桑玉成，梁海森

(復(fù)旦大學(xué) 國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433)

一、引言

自十八大以來，高壓反腐已經(jīng)成為政治生態(tài)的新常態(tài)，官員落馬的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，落馬的原因更是層出不窮，其中“道德敗壞”“生活腐化”“生活糜爛”等描述時(shí)常能出現(xiàn)在官員落馬的通報(bào)中。為什么官員的私生活和道德問題會(huì)引起眾多的關(guān)注？一個(gè)直觀的回答就是，干部的道德問題不僅僅是個(gè)人私德問題，也具有社會(huì)公共性質(zhì)。道德要求是國家和執(zhí)政黨對(duì)于官員素質(zhì)的基本要求。古往今來，官員的道德問題一直是中國歷史各階段中政治生活的核心問題，官員除了社會(huì)管理的職能外，更具有道德楷模的作用。影響官員道德素養(yǎng)水平的因素有很多，除了自身的教育、內(nèi)在品性之外，吏治是影響官員道德素養(yǎng)的外在因素。

吏治就是各個(gè)歷史時(shí)期統(tǒng)治者和社會(huì)民眾對(duì)官吏提出的一套規(guī)章制度和行為規(guī)范。吏治既包括統(tǒng)治者駕馭群臣的謀術(shù)和典律，也包含社會(huì)本身和儒家圣賢對(duì)于官吏的道德期許，在當(dāng)代，吏治就表現(xiàn)為一套結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的干部管理制度。傳統(tǒng)中國政治的一個(gè)特色就是官和吏的區(qū)分。在先秦時(shí)期，官吏混為一體，直到春秋戰(zhàn)國時(shí)才有所區(qū)別。漢代以后，吏作為一個(gè)獨(dú)立的階層才逐漸形成。[1]通常意義上的吏治是包括官和吏的統(tǒng)稱，兩者都是統(tǒng)治者治國理政的具體實(shí)踐者。吏治對(duì)于官員道德的重要性就在于，既能在源頭上篩選出道德素養(yǎng)良好的官員，又能在常規(guī)管理中對(duì)于官員行為提出道德要求，更能以道德敗壞、造成惡劣的社會(huì)影響等理由清理官員隊(duì)伍中的不合格者。因此，吏治是影響官員整體道德素養(yǎng)的制度基礎(chǔ)。

吏治作為政治生活中的核心命題，長(zhǎng)期以來，都是用來解釋社會(huì)發(fā)展和官員貪腐行為的重要視角。在社會(huì)發(fā)展方面，統(tǒng)治者可以用吏治來打壓地方豪族勢(shì)力，維護(hù)統(tǒng)治穩(wěn)定；[2]吏治也會(huì)影響統(tǒng)治者在災(zāi)荒之際的救荒效果；[3]吏治中的科舉制度還會(huì)影響社會(huì)風(fēng)俗；[4]吏治清明是“康乾盛世”的保障。[5]正如《后漢書》所言，“治亂之要,其本在吏”，吏治是社會(huì)秩序和發(fā)展的根本。官員廉政方面，統(tǒng)治者用嚴(yán)刑酷法等嚴(yán)苛的吏治手段可以抑制官場(chǎng)貪腐風(fēng)氣；[6]科舉制度使得大量的沒有任何家族背景的中下層士人進(jìn)入政府機(jī)構(gòu), 有效地遏制了買官賣爵的風(fēng)氣，官員的廉政素質(zhì)有所提高。[7]中華人民共和國成立以后，政權(quán)的性質(zhì)發(fā)展了翻天覆地的變化。但是理解干部制度的視角依然相似，依然關(guān)注干部制度對(duì)干部隊(duì)伍和社會(huì)發(fā)展的影響。在干部隊(duì)伍的影響上，干部制度是保障干部隊(duì)伍整體素質(zhì)和能力的重要因素，也是干部廉政建設(shè)的重要手段。在社會(huì)發(fā)展方面，干部制度導(dǎo)致了高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和低效的治理，[8]促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)還能保持對(duì)地方的政治控制，[9]還可以通過對(duì)干部的控制提高國家能力。[10]這些效果評(píng)價(jià)對(duì)于我們充分認(rèn)識(shí)吏治的重要性大有裨益。但是吏治的影響絕非僅限于此，除了這些效果之外，還具有社會(huì)道德引領(lǐng)的作用。

明晰吏治的社會(huì)道德引領(lǐng)功能既能為推進(jìn)中國現(xiàn)代干部人事制度改革增加新的理解，也能為推進(jìn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀提供新思路?，F(xiàn)有研究比較重視吏治對(duì)于官員隊(duì)伍和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的作用，但是對(duì)于社會(huì)道德塑造功能重視不夠。而這種社會(huì)道德塑造的功能會(huì)通過代際傳統(tǒng)，產(chǎn)生更為深遠(yuǎn)的影響。明確了吏治的道德引領(lǐng)功能，可以為現(xiàn)代干部人事制度改革增加新的視角。同時(shí)，社會(huì)主義核心價(jià)值觀的踐行也可以通過加強(qiáng)干部隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)，以“官德”引領(lǐng)“民德”。

本文所關(guān)注的問題是吏治的社會(huì)道德效果，提出的核心命題是，相較于已有研究對(duì)官員隊(duì)伍和社會(huì)秩序的效果評(píng)價(jià)而言，吏治更為根本的功能還是社會(huì)道德引領(lǐng)功能。

二、吏治的倫理基礎(chǔ)

吏治能夠引領(lǐng)社會(huì)道德，首先在于官吏本身就是道德的載體。其次，吏治分配的是官職這一稀缺資源，使得官吏的示范作用更加明顯。最后，新時(shí)期中國共產(chǎn)黨使命型政黨的性質(zhì)和先鋒隊(duì)的作用決定了干部制度需要擔(dān)負(fù)引導(dǎo)社會(huì)道德的使命。

1.作為道德載體的官吏

在中國傳統(tǒng)政治生活中，為政以德是儒家思想中的基本觀點(diǎn)，這種觀念貫穿在歷史上的各朝各代中。傳統(tǒng)社會(huì)中的官僚體系是與社會(huì)道德體系相互對(duì)應(yīng)的?；实圩鳛椤疤熳印?，承應(yīng)天命，是社會(huì)道德的最高楷模。官吏是君主敬天保民的具體執(zhí)行者，是連接君主和社會(huì)的橋梁，也是向民眾示范君主美德的載體。作為官員的選拔、任用和管理的規(guī)則和管理形式，吏治決定了什么樣的人才有資格擔(dān)任君主在社會(huì)中的代理人，替君主教化民眾。官吏除了社會(huì)管理的職能外，更是社會(huì)道德的載體。

首先，吏治本身就包括道德。吏治除了表達(dá)傳統(tǒng)社會(huì)中的帝王或者當(dāng)下的執(zhí)政黨和國家對(duì)于官員的要求外，也包括社會(huì)對(duì)于官員行為的期許。在傳統(tǒng)社會(huì)中，儒家先賢的著述論說成為社會(huì)道德的基本道德規(guī)范。現(xiàn)代社會(huì)中的榮辱觀和社會(huì)主義核心價(jià)值觀也都是公民道德的基本要求。這些道德規(guī)范適用于社會(huì)所有成員，官員作為社會(huì)成員的一部分，也有遵守這些道德規(guī)范的義務(wù)。這些道德規(guī)范的約束力在于所有社會(huì)成員共同接受這些規(guī)范，并以此對(duì)官員的行為做出評(píng)價(jià)。 因此，道德本身也是吏治的組成部分之一。

其次，吏治所強(qiáng)化的是符合社會(huì)道德的行為規(guī)范。社會(huì)道德本身就是一種行為規(guī)則，可以約束個(gè)體的行為選擇，解決集體決策問題，避免社會(huì)陷入人與人之間的戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)。隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)管理中法典和制度就是把符合社會(huì)道德的行為固定下來、成為具有強(qiáng)制力的社會(huì)準(zhǔn)則。鄧小平曾指出，“制度好可以使壞人無法任意橫行, 制度不好可以使好人無法充分做好事, 甚至?xí)呦蚍疵妗?。[11](P333)這里的“好”與“壞”就是對(duì)制度做的道德評(píng)價(jià)。[12]從這個(gè)意義上來看，制度產(chǎn)生之初都有其合理的一面，是把符合特定環(huán)境中的道德要求固定下來，形成有普遍約束力的行為規(guī)范。

最后，制度化的道德更具有普遍性和約束力，制度強(qiáng)化了社會(huì)道德。道德是社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展過程中形成的風(fēng)俗和準(zhǔn)則，對(duì)于社會(huì)成員的約束有賴于社會(huì)成員對(duì)于道德的接受程度和遵守，不具有強(qiáng)制性。制度通常是以國家權(quán)力作為基礎(chǔ)，制度對(duì)于成員具有強(qiáng)制性。因此，道德一經(jīng)轉(zhuǎn)化為制度，就會(huì)具有更強(qiáng)的約束力。從這個(gè)意義來看，吏治的兩種形式，也就是道德和法治，都會(huì)強(qiáng)化道德對(duì)社會(huì)成員的要求，對(duì)社會(huì)道德的發(fā)展具有推動(dòng)作用。

2.官職的稀缺性

吏治引領(lǐng)社會(huì)道德的第二個(gè)原因就在于，吏治控制了官職的分配。從本義上看，官職首先是一個(gè)社會(huì)管理的崗位和相應(yīng)的責(zé)任。但是，長(zhǎng)期以來，我們視官職為地位和待遇甚于崗位和責(zé)任。[13]這種認(rèn)識(shí)勢(shì)必造成官職成為一種稀缺的社會(huì)資源，只有社會(huì)上優(yōu)秀的精英才會(huì)擁有這種資源。就世界范圍來看，各國政府要職多是由出身“名門”的社會(huì)精英主導(dǎo)。法國行政學(xué)院、英國牛津和劍橋等都是各自國家政府公務(wù)員的搖籃。吏治對(duì)于官職的分配功能擴(kuò)大了其社會(huì)道德的塑造功能。

中國傳統(tǒng)文化中的“學(xué)而優(yōu)則仕”思想更加凸顯了官職的稀缺性。在不少西方國家，“官”和“民”的角色分化和社會(huì)地位差異并非像儒家傳統(tǒng)國家那樣明顯，但是公職依然是社會(huì)精英的象征。而中國儒家傳統(tǒng)中“學(xué)而優(yōu)則仕”使得對(duì)于官職的渴求更加強(qiáng)烈，“萬般皆下品，唯有讀書高”成為科舉制度下社會(huì)中一種普遍的心態(tài)?！靶奚睚R家治國平天下”的理想信念，強(qiáng)化了官職標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于每個(gè)讀書人的影響。

官職的稀缺性使得官職的標(biāo)準(zhǔn)具有很強(qiáng)的示范作用，這種作用取決于官僚系統(tǒng)的開放性。如果官僚系統(tǒng)保持開放性，民眾就會(huì)按照官僚系統(tǒng)的價(jià)值去塑造自己，爭(zhēng)取獲得進(jìn)入官僚系統(tǒng)的機(jī)會(huì)。對(duì)于整個(gè)社會(huì)而言，官僚系統(tǒng)的開放會(huì)促進(jìn)精英群體的更替和流動(dòng)，提升民眾公平感。對(duì)于個(gè)人而言，官僚系統(tǒng)的開放是很好的激勵(lì)機(jī)制，可以提供階層流動(dòng)的機(jī)會(huì)。

影響官僚系統(tǒng)開放與否的重要因素就是官員選任制度。在美國兩黨制之初，公共職務(wù)都是獲勝政黨分肥的戰(zhàn)利品，但是公務(wù)員制度的出臺(tái)使得政務(wù)官和事務(wù)官分離，使得一部分沒有政治資源的人也有機(jī)會(huì)進(jìn)入官僚系統(tǒng)。中國官員選任制度也經(jīng)歷了由封閉向開放的發(fā)展過程。從門閥政治中的名門望族，到科舉制下的布衣入仕，再到現(xiàn)代公務(wù)員制度下的擇優(yōu)錄取。這種變化都伴隨著干部選任制度的變化。

3.先鋒隊(duì)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位

新時(shí)期，吏治就表現(xiàn)為干部管理體系，干部制度能夠引導(dǎo)社會(huì)道德的第三個(gè)原因在于中國共產(chǎn)黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)。中國共產(chǎn)黨是工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，也是社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)的先鋒隊(duì)，需要通過政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)來引領(lǐng)社會(huì)的發(fā)展。中國共產(chǎn)黨的先鋒隊(duì)作用就需要由黨的骨干力量，也就是干部隊(duì)伍來實(shí)現(xiàn)，而管理干部隊(duì)伍是干部制度的基本功能。因此，干部制度可以通過先鋒隊(duì)的示范作用來實(shí)現(xiàn)社會(huì)道德塑造功能。

在傳統(tǒng)中國，道德是統(tǒng)治者執(zhí)政合法性的根基。早在西周時(shí)期，就有“敬德保民”的思想?！墩撜Z·為政》中就有“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之”的表述。這里描述的就是，君主用道德來管理國家和民眾,就像北極星一樣居于天空的中心位置,而民眾就像群星一樣環(huán)繞其周圍。這是傳統(tǒng)儒家“為政以德”的直接表述。德政思想的另一個(gè)表現(xiàn)就是，傳統(tǒng)中國把社會(huì)治亂狀況歸結(jié)于道德因素?！渡袝ぬ紫隆肪陀小暗挛┲危竦聛y”的論述。這種道德秩序觀的典型例子就是，自然災(zāi)害往往被認(rèn)為是君主失德的結(jié)果，皇帝也往往通過發(fā)布罪己詔來向社會(huì)臣民表示過錯(cuò)。

中華人民共和國建立之后，中國共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨。但是與西方國家執(zhí)政黨不同的是，中國共產(chǎn)黨除了要執(zhí)政，還擔(dān)負(fù)了更多的歷史使命，是“使命-責(zé)任型”政黨。所謂“使命-責(zé)任型體制”，是指中國共產(chǎn)黨已轉(zhuǎn)型成為融性質(zhì)、作用、角色、地位、使命、責(zé)任于一體的使命型政黨，通過以德治黨與依法治國相互促進(jìn)機(jī)制來推動(dòng)國家和社會(huì)的發(fā)展。[14]中國共產(chǎn)黨的政治使命決定了黨本身還是一個(gè)道德主體，[15]這與傳統(tǒng)中國“為政以德”的思想是一脈相承的。中國共產(chǎn)黨的道德主體作用就體現(xiàn)為引導(dǎo)社會(huì)價(jià)值和塑造社會(huì)道德，以道德建設(shè)來增強(qiáng)統(tǒng)治的合法性。道德模范的評(píng)選和宣傳、“八榮八恥”社會(huì)榮辱觀的建設(shè)和社會(huì)主義核心價(jià)值觀的推行都是這種道德使命的說明。

中國共產(chǎn)黨的使命是由其先鋒隊(duì)的性質(zhì)所規(guī)定的。根據(jù)馬克思主義經(jīng)典理論和俄國革命的實(shí)踐，列寧總結(jié)出，共產(chǎn)黨是工人階級(jí)的最高政治組織形式。[16](P393-406)這里之所以說最高組織形式，是因?yàn)楣伯a(chǎn)黨是無產(chǎn)階級(jí)整體的政治代表，是階級(jí)意識(shí)的提供者，[17]共產(chǎn)黨擔(dān)負(fù)了進(jìn)行階級(jí)意識(shí)灌輸?shù)氖姑?duì)于整個(gè)社會(huì)來說，中國共產(chǎn)黨也是社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心和先鋒隊(duì)，通過組織領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)來引領(lǐng)社會(huì)的發(fā)展。先鋒隊(duì)的性質(zhì)決定了中國共產(chǎn)黨擔(dān)負(fù)了社會(huì)價(jià)值引領(lǐng)和道德塑造的職責(zé)。

任何政權(quán)體系都需要精英的積極行為才能夠維持，中國共產(chǎn)黨要實(shí)現(xiàn)自身的道德使命，就需要干部隊(duì)伍的積極作為，這是由黨管干部原則所規(guī)定的。干部隊(duì)伍要能夠發(fā)揮作用就需要與時(shí)俱進(jìn)，不斷進(jìn)取，適應(yīng)社會(huì)的快速發(fā)展。整個(gè)干部精英的選拔，調(diào)控和更新都是干部制度的主要功能，[18]因而干部制度是中國共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)政治使命的制度基礎(chǔ)，也是發(fā)揮其先鋒隊(duì)的社會(huì)價(jià)值引領(lǐng)功能的制度保障。

三、 吏治的道德引領(lǐng)

吏治能夠塑造社會(huì)道德是與古代官員在社會(huì)道德體系中的特性地位和當(dāng)代執(zhí)政黨在政權(quán)體系中的地位緊密相關(guān)的。吏治對(duì)于社會(huì)道德的引領(lǐng)作用主要是通過官員道德的示范作用來實(shí)現(xiàn)的。鄧小平指出，“為了促進(jìn)社會(huì)風(fēng)氣的進(jìn)步，首先必須抓好黨風(fēng)，特別是要求黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同志以身作則。黨是整個(gè)社會(huì)的表率，黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同志又是全黨的表率”。[11](P177)規(guī)定官員道德標(biāo)準(zhǔn)是吏治最基本的功能，是最直接和有效的形式。通過明確什么樣的人才有資格掌握官職這一稀缺資源，個(gè)體就會(huì)強(qiáng)化相應(yīng)的價(jià)值導(dǎo)向，社會(huì)價(jià)值也就會(huì)隨之變化。這也就是“官德如風(fēng)，民德如草，風(fēng)行則草偃”，官德引領(lǐng)民德。

官德本質(zhì)上是一種“制度倫理”，[19]體現(xiàn)的是吏治的道德要求。官德是與普通道德體系不同的特殊道德體系，其特殊之處就在于官德具有很強(qiáng)的公共性。官員掌握著權(quán)力資源，管理社會(huì)公共事務(wù)，在此過程中表現(xiàn)出來的官德不僅僅是倫理道德，而且還是職業(yè)規(guī)范。官德背后是一整套權(quán)力運(yùn)行規(guī)范和社會(huì)倫理要求，[20]是吏治要求的價(jià)值體現(xiàn)。以科舉制度為例，它是中國歷史上選拔官吏的重要?jiǎng)?chuàng)舉，延續(xù)了1300多年，為帝國延續(xù)和文化傳承發(fā)揮了重要作用?？婆e本義就是分科而舉，在眾多的科目中就有道德的相關(guān)科目，這些道德內(nèi)容是修身為官的基本要求。科舉制度產(chǎn)生的結(jié)果就是，社會(huì)上的讀書人會(huì)修讀這些內(nèi)容。雖然中舉入仕的人數(shù)有限，但是科舉為社會(huì)培養(yǎng)了一大批道德的實(shí)踐者和傳播者。

古代官德的內(nèi)涵有一個(gè)發(fā)展的過程。從歷史進(jìn)程來看，不同的朝代對(duì)于官員道德的要求有所不同。西周時(shí)期，官員道德要求“六德”(知、仁、圣、義、中、和)和“六行”(孝、友、睦、姻、任、恤)，《周禮·天官》中也提出了為官的“六廉”，即“一曰廉善，二曰廉能，三曰廉敬，四曰廉正，五曰廉潔，六曰廉辨”。秦代的《為吏之道》中提出了“五善”，即“中(忠)信敬上、精(清)廉毋謗、舉事審當(dāng)、喜為善行、龔(恭)敬多讓”。明代《從政錄》中提出了“居官七要”，即“正以處心，廉以律己，忠以事君，恭以事長(zhǎng)，信以接物，寬以待下，敬以處事”。[21]盡管這些具體要求有所不同，但不同朝代官德的內(nèi)核基本變化不大。有學(xué)者把這些傳統(tǒng)的官德總結(jié)為以德配天、忠君愛國、以民為本、清廉勤勉、修身正己的思想，[22]也有學(xué)者總結(jié)為忠君孝親、以民為本、廉為政本和克己奉公。[23]可以看出，其內(nèi)容大同小異。這些官德的內(nèi)容是與當(dāng)時(shí)的時(shí)代特征相吻合的，以當(dāng)下的“時(shí)代意見”去替代“歷史意見”而對(duì)這些制度做評(píng)價(jià)總是略顯偏頗。[24]但是社會(huì)的快速發(fā)展必然促進(jìn)官德內(nèi)容的不斷更新。

新時(shí)期干部道德是古代官德的繼承和發(fā)展。中國共產(chǎn)黨成立之后，道德建設(shè)一直是干部工作的重點(diǎn)內(nèi)容。革命時(shí)期，中國共產(chǎn)黨通過理論學(xué)習(xí)、開展整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，以批評(píng)和自我批評(píng)的形式不斷地提高黨員干部的道德水平，產(chǎn)生了大量的道德教育著述，例如《紀(jì)念白求恩》《改造我們的學(xué)習(xí)》《整頓黨的作風(fēng)》《反對(duì)黨八股》《在延安文藝座談會(huì)上的講話》《為人民服務(wù)》《論共產(chǎn)黨員的修養(yǎng)》等。這個(gè)階段中國共產(chǎn)黨對(duì)干部道德的要求主要集中在團(tuán)結(jié)群眾，為人民服務(wù)，培養(yǎng)堅(jiān)定的革命信仰和無產(chǎn)階級(jí)的世界觀，干部道德建設(shè)主要是服務(wù)于革命實(shí)踐。中華人民共和國成立后，官僚主義作風(fēng)和貪腐行為成為干部道德建設(shè)中特別注意的問題，中國共產(chǎn)黨通過開展“三反”運(yùn)動(dòng)遏制了干部道德的腐化現(xiàn)象。改革開放后，中國共產(chǎn)黨一方面繼續(xù)加大對(duì)干部貪腐行為的打擊，頒布了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，反對(duì)黨員干部搞特殊化，繼續(xù)強(qiáng)化黨員干部道德修養(yǎng)。另一方面，開展“三講”運(yùn)動(dòng)，確立“八榮八恥”社會(huì)主義榮辱觀和社會(huì)主義核心價(jià)值觀，提升社會(huì)整體的道德水平，而這些社會(huì)道德觀同樣也是干部需要恪守的基本規(guī)范。

經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐，中國確定了“德才兼?zhèn)洌缘聻橄取钡母刹窟x任標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)也寫進(jìn)了2014年修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》，成為黨政干部管理制度的基本準(zhǔn)則。但是問題的關(guān)鍵在于，“以德為先”的德具體包括哪些內(nèi)容，或者說，新時(shí)期“官德”的具體內(nèi)容是什么？2011年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)干部德的考核意見》，成為干部道德考核的指導(dǎo)原則，考核意見突出強(qiáng)調(diào)對(duì)于干部的政治品質(zhì)和道德品行的考核。政治品質(zhì)包括政治方向、政治立場(chǎng)、政治態(tài)度、政治紀(jì)律、黨性原則，而道德品行包括社會(huì)公德、職業(yè)道德、個(gè)人品德、家庭美德。這些內(nèi)容也就是新時(shí)期“官德”的內(nèi)涵。

新時(shí)期的官德可以總結(jié)為政治道德規(guī)范、職業(yè)道德規(guī)范和社會(huì)道德規(guī)范三個(gè)方面。通過對(duì)2002至2012年相關(guān)制度文件中關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻率的統(tǒng)計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)，政治道德規(guī)范上的要求是忠誠和為民，職業(yè)道德規(guī)范的要求有清廉、勤政、務(wù)實(shí)、守法、民主、團(tuán)結(jié)、創(chuàng)新、擔(dān)當(dāng)和公正，社會(huì)道德規(guī)范上的要求是誠信。[25]新時(shí)期的“官德”是傳統(tǒng)社會(huì)官德的繼承和發(fā)展。政治品質(zhì)上的要求就是要符合現(xiàn)代政黨政治的特征，而個(gè)人品德和家庭美德與傳統(tǒng)道德中“修身齊家”的理念是一脈相承的。[26]

官德引領(lǐng)民德主要是通過道德效仿的形式來實(shí)現(xiàn)的。道德本身是一個(gè)內(nèi)在的價(jià)值認(rèn)同問題。民眾通過對(duì)道德楷模的學(xué)習(xí)和效仿，從而使自身產(chǎn)生內(nèi)在的道德情感體驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)深層次的道德認(rèn)同。[27](P170)而道德楷模就是官員。只有官員具有了良好的道德，獲得民眾的認(rèn)可，民眾才會(huì)模仿和內(nèi)化相應(yīng)的道德準(zhǔn)則。這個(gè)效仿行為的實(shí)現(xiàn)對(duì)于官員道德本身有很高的要求。這也就是為什么官員道德不只是職業(yè)道德，還包括一些私德。古代對(duì)于圣賢的要求也不只是知識(shí)和才能，而是全方位的。因而，吏治對(duì)于官員道德的要求，不是社會(huì)道德的底線，而應(yīng)該高于社會(huì)道德的平均水平。

道德模仿效果是決定官德示范效果的重要因素，主要受官員自身道德水平的影響。因此，歷朝歷代對(duì)于官德的落實(shí)特別重視。官德的落實(shí)除了官員自身內(nèi)在修養(yǎng)和道德教育外，也需要制度的外在約束。鄧小平曾指出：“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！皇钦f個(gè)人沒有責(zé)任，而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”。[11](P333)因此，從制度建設(shè)的角度落實(shí)干部道德建設(shè)，是發(fā)揮官德帶動(dòng)民德的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

四、“官德”的制度化

歷史中各朝代對(duì)于官員的要求除了社會(huì)道德的教化外，也會(huì)有一些制度規(guī)范。但是這些制度規(guī)范的局限在于，君主的權(quán)力是凌駕于這些制度之上的。但是，這些制度化的要求對(duì)于官吏依然具有一定的約束力。在中國當(dāng)下情境中，官德制度化就表現(xiàn)為干部管理的制度化和規(guī)范化。

道德標(biāo)準(zhǔn)在古今中外的官員和公職人員管理制度中一直都存在，但是官員失德的現(xiàn)象也是屢屢發(fā)生，這其中的一個(gè)原因就是道德標(biāo)準(zhǔn)如何落實(shí)到吏治的整個(gè)過程中來，也就是吏治的制度化。官德的制度化是對(duì)官員道德要求的外在約束，有助于道德要求落到實(shí)處，使得“官德”對(duì)于“民德”的引領(lǐng)作用更加明顯。

官德的制度化需要有完備的干部道德評(píng)估體系，干部道德評(píng)估的難處在于道德標(biāo)準(zhǔn)的兩重性、道德要素的多樣性、道德狀態(tài)的可變性和道德表現(xiàn)的隱蔽性。[28]這些挑戰(zhàn)使得道德評(píng)價(jià)很難有統(tǒng)一的指標(biāo)，但是這并不妨礙道德標(biāo)準(zhǔn)制度化的努力。在實(shí)踐中，干部道德要求的制度化形式有：道德行為立法、選任中的民意測(cè)驗(yàn)和常規(guī)管理中的道德考核。這些制度化的形式把道德要求落實(shí)到干部的選任和常規(guī)管理體系中來，試圖從各個(gè)方面提升干部的道德水平。

對(duì)公職人員的道德要求進(jìn)行立法也是世界不少國家的常規(guī)做法。以美國為例，1958年聯(lián)邦政府出臺(tái)了《政府機(jī)構(gòu)道德法規(guī)》，1978年國內(nèi)通過了《從政道德法》，隨后還有《從政道德改革法》《政府職業(yè)道德法案》《行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》等法律的出臺(tái)。韓國1981年頒布了《公職人員道德法》，2003年又出臺(tái)了《公務(wù)員保持清廉行動(dòng)綱領(lǐng)》。日本則于1999年制定了《國家公務(wù)員倫理法》。這些法律對(duì)于公務(wù)員的道德行為規(guī)范做出了明確的規(guī)定，例如對(duì)于公務(wù)員接受禮物的最高價(jià)格都有清晰的規(guī)定。這些國家以立法的形式把道德要求轉(zhuǎn)化為操作簡(jiǎn)便、切實(shí)可行的行為規(guī)范。

吏治的法治化是中國傳統(tǒng)吏治的重要手段。在中國傳統(tǒng)思想中，法家是除了儒家之外又一大主流的思想來源，法家的一個(gè)重要特征就是強(qiáng)調(diào)用法律和制度的形式來管理社會(huì)，對(duì)于官吏的管理也是如此。自秦以來，各個(gè)朝代對(duì)于官員行為的立法從未停止。夏朝的《尚書·伊訓(xùn)》，西周的《呂刑》，漢代的《傍章》和《左官律》，唐代的《唐律疏議》和《唐六典》，明代的《大明律》和《明大誥》，清朝的《大清律》和《清會(huì)典》，都有規(guī)范官吏行為的法條，[29]而且其中很多規(guī)定非常細(xì)致和全面，具有很強(qiáng)的約束力。

當(dāng)代中國也有相關(guān)的法律規(guī)范?！豆珓?wù)員法》對(duì)于公務(wù)員的道德要求也有明確的要求：遵守紀(jì)律，恪守職業(yè)道德，模范遵守社會(huì)公德。對(duì)于公務(wù)員的定期考核內(nèi)容規(guī)定為“德、能、勤、績(jī)、廉”。《國家公務(wù)員行為規(guī)范》和《公民道德標(biāo)準(zhǔn)》也是公務(wù)人員應(yīng)該遵守的道德準(zhǔn)則。但是，中國沒有專門的從政道德法規(guī)。另外，中國法律中對(duì)于干部道德要求的規(guī)定多是一些指導(dǎo)原則，不便于實(shí)際操作。除了一些相關(guān)的法律外，根據(jù)黨管干部的原則，中國共產(chǎn)黨的規(guī)章制度和管理文件是干部道德要求中更為重要的制度形式。近些年來，相關(guān)的制度文件有《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)干部德的考核意見》等。

這些法律和中國共產(chǎn)黨的規(guī)章制度中的道德要求成為干部管理制度的基本原則，也成為干部選任、日常管理和退出機(jī)制中的道德要求。在實(shí)際干部管理過程中還會(huì)有一些具體的制度和程序設(shè)計(jì)，可以保障道德要求落實(shí)到干部管理整個(gè)過程中。這些制度設(shè)計(jì)關(guān)乎干部隊(duì)伍的選任、日常管理和退出的整個(gè)流程。

干部選任中的道德評(píng)價(jià)是把好干部入門關(guān)的重要環(huán)節(jié)。干部選拔任用一方面需要在考察過程中直接了解干部個(gè)人品德問題，另一方面考察過程中還需要聽取群眾的意見。根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告辦法(試行)》的規(guī)定，干部提任過程中需要填報(bào)個(gè)人事項(xiàng)，干部考察過程中相關(guān)組織部門會(huì)進(jìn)行核實(shí)，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)瞞報(bào)、謊報(bào)等不誠信行為，擬提任的干部就不得提任，還會(huì)受到相應(yīng)的處罰。而群眾的意見中除了干部的能力評(píng)價(jià)，一般還會(huì)有道德品行的評(píng)價(jià)。群體所反映的不道德行為，會(huì)成為影響干部選任的重要因素。

干部任用監(jiān)督制度上的設(shè)計(jì)會(huì)使干部任用中需要特別關(guān)注不道德行為。在制度設(shè)計(jì)上，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法(試行)》建立了干部任用責(zé)任倒查機(jī)制，規(guī)定了“干部任用失察失誤，或者用人上存在不正之風(fēng)”都需要追究主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！兜胤近h委常委會(huì)向全委會(huì)報(bào)告干部選拔任用工作并接受民主評(píng)議辦法(試行)》規(guī)定，黨委會(huì)每年需要向全委會(huì)報(bào)告當(dāng)年干部任用情況，并接受群眾評(píng)議?！妒锌h黨委書記履行干部選拔任用工作職責(zé)離任檢查辦法(試行)》強(qiáng)調(diào)，對(duì)于黨委書記的離任檢查需要檢查任職期間的干部任用情況。這些規(guī)定使得各級(jí)黨委和組織部門對(duì)于干部任用中發(fā)現(xiàn)的不道德行為格外注意，一些組織部門寧愿選擇能力平庸、作風(fēng)正派的干部，也不愿冒險(xiǎn)任用能力突出但是有道德問題的干部。

干部選拔任用只是把好入門關(guān)，但是干部道德評(píng)估還需要常規(guī)的管理和考核。雖然還沒有全國統(tǒng)一的干部道德考核標(biāo)準(zhǔn)，但是一些地方已經(jīng)有相關(guān)的試點(diǎn)，目前主要有兩種考評(píng)方式：標(biāo)準(zhǔn)量化式和反向否定式。[28]標(biāo)準(zhǔn)量化考核的關(guān)鍵在于考核指標(biāo)的設(shè)定。由于道德評(píng)價(jià)本身就是一種主觀的行為，以客觀指標(biāo)來衡量總是容易遇到各種困境。2006年，浙江寧波市把干部道德的4個(gè)一級(jí)指標(biāo)細(xì)化為11個(gè)二級(jí)指標(biāo)和22個(gè)三級(jí)指標(biāo)。2010年，四川省郫縣出臺(tái)《郫縣干部“三圈聯(lián)考聯(lián)評(píng)”實(shí)施辦法》，加強(qiáng)了對(duì)8小時(shí)工作外生活圈道德行為的考評(píng)。同年，江蘇省沭陽縣和湖南省邵陽縣也推行了類似的干部道德考核。這些考核的要點(diǎn)在于把干部道德細(xì)化為具體的指標(biāo)，然后進(jìn)行測(cè)評(píng)。反向否定式評(píng)價(jià)主要是以舉例的方法劃定不道德行為的范圍，以此來對(duì)照干部個(gè)人的實(shí)際表現(xiàn)。這種評(píng)價(jià)方式更容易操作，缺點(diǎn)就是干部不道德行為是無法窮舉的。2010年，寧夏銀川市出臺(tái)了《關(guān)于對(duì)干部德進(jìn)行考察評(píng)價(jià)的意見(試行)》，就干部道德制定了31項(xiàng)具體指標(biāo)，列出每項(xiàng)指標(biāo)中的不良表現(xiàn)，然后對(duì)干部進(jìn)行對(duì)照檢查。

干部道德制度化中一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是對(duì)于干部道德評(píng)估結(jié)果的使用問題，特別是對(duì)于不道德行為的懲罰。不少地方干部道德考評(píng)的結(jié)果最后沒有應(yīng)用到干部管理中來，這導(dǎo)致干部道德評(píng)估流于形式。2015年，中共中央辦公廳印發(fā)的《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定(試行)》，在一定程度上強(qiáng)化了道德評(píng)估的結(jié)果使用。該規(guī)定提出，“品行不端，違背社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭倫理道德等，造成不良影響的”領(lǐng)導(dǎo)干部，經(jīng)組織提醒、勸勉仍沒有改正的，應(yīng)當(dāng)調(diào)整職務(wù)。

吏治對(duì)于官員道德的要求是一種外在的要求，盡管這些要求要高于一般的社會(huì)公民道德，但是對(duì)于干部個(gè)體來說，這些道德要求都是最基本的。官員要想通過個(gè)人德行來促進(jìn)社會(huì)道德，還需要強(qiáng)化自身內(nèi)在的修為。制度規(guī)范盡管不能培養(yǎng)“圣賢”，但至少能盡量減少官員失德現(xiàn)象的發(fā)生，這也就是官員道德制度化的意義。

五、結(jié)論

在中國這樣一個(gè)具有德治傳統(tǒng)的社會(huì)里，吏治清明是政體穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展的根基。在當(dāng)下社會(huì)的情景下，干部制度也是理解中國社會(huì)發(fā)展的重要視角。現(xiàn)有研究分析了吏治對(duì)于官員隊(duì)伍和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，本文在此基礎(chǔ)上補(bǔ)充提出吏治的社會(huì)道德引領(lǐng)作用。這種社會(huì)道德結(jié)果會(huì)通過代際之間的傳承，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生更為深遠(yuǎn)的影響。這也為我們推進(jìn)當(dāng)代干部人事制度改革和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀提供了新的思路。

吏治能夠引領(lǐng)社會(huì)道德是由多方面因素決定的。首先，官吏是社會(huì)道德體系的核心。其次，官職的稀缺性放大了吏治的道德示范效應(yīng)。最后，新時(shí)期中國共產(chǎn)黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)和在整個(gè)政治體制中的作用決定了干部制度需要發(fā)揮社會(huì)道德塑造的作用。吏治對(duì)于社會(huì)道德的引領(lǐng)作用是通過官德來實(shí)現(xiàn)的，以官德帶領(lǐng)民德。一方面，吏治會(huì)對(duì)官員提出明確的道德要求，另一方面，也會(huì)通過制度化的形式落實(shí)官員道德要求，使得官員道德的示范作用能夠有效發(fā)揮。

突出吏治的社會(huì)道德效應(yīng)既是對(duì)中國傳統(tǒng)文化中“為政以德”思想的回歸和發(fā)展，也是為深化當(dāng)代干部制度改革提供新的理解。不同的干部制度會(huì)產(chǎn)生什么樣的社會(huì)道德，依然是需要繼續(xù)探討的問題。但毋庸置疑的是，不同制度設(shè)計(jì)背后的價(jià)值取向是不同的。在干部制度的價(jià)值取向中，一個(gè)常見的價(jià)值沖突就是擇優(yōu)和公平的選擇問題，從歷史發(fā)展的過程來看，存在著公平先于擇優(yōu)的偏好，[30]這就說明了吏治改革的價(jià)值取向并不是盲目的。

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