我國體育行政主體內涵與外延的確認*
——基于公共行政的視野

梁國力

(1.廣東開放大學， 廣東 廣州 510091 ；2.廣東理工職業(yè)學院，廣東 廣州 510091)

我國體育行政主體內涵與外延的確認*
——基于公共行政的視野

梁國力1,2

(1.廣東開放大學， 廣東 廣州 510091 ；2.廣東理工職業(yè)學院，廣東 廣州 510091)

在公共行政改革的背景下，我國體育行政管理改革的實質就是將政府掌握的部分權力和資源轉移給社會，這一改革必然影響著體育行政主體的內涵與外延。在對公共行政發(fā)展，行政主體、體育行政管理發(fā)展變革梳理的基礎上，明確了我國體育行政主體內涵，提出體育公共行政權是確定體育行政主體的主要依據(jù)，其深刻反映了體育行政分權和體育管理主體多元化的現(xiàn)實。依據(jù)內涵界定出了體育行政主體的外延不僅包括作為固有型體育行政主體的各級人民政府、各級體育行政機關及其他行政機構；作為過渡型體育行政主體的法律法規(guī)授權的事業(yè)單位、體育社團組織；還包括衍生型體育行政主體的社會性體育社團組織。

公共行政；體育行政主體；內涵；外延

改革開放以來，我國體育事業(yè)獲得了快速發(fā)展，體育法制建設也取得了長足進步，特別是以《中華人民共和國體育法》的頒布為標志。只有實施體育法治，我國體育事業(yè)才能長久、持續(xù)的健康發(fā)展。當前體育事業(yè)繁榮發(fā)展的同時，矛盾、糾紛時有發(fā)生，特別是近年發(fā)生的“長春亞泰足球俱樂部告中國足協(xié)案”，籃球聯(lián)賽的“鳳鋁事件”等。這些事件都引起了法學理論界和法律實務界的廣泛討論，討論的焦點在于這幾起案件中行政訴訟被告的確定上，也即體育行政主體的確定問題。這些事件的結果都以法院不受理告終，很顯然有違“有權利必有救濟”的法律公平原則。隨著現(xiàn)代公共行政的發(fā)展和行政管理體制的改革，我國社會由一元社會變成了多元社會，體育領域創(chuàng)新體育體制、鼓勵社會組織參與體育社會管理和服務，促使體育管理主體由一元變成多元化管理主體。許多形成于傳統(tǒng)一元體制下的理論在多元社會背景下面臨著挑戰(zhàn)，當理論無法及時有效的指導實踐，就顯示了自身的滯后性。

1 我國體育行政主體確認的必要性

1.1 公共行政運行機制的變革

1.1.1 傳統(tǒng)行政管理的困境：“市場至上論”和“政府至上論”在運行中的缺陷

以亞當思密為代表的“市場至上論”使政府在監(jiān)管和調控方面存在的缺陷在經(jīng)濟危機中暴漏了出來，隨之被凱恩斯主義的 “政府至上論”所取代，西方國家經(jīng)濟經(jīng)歷了一段繁榮發(fā)展。國家對社會、經(jīng)濟的干預導致政府成為一個無所不包，無所不管、無所不能的積極的大政府。這種行政極度擴張的局面又導致了政府機構繁多，人員膨脹，運行成本直線上漲。在國家財政危機，管理危機與信任危機的壓力下，以英國為代表的西方國家乃至世界范圍內陸續(xù)掀起了一場全球行政改革的浪潮。

1.1.2 現(xiàn)代公共行政的發(fā)展：公共管理主體的多元化

“20世紀70年代末以來的這次重大變革與前一次變革中國家政府的迅速發(fā)展和擴張不同。這次恰是國家的退卻，是公共治理的市場化和社會化”。政府從眾多具體的公共管理事務中退出，分權或還權于企業(yè)和社會，發(fā)揮非政府組織在社會生活中的作用，從而實現(xiàn)國家主導下的公共治理主體的多元化和治理模式的多元化。西方的這種公共治理理論重新設計了公共行政，為非政府公共組織行使公共管理權提供了理論依據(jù)?！艾F(xiàn)代公共行政的理念就是公共事務的管理權限分散化與管理主體的多元化，不僅政府可以行使公共管理權力，而且其他社會公共機構也應當承擔越來越多的公共管理職能。”[1]“政府公共行政是政府根據(jù)法律規(guī)定所實施的對社會公共事務的管理，社會公共行政則是社會性的公共組織對一定領域內社會公共事務所進行的管理?！盵1]因此，國家行政不等于公共行政，公共行政包括國家行政和社會公共行政。

我國政府也在不斷進行體制改革?！?0年來的市場化改革，不但改變了原有的中國經(jīng)濟體制，而且也引發(fā)了社會領域和政治領域的一系列變革，瓦解了原有的社會一元化結構，促使國家—社會—市場三元結構模式的初步形成?！盵2]政府與社會開始共同管理社會的公共事務，由傳統(tǒng)的國家行政，轉變?yōu)閲倚姓蜕鐣残姓⑿邪l(fā)展，公共行政管理主體多元化。

1.2 體育行政管理的改革方向：政府體育組織和社會體育組織的共治

我國的體育行政管理體制在上世紀80年代以前可以說是完全的政府管理體制，政府掌握所有的體育資源。為了促進體育事業(yè)的發(fā)展，體育行政管理體制經(jīng)歷了上世紀80年代中后期和90年代兩次大的改革。從集中性的政府管理體制到分散與集中相結合的結合型管理體制，從國家化到社會化。[3]進入21世紀，我國體育行政改革主要在《2001-2010年體育改革與發(fā)展剛要》、體育事業(yè)發(fā)展“十二五”、“十三五”規(guī)劃的指引下進行的。特別是在十二五、十三五規(guī)劃中進一步強調了創(chuàng)新體育體制、加快政府職能轉變、創(chuàng)新體育社會組織管理。鼓勵社會組織參與體育社會管理和服務，把適合由市場和社會承擔的體育服務事項，交由具備條件的社會組織和企事業(yè)單位承擔。體育事業(yè)發(fā)展“十二五”期間通過了《中國足球協(xié)會調整改革方案》，此方案明確和賦予了中國足球協(xié)會履行領導和治理中國足球的任務和權力，是管理足球項目的全國性社團法人，是擁有體育公共行政管理權的社會組織。

體育行政改革的實質就是體育權力和資源的讓渡，打破體育一元體制管理的格局，形成多元管理主體，促生了政府和社會體育組織共同治理的體育行政管理模式。這一改革必然對體育行政主體的內涵與外延產生影響，為回應這種影響必須明確擁有體育公共行政管理權的各類組織的法律地位，確定體育行政主體。

2 我國體育行政主體內涵的界定

體育行政主體是行政主體的一個分支，研究體育行政主體內涵要依托我國行政主體理論的發(fā)展。

2.1 體育行政主體界定的理論基礎：我國行政主體理論的發(fā)展

在上世紀90年代改革開放初期的行政管理大環(huán)境下，法學家羅豪才認為行政主體是指“享有國家行政權，能以自己的名義行使行政權，并能獨立承擔由此產生的法律責任的組織?！盵4]當時我國學者對行政主體概念的界定有多種，但這些學者基本達成了共識，那就是行政主體必須是擁有國家行政職權，能獨立承擔責任的組織。然而隨著體制改革的深入，國家承擔的部分公共管理職能讓渡給了非行政組織和社會團體，擴寬了公共行政的范圍，傳統(tǒng)行政法學已經(jīng)無法解釋這種現(xiàn)象。當前我國法律實務界在依據(jù)傳統(tǒng)行政主體理論實踐時暴漏出了越來越多的問題。這些問題突顯了我國行政主體理論已落后于法律實踐，阻滯了行政法實務，導致了理論界和實務界對現(xiàn)行行政主體制度的質疑。有些學者認為應該拋棄行政主體理論，重新回到行政組織研究；有些學者認為應在目前的行政主體理論的基礎上進行完善，賦予行政主體新的內涵，行政主體可界定為：“享有行政權，以自己的名義行使行政管理活動，并能獨立承擔自己行為所產生的法律責任的組織。這里的行政權不僅指國家行政權，還包括社會公共行政權，行政管理活動不僅包括國家行政管理活動，也包括社會公共行政管理活動?！盵5]

在行政的實質發(fā)生變化的情況下，調整行政主體的范圍顯得尤為必要。西方的行政法學界隨著社會的變革，早已經(jīng)將國家行政與社會公共行政一同納入到了行政法調整的范圍。為了完善現(xiàn)行行政主體制度， 1999年我國最高法院通過了《最高人民法院關于執(zhí)行《行政訴訟法》若干問題的解釋》，這一解釋擴寬了行政訴訟范圍，由行政機關延擴為行政機關、法律法規(guī)授權組織、具有國家行政管理權的非政府組織和自律組織。[6]根據(jù)我國公共行政的發(fā)展、中國特色的行政主體理論，以及實務界對行政主體制度的完善，筆者比較認同在原有基礎上完善和發(fā)展行政主體理論，賦于其新內涵，擴展其外延，以適應現(xiàn)代公共行政的發(fā)展及其新形勢。

2.2 體育行政主體內涵的界定

在體育法制化的今天，體育行政主體的內涵和范圍來自于法律規(guī)定，它在行政法和體育法雙重規(guī)范下實施各種體育管理活動。因此，在對體育行政主體進行界定時要以行政法為基礎，即不能超出行政主體范圍，又體現(xiàn)出體育管理的特點。前面在對行政主體論述的基礎上，筆者認為體育行政主體應界定為：享有國家體育行政權和社會體育公共行政權(指社會性的公共組織對一定領域內的社會體育公共事務進行管理時所實施的管理權)，并以自己的名義進行公共體育行政管理活動，能獨立承擔行為法律責任的組織。體育行政主體的內涵表現(xiàn)為三個方面，第一，體育行政主體是一種組織，不是個人。作為行政主體的分支，體育行政主體也必須是組織，不能超出母體。第二，體育行政主體是擁有國家體育行政權和社會體育公共行政權，對國家體育事務和社會體育公共活動進行管理的組織。第三，能以自己的名義實施體育行政管理活動并承擔獨立責任的組織。[7]體育行政主體依托國家授予的體育行政管理權和組織契約給予的內部管理權，就能以自己的名義對外實施行政管理行為。

3 我國體育行政主體外延的確認

“外延是指概念的適用對象，是具有概念所反映的特有屬性或本質屬性的對象，是概念所指稱和表達的對象?！?。[8]隨著體育管理體制不斷變革，體育行政分權導致了體育行政主體多元化，極大地擴張了體育行政主體的外延。根據(jù)我國體育行政管理體制變遷脈絡和體育行政主體內涵，我國體育行政主體應包括擁有國家體育行政管理權、社會體育公共行政權的各類國家行政組織、事業(yè)單位、社會團體、社會中介組織，當這些組織行使體育行政管理權時就成為了真正意義上的體育行政主體，這些體育行政主體的外延分為三大類：固有型行政主體，過渡型行政主體，衍生型行政主體。

3.1 固有型體育行政主體

固有型體育行政主體是指這些行政組織一經(jīng)成立就擁有國家體育行政職權。因此，固有型體育行政主體主要涵蓋各級人民政府、各級人民政府的體育職能部門，即體育行政機關和擁有部分體育行政管理權的行政機關。

“根據(jù)憲法的規(guī)定，實施國家行政管理是人民政府固有的法定職權，行政機關一經(jīng)成立，組織法所規(guī)定的行政職權隨之形成。因此，我國各級人民政府都是行政主體?！薄吨腥A人民共和國憲法》第八十九條：國務院行使下列職權……(7)領導和管理……體育和計劃生育工作……。第一百零七條：縣級以上地方各級人名政府依照法律規(guī)定的權限管理本行政區(qū)域的……體育事業(yè)……發(fā)布決定和命令。各級人民政府一經(jīng)成立就具有國家體育行政管理權，都是體育行政主體。《中華人民共和國體育法》第四條規(guī)定：“國務院體育行政部門主管全國體育工作。國務院其他部門在各自的職權范圍內管理體育工作?！h級以上地方各級人民政府體育行政部門……主管本行政區(qū)域內的體育工作?！边@些法律條款顯示我國各級人民政府、各級人民政府體育行政主管部門和其他擁有體育管理職能的行政管理部門都擁有國家體育行政管理權，都是體育行政主體。

3.2 過渡型體育行政主體

我國體育管理體制改革的過程中，為了建立與當前國情相適應的管理體制和管理機構，循序漸進地進行了改革。在這個過程中，產生了一些具有“官”“民”二重性的機構組織，比如，中華全國體育總會、中國奧委會、全國性行業(yè)體育協(xié)會、全國各單項體育協(xié)會以及一些企事業(yè)單位等。這些組織在體育管理體制的改革過程中，角色不斷變化，但是由于成立時的背景和任務都脫不掉政府色彩，有些是國家體育總局的延伸機構，既具有事業(yè)單位性質，又在民政部注冊為民間體育社團組織。[9]另外這些組織又在某方面得到法律的授權，實施部分體育行政管理職能，享有部分國家體育行政管理權。過渡性體育行政主體包括：中華全國體育總會、中國奧林匹克委員會、全國單項體育協(xié)會、全國性行業(yè)體育協(xié)會及學校。

中華全國體育總會是全國群眾性的體育組織，是最早的體育工作管理機構。其章程第二章業(yè)務范圍(2)舉辦和綜合舉辦全國性境內國際比賽和體育運動，顯示其擁有體育事業(yè)的行政管理權。這些業(yè)務范圍實質上是通過國家體育局批準和賦予的。

中國奧林匹克委員會是代表中國參加國際奧林匹克事務的唯一組織?！吨腥A人民共和國體育法》第三十八條：“中國奧林匹克委員會是以發(fā)展和推動奧林匹克運動為任務的體育組織，代表中國參與國際奧林匹克事務?！币苑傻男问矫鞔_其體育行政管理權(代表中國參與國際奧林匹克事務，發(fā)展推動奧林匹克運動)。

全國單項體育協(xié)會是自上而下成立的各單項的群眾性體育組織，辦事機構是各分屬的項目管理中心。另外，我國體育法也以法律的形式授予全國單項體育協(xié)會，擁有國家體育行政管理職能?！吨腥A人民共和國體育法》第三十一條：“……全國單項體育競賽由該項運動的全國性體育協(xié)會負責管理。”。第四十一條、第四十九條和第五十條都授予了全國單項體育協(xié)會部分體育行政管理權。

全國性行業(yè)體育協(xié)會是由政府創(chuàng)立或政府倡議，由行業(yè)內部的工會組織牽頭建立管理著本行業(yè)的職工業(yè)余體育和競技體育。早期這些行業(yè)體協(xié)的組織機構都有相對應的行政級別，經(jīng)費來源于政府，各項工作的開展在政府主導下進行。隨著體制改革的深入，行業(yè)體協(xié)作為一個獨立社團逐漸脫離行業(yè)領導，按照社團標準建立。但是由于歷史原因，目前行業(yè)體協(xié)還是具有濃厚的政府色彩，具有明顯的“官、民”二重性，例如，火車頭體協(xié)仍然依靠行政力量開展工作。

學校是我國青少年開展體育教育的主要機構。在我國當前特殊情況下，一般將學校認為是事業(yè)單位，它依照我國教育法規(guī)條例獨立地開展學校的教育工作。[10]《中華人民共和國教育法》第28條規(guī)定：“學校及其機構行使下列權利： (二)組織實施教育教學活動”?！秾W校體育工作條例》：“第六條、學校體育工作在教育行政部門領導下，由學校組織實施……。第七條、學校應當根據(jù)教育行政部門的規(guī)定，組織實施體育課教學活動……”。這些法條和條例顯示學校在開展體育工作中依照教育法和學校體育工作條例，擁有一定的體育行政管理權力，在學校這個范圍內是體育工作的開展和管理主體。因此，學校作為事業(yè)單位也是體育行政主體。

3.3 衍生型體育行政主體

隨著國家體育行政管理體制變革的深入，體育領域出現(xiàn)了多元利益主體，涌現(xiàn)出大量協(xié)會組織。這些協(xié)會組織依照協(xié)會章程和契約獲得權力，對協(xié)會進行自治管理。對組織內部管理是為了本行業(yè)特殊普遍利益而服務，行使的管理權是國家行政權以外的社會公共行政權，筆者把這類組織歸為衍生型體育行政主體。

全國性單項體育協(xié)會，當它們依據(jù)章程和契約賦予的自治權為了本行業(yè)特殊普遍利益進行協(xié)會管理和協(xié)會自律時，行使的就是社會公共行政權，這時全國性單項體育協(xié)會屬于衍生型體育行政主體。

全國性體育學術社會組織：全國性體育學術社會組織是政府和社會體育工作者的紐帶、橋梁，是促進體育科學技術快速發(fā)展和普及推廣的組織。我國體育學術組織眾多，影響比較大的全國性體育學術組織有中國體育科學協(xié)會、中國法學協(xié)會體育法學研究會等。中國體育科學協(xié)會肩負著開展國內外體育學術交流活動；組織開展體育科普活動等以前有政府職能部門承擔的任務。中國法學會體育研究會是從事體育法學研究與實踐的學術團體，辦理中國法學會、國家體育總局等部門委托的相關工作的組織。

全國性單項體育協(xié)會和體育學術社會組織，作為體育社團組織，具有公益性，承擔著體育管理體制變革前由體育職能部門負責的責任。因此這類組織應作為衍生型體育行政主體納入進體育行政主體的外延。

4 結束語

當前我國行政已由傳統(tǒng)的國家行政轉變?yōu)樯鐣残姓蛧倚姓⑿邪l(fā)展，行使行政權主體的范圍已經(jīng)超越傳統(tǒng)的國家行政機關。體育領域的行政改革發(fā)展更是迅速，很多由國家行使的體育行政管理權已讓渡給了非政府組織和社會團體，政府體育組織和社會體育組織共治的模式已經(jīng)形成。然而行政主體理論的發(fā)展相對滯后于行政領域的變革，針對當前體育公共行政已由政府與社會共同承擔的現(xiàn)象，而沒有對擁有和行使體育公共行政權組織的法律地位進行確認。因此，必須完善和調整行政主體理論，以擁有和行使體育公共行政權為依據(jù)確定體育行政主體，確認體育行政主體的內涵和外延，明確各種體育管理主體的法律地位，為體育事業(yè)的蓬勃發(fā)展提供法治理論保障。

[1] 黎軍.行業(yè)組織的行政法問題研究[M].北京:北京大學出版社,2002.57，64

[2] 石佑啟.論公共行政之發(fā)展與行政主體多元化[J].載政法論壇,2003(4): 59-66

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[10] 肖林鵬.體育管理學[M].北京：北京師范大學出版社,2011.27-28

Connotations and Denotations of the Sports Administrative Subject in China:From the Perspective of Public Administration

LIANG Guoli1,2

(1.The Open University Of Guang Dong，Guangzhou 510091,China；2.Guangdong Polytechnic Vocational College, Guangzhou 510091,China)

In the context of public administrative reform, the essence of China's sports administration reform is to transfer the part of government sports authority and resources to the community. This reform, to some extent, has an impact on the sports administrators 'connotation and denotation. This paper, based on the analyses of China's public administration development, administration subject, and the sports administration system changes, clearly points out the intension of sports administration subject of our country, and that the sports public administration power is the basis for the determination of the sports administration body. Also it profoundly reflects the decentralization of sports administration and the diversification of its administration body. According to its intension, sports administration body can be extended including not only the governments at all levels, intrinsically as the sports administration body, sports administrative organs at all levels and other administrative organizations but also the organizations and public institutions of sports, authorized by law, as the transitional sports administrative body; it also includes derived sports administrative body, non-profit sports organizations.

public administration; sports administrative body; connotations; denotations

2017-02-05

梁國力(1981-)，男，河南周口人，講師，碩士

研究方向：體育人文社會學,體育教育訓練學

國家社會科學基金項目(13CTY018)；國家體育總局體育哲學社會科學研究項目(1646SS11054)

G80

A

1007-323X(2017)03-0001-04