì)延續(xù)了多年來我國社會管理與服務(wù)的施政理念，整合了多項(xiàng)能夠有效進(jìn)行社會管理與服務(wù)的政策儲備，是我國的一種較為典型的政策類型。該政策類型能夠契合、匹配社會管理與服務(wù)的特點(diǎn)及需求，因而能夠在社會管理與服務(wù)場域產(chǎn)生積極、重大的政策效果。但是，這樣一種政策類型卻并不十分契合、匹配留守兒童這一特定群體的特點(diǎn)及需求，因而在留守兒童關(guān)愛保護(hù)場域表現(xiàn)出種種不適，未能達(dá)到更大的政策效果。

1.在關(guān)愛時(shí)點(diǎn)方面，“問題回應(yīng)”型政策的“運(yùn)動型”干預(yù)難以滿足留守兒童的“日常性”需求

如上所述，留守兒童關(guān)愛保護(hù)的政策執(zhí)行主要由地方黨政領(lǐng)導(dǎo)、各級社會管理與公共服務(wù)部門、群團(tuán)組織、社會組織以及各類職業(yè)工作者等五類主體完成。不論對于這五類主體的哪一類來說，留守兒童關(guān)愛保護(hù)只是其工作內(nèi)容之一，而不是全部。留守兒童只是上述執(zhí)行主體所要管理和服務(wù)的眾多群體之一。著眼自身的工作全局，各政策執(zhí)行主體對于留守兒童這一特殊群體，效率最高、成本最低、效果明顯的關(guān)愛保護(hù)辦法就是“運(yùn)動式”關(guān)愛保護(hù)，即通過行政指令、社會動員等手段，集中多種政策資源，以“項(xiàng)目”“活動”“行動”等形式應(yīng)急性〔8〕、集中性、陣發(fā)性地開展關(guān)愛保護(hù)。如江蘇某市的“愛心結(jié)對送溫馨行動”“學(xué)校協(xié)會送關(guān)愛行動”“快樂成長送安心行動”“安全教育送平安行動”以及“免費(fèi)體檢送健康行動”等五大行動〔9〕，江西某縣的以“讀一本紅色書籍、唱一首紅色歌曲、講一個紅色故事、游一次紅色圣地、訪一名紅色人物”為主要內(nèi)容的“紅色育人”系列活動〔10〕，河南某縣“手拉手心連心”活動〔11〕等。

在社會管理與服務(wù)場域，在大部分時(shí)間內(nèi)，某一領(lǐng)域的社會運(yùn)行處于一種沒有問題的正常狀態(tài)，“問題態(tài)”只占很小一部分，有時(shí)只是突發(fā)性事件。即使出現(xiàn)問題，各類社會問題也很少在同一時(shí)期集中出現(xiàn)。因此，在某一時(shí)點(diǎn)，當(dāng)某一領(lǐng)域的社會運(yùn)行出現(xiàn)問題的時(shí)候，運(yùn)用“運(yùn)動式治理”是一種行之有效的回應(yīng)辦法。然而，留守兒童關(guān)愛保護(hù)場域不同。在這里，留守兒童不是在大部分的“正常態(tài)”與小部分的“問題態(tài)”交替出現(xiàn)的狀態(tài)下生活，而是一直在關(guān)愛照料需求得不到滿足的狀態(tài)下生活?！皟和牧羰貭顟B(tài)本身就是關(guān)懷需求的成立條件”〔12〕，留守兒童的“留守生活”本身就是一種非正常的生活狀態(tài)。留守兒童對關(guān)愛照料的需求伴隨其日常生活本身，其需求是“日常性”的，貫穿于留守兒童每天每時(shí)每刻的每個生活環(huán)節(jié)和每個生活過程。

于是，“日常性”“過程性”的關(guān)愛需求與“運(yùn)動型”“節(jié)點(diǎn)性”的關(guān)愛輸出存在著較大的張力。留守兒童更需要的是身體不適時(shí)的細(xì)心照料，而不僅是“一年一次健康體檢”〔13〕；留守兒童更需要的是每天放學(xué)后的作業(yè)輔導(dǎo)，而不僅是在“1+X”幫扶機(jī)制下，志愿者在自己空余時(shí)間對留守兒童的學(xué)習(xí)指導(dǎo)〔14〕；留守兒童更需要的是在情緒低落時(shí)的鼓勵和勸慰，而不僅是每周一次〔15〕甚至是每學(xué)期一次的心理輔導(dǎo)〔16〕；留守兒童更需要的是對生活中每個安全隱患的不斷叮囑，而不僅是由公安、司法部門定期開展的法治教育?？傊皢栴}回應(yīng)”型政策的“運(yùn)動型”干預(yù)難以滿足留守兒童關(guān)愛保護(hù)的“日常性”需求。

2.在關(guān)愛屬性方面，“問題回應(yīng)”型政策的公共性服務(wù)難以滿足留守兒童的個體化需要

“問題回應(yīng)”型政策安排調(diào)動了公安、司法等社會管理部門，教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)部門，社會公益組織、社會工作機(jī)構(gòu)等個人社會服務(wù)①部門的關(guān)愛保護(hù)資源。首先，社會管理與公共服務(wù)的功能和使命是滿足社會公共需求，解決社會公共問題，維持社會穩(wěn)定，保障社會有序運(yùn)行。社會管理與服務(wù)的制度體系服務(wù)于社會秩序大局，著眼社會成員一般性的、公共性的需求，而難以顧及個別社會成員的個別需要。目前，我國的社會管理與基本公共服務(wù)還存在一些不足，農(nóng)村的社會管理與留守兒童教育屬于薄弱環(huán)節(jié)之一?？疾炝羰貎和P(guān)愛保護(hù)服務(wù)實(shí)踐，不論是公安民警的法治宣傳、安全防護(hù)，還是教育部門的強(qiáng)化寄宿管理、豐富課余生活，都屬于彌補(bǔ)社會管理與基本公共服務(wù)在留守兒童群體方面所存在的不足。其工作性質(zhì)仍然是加強(qiáng)社會管理與提供公共服務(wù)，其工作目標(biāo)仍然是解決留守兒童群體的突出問題、滿足留守兒童群體的共性需求，而不是著眼于滿足留守兒童的個體需要。

其次，從服務(wù)可及性和服務(wù)效率方面考慮，公共部門對留守兒童的關(guān)愛保護(hù)只能限制在留守兒童的公共需求范圍之內(nèi)，而難以也不應(yīng)該提供針對留守兒童的個人社會服務(wù)。一旦公共部門開展個人社會服務(wù)——如由公安警察擔(dān)任某一留守兒童的安全顧問或保安、由學(xué)校教師負(fù)責(zé)某一留守兒童的學(xué)習(xí)輔導(dǎo)或擔(dān)任其家庭教師、由醫(yī)院醫(yī)生擔(dān)任某一留守兒童的家庭醫(yī)師——公共部門就會面臨諸多的合法性困境：任何一個群體包括留守兒童并無資格享有這種來自公共部門的個人關(guān)愛保護(hù)，公共部門對留守兒童的個人關(guān)愛保護(hù)會影響對其他社會群體的正常管理和服務(wù)，從而是一種公共權(quán)力和公共資源的濫用。但另一方面，留守兒童缺乏家庭關(guān)愛和生活照料，自身的各項(xiàng)行為能力尚未健全。農(nóng)村較為薄弱的治安環(huán)境和教育狀況一時(shí)難以改善。在這種情況下，每個留守兒童都需要針對其行為特點(diǎn)的安全保護(hù)、針對其學(xué)習(xí)情況的課業(yè)輔導(dǎo)、針對其身體狀況的健康照料。社會管理與公共服務(wù)的可及性難以覆蓋每個留守兒童，社會管理與公共服務(wù)部門的公共性關(guān)愛難以滿足留守兒童的個體化需要。

再次，個人社會服務(wù)部門的功能和使命是針對社會成員特殊、個別的需求開展個體服務(wù)。在留守兒童關(guān)愛保護(hù)開展較好的地區(qū)，社會工作者針對留守兒童已經(jīng)開展了心理調(diào)適、人際交往、行為矯正以及課后輔導(dǎo)、豐富課余生活等多項(xiàng)個人社會服務(wù)。與社會管理與公共服務(wù)相比，個人社會服務(wù)在服務(wù)可及性和服務(wù)合法性方面更能進(jìn)入留守兒童的個體領(lǐng)域，更能夠滿足留守兒童的個體化需要。然而，目前我國的個人社會服務(wù)主要由社會工作者、社會公益工作者及志愿者組成，尚未建成一支專職、專業(yè)的照料者隊(duì)伍；受自身專業(yè)使命限制和服務(wù)的成本-效率考慮，社會工作者只能為問題兒童或需求強(qiáng)烈的兒童提供各種干預(yù)服務(wù)，社會公益工作者、志愿者也只能提供非常態(tài)的關(guān)愛保護(hù)。即當(dāng)前社會福利制度和關(guān)愛保護(hù)政策安排下的個人社會服務(wù)部門只限于滿足個別留守兒童的個體需要，而不能滿足廣大留守兒童的個體需要。endprint

3.在關(guān)愛內(nèi)容方面，“問題回應(yīng)”型政策的“能力型”培養(yǎng)和“公德性”教育難以滿足留守兒童“兒童化”“私德性”成長需求

為改善留守兒童的生活狀態(tài)，“問題回應(yīng)”型關(guān)愛保護(hù)政策致力于培養(yǎng)留守兒童的獨(dú)立生活能力和社會適應(yīng)能力；同時(shí)為追求社會有序發(fā)展，“問題回應(yīng)”型關(guān)愛保護(hù)政策注重培養(yǎng)兒童的社會公德意識、社會規(guī)范意識。在生活適應(yīng)能力培養(yǎng)方面，從兒童經(jīng)過少年再到青年需要十余年的成長歷程，在這一長時(shí)段的成長歷程中，兒童表現(xiàn)出“能力型”教育與“兒童化”撫育的雙重需要。即一方面由于長大以后要面臨獨(dú)立生存、適應(yīng)社會的挑戰(zhàn)，兒童需要在身體、心理、社會參與等多方面提高能力和水平。在“能力型”教育目標(biāo)之下，兒童期的生活、學(xué)習(xí)服從于成年期的各項(xiàng)需要，兒童期成為成年期的準(zhǔn)備期；另一方面，兒童的成長和各項(xiàng)能力的養(yǎng)成是一個緩慢的發(fā)展過程。在這一長時(shí)段的成長過程中，懷童心、語出童言，保持童真和童趣——這種“兒童化”的思維模式、行為模式、表達(dá)模式及其生活模式和生活狀態(tài)構(gòu)成了一個人生命歷程中重要的組成部分。對于兒童來說，這種“兒童化”的生命、生活狀態(tài)就是生命、生活本身。同成年人有權(quán)享有成年期的生命、生活狀態(tài)一樣，兒童有權(quán)享有兒童期的生命、生活狀態(tài)。“兒童化”撫育同樣是兒童的權(quán)利和需要。

為保護(hù)兒童的“兒童化”生活狀態(tài)，父母往往盡己所能給孩子提供一個溫暖、安全、適宜兒童成長的生存空間，而不讓兒童去直面其尚不能承受的嚴(yán)峻生活和社會的危險(xiǎn)。“兒童化”的福利政策體系是“保障兒童免于各類社會問題的困擾”〔17〕，而不是由留守兒童直面各類社會問題。當(dāng)留守兒童的衣食住行陷入窘境的時(shí)候，婦聯(lián)、學(xué)校等部門開展針對留守兒童獨(dú)立生活能力的培養(yǎng)，這可能會解決留守兒童的一些生活問題，但也加重了留守兒童的日常生活負(fù)擔(dān)，一定程度上剝奪了留守兒童快樂的童年生活；當(dāng)留守兒童發(fā)生意外傷害或不法侵害后，公安、司法等部門開展安全講座和各種防范教育，這種關(guān)愛保護(hù)可能會在一定程度上減少危害的發(fā)生，但另一方面也使兒童過早地獨(dú)立面對嚴(yán)峻的社會，加重了兒童的生活任務(wù)。這種“加重”減縮了留守兒童原本應(yīng)當(dāng)享有的兒童期生活。

因此，一味培養(yǎng)留守兒童的獨(dú)立生活能力和社會適應(yīng)能力，而未能給予留守兒童以“兒童化”撫育，其結(jié)果是可能培養(yǎng)出會洗衣做飯、能夠獨(dú)立生活，能夠躲避他人侵害甚至能夠照料老人和幼兒的“小大人”，但實(shí)質(zhì)是把原本應(yīng)由社會、家庭擔(dān)負(fù)的生活照料、安全防護(hù)責(zé)任轉(zhuǎn)移到脆弱的留守兒童身上，剝奪了留守兒童在兒童期“兒童化”的生命與生活。

在社會公德教育方面，“公德”與“私德”是對立統(tǒng)一的關(guān)系。沒有自己的隱私觀念，就難以知道應(yīng)當(dāng)尊重別人的隱私，從而可能會冒犯他人；沒有對自己私有人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利施加保護(hù)的概念，可能會毫無顧忌地攫取他人財(cái)物，從而可能會破壞社會秩序。在這個意義上，沒有私德教育就難以進(jìn)行公德教育，公德教育以私德教育為前提。私德教育既是人之為人的基本需要，也是公德教育的基礎(chǔ)。沒有私德教育的公德教育難以培養(yǎng)合格的社會公民?！凹彝プ鳛橐粋€私領(lǐng)域，其體現(xiàn)出的主要特征是關(guān)懷、愛和自由?！薄?8〕在家庭這個充滿愛和自由的空間內(nèi)，父母對孩子的教育既有私德教育也有公德教育，但首先是私德教育，其次才是公德教育。即父母首先會教育孩子如何保護(hù)自己及自身利益，滿足個人需求，然后才是關(guān)心、幫助他人，滿足社會需求。留守兒童因家庭離散，私德教育不足。社會公共部門鑒于自身的社會使命和工作要求長于開展公德教育而難以開展私德教育，因而難以滿足留守兒童正常成長所需要的私德教育需求。

因此，盡管“問題回應(yīng)”型關(guān)愛政策可以產(chǎn)生一定功效，但這種政策類型“以社會整體運(yùn)行為政策場域”“以解決突發(fā)問題為政策目標(biāo)”“以成年人為干預(yù)人群”，適合社會管理與公共服務(wù)，但并不全然適合“需要日常照料”“需要個體化關(guān)愛”“缺乏私德教育”“本身屬于未成年人”的留守兒童群體，因而關(guān)愛保護(hù)效果有限。

三、 關(guān)愛留守兒童需要一種“家庭整合”型福利政策

與孤兒、殘疾兒童及流浪兒童等的困境不同，留守兒童的困境在于其處于因父母外出打工而導(dǎo)致家庭離散的生活狀態(tài)之中。與其他困境兒童對溫飽、健康、回歸家庭等方面的需求不同，留守兒童需求家庭復(fù)原。另一方面，家庭離散直接或間接引發(fā)留守兒童出現(xiàn)多種問題，留守兒童的家庭重整會有效避免留守兒童問題的出現(xiàn)。家庭離散狀態(tài)不改變，留守兒童的相關(guān)問題就難以避免。因此，不論從滿足留守兒童需求角度，還是從根本解決留守兒童問題角度，都需要一種致力于留守兒童家庭整合的關(guān)愛保護(hù)政策。

1.關(guān)愛保護(hù)的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)恢復(fù)正常的生活狀態(tài)

“問題回應(yīng)”型關(guān)愛保護(hù)政策的主要內(nèi)容是解決留守兒童的相關(guān)問題。但出現(xiàn)在留守兒童身上的問題不一定是留守兒童的問題，更不同于留守兒童的需求。

“留守兒童問題”大致可分為兩類：第一類是留守兒童意外傷害問題。如留守兒童交通安全問題、留守女童遭受性侵害問題、留守兒童野浴溺死問題等。這類問題盡管發(fā)生在留守兒童身上，但其本身更屬于公共安全、公共服務(wù)不足的問題，而不是至少不完全是留守兒童自身的問題。即由于農(nóng)村的公共交通服務(wù)不足引發(fā)所謂“校車”安全事故、農(nóng)村的社會治安漏洞引發(fā)留守女童遭受性侵害事件、農(nóng)村的娛樂運(yùn)動場所不足引發(fā)兒童野浴溺死事件。這類問題更屬于我國“基本公共服務(wù)均等化”所要解決的問題，應(yīng)該通過加大對落后地區(qū)公共服務(wù)的輸送來加以解決。而如果把這類“公共服務(wù)不足問題”當(dāng)成“留守兒童問題”，就容易導(dǎo)致“重視對留守兒童的規(guī)訓(xùn)和管理”而“弱化對農(nóng)村公共服務(wù)的供給和加強(qiáng)”的政策傾向，容易造成以限制留守兒童的自由生活為代價(jià)來克服國家公共服務(wù)不足的后果，違反了關(guān)愛保護(hù)留守兒童的政策初衷。第二類可以歸結(jié)為留守兒童心理、行為失范問題。例如留守兒童心理、行為異常，甚至出現(xiàn)攻擊他人事件等。這類問題的確屬于留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策的重要組成部分。但這部分服務(wù)內(nèi)容屬于對行為異常留守兒童的干預(yù)或治療，只能關(guān)照極少部分有問題的留守兒童，而未能關(guān)照絕大部分正常的留守兒童。如果未能關(guān)照正常留守兒童，則會源源不斷地產(chǎn)生問題兒童。對問題兒童的政策關(guān)照只能作為留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策的末端環(huán)節(jié)，而不是政策主體。endprint

由上可知，盡管留守兒童的相關(guān)問題推進(jìn)了我國對留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策的實(shí)施，但對顯性留守兒童問題的回應(yīng)并未滿足絕大部分留守兒童的“隱性”需求，進(jìn)而并未杜絕留守兒童相關(guān)問題的繼續(xù)產(chǎn)生。留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策的重心應(yīng)該重新轉(zhuǎn)回到滿足留守兒童渴望恢復(fù)正常的生活狀態(tài)、渴望得到父母情感關(guān)愛、渴望得到日常生活照顧和陪伴等需求的軌道上來。

2.關(guān)愛保護(hù)的主要執(zhí)行主體應(yīng)當(dāng)是家庭成員或類家庭成員

社會管理部門、公共服務(wù)部門、個人社會服務(wù)部門均可為社會成員提供福利。然而將上述三個部門作為留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策執(zhí)行主體的時(shí)候，則難以達(dá)到關(guān)愛保護(hù)留守兒童的政策效果：公安、司法等社會管理部門致力于維護(hù)社會秩序穩(wěn)定，該類部門的管理和服務(wù)對于那些影響、破壞社會秩序的失范人員有明顯功效。而農(nóng)村留守兒童屬于難以破壞社會秩序的弱勢群體，對于這部分弱勢群體，“由檢察院、法院、公安局、司法局的工作人員組成法制講師團(tuán)，到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、區(qū)）的多所學(xué)校進(jìn)行法律知識巡回講座”〔19〕，這種不注重對犯罪分子或潛在犯罪分子進(jìn)行整治和震懾，反而對受害者或潛在受害者開展法律知識講座的“關(guān)愛保護(hù)”是受人質(zhì)疑的。教育、醫(yī)院等公共服務(wù)部門致力于提供國家的基本公共服務(wù)，在滿足廣大社會成員的公共服務(wù)需求時(shí)，公共服務(wù)部門能夠發(fā)揮最大功效。而農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛保護(hù)需求屬于某一類服務(wù)對象的某種特殊需求，公共服務(wù)部門難以顧及這種需求，或者滿足這種需求需要極大成本。社會公益組織、社會工作機(jī)構(gòu)等個人社會服務(wù)部門致力于為有需求的社會成員提供個別、具體的個人服務(wù)，其有效的服務(wù)對象是出現(xiàn)心理、行為異常的留守兒童。盡管其服務(wù)實(shí)踐能夠輻射一些正常的留守兒童，但無法滿足全部留守兒童的需要。綜上可見，政策執(zhí)行主體的服務(wù)功能與政策客體的需求之間的偏差導(dǎo)致了目前選配的三個部門作為留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策的執(zhí)行主體有不足之處。

兒童作為未成年人，其獨(dú)立生活能力較弱，對父母的依賴較強(qiáng)，需要生活照料和情感關(guān)愛。由于“兒童與父母的心理—社會距離最近”〔20〕，兒童更需要也更容易接受來自父母或其他家庭成員的關(guān)愛和照料，“老師或其他社會成員無法替代父母”?！?1〕如果兒童不能得到來自父母或家庭的生活關(guān)愛和精神慰藉，容易出現(xiàn)性格內(nèi)向、孤僻、自卑、無安全感或暴躁、沖動等行為或心理現(xiàn)象，不利于兒童身心健康及其社會化成長。針對留守兒童的特點(diǎn)與需求，有效、可行的關(guān)愛保護(hù)者是家庭成員或類家庭成員。只有家庭成員或類家庭成員才能為留守兒童營造一個私人領(lǐng)域的生活空間，才能提供日常性的照料和關(guān)愛，才能滿足或替代兒童對親人的情感依戀。

3.關(guān)愛保護(hù)主要應(yīng)采取“家庭整合”型福利政策

由于我國城鄉(xiāng)之間的巨大發(fā)展差異，從事農(nóng)業(yè)勞動的收益率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于進(jìn)城打工的勞動收益率，“遷移流動人口務(wù)工經(jīng)商的經(jīng)濟(jì)收入已經(jīng)成為我國農(nóng)村人口收入增長的最重要途徑”。〔22〕在此情況下，“進(jìn)城打工，家庭分離”成為農(nóng)民工“被迫的理性選擇”?！?3〕在這種“理性選擇”之下，農(nóng)民工的家庭結(jié)構(gòu)被迫拆分、家庭運(yùn)行遭到分解、家庭功能大幅缺失，留守兒童處于一種家庭關(guān)愛嚴(yán)重不足的生活狀態(tài)。在此離散家庭的留守兒童關(guān)愛保護(hù)場域，“幫助家庭即是幫助兒童，不能幫助家庭就不能有效地幫助兒童”?！?4〕因此，支持留守兒童家庭整合的政策就是有效的留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策。

鑒于福利資源有限以及我國仍處于家庭福利政策的初級發(fā)展階段，借鑒目前相對成熟的政策手段，“家庭整合”型關(guān)愛服務(wù)政策可以在以下方面試行：

在留守兒童原生家庭恢復(fù)政策方面，鑒于目前原生家庭恢復(fù)的實(shí)際困難，可以先行探索利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，將留守兒童的生活空間與父母的生活空間相連接，使留守兒童與父母互相可視可聽可言，建立一種跨時(shí)空的留守兒童家庭生活互動模式；結(jié)合我國目前企業(yè)社會工作和農(nóng)村社會工作的先進(jìn)做法，采用政府財(cái)政、用工單位、農(nóng)民工個人合作共擔(dān)的方式，在留守兒童寒暑假或其他時(shí)間，將留守兒童帶到父母身邊，實(shí)現(xiàn)暫時(shí)性的原生家庭恢復(fù)。

在農(nóng)村留守兒童“家庭重組”政策方面，融合我國家庭寄養(yǎng)制度和政府購買服務(wù)制度，對農(nóng)村現(xiàn)有家戶進(jìn)行監(jiān)護(hù)整合。選擇有監(jiān)護(hù)能力、符合照料條件的“鄰家愛心爸媽”“鄰家爺爺奶奶”作為留守兒童生活照顧的承擔(dān)者。以留守兒童父母出資、民政部門購買照料服務(wù)或財(cái)政部門補(bǔ)貼的方式為監(jiān)護(hù)人提供經(jīng)濟(jì)支持。一些打工母親在城里從事衛(wèi)生清理、病人看護(hù)等家政服務(wù)工作，如果這些打工母親在農(nóng)村照料兒童也能得到相當(dāng)?shù)氖杖?，可以扭轉(zhuǎn)這種“能夠照料他人卻不能照料自己家人”的“照料轉(zhuǎn)移”〔25〕狀況?？梢晕糠指改富丶艺疹欁约旱暮⒆?，間接達(dá)到促進(jìn)留守兒童原生家庭恢復(fù)的效果。

在留守家庭功能修復(fù)政策方面，以政府購買小時(shí)工服務(wù)的方式，在農(nóng)村當(dāng)?shù)剡x擇照料者或者聘請社會工作者每天到留守兒童家中提供數(shù)小時(shí)的生活照料、學(xué)業(yè)輔導(dǎo)、精神關(guān)愛等服務(wù)，以一種類家庭成員的方式修復(fù)留守兒童的家庭功能。

總之，在福利資源的支持下，以家庭成員或類家庭成員為政策執(zhí)行主體、以促進(jìn)留守兒童家庭功能修復(fù)的“家庭整合”型政策是留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策的理性選擇。

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（責(zé)任編輯：何頻）endprint