潘文軒

摘 要：養(yǎng)老保障是調(diào)節(jié)居民收入差距的一項(xiàng)重要再分配政策，它通過代際與代內(nèi)再分配效應(yīng)，能起到減少收入不平等的作用。發(fā)達(dá)國家的公共養(yǎng)老保障較為有效地降低了基尼系數(shù)與貧困率，從實(shí)踐來看，發(fā)達(dá)國家運(yùn)用養(yǎng)老保障縮小收入差距的主要路徑包括：設(shè)立非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障、社會養(yǎng)老保險(xiǎn)保持較高統(tǒng)籌層次、減免低收入群體社會養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、公共養(yǎng)老金采用均等化定額給付方式、養(yǎng)老救助金采用補(bǔ)差式給付模式、第一支柱養(yǎng)老金采用階梯式遞減替代率、設(shè)置第一支柱養(yǎng)老金給付額上限、建立第一支柱養(yǎng)老金最低給付保障機(jī)制、對公共養(yǎng)老金收入公平課征個人所得稅等。我國需要合理借鑒發(fā)達(dá)國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，更好發(fā)揮養(yǎng)老保障調(diào)節(jié)居民收入差距的功能。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保障；收入差距；發(fā)達(dá)國家

中圖分類號：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編碼：0257-5833（2017）09-0042-12

一、引 言

如何降低收入不平等程度、使居民收入差距保持在適度范圍內(nèi)是世界各國普遍關(guān)注的重要現(xiàn)實(shí)問題。從收入再分配環(huán)節(jié)看，稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付是調(diào)節(jié)居民收入差距的主要手段。與稅收和轉(zhuǎn)移支付只能進(jìn)行單向調(diào)節(jié)相比，社會保障通過繳費(fèi)與給付兩環(huán)節(jié)可以實(shí)現(xiàn)雙向調(diào)節(jié)，因而在縮小居民收入差距上具有更大的作用空間。然而，具體到不同國家，社會保障調(diào)節(jié)收入分配的效果有所差異。歐盟國家政府的社會保障政策使其基尼系數(shù)的平均值下降了40%，但中國僅下降了12.3%1，差距十分明顯。

養(yǎng)老保障是社會保障體系的最主要項(xiàng)目，收入再分配也是養(yǎng)老保障的重要功能之一。合理的養(yǎng)老保障制度，既要能夠?yàn)槔夏耆颂峁┓€(wěn)定充足的收入來源，又要有助于縮小社會成員間的收入差距。美國、德國、英國等發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老保障制度的建立時(shí)間較早，經(jīng)過長期發(fā)展已形成比較完善的體系，在實(shí)現(xiàn)老年收入保障目標(biāo)的同時(shí)，也較有效地降低了居民收入的不平等程度。本文的主要目的在于考察發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老保障在調(diào)節(jié)居民收入差距方面取得的效果，并分析這些國家通過養(yǎng)老保障縮小收入差距的實(shí)現(xiàn)路徑和具體舉措。在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出完善我國養(yǎng)老保障收入再分配功能的政策建議。

二、養(yǎng)老保障對居民收入差距調(diào)節(jié)作用的理論分析

養(yǎng)老保障有繳費(fèi)型與非繳費(fèi)型兩大類型。繳費(fèi)型養(yǎng)老保障就是養(yǎng)老保險(xiǎn)，而非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障（即零支柱養(yǎng)老金）包括養(yǎng)老救助金與養(yǎng)老福利金。在養(yǎng)老保險(xiǎn)中，由政府發(fā)起的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)（即第一支柱養(yǎng)老金）通常具有良好的收入再分配功能，而私人養(yǎng)老保險(xiǎn)（包括第二和第三支柱養(yǎng)老金）則強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老儲蓄功能，社會互濟(jì)能力較弱。至于非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障，其受益不以繳費(fèi)為條件，相比養(yǎng)老保險(xiǎn)能更好地?cái)U(kuò)展至低收入群體1，因此也具有較明顯的再分配作用。所以，養(yǎng)老保障體系中能夠發(fā)揮縮小居民收入差距作用的部分，主要是由非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障和社會養(yǎng)老保險(xiǎn)共同構(gòu)成的公共養(yǎng)老保障，本文所研究的養(yǎng)老保障專指公共養(yǎng)老保障。

養(yǎng)老保障之所以能起到調(diào)節(jié)居民收入差距的作用，源于它所具有的代際再分配效應(yīng)與代內(nèi)再分配效應(yīng)：前者指不同代人（主要指在職年輕人與退休老年人）之間的再分配，而后者指同代人之間的再分配。在代際再分配方面，薩繆爾森2和戴蒙德3利用世代交疊模型，較好揭示了養(yǎng)老保險(xiǎn)中收入代際轉(zhuǎn)移的內(nèi)在機(jī)理。收入代際轉(zhuǎn)移的過程實(shí)際上也是收入差距縮小的過程。因?yàn)槟贻p人的初次分配收入平均而言總是高于老年人的，通過現(xiàn)收現(xiàn)付制社會養(yǎng)老保險(xiǎn)將收入直接從年輕人群體轉(zhuǎn)移到老年人群體，自然就能起到縮小社會整體收入差距的作用。除了代際再分配外，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家4在研究中發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)還能夠通過對不同人群采用差異化的繳費(fèi)方式或養(yǎng)老金計(jì)發(fā)方法來實(shí)現(xiàn)代內(nèi)收入再分配。其中，差異化的繳費(fèi)方式可以起到調(diào)節(jié)不同收入水平在職人員間收入差距的作用，而個體替代率隨收入遞減的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)方式則能縮小不同收入階層退休者間的收入差距。除了繳費(fèi)方式與待遇計(jì)發(fā)方法外，養(yǎng)老保障的覆蓋范圍、籌資機(jī)制、融合性與便攜性、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等因素也會影響其對收入分配的調(diào)節(jié)作用5。

根據(jù)時(shí)間跨度，養(yǎng)老保障調(diào)節(jié)收入差距的作用還可劃分為即期再分配與跨期再分配兩種類型：即期再分配效應(yīng)表現(xiàn)為養(yǎng)老保障對當(dāng)期收入差距的影響；而跨期再分配效應(yīng)則要通過相關(guān)人群的養(yǎng)老保障轉(zhuǎn)移率6來反映。至此，對代際再分配、代內(nèi)再分配按時(shí)間跨度進(jìn)一步細(xì)分，就形成了即期代際再分配、跨期代際再分配、即期代內(nèi)再分配、跨期代內(nèi)再分配四種形式。結(jié)合養(yǎng)老保障的兩大類型來看這四種再分配形式（表1）：首先，非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障因無繳費(fèi)行為，故不涉及跨期再分配效應(yīng)，跨期代際與代內(nèi)再分配僅存在于繳費(fèi)型養(yǎng)老保障中。其次，繳費(fèi)型養(yǎng)老保障與非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障均存在即期代際再分配效應(yīng)，區(qū)別在于年輕一代向老年一代轉(zhuǎn)移收入的途徑不同，繳費(fèi)型養(yǎng)老保障通過保險(xiǎn)繳費(fèi)渠道，而非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障則借助于一般稅收渠道。再次，繳費(fèi)型養(yǎng)老保障的即期代內(nèi)再分配效應(yīng)包括在職年輕一代的再分配與退休老年一代的再分配兩個層面，繳費(fèi)型養(yǎng)老保障的繳費(fèi)方式、給付機(jī)制將分別決定其對在職人員、退休人員當(dāng)期收入差距的調(diào)節(jié)效果。而非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障的即期代內(nèi)再分配效應(yīng)僅涉及退休老年一代，養(yǎng)老救助金與福利金的給付機(jī)制將決定非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障對退休人員當(dāng)期收入差距的調(diào)節(jié)效果。下文對發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老保障調(diào)節(jié)收入差距作用的分析，主要關(guān)注的是養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的即期再分配效應(yīng)、養(yǎng)老金的即期再分配效應(yīng)、繳費(fèi)型養(yǎng)老保障的跨期代內(nèi)再分配效應(yīng)，并以養(yǎng)老金即期再分配效應(yīng)為重點(diǎn)。

三、發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老保障制度對居民收入差距的調(diào)節(jié)效果

發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老保障制度普遍比較完善，盡管養(yǎng)老保障具體模式的選擇存在國別差異，但各國在養(yǎng)老保障制度建設(shè)中均充分考慮了社會公平性因素，這使得絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家的養(yǎng)老保障體系在縮小收入差距方面做出了有益貢獻(xiàn)。

（一）社會養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)調(diào)節(jié)即期收入差距的效果

從按收入十等分組的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)率（社會養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)占初次分配收入比重）指標(biāo)值來看，在歐洲發(fā)達(dá)國家中，除了英國和葡萄牙外，其余國家的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)均呈現(xiàn)出不同程度的累退性，即社會養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)率隨著收入水平提高而趨于下降（表2）endprint

（二）公共養(yǎng)老金調(diào)節(jié)即期收入差距的效果

1.調(diào)節(jié)即期退休人員收入差距的效果

從表3可見，絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)金凈替代率，總體上呈現(xiàn)出隨收入提高而下降的趨勢，這使得在職期間的低收入者在退休后能獲得比高收入者更高的養(yǎng)老金替代率，從而縮小勞動者退休后的養(yǎng)老金收入差距。另外，OECD高收入國家組社會養(yǎng)老保險(xiǎn)金凈替代率隨收入遞減的程度，與拉丁美洲和加勒比地區(qū)組接近，但明顯大于東歐及中亞國家、中東和北非國家兩個對比組，這說明了相對發(fā)展中國家而言，發(fā)達(dá)國家社會養(yǎng)老保險(xiǎn)金具有更強(qiáng)的調(diào)節(jié)退休人員收入差距的作用。

要更準(zhǔn)確地衡量養(yǎng)老金對退休人員收入差距的調(diào)節(jié)效果，可以使用累進(jìn)系數(shù)指標(biāo)1，該指標(biāo)的計(jì)算公式為PI=（G-GP）/G×100，其中，PI為累進(jìn)系數(shù)，G為工資收入的基尼系數(shù)，GP為養(yǎng)老金收入的基尼系數(shù)，累進(jìn)系數(shù)值越大表明縮小退休人員收入差距的效果越強(qiáng)。由圖2可見，除了瑞典與葡萄牙外，其它發(fā)達(dá)國家的公共養(yǎng)老金收入基尼系數(shù)均小于工資收入基尼系數(shù)，這些國家的公共養(yǎng)老金因此具有了不同程度的累進(jìn)性，在縮小退休人員收入差距方面發(fā)揮了積極作用。特別是新西蘭、加拿大與英國，這三個國家公共養(yǎng)老金的累進(jìn)系數(shù)均在85以上，降低老年人收入不平等的作用十分顯著。

2.調(diào)節(jié)即期全社會成員收入差距的效果

通過測算公共養(yǎng)老金對基尼系數(shù)的影響發(fā)現(xiàn)（表4）：所有歐洲發(fā)達(dá)國家的初次分配收入基尼系數(shù)均高于0.4國際警戒線，收入不平等程度較高；而經(jīng)過公共養(yǎng)老金的再分配調(diào)節(jié)后，各國基尼系數(shù)都有不同程度下降，且大部分國家的基尼系數(shù)降至0.4以下。并且，公共養(yǎng)老金對降低基尼系數(shù)的貢獻(xiàn)度也很高，總體上已成為歐洲發(fā)達(dá)國家最重要的縮小全社會收入差距的再分配政策工具。另外，公共養(yǎng)老金帶來的基尼系數(shù)降幅，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于征收社會養(yǎng)老保險(xiǎn)使基尼系數(shù)上升的幅度，因此可以判斷，公共養(yǎng)老保障的凈效應(yīng)是降低基尼系數(shù)、縮小全社會的收入差距。

我們還注意到，瑞典與葡萄牙兩國的公共養(yǎng)老金，盡管累進(jìn)系數(shù)為負(fù)，但卻使全社會基尼系數(shù)有較大幅度下降，這看似矛盾實(shí)則不然。公共養(yǎng)老金對縮小全社會收入差距的貢獻(xiàn)，一方面源于養(yǎng)老金收入差距小于在職收入差距，另一方面來自于收入從年輕一代向老年一代的轉(zhuǎn)移。對于瑞典和葡萄牙兩國來說，盡管公共養(yǎng)老金收入差距大于在職收入差距（即累進(jìn)系數(shù)為負(fù)）會擴(kuò)大社會收入差距，但收入代際轉(zhuǎn)移還是能產(chǎn)生縮小收入差距的效應(yīng)，且收入代際轉(zhuǎn)移的正向調(diào)節(jié)力度大于養(yǎng)老金給付的逆向調(diào)節(jié)力度，這就使得公共養(yǎng)老金依然能發(fā)揮降低全社會收入不平等程度的作用。

（三）社會養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)節(jié)跨期代內(nèi)收入差距的效果

由于缺少其它國家的相關(guān)數(shù)據(jù)，在此僅考察美國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)節(jié)跨期代內(nèi)收入差距的效果。按收入等級分組的計(jì)算結(jié)果（表5）顯示：從跨期視角來看，低收入、中低收入與中等收入三個組別從社會養(yǎng)老保險(xiǎn)中獲得了凈轉(zhuǎn)移收入，而高收入組與中高收入組在社會養(yǎng)老保險(xiǎn)中則是收入凈轉(zhuǎn)出。社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的平均內(nèi)部回報(bào)率與平均凈轉(zhuǎn)移收入均隨著收入水平的提高而下降，而養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移率則隨著收入水平提高而上升?？梢?，美國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)較好地實(shí)現(xiàn)了資金從較高收入群體向較低收入群體的轉(zhuǎn)移，進(jìn)而起到了縮小跨期代內(nèi)收入差距的作用。

（四）小結(jié)

對于發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老保障調(diào)節(jié)居民收入差距的作用，通過前文的實(shí)證分析得到如下一些重要結(jié)論：首先，社會養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)具有累退性，就其本身而言，并未起到縮小社會收入差距的作用；其次，公共養(yǎng)老金有良好的累進(jìn)性，勞動者退休后的養(yǎng)老金收入差距較明顯地小于在職時(shí)的工資收入差距，這有助于降低老年人的收入不平等程度；再次，公共養(yǎng)老金縮小社會整體收入差距與降低貧困率的成效顯著，這是收入代際轉(zhuǎn)移與養(yǎng)老金公平分配共同作用的結(jié)果；最后，社會養(yǎng)老保險(xiǎn)還能起到縮小跨期代內(nèi)收入差距的作用。

四、發(fā)達(dá)國家通過養(yǎng)老保障縮小居民收入差距的實(shí)現(xiàn)路徑和具體措施

發(fā)達(dá)國家的養(yǎng)老保障較為有效地降低了收入不平等程度，之所以具有調(diào)節(jié)居民收入差距的良好功能，主要原因是在其制度設(shè)計(jì)中充分考慮了社會公平因素，促使收入經(jīng)由養(yǎng)老保障體系的運(yùn)作從高收入群體轉(zhuǎn)移到低收入群體，而公平的養(yǎng)老金給付機(jī)制則是這種收入轉(zhuǎn)移得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

（一）設(shè)立由稅收支持的非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障項(xiàng)目

由于繳費(fèi)型養(yǎng)老保障以繳費(fèi)為受益前提并同正規(guī)就業(yè)相聯(lián)系，導(dǎo)致其在覆蓋低收入群體和非正規(guī)就業(yè)人員方面受到較大限制。與之相比，非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障無需繳費(fèi)且不依賴于長期就業(yè)記錄，能較好地將低收入者等弱勢人群納入養(yǎng)老保障體系中，進(jìn)而促進(jìn)收入的公平分配。憑借著這種優(yōu)勢特點(diǎn)，主要依靠稅收提供資金來源的非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障從上世紀(jì)下半葉起在全球范圍內(nèi)獲得了快速發(fā)展。

發(fā)達(dá)國家也普遍重視非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障的建設(shè)。早在1891年，丹麥就在地方政府層面試行過非繳費(fèi)型養(yǎng)老金。1940年，新西蘭實(shí)行了世界上第一個全國范圍內(nèi)的非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障計(jì)劃，此后，非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度在各主要發(fā)達(dá)國家相繼建立。截至2011年，在24個OECD高收入國家中，已有20國設(shè)立了非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障項(xiàng)目，占比高達(dá)83%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其它國家組別1。在建立非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障的發(fā)達(dá)國家中，大多數(shù)國家僅設(shè)有以家計(jì)調(diào)查為基礎(chǔ)的養(yǎng)老救助金，少部分國家僅設(shè)有普惠型的養(yǎng)老福利金，而同時(shí)具有養(yǎng)老救助金與養(yǎng)老福利金項(xiàng)目的只有加拿大等極個別國家。通過非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障項(xiàng)目，發(fā)達(dá)國家較有效地為未被第一支柱養(yǎng)老金覆蓋的低收入者等弱勢群體提供了基本養(yǎng)老保障。

（二）社會養(yǎng)老保險(xiǎn)保持較高的統(tǒng)籌層次

社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次是影響其調(diào)節(jié)收入分配效果的重要因素之一。社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次越高，其收入再分配功能也越強(qiáng)2。綜觀主要發(fā)達(dá)國家，其社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系均具有較高的統(tǒng)籌層次，有不少國家還實(shí)現(xiàn)了全國范圍內(nèi)的統(tǒng)籌。較有代表性的是美國的老年、遺屬和殘障保險(xiǎn)（OASDI）與日本的國民年金——美國的OASDI直接由聯(lián)邦政府在全美范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌；而日本的國民年金也由中央政府來擔(dān)當(dāng)保險(xiǎn)人。通過保持較高的統(tǒng)籌層次，發(fā)達(dá)國家的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)能夠在更大范圍內(nèi)發(fā)揮互濟(jì)作用，進(jìn)而更好地實(shí)現(xiàn)對居民收入差距的調(diào)節(jié)。endprint

（三）對低收入群體減免社會養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)

盡管絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)是累退性的，就其本身而言無法起到縮小收入差距的作用，但各國在社會養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)制度設(shè)計(jì)中依然考慮到了公平性因素，一種較為普遍的做法就是減免低收入群體的社會保險(xiǎn)費(fèi)。這不僅有助于減輕低收入群體的轉(zhuǎn)移性支出負(fù)擔(dān)、間接增加其可支配收入，同時(shí)也有利于降低社會養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的累退程度。

日本、英國與法國的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)減免制度較有代表性：日本在國民年金中設(shè)立了保險(xiǎn)費(fèi)減免條款，減免分為法定減免和申請減免兩種。申請減免有全額減免、減免75%、減免50%、減免25%四個檔次，這有利于申請人根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)困難程度選擇相應(yīng)的減免檔次。在獲得減免費(fèi)的期間，在計(jì)算基礎(chǔ)年金額時(shí)也要做一定比例的扣減，但基礎(chǔ)年金的扣減比例低于保險(xiǎn)費(fèi)減免比例3，因此減免費(fèi)制度仍有益于扶持低收入者。另外，對于無業(yè)者等無能力繳費(fèi)的特殊群體，在免除他們繳費(fèi)的同時(shí)還保留了其享受全額年金的權(quán)利。英國也設(shè)置了國民保險(xiǎn)繳費(fèi)豁免規(guī)定，對失業(yè)者、因病無法工作者、家庭照護(hù)者等特殊群體，可以免繳國民保險(xiǎn)費(fèi)但被視同繳費(fèi)。而在法國，減免社會養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)主要面向失業(yè)者，法國規(guī)定參保者在失業(yè)期間可以免繳保費(fèi)（時(shí)間最長為6個季度），免除的保費(fèi)由政府創(chuàng)建的“退休勞動者團(tuán)結(jié)基金”負(fù)責(zé)資助和補(bǔ)繳。

（四）公共養(yǎng)老金采用均等化的定額給付方式

有些發(fā)達(dá)國家在非繳費(fèi)的零支柱養(yǎng)老金中實(shí)行定額給付。最典型的是新西蘭的“國家養(yǎng)老金”（又稱為“超級年金”），這是一種具有普享性質(zhì)的養(yǎng)老福利金，只要符合年齡和居住條件即可領(lǐng)取。2016/2017財(cái)年，對單身者與夫婦（每人）的年給付額分別為23058.36美元與17458.48美元1。對于平均收入者和低收入者而言，超級年金的替代率分別為40.6%和81.1%左右。加拿大的基本養(yǎng)老金作為普享型的養(yǎng)老福利金，也基本上可以視為定額給付2。

另有一些發(fā)達(dá)國家在第一支柱養(yǎng)老金中采用了定額給付方式。例如，英國的國家基本養(yǎng)老金按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)定額發(fā)放，2016/2017財(cái)年，每周給付額為單身119.30英鎊、夫婦190.80英鎊3。盡管退休者獲得基本養(yǎng)老金的實(shí)際金額會受繳費(fèi)年限的影響4，但與退休前的收入與繳費(fèi)水平完全無關(guān)，替代率大約為平均工資的17%。日本的國民年金也實(shí)行定額給付，其替代率接近平均工資的16%。

當(dāng)對全體退休者發(fā)放等額的公共養(yǎng)老金時(shí)，這部分養(yǎng)老金與在職期間收入的關(guān)聯(lián)性就被完全隔斷了，在職期間工資水平越低者獲得的養(yǎng)老金替代率就越高，因此，均等化的等額養(yǎng)老金具有較強(qiáng)的收入再分配作用。

（五）養(yǎng)老救助金采用補(bǔ)差式的給付模式

非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障中的養(yǎng)老救助金主要面向低收入老年人發(fā)放，旨在保障低收入老年人的基本生活，防止老年貧困。不過，低收入老年人的經(jīng)濟(jì)狀況仍存在較大差異，因此，許多發(fā)達(dá)國家在發(fā)放養(yǎng)老救助金時(shí)，采取了家計(jì)調(diào)查基礎(chǔ)上的補(bǔ)差式給付辦法，這能夠使越貧困的老年人獲得越多的救助金。具體來看，補(bǔ)差式養(yǎng)老救助金主要有以下兩種較為典型的模式：

第一種模式是在確定實(shí)際補(bǔ)助額時(shí)僅考慮收入因素，代表性國家有美國、加拿大和瑞典等。美國規(guī)定了補(bǔ)充收入保障計(jì)劃的最高補(bǔ)助額，約為貧困線的75%（單身）和90%（夫婦），當(dāng)老年人的收入（不包括養(yǎng)老金）低于最高補(bǔ)助額時(shí)，政府對不足部分進(jìn)行補(bǔ)貼。加拿大的保證收入補(bǔ)貼也設(shè)置了一個最高給付額，如果申請者除了基本養(yǎng)老金外還有其余收入來源，則要從最高給付額中按0.5的比例扣減，即實(shí)際領(lǐng)取的保證收入補(bǔ)貼=最高給付額-0.5×除基本養(yǎng)老金外的其它收入，可見，當(dāng)申請人的其它收入是最高給付額的2倍時(shí)，就不再具備領(lǐng)取保證補(bǔ)貼的資格了。瑞典保證型養(yǎng)老金給付額的簡易計(jì)算公式為a×價(jià)格基數(shù)-b×收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金5，從公式中不難看出，保證型養(yǎng)老金的最高補(bǔ)貼額是a×價(jià)格基數(shù)，而隨著收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金的增加，實(shí)際補(bǔ)貼額將逐步減少。

第二種模式是在確定實(shí)際補(bǔ)助額時(shí)，同時(shí)考慮了收入和財(cái)產(chǎn)因素，比較典型的是英國的保證補(bǔ)貼項(xiàng)目。英國政府規(guī)定了一個最低收入標(biāo)準(zhǔn)，該最低收入標(biāo)準(zhǔn)就是保證補(bǔ)貼的最高補(bǔ)助額，但申請者最終能領(lǐng)取多少補(bǔ)助金，則取決于其收入和儲蓄情況。首先，申請人的其它收入（含養(yǎng)老金）要從最高保證補(bǔ)貼額中扣減，然后，如果申請人的個人儲蓄超過一定額度，每超過500英鎊就要再減少1英鎊的保證補(bǔ)貼?？梢?，申請人所最終獲得的保證補(bǔ)貼額，是最低收入標(biāo)準(zhǔn)扣減其它收入與一定比例（0.002）超額儲蓄后的余額。

（六）第一支柱養(yǎng)老金采用階梯式遞減的替代率

美國基本養(yǎng)老金的給付額是根據(jù)養(yǎng)老金基本保額（PIA）確定的，而計(jì)算PIA的基礎(chǔ)是參保者在職期間的每月指數(shù)化平均收入（AIME）。美國對AIME設(shè)置了兩個臨界點(diǎn)，將AIME劃分為三個區(qū)間，在不同區(qū)間采用超額累退的養(yǎng)老金替代率，目前依次為90%、32%和15%，即PIA=第一臨界點(diǎn)以下收入×0.9+第一臨界點(diǎn)與第二臨界點(diǎn)之間的收入×0.32+超過第二臨界點(diǎn)的收入×0.15。英國在計(jì)算附加國家養(yǎng)老金時(shí)，設(shè)置了較低收入線（LEL）、低收入門檻線（LET）和較高收入線（UEL）。附加國家養(yǎng)老金的給付額是根據(jù)在職期間介于LEL和UEL之間的超額收入來計(jì)算的，而這部分超額收入又劃分為高于LEL但低于LET以及高于LET 但低于UEL兩段，前一段的替代率要高于后一段。

美英兩國第一支柱養(yǎng)老金采用階梯式下降替代率的做法，讓在職期間收入較低的參保者能夠獲得相對較高的養(yǎng)老金替代率，從而使社會養(yǎng)老金具有了一定程度的累進(jìn)性，有助于縮小養(yǎng)老金收入的差距。

（七）對第一支柱養(yǎng)老金給付額設(shè)置上限

許多國家在計(jì)算第一支柱養(yǎng)老金給付額時(shí)引入了限高機(jī)制，以避免出現(xiàn)養(yǎng)老金水平過高的情況。不過，各國在實(shí)現(xiàn)限高目標(biāo)的具體做法上存在一定差異：日本在被用者年金中實(shí)行了“標(biāo)準(zhǔn)收入制”——設(shè)置了30個等級的收入，將各等級的收入代表值稱為標(biāo)準(zhǔn)收入額，并按在職期間的平均標(biāo)準(zhǔn)收入額來計(jì)算退休后可領(lǐng)取的年金額。在標(biāo)準(zhǔn)收入制下，對于收入高于最高等級標(biāo)準(zhǔn)收入額的參保者來說，也只能按照最高等級標(biāo)準(zhǔn)收入額來計(jì)算其退休后的年金。加拿大的CPP養(yǎng)老金計(jì)劃，以設(shè)有最高限額的繳費(fèi)工資的25%作為替代率，因此，工資收入高于繳費(fèi)工資上限的參保者，其退休后能領(lǐng)取的養(yǎng)老金也將受到上限制約。法國基本養(yǎng)老金給付額根據(jù)參保者的年平均工資收入計(jì)算，但年平均工資受到封頂額的限制，它是國內(nèi)最低收入標(biāo)準(zhǔn)的2倍。德國則明確規(guī)定法定養(yǎng)老金的最高限額為退休前最后一個月工資的75%。endprint

（八）建立第一支柱養(yǎng)老金的最低給付保障機(jī)制

一些國家通過制度設(shè)計(jì)，在第一支柱養(yǎng)老金中建立了最低給付保障機(jī)制。法國最低養(yǎng)老金保障機(jī)制相對簡單，按有關(guān)規(guī)定，參保人只要符合年齡與繳費(fèi)條件，就可以領(lǐng)取不低于既定標(biāo)準(zhǔn)的基本養(yǎng)老金。德國法定養(yǎng)老金的最低給付保障機(jī)制略微復(fù)雜些，法定養(yǎng)老金由個人收入分值、養(yǎng)老金現(xiàn)值和養(yǎng)老金種類調(diào)節(jié)因子三者的乘積決定，其中收入分值是參保者每年工作收入與當(dāng)年全體參保者平均工作收入的比值，反映參保者的相對收入水平，由此可見，參保者退休后獲得的養(yǎng)老金與其工作期間收入水平是直接正相關(guān)的。為了保障低收入?yún)⒈Ｕ咄诵莺蟮姆ǘB(yǎng)老金收入，德國規(guī)定參保超過35年的低收入者，可認(rèn)定其年收入至少為平均收入的75%，即收入分值至少按0.75計(jì)算，這樣就為低收入者提供了底線水平的法定養(yǎng)老金保障。

（九）對公共養(yǎng)老金收入公平課征個人所得稅

除了通過養(yǎng)老保障政策本身的制度設(shè)計(jì)來調(diào)節(jié)收入差距外，發(fā)達(dá)國家還將養(yǎng)老金與個人所得稅結(jié)合在一起，運(yùn)用養(yǎng)老金稅收政策降低收入不平等程度。一方面，絕大部分國家對養(yǎng)老救助金免征個人所得稅，從而間接起到扶持低收入老年人的作用。另一方面，許多國家對除養(yǎng)老救助金之外的公共養(yǎng)老金征收個人所得稅，以此調(diào)節(jié)高收入老年人的過高收入。例如，新西蘭對養(yǎng)老福利金（即超級年金）征收個人所得稅。英國、日本、法國、加拿大等國均將第一支柱養(yǎng)老金納入個人所得稅課稅范圍；美國對基本養(yǎng)老金的課稅比較特別，當(dāng)調(diào)整總收入+免稅收入+1/2基本養(yǎng)老金超過規(guī)定金額時(shí)，需就超額部分按兩檔超額累進(jìn)稅率（50%和85%）繳納個人所得稅。

五、發(fā)達(dá)國家通過養(yǎng)老保障調(diào)節(jié)居民收入差距的經(jīng)驗(yàn)啟示與借鑒

（一）發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老保障調(diào)節(jié)居民收入差距的經(jīng)驗(yàn)啟示

通過考察發(fā)達(dá)國家運(yùn)用養(yǎng)老保障制度調(diào)節(jié)居民收入差距的實(shí)踐做法及其成效，我們可以得到如下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)啟示：

第一，養(yǎng)老保障是降低收入不平等的重要手段。政府縮小居民收入差距的政策手段較多，就再分配環(huán)節(jié)而言，除了個人所得稅、最低生活保障這兩項(xiàng)直接以調(diào)節(jié)收入差距為主要目標(biāo)的政策外，養(yǎng)老保障政策也同樣能發(fā)揮改善收入分配的作用。盡管養(yǎng)老保障的首要功能是保障老年人收入，但因其具有代際與代內(nèi)再分配效應(yīng)，也會對居民收入差距帶來舉足輕重的影響。因此，要高度重視養(yǎng)老保障的再分配功能，努力使其成為降低收入不平等的重要政策手段。

第二，縮小代內(nèi)不同收入階層間的收入差距，是養(yǎng)老保障調(diào)節(jié)居民收入分配的重點(diǎn)。養(yǎng)老保障的代際再分配效應(yīng)，一般總能起到縮小代際收入差距的效果。但是，養(yǎng)老保障的代內(nèi)再分配效應(yīng)，卻不必然會使同代不同收入階層間的收入差距縮小，逆向調(diào)節(jié)現(xiàn)象也是可能發(fā)生的，如瑞典和葡萄牙就出現(xiàn)了公共養(yǎng)老金累進(jìn)系數(shù)為負(fù)的情況。代內(nèi)再分配對同代人收入不平等所產(chǎn)生的最終影響，取決于養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)的公平性。所以，養(yǎng)老保障調(diào)節(jié)收入分配的重點(diǎn)，應(yīng)放在縮小代內(nèi)（包括在職一代和退休一代）不同收入階層間收入差距上。

第三，融資機(jī)制與給付機(jī)制設(shè)計(jì)是決定養(yǎng)老保障調(diào)節(jié)收入差距效果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。盡管發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老保障都起到了降低收入不平等的作用，但在縮小收入差距的實(shí)際成效上仍有較大的國別差異，究其原因，主要在于融資機(jī)制和給付機(jī)制設(shè)計(jì)上的不同。公平的融資機(jī)制與給付機(jī)制及其有機(jī)結(jié)合，能夠較好實(shí)現(xiàn)收入從高收入群體向低收入群體的轉(zhuǎn)移，并且轉(zhuǎn)移率越高調(diào)節(jié)作用越強(qiáng)。提高財(cái)政投入比重、減輕低收入者繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，有助于增強(qiáng)融資機(jī)制的公平性，而各種能起到提高養(yǎng)老金累進(jìn)性效果的舉措，將增進(jìn)給付機(jī)制的再分配功能。

第四，養(yǎng)老保障調(diào)節(jié)收入差距需要堅(jiān)持“扶低”與“調(diào)高”并舉。扶持低收入群體與調(diào)節(jié)高收入群體是縮小居民收入差距的兩條路徑，發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐表明，養(yǎng)老保障對收入不平等的調(diào)節(jié)，也是從“扶低”與“調(diào)高”兩方面同時(shí)入手的。在“扶低”方面，各國采取的舉措包括引入非繳費(fèi)型項(xiàng)目、減免社會養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、建立最低給付保障機(jī)制等；而在“調(diào)高”方面，各國所采用的最主要辦法是設(shè)置養(yǎng)老金給付上限等。此外，還有一些做法能同時(shí)起到“扶低”與“調(diào)高”作用，如采用階梯式遞減的替代率等。

第五，注重養(yǎng)老保障與其它收入分配政策的搭配協(xié)同，增強(qiáng)調(diào)節(jié)收入差距的政策合力。各種調(diào)節(jié)收入分配的政策是相互關(guān)聯(lián)的一個有機(jī)整體，發(fā)達(dá)國家對養(yǎng)老金課征個人所得稅的政策，實(shí)際上就是養(yǎng)老保障與個人所得稅兩大再分配政策發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)的體現(xiàn)。將個稅制度與養(yǎng)老金相銜接，有助于加強(qiáng)對富裕老年人的收入調(diào)節(jié)。這種做法也啟示我們要重視養(yǎng)老保障與其它收入分配政策的耦合性，并利用相應(yīng)的耦合性來拓寬調(diào)節(jié)收入差距的政策作用空間。

（二）借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)、完善我國養(yǎng)老保障調(diào)節(jié)收入差距功能的建議

與發(fā)達(dá)國家相比，中國養(yǎng)老保障制度建立的時(shí)間較短，仍處在發(fā)展完善階段。有實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國養(yǎng)老保障調(diào)節(jié)居民收入差距的作用非常有限1，某些方面甚至還存在逆向調(diào)節(jié)現(xiàn)象2。這表明我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保障體系，在制度設(shè)計(jì)上還欠缺對公平性的考慮，有必要通過深化改革、增強(qiáng)其對收入分配的調(diào)節(jié)功能。今后一段時(shí)期，借鑒發(fā)達(dá)國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，我國可考慮從以下幾方面完善養(yǎng)老保障的調(diào)節(jié)收入差距功能：

一是健全養(yǎng)老保障財(cái)政投入機(jī)制。要穩(wěn)步提高養(yǎng)老保障籌資中財(cái)政補(bǔ)貼所占的比重，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)養(yǎng)老保障基金，養(yǎng)老保障財(cái)政資金應(yīng)重點(diǎn)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)與貧困人群傾斜。另外，可探索試行以一般預(yù)算支持的基礎(chǔ)普惠型養(yǎng)老福利金，其給付標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)結(jié)合財(cái)政承受能力保持在相對較低的水平。

二是繼續(xù)提高社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次。盡管我國總體上已實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級統(tǒng)籌，但大部分省份僅是提取省級調(diào)劑金，并非完全意義上的省級統(tǒng)籌。為了切實(shí)提高統(tǒng)籌層次，可先在省級層面實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)收統(tǒng)支，使省級統(tǒng)籌落到實(shí)處；在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)籌。

三是增進(jìn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的公平性。建議調(diào)整城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶的比例結(jié)構(gòu)、適當(dāng)提高前者的比重以突出互助共濟(jì)性，還有必要減輕低收入者的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，可行辦法包括取消繳費(fèi)基數(shù)下限規(guī)定、對工資收入低于一定標(biāo)準(zhǔn)的參保者的個人繳費(fèi)給予財(cái)政補(bǔ)貼等。endprint

四是著力完善社會養(yǎng)老保障的給付機(jī)制，通過優(yōu)化養(yǎng)老金給付公式中的參數(shù)設(shè)計(jì)，增強(qiáng)養(yǎng)老金調(diào)節(jié)老年人收入差距的作用。通常而言，老年人群的初次分配收入不平等程度要大于中青年人群1。盡管從當(dāng)前來看，勞動年齡人口內(nèi)部的收入差距是總體收入差距的主要影響因素，但隨著退休年齡人口增多，退休人口養(yǎng)老金代內(nèi)收入差距將變得越來越重要2。所以，今后要特別重視養(yǎng)老金給付機(jī)制設(shè)計(jì)的公平性。在這方面可采取的改進(jìn)舉措有：提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，借鑒國外做法在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中引入適度的最低養(yǎng)老金待遇保障機(jī)制，將超過一定水平的公共養(yǎng)老金納入個人所得稅征稅范圍等。

最后要指出的是，由于國情上的差異，發(fā)達(dá)國家運(yùn)用養(yǎng)老保障調(diào)節(jié)收入差距的做法，并不一定都適合中國。例如，新西蘭具有較高替代率的普享性養(yǎng)老福利金，在減少老年貧困上確實(shí)取得了顯著成效，但該制度是以高人均GDP與財(cái)政收入為基礎(chǔ)的，我國就目前發(fā)展水平而言不宜盲目移植這種做法。另外，本文主要是從公平角度探討?zhàn)B老保障問題的，但現(xiàn)實(shí)中養(yǎng)老保障的制度設(shè)計(jì)，需綜合考慮效率與公平兩大目標(biāo)。某些有助于增強(qiáng)養(yǎng)老保障調(diào)節(jié)收入差距作用的舉措，如果以過度犧牲效率為代價(jià)，也是不可取的。

Old-age Securitys Effect on Reducing Income Inequality and Its Implementation Path： A Study Based on the Practice of Developed Countries

Pan Wenxuan

Abstract： Old-age security is an important redistribution policy to reduce income inequality through intergenerational and intragenerational redistributional effect. With public old-age security， developed countries effectively reduces Gini coefficient and poverty rate. From the practice point of view， by taking advantage of old-age security， developed countries narrow residents income gap through ways including： establishing non-contributory pension system， maintain a high pooling level of social pension program， relieving social pension premium for low-income groups， paying quota public pension， compensating the difference between the standard and personals income in old-age assistance， adopting staged degressive replacement rate in the first pillar pension， setting upper limit for the first pillar pension payment， establishing the first pillar pension minimum payment guarantee mechanism， fairly levying individual income tax on public pension income. China needs to reasonably learn relevant experiences from developed countries so that old-age security could play better role in reducing income inequality.

Keywords： Old-age security； Income Inequality； Developed Countriesendprint